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Leitsatz: 1a. Ein zulässiger Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz setzt nicht voraus, dass das Hauptsacheverfahren bereits anhängig gemacht wurde (VerfGH Weimar, 20.02.1997, 24/96, LVerfGE 6, 373 ).(Rn.14) 1b. Für die Beurteilung der Erfolgsaussichten des lediglich angekündigten Hauptsacheverfahrens ist auf den derzeitigen Verfahrensstand nach Aktenlage abzustellen (vgl BVerfG, 07.02.2011, 1 BvR 188/11 ).(Rn.18) 2a. Die Selbstverwaltungsgarantie schützt nicht vor den lediglich mittelbaren Auswirkungen eines Aufgabenentzugs auf die Finanz- und Personalhoheit (vgl BVerfG, 27.11.1986, 2 BvR 1241/82, NVwZ 1987, 123 ).(Rn.25) 2b. Durch die Beendigung des Zuordnungsverhältnisses (§ 51 KomO TH 2003) zur beauftragenden Gemeinde bleibt das Recht der erfüllenden Gemeinde unbeeinträchtigt, ihre eigenen Aufgaben allein oder im Zusammenwirken mit anderen Kommunen wahrzunehmen.(Rn.24) 3a. Der Respekt vor der Entscheidung des Gesetzgebers und die Achtung des Grundsatzes der Gewaltenteilung gebieten, dass der VerfGH von seiner Befugnis, den Vollzug eines Gesetzes auszusetzen, nur mit großer Zurückhaltung Gebrauch macht.(Rn.15) 3b. Die Notwendigkeit, mit dem Wirksamwerden eines Neugliederungsgesetzes organisatorische Maßnahmen zu ergreifen, reicht regelmäßig nicht aus, um einen schweren Nachteil iSd § 26 Abs 1 VGHG TH zu begründen (vgl VerfGH Weimar, 19.02.1997, 23/96, ThürVBl 1997, 131).(Rn.28) 4. Hier: a. Die Ausführungen der Antragstellerin sind ungeeignet, eine Verletzung des eigenen Selbstverwaltungsrechts zu begründen. Ihre nicht konkretisierten Pläne und Erwartungen sind von der Selbstverwaltungsgarantie nicht erfasst.(Rn.22) b. Es ist nicht ersichtlich, dass der Antragstellerin durch den Vollzug des Thüringer Gesetz zur freiwilligen Neugliederung kreisangehöriger Gemeinden im Jahr 2012 (FreiwGemNGl2012G TH) ein endgültiger und nicht wieder gut zu machender Schaden entsteht oder vollendete Tatsachen geschaffen werden, die nur unter ganz erheblichen Schwierigkeiten wieder rückgängig gemacht werden können. Insbesondere die Verringerung des Verwaltungspersonals kann im Fall der Verfassungswidrigkeit des Neugliederungsgesetzes durch Wiedereingliederung rückgängig gemacht werden (vgl VerfGH Weimar, 19.02.1997, 31/96).(Rn.27) (Rn.29) c. Es besteht kein Anhörungsrecht der Antragstellerin (Art 92 Abs 2 S 3 Verf TH).(Rn.26) Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt. A. Die Antragstellerin begehrt einstweiligen Rechtsschutz gegen die Neugliederung benachbarter Gemeinden. I. Die Antragstellerin ist eine kreisangehörige Gemeinde mit ca. 24.000 Einwohnern. Aufgrund einer am 9. September 1996 geschlossenen und vom Thüringer Innenministerium genehmigten Vereinbarung nahm sie für die benachbarte Wachsenburggemeinde (im Folgenden: beauftragende Gemeinde) die Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises wahr. Das Verwaltungspersonal ging auf die Antragstellerin über, die für ihre Tätigkeit als erfüllende Gemeinde eine Kostenpauschale erhielt. Am 10. November 2011 beschloss der Gemeinderat der beauftragenden Gemeinde die Aufhebung der Vereinbarung vom 9. September 1996 und die Eingliederung in die benachbarte Gemeinde Ichtershausen. Die Mehrheit der Einwohner beider Gemeinden stimmten dieser Eingliederung zu. Am 22. November 2012 beschloss der Thüringer Landtag das Gesetz zur freiwilligen Neugliederung kreisangehöriger Gemeinden im Jahr 2012 (im Folgenden: Neugliederungsgesetz). Das Gesetz wurde am 11. Dezember 2012 ausgefertigt und im Gesetz- und Verordnungsblatt vom 21. Dezember 2012 verkündet (S. 446). § 5 des Gesetzes lautet: "Gemeinde Ichtershausen und Wachsenburg-Gemeinde (Ilm-Kreis) (1) Die Wachsenburggemeinde wird aufgelöst. Das Gebiet der aufgelösten Gemeinde wird in das Gebiet der Gemeinde Ichtershausen eingegliedert. Die Gemeinde Ichtershausen ist Rechtsnachfolgerin der aufgelösten Gemeinde. (2) … (3) Die in der Thüringer Verordnung über die Anerkennung der Vereinbarung einer erfüllenden Gemeinde zwischen der Wachsenburggemeinde und der Stadt Arnstadt vom 12. September 1996 (GVBl. S. 239) anerkannte Übertragung von Verwaltungsaufgaben der Wachsenburggemeinde auf die Stadt Arnstadt wird aufgehoben. (4) Das Zuordnungsverhältnis nach § 51 ThürKO der Wachsenburggemeinde zur Stadt Arnstadt ist nach § 52 Abs. 2 ThürKO i. V. m. § 41 Abs. 1 des Thüringer Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit (ThürGKG) abzuwickeln." Nach § 22 Neugliederungsgesetz trat die Regelung am 31. Dezember 2012 in Kraft. II. 1. Die Antragstellerin hat sich bereits am 17. Dezember 2012 an den Verfassungsgerichtshof gewandt mit dem Antrag, das Inkrafttreten des § 5 Neugliederungsgesetz vorläufig auszusetzen. Mit Schreiben vom 18. Dezember 2012 ist sie auf die Bedenken hingewiesen worden, die gegen die Erfolgsaussichten ihres Antrags bestehen. Sie hat hierzu am 9. Januar 2013 Stellung genommen. Sie begehrt nun sinngemäß, den Vollzug des Gesetzes einstweilen auszusetzen und macht zur Begründung geltend: Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung sei zulässig. Er setze nicht voraus, dass bereits ein Hauptsacheverfahren anhängig sei. Mit Inkrafttreten des Neugliederungsgesetzes seien die Bedenken gegen die Statthaftigkeit des Antrags entfallen. Der Antrag sei begründet. Die Aufhebung des Status als erfüllende Gemeinde habe für die Antragstellerin schwerwiegende Nachteile zur Folge. Sie müsse die Mitarbeiter entlassen, die ausschließlich Aufgaben der beauftragenden Gemeinde wahrgenommen hätten. Es seien umfangreiche organisatorische Maßnahmen erforderlich, um den Wegfall der Aufgabenübertragung zu kompensieren und nach außen zu verlautbaren. Der Entzug der Aufgaben wirke sich nachteilig auf ihre finanzielle Situation aus. Die Personalkostenerstattung von zuletzt 216.550 Euro würde entfallen, während sie Verwaltungskapazität weiter vorhalten müsse, die vorher zum Teil für die beauftragende Gemeinde genutzt worden sei. Die Kreisumlage würde sich um etwa 0,5 % erhöhen, weil durch die Eingliederung der beauftragenden Gemeinde sich die Umlagekraft der kreisangehörigen Gemeinden reduziere. Ferner sei auch die aufnehmende Gemeinde zu organisatorischen Maßnahmen gezwungen, die im Fall des Erfolgs im Hauptsacheverfahren schwer rückabgewickelt werden könnten. In einer noch zu erhebenden kommunalen Verfassungsbeschwerde könne die Antragstellerin eine Verletzung ihres Rechts auf Selbstverwaltung aus Art. 92 Abs. 1 Thüringer Verfassung (ThürVerf) rügen. Einer erfüllenden Gemeinde dürften die übertragenen Aufgaben nur mit ihrer Zustimmung entzogen werden. Sie habe die Aufhebung des Zuordnungsverhältnisses weder beantragt noch ihr zugestimmt. Der Antrag der beauftragenden Gemeinde sei unbeachtlich, weil deren Bürgermeister seine Unterschriftsbefugnis für Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises durch schriftliche Vereinbarung vom 11./20. Februar 2003 auf den Bürgermeister der Antragstellerin übertragen habe. Die Eingliederung der beauftragenden Gemeinde in die Gemeinde Ichtershausen widerspreche dem öffentlichen Wohl im Sinn des Art. 92 Abs. 1 ThürVerf. Durch die Neugliederung entstehe keine leistungsfähige Gebietskörperschaft. Es sei abzusehen, dass auf lange Sicht die neu entstandene Kommune ihre Aufgaben nicht erfüllen könne. Dies gefährde die Entwicklung des Industriegebiets „Erfurter Kreuz“, an dem die Antragstellerin beteiligt sei. Durch die Stärkung der Gemeinde Ichtershausen würde ihre eigene Leistungskraft gemindert. In ihrem Norden entstehe eine sogenannte Kragengemeinde, die ihre Weiterentwicklung zu einem Oberzentrum behindere. Schließlich sei die Bevölkerung der Antragstellerin zu der beabsichtigten Neugliederung nicht angehört worden. 2. Der Thüringer Landtag hat von seinem Äußerungsrecht keinen Gebrauch gemacht. Die Landesregierung hält den Antrag für unzulässig und unbegründet: Der Antragstellerin fehle die Antragsbefugnis. Sie habe die Möglichkeit nicht hinreichend dargelegt, in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt zu sein. Die Beendigung der Wahrnehmung von Aufgaben für eine andere Gemeinde berühre nicht das Selbstverwaltungsrecht der erfüllenden Gemeinde. Der Gesetzgeber könne dieses Zuordnungsverhältnis auch dann beenden, wenn nur die beauftragende Gemeinde zustimme. Soweit die Antragstellerin nachteilige Auswirkungen auf ihre eigenen Entwicklungsmöglichkeiten und ihre finanzielle Leistungsfähigkeit behaupte, seien ihre Ausführungen nicht durch entsprechende Tatsachen untermauert. Das Neugliederungsgesetz sei in einem verfassungsgemäßen Verfahren zustande gekommen. Zu dem Entwurf habe ein förmliches Anhörungsverfahren stattgefunden. Die Antragstellerin habe von ihrem Äußerungsrecht mit Schreiben vom 6. September 2012 Gebrauch gemacht. Diese Stellungnahme wie die Einwendungen ihrer Bürger habe der Gesetzgeber in seine Entscheidung einbezogen. Die Beendigung der Aufgabenwahrnehmung setze nicht die Zustimmung der Antragstellerin voraus. Der Antragstellerin drohten durch den Vollzug des Gesetzes keine schwerwiegenden Nachteile. Ihr Gebiet wie auch der Kreis ihrer Selbstverwaltungsaufgaben blieben unverändert. Die notwendigen organisatorischen Umstrukturierungen seien geringfügig und könnten im normalen Verwaltungsablauf vorgenommen werden. Zur Regelung des Personalübergangs sehe das Gesetz Lösungen vor, nach denen Entlassungen unnötig seien. B. Der Antrag hat keinen Erfolg. Zwar liegt mit der Verkündung des Neugliederungsgesetzes am 21. Dezember 2012 mittlerweile eine Norm vor, die statthafter Gegenstand eines Hauptsacheverfahrens sein kann. Auch setzt ein zulässiger Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz nicht voraus, dass das Hauptsacheverfahren bereits anhängig gemacht wurde (ThürVerfGH, Urteil vom 20. Februar 1997 - VerfGH 24/96 bis VerfGH 30/96, = LVerfGE 6, 373 [377]; Beschluss vom 19. Februar 1997 - VerfGH 23/96, S. 4 f.). Jedoch sind die materiellen Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht erfüllt. I. 1. Der Thüringer Verfassungsgerichtshof kann im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist, § 26 Thüringer Verfassungsgerichtshofsgesetz (ThürVerfGHG). Bei der Prüfung dieser Voraussetzungen ist ein strenger Maßstab anzulegen. Dies gilt in besonderer Weise, wenn die Suspendierung eines Gesetzes begehrt wird. Der Respekt vor der Entscheidung des Gesetzgebers und die Achtung des Grundsatzes der Gewaltenteilung gebieten, dass ein Verfassungsgericht von seiner Befugnis, den Vollzug eines Gesetzes auszusetzen, nur mit großer Zurückhaltung Gebrauch macht. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung kommt demnach von vornherein nicht in Betracht, wenn ein Hauptsacheverfahren mit demselben Inhalt unzulässig oder offensichtlich unbegründet wäre. In den übrigen Fällen sind die Nachteile, die eintreten, wenn die einstweilige Anordnung nicht ergeht, der Hoheitsakt später aber für verfassungswidrig erklärt wird, gegen die Folgen abzuwägen, die entstehen, wenn die Maßnahme nicht in Kraft tritt, sie sich aber im Hauptsacheverfahren als rechtmäßig erweist. Nachteile in diesem Sinne liegen nur vor, wenn ohne die begehrte Anordnung ein endgültiger und nicht wieder gut zu machender Schaden eintritt oder vollendete Tatsachen geschaffen werden, die nur unter ganz erheblichen Schwierigkeiten wieder rückgängig gemacht werden können (st. Rspr. des ThürVerfGH, Beschluss vom 30. Juli 2008 - VerfGH 27/08, S. 5; LVerfGE 6, 373 [378 f.]). 2. Nach diesen Grundsätzen ist der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung unbegründet. Ein Hauptsacheverfahren mit demselben Inhalt hätte keine Aussicht auf Erfolg (a). Die Antragstellerin hat keine Nachteile geltend gemacht, die das teilweise oder vollständige Außervollzugsetzen der als verfassungswidrig gerügten Regelung rechtfertigen könnten (b). a) Eine kommunale Verfassungsbeschwerde mit dem Inhalt der Antragsschrift wäre unzulässig. aa) Für die Beurteilung der Erfolgsaussichten des lediglich angekündigten Hauptsacheverfahrens ist auf den derzeitigen Verfahrensstand nach Aktenlage abzustellen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 2011 - 1 BvR 188/11, juris Rn. 2 f.; Beschluss vom 24. August 2001 - 1 BvQ 35/01, juris Rn. 3). Danach fehlt der Antragstellerin für eine Verfassungsbeschwerde gegen § 5 Neugliederungsgesetz die Beschwerdebefugnis. Gemeinden können gegen eine Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts eine kommunale Verfassungsbeschwerde nach Art. 80 Abs. 1 Nr. 2 ThürVerf, §§ 11 Nr. 2, 31 Abs. 2 ThürVerfGHG erheben. Prüfungsmaßstab eines solchen Verfahrens ist grundsätzlich allein Art. 91 Abs. 1 ThürVerf, der das Recht der Gemeinden auf Selbstverwaltung verbürgt. Eine Verletzung anderer Vorschriften der Thüringer Verfassung kann nur gerügt werden, soweit diese geeignet sind, das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitzubestimmen. Eine Gemeinde kann mit einer kommunalen Verfassungsbeschwerde zudem nur die Verletzung ihres eigenen Selbstverwaltungsrechts geltend machen, eine Prozessstandschaft für andere Gemeinden ist ausgeschlossen (ThürVerfGH, Urteil vom 18. März 2010 - VerfGH 52/08, = LVerfGE 21, 493 [498 f.]; Urteil vom 23. April 2009 - VerfGH 32/05, = LVerfGE 20, 479 [498]). Art. 91 Abs. 1 ThürVerf sichert den Gemeinden das Recht, in eigener Verantwortung alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze zu regeln. Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in diesem Sinn sind alle Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der Gemeinde betreffen. Innerhalb dieses Bereichs ist die Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden besonders geschützt, soweit wesentliche Hoheitsrechte wie die Gebiets-, Planungs-, Organisations-, Personal oder Finanzhoheit betroffen sind (vgl. ThürVerfGH, LVerfGE 20, 479 [500 f.]); BVerfG, Beschluss vom 27. November 1986 - 2 BvR 1241/82, juris Rn. 9). bb) Die Antragstellerin hat keinen Sachverhalt vorgetragen, nach dem dieser Schutzbereich des Art. 91 Abs. 1 ThürVerf beeinträchtigt sein könnte. (1) Ihre Ausführungen zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Neugliederung von Gemeinden sind ungeeignet, eine Verletzung des eigenen Selbstverwaltungsrechts zu begründen. Insbesondere kann sich die Antragstellerin nicht darauf berufen, § 5 Neugliederungsgesetz widerspreche dem öffentlichen Wohl im Sinn des Art. 92 Abs. 1 ThürVerf. Eine Verletzung dieser verfassungsrechtlichen Vorgabe beschwert grundsätzlich nur die Kommunen, deren Gebiet durch die Neugliederung geändert wird (vgl. hierzu und zum Drei-Stufen-Modell: ThürVerfGH, Urteil vom 18. Dezember 1996 - VerfGH 2/95 u. 6/95, = LVerfGE 5, 391 [419 ff.]; Urteil vom 18. Juni 2002 - VerfGH 8/01, S. 29 f.). Soweit die Antragstellerin negative Auswirkungen auf ihre eigenen Entwicklungsmöglichkeiten befürchtet, sind ihre nicht konkretisierten Pläne und Erwartungen von der Selbstverwaltungsgarantie nicht erfasst. Das allgemeine Interesse einer Gemeinde, sich in der Zukunft positiv zu entwickeln, reicht für die Geltendmachung einer Verletzung ihrer Planungshoheit nicht aus (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 25. Oktober 2011 - 10/10, juris Rn. 62). (2) Die Beschwerdebefugnis der Antragstellerin lässt sich nicht aus einer Verletzung ihrer Organisationshoheit herleiten. Die Organisationshoheit beinhaltet das Recht, die interne Verwaltung nach eigenem Ermessen zu gestalten. In ihrer Ausprägung als Kooperationshoheit umfasst sie die Befugnis, zur Wahrnehmung von Selbstverwaltungsaufgaben mit anderen Kommunen gemeinschaftliche Handlungsinstrumente zu schaffen (vgl. BVerfG, Urteil vom 20. Dezember 2007 - 2 BvR 2433/04 u. a., = BVerfGE 119, 331 [362]; Beschluss vom 27. November 1986 - 2 BvR 1241/82, juris Rn. 16). Die Aufhebung der Rechtsstellung einer erfüllenden Gemeinde berührt diese Befugnis nicht. Durch die Beendigung des Zuordnungsverhältnisses zur beauftragenden Gemeinde bleibt das Recht der erfüllenden Gemeinde unbeeinträchtigt, ihre eigenen Aufgaben allein oder im Zusammenwirken mit anderen Kommunen wahrzunehmen. (3) Die von der Antragstellerin behaupteten finanziellen Nachteile sowie die Notwendigkeit personeller Änderungen begründen keinen Eingriff in die von Art. 91 Abs. 1 ThürVerf geschützte Finanz- und Personalhoheit. Ihr Recht zur eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft bleibt ebenso erhalten wie ihre Befugnis, Gemeindebedienstete anzustellen, zu befördern und zu entlassen (vgl. zum Inhalt dieser Hoheiten: ThürVerfGH, LVerfGE 20, 479 [501]). Vor den lediglich mittelbaren Auswirkungen des Aufgabenentzugs schützt die Selbstverwaltungsgarantie nicht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. November 1986 - 2 BvR 1241/82, juris Rn. 16 f.). (4) Die Ausführungen der Antragstellerin zu einem angeblichen Verstoß gegen das Anhörungsrecht aus Art. 92 Abs. 2 Satz 3 ThürVerf gehen fehl. Ihr Gebiet ist von der Neugliederung nicht "unmittelbar" betroffen, wie es diese Bestimmung ausdrücklich voraussetzt. Mit der Beendigung der Tätigkeit einer erfüllenden Gemeinde ist entgegen der Ansicht der Antragstellerin keine "Auflösung" einer Gemeinde verbunden. Durch die Begründung eines Zuordnungsverhältnisses zwischen zwei Gemeinden nach § 51 Abs. 1 Satz 1 ThürKO entsteht keine eigenständige Rechtspersönlichkeit, die bei Aufhebung der Aufgabenübertragung aufgelöst würde (vgl. Uckel/Hauth/Hoffmann/Noll, Kommunalrecht in Thüringen, Losebl., Stand Juli 2009, § 51 ThürKO Anm. 1). b) Unbeschadet der fehlenden Darlegung der Beschwerdebefugnis kann der Antragstellerin zugemutet werden, den Abschluss eines Hauptsacheverfahrens abzuwarten. Es ist nicht ersichtlich, dass ihr durch den Vollzug des Neugliederungsgesetzes ein endgültiger und nicht wieder gut zu machender Schaden entsteht oder vollendete Tatsachen geschaffen werden, die nur unter ganz erheblichen Schwierigkeiten wieder rückgängig gemacht werden können. aa) Die Neugliederung von Gemeinden kann zu einem schweren Nachteil für das Gemeinwohl führen, wenn die für eine funktionsfähige Selbstverwaltung in einer kleinen, überschaubaren und gewachsenen örtlichen Gemeinschaft erforderlichen Strukturen und das identitätsstiftende Merkmal der Zugehörigkeit zu ihr Schaden leiden. Dagegen reicht die Notwendigkeit, mit dem Wirksamwerden eines Neugliederungsgesetzes organisatorische Maßnahmen zu ergreifen, regelmäßig nicht aus, um einen schweren Nachteil im Sinne des § 26 Abs. 1 ThürVerfGHG zu begründen (vgl. ThürVerfGH, Beschluss vom 19. Februar 1997 - VerfGH 23/96, S. 6 f.; BVerfG, Beschluss vom 3. Mai 1994 - 2 BvR 2760/93, = BVerfGE 91, 70 [78 f.];). bb) Nach diesen Grundsätzen kommt weder eine generelle Außervollzugsetzung des Neugliederungsgesetzes noch eine Anordnung sonstiger Maßnahmen zur Sicherung einer möglichen Rückabwicklung in Betracht (vgl. zur Anordnung von Sicherungsmaßnahmen: ThürVerfGH, LVerfGE 6, 373 [379 f.]). Die Antragstellerin bleibt als eigenständige Gemeinde vollständig erhalten, der Wegfall der Aufgabenwahrnehmung als erfüllende Gemeinde beeinträchtigt weder ihre Funktionsfähigkeit noch ihre grundlegenden Strukturen. Die angeführten organisatorischen Maßnahmen zum Vollzug des Gesetzes, wie etwa die Beendigung des "Außenauftritts in den Medien", sind ersichtlich geringfügiger Natur. Soweit sie auf die Notwendigkeit der Verringerung des Verwaltungspersonals verweist, ist nicht zu erkennen, warum dessen Wiedereingliederung ihr im Fall der Verfassungswidrigkeit des Neugliederungsgesetzes nicht möglich sei (vgl. ThürVerfGH, Beschluss vom 19. Februar 1997 - VerfGH 31/96, S. 7). II. Die Entscheidung ist kostenfrei, § 28 Abs. 1 ThürVerfGHG. Von der Auferlegung einer Gebühr nach § 28 Abs. 2 Satz 3 ThürVerfGHG wird abgesehen. Die Entscheidung ist einstimmig ergangen.