4 K 1628/08

Die Klage wird abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet. Die Berufung wird zugelassen. T a t b e s t a n d : Die Klägerin wendet sich gegen die Erhebung der Kreisumlage für das Jahr 2008. Der Beklagte gründete am 8. Juli 2002 die Beteiligungsgesellschaft Kreis E. (im Folgenden: Beteiligungsgesellschaft Alt) mit einem Stammkapital von 200.000,- EUR. Der Gesellschaftsvertrag der Beteiligungsgesellschaft Alt enthält keine Regelung über die Abführung etwaiger Gewinne an den Kreis E. . Ende Oktober 2002 übernahm die Beteiligungsgesellschaft Alt von der Gemeinde L. die Freizeitbad L. GmbH (im Folgenden: Freizeitbad GmbH). Zwischen den beiden Gesellschaften wurde ein Vertrag geschlossen, wonach die Freizeitbad GmbH etwaige Gewinne an die Beteiligungsgesellschaft Alt abzuführen hat, während sich die Beteiligungsgesellschaft Alt verpflichtete, etwaige Fehlbeträge auszugleichen. Die Freizeitbad GmbH betrieb in der Gemeinde L. das Freizeitbad "S. ". Nach § 19 des im Jahre 1999 zwischen der Gemeinde L. und der Freizeitbad GmbH geschlossenen Erbbaurechtsvertrages stehen der Gemeinde am Sportbecken besondere Nutzungsrechte zur Sicherung des Schul-, Kindergarten- und Vereinssports zu. Auf der Grundlage eines Vertrages vom 16. Januar 2003 übertrug der Beklagte 357.840 Aktien der Rheinisch-Westfälischen Elektrizitätswerks AG (RWE) mit einem Nennwert von 9.804.863,00 EUR auf die Beteiligungsgesellschaft Alt. Mit Vertrag vom 13. Februar 2009 übertrug die Freizeitbad GmbH die Betriebsführung des Freizeitbades "S. " auf die monte mare Bäderbetriebsgesellschaft mbH; die Geschäfte werden im Namen und auf Rechnung der GmbH geführt (§ 1 des Betriebsführungsvertrags). Das Defizit der Freizeitbad GmbH (Ergebnis der gewöhnlichen Geschäftstätigkeit) betrug ausweislich der vorgelegten Gewinn- und Verlustrechnung im Jahre 2008 1,9 Mio. EUR, im Jahr 2009 2,07 Mio. EUR und im Jahr 2010 1,5 Mio. EUR. Mit wirtschaftlicher Wirkung zum 1. Januar 2009 wurde die Beteiligungsgesellschaft Alt auf die E1. Kreisbahn GmbH verschmolzen, die E1. L3. GmbH fungiert ab diesem Zeitpunkt als Holdinggesellschaft und firmierte ab dem 13. August 2009 unter "Beteiligungsgesellschaft Kreis E. mbH" (im Folgenden: Beteiligungsgesellschaft). Ausweislich des Beteiligungsberichts 2009 ist die Beteiligungsgesellschaft u.a. zu 100 % an der E1. L2. GmbH, der E1. Gesellschaft für Arbeitsförderung mbH, der Gesellschaft für Infrastrukturvermögen Kreis E. mbH und der Freizeitbad GmbH beteiligt. Hinzu kommen noch weitere Beteiligungen in geringerem Umfang. Wesentlicher Vermögensbestandteil der Beteiligungsgesellschaft sind laut Beteiligungsbericht 2009 RWE-Aktien mit einem Buchwert von 52,7 Mio. Euro (der frühere Aktienbestand der Beteiligungsgesellschaft Alt sowie der E1. L1. GmbH). Die Klägerin wandte sich bereits gegen die Heranziehung zur Kreisumlage 2005 mit der Begründung, dass bezüglich des Freizeitbades in L. § 56 Abs. 4 Satz 1 der Kreisordnung NRW (KreisO NRW) zur Anwendung kommen müsse, da diese Einrichtung einzelnen Teilen des Kreises ausschließlich bzw. in besonders großem oder besonders geringem Maße zustatten komme. Die Festsetzung einer Minderbelastung sei auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil der auf die Einrichtung entfallende Finanzbedarf nur indirekt Auswirkungen auf den Kreishaushalt habe. Ansonsten wäre der Umgehung haushaltsrechtlicher Vorschriften Tür und Tor geöffnet. Der Umstand, dass die durch den Betrieb des Freizeitbades anfallenden Defizite nicht unmittelbar aus dem Haushalt des Kreises beglichen würden, stehe der Anwendung des § 56 Abs. 4 KreisO NRW nicht entgegen. Auch nach Übertragung der RWE-Aktien auf die Beteiligungsgesellschaft handele es sich um Vermögen des Kreises. Wenn die Erträge aus diesen Aktien nicht durch die Übernahme des Defizits des Freizeitbades aufgebraucht würden, kämen sie dem Haushalt des Kreises über eine Ergebnisabführung zugute. Die diesbezüglich von der Klägerin erhobene Klage wies die erkennende Kammer mit Urteil vom 5. April 2007 (4 K 2593/05) ab. Die hiergegen zugelassene Berufung (OVG 15 A 1527/07) nahm die Klägerin im Juli 2009 zurück. Am 11. März 2008 beschloss der Kreistag des Beklagten erstmals nach dem Neuen Kommunalen Finanzmanagement (NKF) die Haushaltssatzungen für die Jahre 2008 und 2009. In § 6 der jeweiligen Satzungen wurde die Kreisumlage einheitlich auf 37,50 % festgesetzt. Die Bezirksregierung Köln teilte unter dem 9. Juni 2008 mit, dass sie keine grundsätzlichen Bedenken gegen die Haushaltssatzungen habe. Mit Bescheid vom 30. Juni 2008 zog der Beklagte die Klägerin zur Zahlung einer Kreisumlage für 2008 in einer Höhe von 9.964.231,88 Euro heran. Die Klägerin hat am 4. August 2008 Klage gegen den Bescheid vom 30. Juni 2008 erhoben. Mit der Einführung des NKF seien die verselbständigten Aufgabenbereiche des Beklagten, hier die Freizeitbad GmbH, zum Gesamtkonzern E. zu zählen. Dies ergebe sich aus dem Gesamtabschluss, den Gemeinden und Gemeindeverbände nach dem neuen Haushaltsrecht zu erstellen hätten. Erträge und Aufwendungen aus den verselbständigten Aufgabenbereichen seien für die Berechnung der Kreisumlage nach § 56 KreisO NRW zu berücksichtigen. Dies folge aus § 50 Abs. 1 der Gemeindehaushaltsverordnung NRW (GemHVO NRW) und § 300 Abs. 2 des Handelsgesetzbuchs. Danach habe eine Zurechnung dieser Erträge und Aufwendungen zu erfolgen. Zudem sei der Anwendungsbereich des § 56 Abs. 4 KreisO NRW eröffnet. Das Freizeitbad L. sei eine öffentliche Einrichtung des Kreises E. , die Teilen des Kreises in signifikant höherem Maße zu statten komme als anderen Teilen des Kreises. Der Kreistag sei verpflichtet gewesen, bei der Aufstellung der Haushaltssatzung das höhere Maß des Zustattenkommens für die Einwohner der Gemeinde L. und der benachbarten Kommunen des Südkreises zu gewichten und dementsprechend den Umlagesatz für sie und auch für die anderen Kommunen des Nordkreises zu korrigieren. Die erheblichen Verluste der Freizeitbad GmbH würden von der Beteiligungsgesellschaft ausgeglichen, die hierzu auf die Erträge aus den RWE-Aktien zurückgreife. Diese Erträge seien nach dem NKF Erträge des Beklagten. Es sei absehbar, dass auch die Beteiligungsgesellschaft in finanzielle Schwierigkeiten kommen werde. Die Klägerin beantragt, den Kreisumlagebescheid des Beklagten vom 30. Juni 2008 aufzuheben, soweit nicht die aus dem Betrieb des Freizeitbades L. gebotene Differenzierung des Kreisumlagesatzes berücksichtigt worden ist. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Die Klage sei unbegründet, weil die von der Klägerin begehrte Festsetzung einer Minderbelastung ausgeschlossen sei. Der auf den Betrieb des Freizeitbades entfallende Finanzbedarf wirke sich nicht - auch nicht mittelbar - auf den Kreishaushalt aus. Das Defizit werde durch die Dividenden der Aktien, die der Beteiligungsgesellschaft zu Eigentum übertragen worden seien, aufgefangen. Dem nunmehr vorgesehenen Gesamtabschluss des "Konzernes Kreis E. " liege eine retrospektive Betrachtung zu Grunde, um die Finanzlage des Beklagten verbessert darzustellen. Dagegen sei die Systematik der Regelungen über die Kreisumlage durch das NKF nicht geändert worden; hier habe es allein eine redaktionelle Anpassung der Begriffe - Erträge und Aufwendungen statt Einnahmen und Finanzbedarf - gegeben. Die Kreisumlage auf der Basis der Haushaltsplanung erfordere nach wie vor eine prospektive Betrachtung; insoweit betreffe § 56 KreisO NRW nur den Kernhaushalt des Beklagten. Im Übrigen dürften auch die Voraussetzungen der von der Klägerin in Anspruch genommenen Vorschrift des § 56 Abs. 4 KreisO NRW nicht vorliegen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Akte VG Aachen 4 K 2593/05 sowie auf die vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. Entscheidungsgründe: Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet. Der Klageantrag genügt den Bestimmtheitserfordernissen des § 82 Abs. 1 VwGO. Zwar wird der Umfang der Teilanfechtung nicht mit einem konkreten Betrag beziffert. Es werden jedoch hinreichend klar die tatsächlichen Umstände benannt, deren Nichtberücksichtigung bei der Berechnung der Kreisumlage gerügt werden. Der Sache nach begehrt die Klägerin eine Teilaufhebung des Kreisumlagebescheides in dem Umfang, in dem die Höhe der festgesetzten einheitlichen Kreisumlage darauf beruht, dass der Beklagte das aus dem Betrieb des Freizeitbades L. resultierende Defizit mittelbar aus kreiseigenem Vermögen bestreitet, anstatt diesen Betrag seinem Haushalt als Einnahme bzw. Ertrag zuzuführen. Wie die Kammer bereits in dem den Beteiligten bekannten Urteil vom 5. April 2007 (VG Aachen 4 K 2593/05) ausgeführt hat, bedarf es mit Blick auf § 113 Abs. 2 VwGO keiner konkreten Bezifferung dieses Betrages. Die Klage ist jedoch unbegründet. Der angefochtene Umlagebescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Bescheid ist zutreffend auf § 56 Abs. 1 KreisO NRW in Verbindung mit § 23 des Gemeindefinanzierungsgesetzes 2008 (GFG 2008) und § 6 der Haushaltssatzung 2008 des Beklagten vom 11. März 2008 gestützt. Entgegen der Auffassung der Klägerin war der Beklagte nicht verpflichtet, den Betrag, den er im Jahr 2008 mittelbar über die Beteiligungsgesellschaft zur Abdeckung des Defizits des Freizeitbades aufgewendet hat, aus den allgemeinen ungedeckten Aufwendungen des Kreises im Haushalt 2008 herauszurechnen und über eine Anwendung des § 56 Abs. 4 KreisO NRW im Wege der Festsetzung einer Minderbelastung gegenüber der Klägerin gesondert zu berücksichtigen. § 56 Abs. 4 KreisO NRW ist vorliegend nicht einschlägig. Der Anwendungsbereich der Norm ist unter Berücksichtigung der Systematik der Regelungen über die Kreisumlage auch nach der Einführung des NKF nicht eröffnet. Die Kreisumlage ist nach § 56 Abs. 1 KreisO NRW das haushaltsjährlich neu festzusetzende Instrument zur Deckung der im jeweiligen Haushaltsjahr offenen Aufwendungen des Kreises. Die Kreisumlage ist für jedes Haushaltsjahr neu festzusetzen und kann nach dem Wortlaut des § 56 Abs. 1 KreisO NRW höchstens in Höhe der Differenz zwischen den sonstigen Erträgen (ohne Kreisumlage) und den im Ergebnisplan ausgewiesenen Aufwendungen erhoben werden, vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Mai 2010 - 15 A 15/09 -, NWVBl. 2011, 19, und - zur Landschaftsumlage - Beschluss vom 15. August 2011 - 15 A 1072/11 -, juris; hierzu ebenso VG Düsseldorf, Urteil vom 25. März 2011 - 1 K 4142/08 -, juris; zum Änderungsbedarf bei der Kreisumlage Thormann, NWVBl. 2011, 168. Maßgebend sind damit allein die nach dem Ergebnisplan zu deckenden Aufwendungen, nicht aber ein darüber hinausgehender Finanzbedarf. Das zentrale Anliegen der Einführung des NKF ist es, den Ressourcenverbrauch darzustellen. Dafür sind die die Veränderungen des kommunalen Eigenkapitals abbildenden Erträge und Aufwendungen die zentralen Steuerungsgrößen. Die dem Beklagten nach § 56 Abs. 4 Satz 1 KreisO NRW unter bestimmten Voraussetzungen obliegende Verpflichtung zur Festsetzung einer Minderbelastung kann demnach von vornherein nicht entstehen, wenn Aufwendungen - hier für die Verluste der Freizeitbad GmbH - keinen Niederschlag im Ergebnisplan des Kreises finden und somit den Umfang des ungedeckten Aufwendungsbedarfs nicht vergrößern. Entgegen der Ansicht der Klägerin verpflichtet § 53 Abs. 1 KreisO NRW in Verbindung mit § 116 der Gemeindeordnung NRW (GO NRW) den Beklagten nicht dazu, Erträge und Aufwendungen verselbständigter Aufgabenbereiche bei der Ermittlung der Kreisumlage zu berücksichtigen. Bereits der Wortlaut des § 56 Abs. 1 KreisO NRW spricht gegen die Annahme, die wirtschaftliche Lage verselbständigter Aufgabenbereiche hätte unmittelbare Auswirkungen auf die Kreisumlage. Nach der Vorschrift sind allein Erträge und Aufwendungen des Kreises zu berücksichtigen, nicht aber Erträge und Aufwendungen verselbständigter Aufgabenbereiche. Hätte der Gesetzgeber eine Erweiterung des Regelungsgehalts von § 56 Abs. 1 KreisO NRW mit der Einführung des NKF beabsichtigt, hätte es nahe gelegen, mit Blick auf § 116 GO NRW auch für § 56 Abs. 1 KreisO NRW eine Erweiterung des Wortlauts vorzunehmen - etwa in der Art " Soweit die sonstigen Erträge eines Kreises einschließlich seiner verselbständigten Aufgabenbereiche die entstehenden Aufwendungen nicht decken..". Eine solche Erweiterung ist mit dem Gesetz über ein Neues Kommunales Finanzmanagement für Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen (Kommunales Finanzmanagementgesetz NRW - NKFG NRW) vom 16. November 2004 (GV. NRW. S. 644) jedoch nicht erfolgt. Auch die Gesetzesbegründung gibt für eine andere Beurteilung keinen Anlass. Nach dieser lassen die gesamten Regelungen die Rechte der Gemeindeorgane unangetastet. § 56 Abs. 1 KreisO NRW hat danach allein eine redaktionelle Anpassung erfahren. Vgl. die Begründung zum Entwurf des NKFG NRW, LT-Drs. 13/5567, S. 206; vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 15. August 2011 - 15 A 1072/11 -, a.a.O., zur insoweit wortgleichen Umstellung der Vorschriften über die Landschaftsumlage. So hieß es in § 56 Abs. 1 KreisO NRW vor Einführung des NKF "Soweit die sonstigen Einnahmen eines Kreises den Finanzbedarf nicht decken, ...". Nach der redaktionellen Anpassung wurden aus Einnahmen "Erträge" und aus dem Finanzbedarf "entstehende Aufwendungen". Weitere Änderungen der Vorschrift sind nicht erfolgt. Vgl. zum Änderungsbedarf bei § 56 Abs. 1 KreisO NRW Thormann, a.a.O., S. 170, der vorschlägt, statt den Ergebnishaushalt den Finanzhaushalt zum Bezugspunkt der Kreisumlage zu machen. Auch eine systematische Betrachtung führt für die Klägerin nicht zum Erfolg ihres Begehrens. Dem Anspruch des § 56 Abs. 1 KreisO NRW, auf der prognostischen Basis des Haushaltsplans die Umlage festzulegen, steht die rückwirkende Betrachtung der Haushaltsplanung durch den Jahresabschluss gegenüber, den der Kreis für seinen Kernhaushalt gemäß § 53 Abs. 1 KreisO NRW und § 95 GO NRW zu erstellen hat. Der Jahresabschluss enthält die Bilanz, die wiederum Grundlage für die Haushaltsplanung der kommenden Jahre sein soll (vgl. §§ 1 Abs. 2 Nr. 3, 37 der Gemeindehaushaltsverordnung NRW - GemHVO NRW). Die mit dem NKFG NRW neu eingeführten Vorschriften über den Gesamtabschluss von Gemeinden und Gemeindeverbänden sollen dieses System nicht verändern, sondern zusätzlich durch die Zusammenführung der Jahresabschlüsse des Kernhaushaltes und der verselbständigten Aufgabenbereiche zu einem "Konzernabschluss" einen retrospektiven Gesamtüberblick über die vollständige Ertrags- und Finanzsituation ermöglichen. Vgl. die Begründung zum Entwurf des NKFG NRW, LT-Drs. 13/5567, S. 170. Der Gesetzgeber hat damit auf die ständige Zunahme ausgegliederter Aufgabenbereiche auf kommunaler Ebene reagiert. Die Regelung dient aber nicht einem darüber hinausgehenden Systemwechsel bei den Grundlagen für die Berechnung der Kreisumlage. Dagegen spricht auch, dass der erste Gesamtabschluss nicht gleichzeitig mit der Umstellung des Kernhaushalts auf die Doppik vorzulegen ist, sondern erst zwei Jahre nach dem Eröffnungsbilanzstichtag. Der Gesamtabschluss ist damit ein zusätzliches Instrument zur Kontrolle der Finanzlage, kann aber nicht zur Festlegung der Kreisumlage herangezogen werden. Auch eine analoge Anwendung des § 56 Abs. 4 Satz 1 KreisO NRW kommt nicht in Betracht. Es fehlt mit Blick auf den von der Klägerin gerügten Sachverhalt bereits an einer Regelungslücke. § 56 Abs. 4 KreisO NRW ist eine haushaltsrechtliche Bestimmung. Sie legt dem Kreis unter bestimmten Voraussetzungen die Pflicht zu einer spezifischen haushaltsinternen Differenzierung bei der Heranziehung von Gemeinden zur Abdeckung des Finanzbedarfs des Kreises auf. Während die allgemeine Kreisumlage der Steuer ähnelt, die den Steuerpflichtigen nach dem Maße seiner wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit belastet, ähnelt die Sonderkreisumlage eher eine Vorzugslast, die nach dem Maße der Inanspruchnahme einer Einrichtung oder dem wirtschaftlichen Vorteil infolge der Möglichkeit der Inanspruchnahme bemessen wird. Vgl. Schneider, NWVBl. 2003, 121; Klieve in Kirchhof u.a., Kreisordnung NRW, Stand: Juni 2011, § 56 Anmerkung 5; Rühl in Kleerbaum/Palmen, Kreisordnung NRW, § 56 Anmerkung VI. Sie stellt aber kein allgemeines Kontrollinstrument der Gemeinden dar, um das Finanzgebaren des Kreises in der Weise zu sanktionieren, dass die Gemeinden bei etwaiger Rechtswidrigkeit beanspruchen könnten, von der - teilweisen - Übernahme des daraus resultierenden Finanzbedarfs freigestellt zu werden, vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 2005 - 15 A 130/04 -, NWVBl. 2005, 431; Klieve, a.a.O., § 56 Anmerkung 9. Hieraus folgt jedoch für die kreisangehörigen Gemeinden keine Rechtsschutz- bzw. Regelungslücke, da in Nordrhein-Westfalen effektiver Rechtsschutz gegen ein - etwaig - rechtswidriges Finanzgebaren eines Kreises auf andere Weise gewährleistet ist. Die vom Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen für den Fall, dass ein Kreis auf Kosten seiner Gemeinden Aufgaben rechtswidrig wahrnimmt, entwickelten Grundsätze zur Pflicht des Kreises zu gemeindefreundlichem Verhalten, vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 2005, a.a.O., lassen sich auf den vorliegenden Fall übertragen. Die Kammer verweist hierzu auf ihr Urteil vom 5. April 2007; die dortigen Ausführungen treffen auch unter Geltung des NKF zu. Nach wie vor bleibt festzuhalten, dass es sich bei Entscheidungen des Kreises, Vermögensgegenstände und damit in Zusammenhang stehende Einnahmequellen aus dem allgemeinen Kreishaushalt auszugliedern und selbständigen Gesellschaften zu übertragen, um politische Entscheidungen handelt, die - soweit sie mit geltendem Recht in Einklang stehen - von den kreisangehörigen Gemeinden nicht rechtlich angefochten, sondern allenfalls im Wege kommunalpolitischer Auseinandersetzungen einer Korrektur unterzogen werden können. Daran hat sich auch durch das NKF nichts geändert. Schließlich dürfte auch fraglich sein, ob § 56 Abs. 4 KreisO NRW - unterstellt, auch Erträge und Aufwendungen der verselbständigten Aufgabenbereiche müssten bei der Kreisumlage Berücksichtigung finden - vorliegend überhaupt zur Anwendung käme. Die Erhebung einer Teilkreisumlage ist ausgeschlossen, wenn sich die unterschiedliche Inanspruchnahme oder Nutzungsmöglichkeit der Kreiseinrichtung durch die Gemeinden im Rahmen der üblichen Streubreite hält. Vgl. Rühl, a.a.O., § 56 Anmerkung VI 2. Dass ein südlich des Kreiszentrums liegendes Freizeitbad naturgemäß von den dort lebenden Kreiseinwohnern häufiger aufgesucht wird als von den nördlichen Kreiseinwohnern, liegt auf der Hand. Dennoch steht das Freizeitbad allen Kreiseinwohnern gleichermaßen zur Verfügung. Die aus den zwangsläufig unterschiedlichen Entfernungen resultierenden unterschiedlichen Inanspruchnahmen sind Ausdruck der üblichen Streubreite und dürften noch nicht zu einer Anwendung von § 56 Abs. 4 KreisO NRW führen. Von Niederzier aus benötigt man mit dem Pkw 30 Minuten Fahrzeit bis zum Freizeitbad nach L. . Angesichts der heutigen Mobilität und heutiger Ansprüche an die Freizeitgestaltung dürfte die Anreisezeit noch innerhalb des Vertretbaren liegen. Die Berufung war zuzulassen, weil die Frage, ob mit der Einführung des NKF die Grundlagen für die Erhebung der Kreisumlage über die redaktionelle Anpassung der Vorschrift hinaus geändert worden sind, grundsätzliche Bedeutung hat, vgl. §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2, Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.