1 K 129/09

Die dienstliche Beurteilung vom 24. November 2008 wird aufgehoben. Der Beklagten wird verurteilt, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v. H. des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v. H. des Vollstreckungsbetrages Betrages leistet. T a t b e s t a n d : Der am 25. August 1965 geborene Kläger trat zum 1. Oktober 1986 als Polizeihauptwachtmeister-Anwärter im Beamtenverhältnis auf Widerruf in den Dienst des Beklagten. Am 1. April 1989 wurde er unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe zum Polizeihauptwachtmeister ernannt. Am 1. Oktober 1989 folgte die Beförderung zum Polizeimeister und am 25. August 1992 die Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit. Am 9. September 1993 wurde er zum Kriminalkommissar, am 27. März 1996 zum Kriminaloberkommissar und am 28. Januar 2000 zum Kriminalhauptkommissar ernannt. Nach Bestehen der Laufbahnprüfung für den Laufbahnabschnitt III wurde er am 1. Juli 2004 zum Polizeirat ernannt und als Leiter der Abteilung Gefahrenabwehr/Strafverfolgung (G/S) bei der Polizeiinspektion K. in den Bereich der Kreispolizeibehörde (KPB) E. versetzt. Zum 1. Juli 2005 wurde er zum Leiter der Abteilung G/S im Abteilungsstab G/S in Personalunion mit der Funktion eines Dezernenten G/S 1 bestellt. Zum 1. Januar 2007 erfolgte seiner Ernennung zum Kriminalrat und die Bestellung zum Leiter der Direktion Kriminalität bei der KPB E. . In dieser Funktion unterstanden ihm 110 Mitarbeiter und 7 leitende Beamte. Am 3. November 2006 hatte er eine dienstliche Beurteilung für den Zeitraum vom 5. Juli 2004 bis zum 1. April 2006 erhalten. Hier senkte der Endbeurteiler den Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers mit dem Gesamturteil "Die Leistungen übertreffen die Anforderungen", entsprechend 4 Punkte, auf "Die Leistung entspricht voll den Anforderungen", entsprechend 3 Punkte, ab. Am 24. November 2008 erhielt er sodann die streitgegenständliche dienstliche Beurteilung für den Zeitraum vom 2. April 2006 bis zum 31. August 2008. Der Landrat als Erstbeurteiler schlug in den Leistungs- und Befähigungsmerkmalen II.1 Leistungsverhalten und II.4 Mitarbeiter-führung eine Beurteilung mit "Die Leistung übertrifft die Anforderungen in besonderem Maße", entsprechend 5 Punkte, und in den Leistungsmerkmalen II.2 Leistungsergebnis und II.3 Sozialverhalten eine Beurteilung mit "Die Leistung übertrifft die Anforderungen", entsprechend 4 Punkte und daraus folgend eine Gesamtbeurteilung mit 4 Punkten vor. Der Endbeurteiler setzte sämtliche Haupt- und Submerkmale der Beurteilung um 1 Punkt ab und führte zur Begründung jeweils aus: "In der Beurteilungsbesprechung am 07.11.2008 wurden die von den Erstbeurteilerinnen und Erstbeurteilern gebildeten Gesamtnoten aller Angehörigen der für die Kreispolizeibehörden geltenden landesweiten Vergleichsgruppe A 13 BBesO bewertet und untereinander verglichen. Die Vergleichsgruppe A 13 BBesO ist geprägt durch eine außerordentlich hohe Leistungsdichte mit einer Vielzahl diensterfahrener und leistungsstarker Beamtinnen und Beamten. Aufgrund des Quervergleichs mit den anderen Beamtinnen und Beamten der Vergleichsgruppe A 13 BBesO, angesichts des landesweiten zu beachtenden strengen Maßstabes und der auch bei den Hauptmerkmalen einzuhaltenden Richtsätze wurde nach intensiver Beratung in der Beurteilerbesprechung festgestellt, dass der Maßstab hinsichtlich der Beurteilung des KR X. verkannt worden ist. Dies erfordert eine Absenkung des Hauptmerkmals ... sowie aller diesem Hauptmerkmal zugeordneten Submerkmale um jeweils 1 Punkt." Der Kläger hat am 23. Januar 2009 Klage erhoben. Er hält die dienstliche Beurteilung für rechtswidrig, weil im sog. "quotierten" Bereich der Prädikatsnoten maßstabswidrig allein auf die Lehrgangszugehörigkeit der Beamten abgestellt worden sei. Dies habe der Landrat als Erstbeurteiler bestätigt und werde von den Daten in den vom Beklagten vorgelegten Beurteilungslisten belegt. Hiernach habe kein Beamter eine Prädikatsnote erhalten, der nach dem Jahr 2003 die III. Fachprüfung abgelegt habe. Des Weiteren habe der Endbeurteiler die vom Erstbeurteiler festgelegte Leistungsreihenfolge in der Behörde verschoben, ohne die dafür notwendigen Kenntnisse zu besitzen. Die Begründung für die Absenkung der Note sei auch deshalb nicht plausibel, weil der Landrat nach Ansicht des Endbeurteilers zwei seiner Beamten der Besoldungsgruppe A 13 BBesO maßstabsgerecht beurteilt und nur in seinem, des Klägers Fall die Maßstäbe verkannt haben solle. Nicht nachvollziehbar sei schließlich die Begründung, dass er eine zu geringe Verweildauer im statusrechtlichen Amt der Besoldungsgruppe A 13 BBesO aufzuweisen habe. Dies sei vom Landrat berücksichtigt worden, indem er auf die drei unterschiedlichen Verwendungen verwiesen habe, die ihm, dem Kläger, und nicht den dienstälteren Beamten der Besoldungsgruppe A 13 auf ausdrücklichen Wunsch der Behördenleitung übertragen worden seien. Der Kläger beantragt, die dienstliche Beurteilung über den Kläger vom 24. November 2008 aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er führt aus, der Endbeurteiler habe sich nicht an den Zeitpunkten der Lehrgänge für den Laufbahnabschnitt III orientiert. In den vor der Endbeurteilung erfolgten Maßstabsbesprechungen habe lediglich Einigkeit darüber bestanden, dass eine Regelvermutung dahin gehend bestehe, dass sich Dienst- und Lebenserfahrung grundsätzlich positiv auf die Leistung der Beamtinnen und Beamten auswirke und sie bei Beförderungen auf einen Personenkreis mit größerer Berufs- und Lebenserfahrung träfen, der aufgrund der Bestenauslese früher befördert worden sei. Der Landrat als Erstbeurteiler habe in der Beurteilerbesprechung keine Umstände vorgetragen, die diese Vermutung im Fall des Klägers widerlegten. Dabei habe der Endbeurteiler sich von sachkundigen Beamten, insbesondere den Erstbeurteilern beraten lassen. In den Besprechungen seien die Tätigkeiten der zu Beurteilenden intensiv hinterfragt worden, weil an die unterschiedlichen Funktionsinhaber unterschiedliche Anforderungen zu stellen und zu vergleichen gewesen seien. Die Besoldungsgruppe A 13 BBesO zeichne sich durch eine hohe Leistungsdichte mit zum Teil erfahrenen und leistungsstarken Beamten aus, die teilweise acht Jahre im statusrechtlichen Amt beschäftigt seien. Alle vom Erstbeurteiler in seinem Beurteilungsentwurf aufgeführten Funktionen des Klägers im höheren Dienst seien bei der Endbeurteilung berücksichtigt worden, hätten aber für sich genommen keine überdurchschnittliche Bewertung gerechtfertigt. Die Anlegung eines strengen Maßstabes habe die lineare Absenkung der Sub- und Hauptmerkmale sowie der Gesamtbeurteilung gefordert. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und Personalakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind. E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e : Die zulässige Klage ist begründet. Die dienstliche Beurteilung über den Kläger vom 24. November 2007 ist rechtswidrig. Die Begründung des Endbeurteilers für die lineare Absenkung der Sub- und Hauptmerkmale sowie des Gesamturteils um einen Punkt genügt nicht den von der Rechtsprechung des OVG NRW aufgestellten Anforderungen. Nach Nr. 9.1 BRL Pol beurteilt der Erstbeurteiler unabhängig und ist er nicht an Weisungen gebunden. Er muss in der Lage sein, sich aus eigener Anschauung ein Urteil über den zu Beurteilenden (aus Gründen der Vereinfachung und verständlicheren Darstellung wird in der Folge nur die männliche Ansprache verwendet) zu bilden. Er hat nach eigenen Kenntnissen und Erfahrungen zu beurteilen. Unabhängig davon sind vor der Erstellung des Beurteilungsvorschlags Gespräche der Vorgesetzten mit den Erstbeurteilern mit dem Ziel der Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe zulässig und sinnvoll. Der Beurteilungsvorschlag ist zu unterzeichnen und dem Schlusszeichnenden auf dem Dienstweg zur abschließenden Beurteilung vorzulegen. Der Schlusszeichnende ist nach Nr. 9.2 BRL Pol zur Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe verpflichtet und soll bei Regelbeurteilungen die zur einheitlichen Anwendung festgelegten Richtsätze berücksichtigen. Er entscheidet abschließend über die Beurteilung der Hauptmerkmale sowie über das Gesamturteil. Hierzu zieht er zur Beratung weitere personen- und sachkundige Bedienstete, unter anderem die Gleichstellungsbeauftragte, heran (Beurteilerbesprechung). Die Beurteilungen sind in der Beurteilerbesprechung mit dem Ziel zu erörtern, leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Beurteilungen zu erreichen. Stimmen Erst- und Endbeurteilung bei der Bewertung der Hauptmerkmale und des Gesamturteils nicht überein, so hat der Schlusszeichnende die abweichende Beurteilung zu begründen. Hiernach ist die Beurteilung formell nicht zu beanstanden. Der Leiter des LHFP ist nach der Änderung der BRL Pol vom 19. Januar 2007, die sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung des § 104 Abs. 1 LBG a. F. halten und auch im Übrigen mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen, vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266; VG Köln, Urteil vom 11. Dezember 2009 - 19 K 8167/08 -, juris, für die Beurteilung des Klägers zuständig. Eine Verletzung weiterer Verfahrensvorschriften ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Die dienstliche Beurteilung hält aber einer inhaltlichen Überprüfung nicht stand. Die Begründung des Endbeurteilers für die lineare Absenkung sämtlicher Beurteilungsmerkmale in der streitgegenständlichen dienstlichen Beurteilung ist unzureichend. Sinn und Zweck des vorgenannten Begründungserfordernisses ist einmal, dass der betroffene Beamte erfährt und nachvollziehen kann, warum der Endbeurteiler von einem besseren Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers abweicht. Daneben erfährt auch der Erstbeurteiler die Gründe dafür, warum seinem Beurteilungsvorschlag nicht gefolgt wird. Schließlich dient die Begründung einem von dem Beamten angerufenen Verwaltungsgericht zur Überprüfung der Beurteilung. Diese Begründungspflicht ist die Kehrseite des Rechts des Endbeurteilers, von einem Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers abzuweichen. Da er allein die Beurteilung verantwortet, ist es ausschließlich seine Aufgabe, eine plausible und nachvollziehbare Begründung zu bieten, wenn der dem Beurteilungsvorschlag nicht folgt. Diese Begründung muss zur Gewährleistung der vorgenannten Zwecke notwendigerweise in der Beurteilung selbst vorgenommen werden. Wenn für die Abweichung eine Erörterung in der Beurteilerbesprechung maßgeblich war, muss dies deutlich zum Ausdruck kommen. Dabei kann die Begründung z.B. allein den Quervergleich mit den Beurteilungen der anderen zur Vergleichsgruppe gehörenden Personen in den Mittelpunkt stellen, wenn die Abweichung nur auf entsprechenden einzelfallübergreifenden Erwägungen und nicht in erster Linie auf einer anderen Bewertung des individuellen Leistungs- und Befähigungsprofils des zu beurteilenden Beamten beruht. Dass die dabei maßgeblichen allgemeinen Erwägungen zwangsläufig zu einer Abstrahierung vom Einzelfall führen und sich wegen ihrer fallübergreifenden Bedeutung ebenso zwangsläufig in ähnlicher oder gleicher Wortwahl bei allen Beurteilungsmerkmalen und auch in den Beurteilungen anderer Beamter wiederfinden, ergibt kein zur Rechtswidrigkeit führendes Begründungsdefizit, vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 19. Mai 2008 - 6 B 561/08 - und vom 23. Juni 2006 - 6 A 1216/04 -, beide juris. Hier geht aus der Begründung des Endbeurteilers zur Absenkung der Sub- und Hauptmerkmale sowie des Gesamturteils um eine Note zweifelsfrei hervor, dass solche einzelfallübergreifenden Erwägungen für die Entscheidung maßgeblich gewesen sind. Der Endbeurteiler hat darauf hingewiesen, dass die Vergleichsgruppe A 13 BBesO durch eine außerordentlich hohe Leistungsdichte mit einer Vielzahl diensterfahrener und leistungsstarker Beamtinnen und Beamten geprägt sei. Aufgrund des in der Beurteilerbesprechung nach Beratung mit allen Erstbeurteilern angestellten Quervergleichs mit diesen Beamtinnen und Beamten und angesichts des landesweit zu beachtenden strengen Maßstabes und der auch bei den Hauptmerkmalen einzuhaltenden Richtsätze sei nach intensiver Beratung festgestellt worden, dass der Landrat als Erstbeurteiler hinsichtlich der Beurteilung des Klägers den Maßstab verkannt habe. Damit sind keine individuellen Leistungen und Befähigungen des Klägers für die Notenabsenkung maßgeblich gewesen, sondern allein einzelfallübergreifende Erwägungen. Die Begründung hierfür ist für die lineare Absenkung der Sub- und Hauptmerkmale sowie des Gesamturteils in der streitgegenständlichen Beurteilung allerdings nicht tragfähig. Auch wenn dies nicht ausdrücklich ausgeführt ist, geht der Endbeurteiler - wie in der mündlichen Verhandlung dargelegt - von einer von ihm so genannten "Regelvermutung" aus, wonach sich Dienst- und Lebenserfahrung der Beamtinnen und Beamten grundsätzlich positiv auswirken. Zu dieser Vermutung gelangt er zum Einen unter Berücksichtigung der Nr. 6 BRL Pol, wo sich eine entsprechende Passage findet, zum Anderen unter Hinweis auf das Ergebnis der vor Erstellung der Beurteilungsvorschläge durchgeführten Maßstabsbesprechungen mit den Erstbeurteilern. Es erscheint bereits zweifelhaft, ob eine solche Vermutung tatsächlich regelmäßig greift. Die Rechtsprechung sieht das längere Dienstalter und die Verweildauer im jeweiligen statusrechtlichen Amt (Standzeit) lediglich als Indiz für eine positive Leistungsentwicklung eines Beamten an, vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Mai 2005 - 6 B 594/05 -, ZBR 2006, 65, und juris, Rdnr. 17. Auch wenn die geringere Erfahrung im neuen (höheren) Amt grundsätzlich berücksichtigt werden kann, darf der Endbeurteiler bei der Verwertung dieses Umstandes nicht verkennen, dass es sich dabei nur um einen von zahlreichen für die Beurteilung wichtigen Gesichtspunkten handelt. Insofern darf er insbesondere nicht schematisch vorgehen, um willkürliche Ergebnisse zu vermeiden, vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2001 - 6 A 2966/00 -, NWVBl. 2002, 351, und juris Rdnr. 35. Die vom Endbeurteiler angenommene "Regelvermutung" steht deshalb bereits nicht ohne Weiteres im Einklang mit dem bei Beurteilungen zu beachtenden Leistungsgrundsatz. Ob dies allein bereits zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung des Klägers führt, kann allerdings dahin stehen. Denn jedenfalls leidet sie an einem - weiteren - Begründungsdefizit, dass zu einer Neubeurteilung zwingt. Der Endbeurteiler durfte die lineare Notenabsenkung nicht ausschließlich mit einzelfallübergreifenden Erwägungen begründen. Vielmehr musste der sich individuell mit dem Umstand auseinander setzen, dass der Erstbeurteiler für seinen - besseren - Beurteilungsvorschlag auf die konkrete Dienstverrichtung des Klägers bezogene Gründe angeführt hat. Dies ergibt sich aus den folgenden Erwägungen: In der KPB E. waren zum hier maßgeblichen Beurteilungsstichtag drei Beamte der Besoldungsgruppe A 13 BBesO zu beurteilen. Dabei war der Kläger derjenige Polizeivollzugsbeamte, der die kürzeste Verweildauer im Amt der Besoldungsgruppe A 13 BBesO aufwies. Ein weiterer Kollege hatte im Jahr 2002 seinen Lehrgang zum Laufbahnabschnitt III abgeschlossen. Er wurde vom Erst- und Endbeurteiler - insoweit identisch wie der Kläger - mit zweimal 4 und zweimal 5 Punkten in den Hauptmerkmalen beurteilt und erhielt die Gesamtnote 4 Punkte. Der zweite Beamte mit einem Jahrgangsabschluss aus dem Jahr 2003 wurde mit zweimal 3 und zweimal 4 Punkten in den Hauptmerkmalen bei einem Gesamtergebnis von 3 Punkten vorgeschlagen und auch endbeurteilt. Hier hat der Endbeurteiler keine Verkennung des Beurteilungsmaßstabs des Landrats festgestellt. Die Beurteilungsvorschläge machen deutlich, dass der Landrat für seine KPB hinsichtlich der Leistung eine Rangfolge der drei Polizei- bzw. Kriminalräte festgelegt hat. Offenbar sah er den Kläger gemeinsam mit einem weiteren Beamten als gleich stark an, während er den dritten Beamten schwächer einschätzte. Dabei war ihm durchaus bewusst und hat er berücksichtigt, dass der Kläger die kürzeste Verweildauer im Amt der Besoldungsgruppe A 13 BBesO aufwies. Dies hat er in seinem Vorschlag in der Weise zum Ausdruck gebracht, dass er den überdurchschnittlichen Beurteilungsvorschlag für den Kläger damit begründet, dass dieser bereits drei Verwendungen im höheren Dienst aus Leistungsgründen (Hervorhebung durch das Gericht) nachweisen könne. Hierzu hat der Landrat in seiner Stellungnahme gegenüber den Prozessbevollmächtigten des Klägers vom 12. Januar 2010 klargestellt, dass diese Aussage ausschließlich dazu gedient habe, deutlich zu machen, dass der Kläger in allen Funktionen bereits überdurchschnittliche Leistungen erzielt hatte und die kurzen Wechsel auf Wunsch der Behörde erfolgt seien. Es sollte die Leistungskonstanz in verschiedenen Funktionen auf sehr hohem Niveau kurz und prägnant dargestellt werden. Auch wenn dies im Beurteilungsvorschlag und offenbar auch in der Beurteilerbesprechung nicht ausdrücklich und in dieser Ausführlichkeit dargelegt worden ist, so wird durch die Wahl der Wörter "aus Leistungsgründen" aber deutlich, dass der Landrat offenbar den Kläger, und nicht die beiden anderen Räte, für besonders geeignet hielt, sich in kurzer Zeit in neue Aufgabengebiete einzuarbeiten und wechselnde Funktionen zur Zufriedenheit der Behördenleitung auszufüllen. Diese Absicht des Erstbeurteilers hat der Endbeurteiler offenbar verkannt, wenn er ausführt, dass die Verwendung in mehreren Funktionen des höheren Dienstes keine besondere Leistung darstelle. Im Fall des Klägers sollte diese Aussage ersichtlich dazu dienen, die trotz der kurzen Verweildauer bereits überdurchschnittliche Beurteilung zu begründen und zu rechtfertigen. Bei dieser Sachlage wäre es geboten gewesen, individuell auf diese Besonderheit in der Beurteilung des Klägers einzugehen. Die generelle, einzelfallübergreifende Begründung reicht hierzu nicht aus. Es wäre Aufgabe des Endbeurteilers gewesen, vor oder gegebenenfalls in der Beurteilerbesprechung zu erfragen, welches denn die Leistungsgründe waren, die den Erstbeurteiler zu dem Beurteilungsvorschlag im sog. quotierten Bereich, d.h. mit 4 Punkten bewogen hat. Allein ein Schweigen des Erstbeurteilers - hier seines Vertreters - in der Beurteilerbesprechung als Zustimmung zur Absenkung der Beurteilungsnote zu werten, ist bei dieser Sachlage nicht ausreichend. Dabei fällt ins Gewicht, dass der Endbeurteiler mit der linearen Absenkung der Sub- und Hauptmerkmale sowie des Gesamturteils die vom Landrat als Behördenleiter festgelegte Leistung, Befähigung und fachliche Leistung seiner in der Besoldungsgruppe A 13 BBesO im höheren Dienst tätigen Polizeibeamten maßgeblich verändert. Die nach Ansicht des Landrates mit einem anderen Beamten gleich gute Leistung des Klägers wird auf das Niveau des zweiten, schlechter beurteilten Beamten abgesenkt. Hierzu hätte es umfassender, interner Kenntnisse des Endbeurteilers über die Leistungen der drei der Besoldungsgruppe A 13 BBesO besoldeten Beamten in der KPB E. bedurft. Weder ist vorgetragen noch lässt sich den Ergebnisprotokollen für die Beurteilerbesprechungen entnehmen, dass dem Leiter des LAFP von der Behördenleitung der KPB E. solche Kenntnisse vermittelt worden sind. Ohne sie ist der Eingriff in die Einschätzung des Erstbeurteilers über die leistungsmäßige Rangfolge in seiner Behörde nicht plausibel zu machen. Damit ist dem Klageantrag mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.