12 K 2300/08

Ungleichbehandlung von Zwei‑ und Dreipersonenfraktionen bei Fraktionszuwendungen unvereinbar mit Gleichheitssatz • Eine kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage kann sich gegen Richtlinien eines kommunalen Haupt- und Finanzausschusses richten, die den Umfang von Fraktionszuwendungen konkretisieren. • Richtlinien, die nahezu verbindlich Art, Umfang und Modalitäten von Fraktionszuwendungen festlegen, begründen ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, auch wenn endgültige Zahlungen dem Haushaltsbeschluss vorbehalten sind. • Eine ungleichmäßige Verteilung von Fraktionszuwendungen, die Zweipersonenfraktionen gegenüber Dreipersonenfraktionen ohne sachliche Rechtfertigung deutlich benachteiligt, verletzt den allgemeinen Gleichheitssatz (Chancengleichheit). Die Klägerin ist eine Zweipersonenfraktion im Rat der Stadt X und focht einen Beschluss des Haupt‑ und Finanzausschusses (HFA) vom 5. Februar 2008 an, mit dem neue Richtlinien über Fraktionszuwendungen eingeführt wurden. Die Richtlinien sehen einen Sockelbetrag und eine Kopfpauschale für alle Fraktionen vor; darüber hinaus erhalten Fraktionen mit mindestens drei Mitgliedern pauschale Personalkostenzuschüsse (max. 26.000 bzw. 52.000 Euro) und Sachzuwendungen in Form von Räumen und Büromaterial. Die Klägerin wurde nur mit Sockelbetrag und Kopfpauschale bedacht; weitere Zuwendungen wurden ihr versagt. Die Klägerin begehrte die Feststellung, dass die Regelungen zu den Personalkostenzuschüssen (Ziffer 1.2.2) und den Sachzuwendungen (Ziffer 2) rechtswidrig sind, weil sie Zweipersonenfraktionen ohne sachlichen Grund gegenüber Dreipersonenfraktionen benachteiligen. • Klagestatthaftigkeit und Klagebefugnis: Die Klage ist als kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage nach § 43 Abs.1 VwGO zulässig, weil die HFA‑Richtlinien den Anspruchsinhalt der Fraktionen hinsichtlich Art und Umfang der Zuwendungen konkretisieren. Fraktionen sind nach § 56 Abs.3 GO NRW anspruchsberechtigt und somit klagebefugt. • Feststellungsgegenstand: Die Richtlinien sind hinreichend konkret und in der Praxis maßgeblich (Anlage zum Haushaltsplan, verbindliche Handhabung), sodass ihre Überprüfung sachgerecht ist, auch wenn endgültige Zahlungen dem Haushaltsbeschluss vorbehalten sind. • Materiell‑rechtliche Prüfung: Maßstab ist der allgemeine Gleichheitssatz (Chancengleichheit). Differenzierungen bei der Bemessung der Fraktionszuwendungen sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt sind, insbesondere durch Unterschiede im sächlichen oder personellen Aufwand. • Ungleichbehandlung: Die Regelung, nach der Dreipersonenfraktionen neben Sockelbetrag und Kopfpauschale regelmäßig einen zusätzlichen Personalkostenzuschuss von 26.000 Euro sowie Sachzuwendungen erhalten, führt zu einer mehr als fünffachen Ausstattung gegenüber Zweipersonenfraktionen. Dafür liegen keine sachlichen Unterschiede vor, die diese erhebliche Differenz rechtfertigen würden. • Verteidigungsfälle unbeachtlich: Allgemeine Haushaltskonsolidierungsgründe, fehlende Erfahrungswerte oder Zahlungen an einzelne Funktionsträger rechtfertigen nicht die einseitige Schlechterstellung der Kleinstfraktionen. Auch zurückliegende Rückerstattungen und einmalige Kostenerstattungen ändern nichts am Anspruch auf sachgerechte, gleiche Behandlung. • Rechtsfolge: Die beanstandeten Regelungen (Ziffer 1.2.2 und Ziffer 2) verletzen den Gleichheitssatz und sind deshalb rechtswidrig; die Klägerin ist in ihren Organrechten betroffen. • Verfahrensrechtliches: Die ursprünglich ungenaue Bezugsangabe (Ratsbeschluss 11. Februar 2008) stellte eine unschädliche Fehlbezeichnung bzw. zulässige Klageänderung dar; richtiger Beklagter ist der HFA. Die Klage ist erfolgreich. Es wurde festgestellt, dass der Beschluss des HFA vom 5. Februar 2008 rechtswidrig ist, soweit er die Gewährung von Zuwendungen für die Beschäftigung von Fraktionsmitarbeitern (Ziffer 1.2.2) und die Gewährung von Sachzuwendungen (Ziffer 2) regelt. Die angegriffenen Regelungen verstoßen gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, weil sie Zweipersonenfraktionen ohne sachliche Rechtfertigung erheblich schlechterstellen als Dreipersonenfraktionen. Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Die Entscheidung betrifft die materielle Rechtswidrigkeit der genannten Richtlinien und nicht die Zahlung konkreter Nachforderungen; die Klägerin kann ggf. auf Grundlage dieser Feststellung weitere Schritte zur Durchsetzung konkreter Leistungen prüfen.