1 L 1318/17

1. Durch einstweilige Anordnung wird vorläufig bis zu einer Entscheidung über die Klage der Antragstellerin in der Hauptsache 1 K 3985/17 festgestellt, dass Verkaufsstellen im Stadtgebiet der Antragsgegnerin am 7. Mai 2017 nicht aufgrund der Ordnungsbehördlichen Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus besonderem Anlass im Stadtgebiet von J. ohne den Stadtteil M. vom 13. Dezember 2016 geöffnet haben dürfen. 2. Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin. 3. Der Streitwert wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt. Gründe: Der Antrag der Antragstellerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat Erfolg. Der Antrag im Sinne von § 123 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist zulässig. Er ist statthaft. Die Rechtmäßigkeit einer auf § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 des Ladenöffnungsgesetzes (LÖG NRW) gestützten Rechtsverordnung über die Freigabe verkaufsoffener Sonn- oder Feiertage kann als Vorfrage im Rahmen eines Feststellungsbegehrens gegenüber dem Normgeber geklärt werden. Für derartige Feststellungsbegehren ist vorläufiger Rechtsschutz im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO zu gewähren. Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 10. Juni 2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 11 ff., m. w. N. Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Sie kann geltend machen, durch die angegriffene Bestimmung der umstrittenen Rechtsverordnung in ihren Rechten verletzt zu sein. Dafür reicht ihr Vortrag aus, dass die Bestimmung mit der Ermächtigungsgrundlage in § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW nicht vereinbar sei. Diese Vorschrift ist auch dem Schutz des Interesses von Vereinen und Gewerkschaften am Erhalt günstiger Rahmenbedingungen für gemeinschaftliches Tun zu dienen bestimmt und ist in diesem Sinne drittschützend. Die dort geregelten Voraussetzungen für den Erlass einer Rechtsverordnung konkretisieren auf der Ebene des einfachen Rechts den verfassungsrechtlichen Auftrag zum Schutz der Sonn- und Feiertagsruhe aus Art. 140 des Grundgesetzes (GG) i. V. m. Art. 139 der Weimarer Reichsverfassung (WRV). Dieser Schutzauftrag ist auch darauf ausgerichtet, den Grundrechtsschutz, insbesondere auch den der Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit (Art. 9 GG), zu stärken. Eine Gewerkschaft, die – wie die Antragstellerin – glaubhaft gemacht hat, verschiedene Mitglieder seien in Verkaufsstellen beschäftigt, die möglicherweise von der Befugnis zur Sonntagsöffnung Gebrauch machen werden, kann sich darauf berufen, die Voraussetzungen für den Erlass der Rechtsverordnung hätten nicht vorgelegen und die Verordnung verstoße dadurch gegen eine auch sie schützende Rechtsnorm. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 15 f., m. w. N. Der Antrag ist auch begründet. Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, wenn diese Regelung, um wesentliche Nachteile abzuwenden, drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Da der Sache nach die Gültigkeit einer Rechtsnorm vorübergehend suspendiert werden soll, können für eine derartige Entscheidung nach § 123 VwGO allerdings keine anderen Maßstäbe gelten als für eine normspezifische einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO. Für diese ist allgemein anerkannt, dass eine Interessenabwägung unter Anlegung eines besonders strengen Maßstabs vorzunehmen ist. Die für die einstweilige Anordnung sprechenden Gründe müssen danach grundsätzlich so schwer wiegen, dass deren Erlass unabweisbar erscheint. Das ist jedenfalls dann der Fall, wenn sich die jeweils in Rede stehende untergesetzliche Norm schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam erweist, und ihre Umsetzung den Antragsteller so konkret beeinträchtigt, dass die einstweilige Anordnung deshalb dringend geboten ist. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 24 f. m. w. N. So liegt es hier. Die Ordnungsbehördliche Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus besonderem Anlass im Stadtgebiet von J. ohne den Stadtteil M. vom 13. Dezember 2016 ist von der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW offensichtlich nicht gedeckt. Sie wird dem in dieser gesetzlichen Regelung konkretisierten verfassungsrechtlichen Schutzauftrag aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV, der ein Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gewährleistet und für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert, nicht gerecht und ist deshalb offensichtlich unwirksam. Nach § 6 Abs. 1 LÖG NRW dürfen Verkaufsstellen aus Anlass von örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens vier Sonn- oder Feiertagen bis zur Dauer von fünf Stunden geöffnet sein. § 6 Abs. 4 Satz 1 LÖG NRW ermächtigt die zuständige örtliche Ordnungsbehörde u. a. dazu, die Tage nach Absatz 1 durch Verordnungen freizugeben. Die Freigabe kann sich gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 LÖG NRW auf bestimmte Bezirke, Ortsteile und Handelszweige beschränken. Gemäß § 6 Abs. 4 Satz 7 LÖG NRW sind vor Erlass der Rechtsverordnung die zuständigen Gewerkschaften, Arbeitgeber- und Wirtschaftsverbände und Kirchen, die jeweilige Industrie- und Handelskammer und die Handwerkskammer anzuhören. Die Bestimmung hat, wie die bundesrechtliche Vorgängerregelung des § 14 des Ladenschlussgesetzes (LadSchlG), den Anlassbezug für die Sonn- und Feiertagsöffnung ausdrücklich deshalb aufgegriffen, um dem verfassungsrechtlich verbürgten Sonn- und Feiertagsschutz und den diesbezüglichen Erwägungen des Bundesverfassungsgerichtes (BVerfG) in seinem Urteil vom 1. Dezember 2009 – 1 BvR 2857/07 u. a. – (BVerfGE 125, 39) Rechnung zu tragen. Zur Wahrung des verfassungsrechtlich geschützten Mindestniveaus des Sonn- und Feiertagsschutzes haben Sonn- und Feiertage regelhaft erkennbar Tage der Arbeitsruhe zu sein. Eine Ladenöffnung ist wegen der durch sie ausgelösten, für jedermann wahrnehmbaren Geschäftigkeit, die typischerweise den Werktagen zugeordnet wird, geeignet, den Charakter des Tages in besonderer Weise werktäglich zu prägen. Je weitreichender die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in räumlicher Hinsicht sowie in Bezug auf die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ist, umso höher muss angesichts der stärkeren werktäglichen Prägung des Tages das Gewicht der für die Ladenöffnung angeführten Sachgründe sein. Als ein solcher Sachgrund zählen weder das bloß wirtschaftliche Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber noch das alltägliche Erwerbsinteresse ("Shopping-Interesse") potenzieller Kunden. Eine auf Sachgründe von lediglich eingeschränktem Gewicht gestützte sonntägliche Öffnung von Verkaufsstellen mit uneingeschränktem Warenangebot ist nur dann ausnahmsweise hinnehmbar, wenn sie von geringer prägender Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages ist. Vgl. BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 – 1 BvR 2857/07 u. a. –, BVerfGE 125, 39 = juris, Rn. 150 ff., 157 f.; Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 11. November 2015 – 8 CN 2.14 –, GewArch 2016, 154 = juris, Rn. 22. Zu dem in § 14 LadSchlG vorausgesetzten Anlassbezug hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass eine einschränkende Auslegung erforderlich ist, um dem verfassungsrechtlich geforderten Regel-Ausnahme-Verhältnis zu entsprechen. Die auch von § 6 Abs. 1 LÖG NRW geforderte Tatbestandsvoraussetzung "aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen" ist danach mit Blick auf das Erfordernis einer allenfalls geringen prägenden Wirkung der Ladenöffnung so zu verstehen, dass die öffentliche Wirkung der traditionell auch an Sonn- und Feiertagen stattfindenden Märkte, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen muss. Die Ladenöffnung entfaltet dann eine geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Das kann in der Regel nur dann angenommen werden, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt wird, weil nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt. Je größer die Ausstrahlungswirkung des Marktes wegen seines Umfangs oder seiner besonderen Attraktivität ist, desto weiter reicht der räumliche Bereich, in dem die Verkaufsstellenöffnung noch in Verbindung zum Marktgeschehen gebracht wird. Darüber hinaus bleibt die werktägliche Prägung der Ladenöffnung nur dann im Hintergrund, wenn nach der anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den der Markt für sich genommen auslöste, die Zahl der Besucher überstiege, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen. Zur Abschätzung der jeweiligen Besucherströme kann beispielsweise auf Befragungen zurückgegriffen werden. Findet ein Markt erstmals statt, wird die Prognose notwendig pauschaler ausfallen müssen. Insoweit könnten unter anderem Erfahrungswerte der Ladeninhaber zu den an Werktagen üblichen Besucherzahlen Anhaltspunkte geben. Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 – 8 CN 2.14 –, GewArch 2016, 154 = juris, Rn. 23 ff sowie OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2016 – 4 B 504/16 –, juris. Bei dem Erlass einer ordnungsbehördlichen Verordnung zur Öffnung der Verkaufsstellen zum Verkauf an Sonn- oder Feiertagen unterliegt die Antragsgegnerin der Bindung an die gesetzlichen Vorgaben des § 6 Abs. 4 LÖG NRW. Diese Bindung erzwingt eine nachvollziehbare Überzeugungsbildung des – gemäß § 27 Abs. 4 Satz 1 des Ordnungsbehördengesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (OBG NRW) für den Erlass der Verordnung zuständigen – Rates, dass in jedem konkreten Einzelfall die Bedeutung des Anlasses so gewichtig ist, dass sie in zahlenmäßiger, sachlicher und räumlicher Hinsicht die (zusätzliche) Beeinträchtigung durch die Belastungen der Besucherströme für den sonntäglichen Verkauf überwiegt. Vgl. so auch VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 13. März 2017 – 19 L 532/17 –, juris Rn. 23. Eine diesen Anforderungen genügende Überzeugungsbildung, dass die öffentliche Wirkung der nach der Beschlussvorlage vom 21. Juli 2016 (DS9/1197) als Anlass für eine Verkaufsstellenöffnung am 7. Mai 2017 genommenen Veranstaltung „Autosalon“ gegenüber der typischen werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund steht, liegt hier offensichtlich nicht vor. Die Beschlussvorlage enthält lediglich die Einschätzung ihres Verfassers, der ausgeführt hat: „Folgt man dem Runderlass des Ministeriums (Anm.: gemeint ist offenbar der Runderlass des Ministeriums für Wirtschaft, Energie, Industrie, Mittelstand und Handwerk des Landes Nordrhein-Westfalen vom 20. November 2015 – III B 2- 26- 01 –) liegen die Voraussetzungen für die vier verkaufsoffenen Sonntage vor.“ Eine Begründung für diese Einschätzung ist der Beratungsdrucksache indes nicht beigefügt. Die gebotene Differenzierung und Gewichtung von Besucherströmen aus Anlass der Veranstaltung und / oder aus Anlass der damit verbundenen Ladenöffnung wird auch nicht dadurch ersetzt, dass die Antragsgegnerin – wie sie in ihrer Antragserwiderung ausführt – „sich bewusst ist, dass die rechtlichen Voraussetzungen für die Zulassung von verkaufsoffenen Sonn- und Feiertagen nach § 6 Abs. 1 LÖG NRW in der Rechtsprechung heute strenger interpretiert werden, als dies in der Vergangenheit der Fall war“. Hierauf kann vorliegend auch nicht verzichtet werden, weil es nicht offenkundig ist, dass die gesetzlichen Anforderungen des § 6 Abs. 1 LÖG NRW an eine anlassgebende Veranstaltung zumindest im Ergebnis eingehalten sind. Die Kammer ist insoweit im Anschluss an die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen auf die Feststellung offenkundiger Ergebnisrichtigkeit beschränkt. Es ist nicht Aufgabe des Gerichts, nachträglich die Grundlage für die dem Normgeber bei Erlass der Rechtsverordnung obliegende Prognose zu schaffen. Lediglich dann, wenn der gegenüber der anlassgebenden Veranstaltung nachgeordnete (Annex-) Charakter offen zu Tage liegt und deshalb das Fehlen einer eigenen prognostischen Abschätzung der Gemeinde auf das Ergebnis des Normsetzungsverfahrens ersichtlich ohne Einfluss gewesen ist, lässt sich die Ergebnisrichtigkeit der Verordnung im gerichtlichen Verfahren feststellen. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. August 2016 – 4 B 887/16 –, juris, Rn. 44. Diese Voraussetzungen sind im Hinblick auf die beabsichtigte Sonntagsöffnung der Verkaufsstellen am 7. Mai 2017 im Zuge der Veranstaltung „Autosalon“ nicht gegeben. Angesichts der in den beigezogenen Verwaltungsvorgängen enthaltenen Unterlagen kann bereits im Eilverfahren sicher beurteilt werden, dass jedenfalls nicht offenkundig ist, dass die Veranstaltung für den öffentlichen Charakter des betroffenen Sonntags prägend sein wird, weil sie selbst und nicht erst die Ladenöffnung im gesamten Stadtgebiet der Antragsgegnerin mit Ausnahme des Stadtteils M. einen beträchtlichen Besucherstrom auslöst, der die Zahl der Besucher bei alleiniger Öffnung übersteigt. Bei dem „Autosalon" handelt es sich nach den Angaben der Antragsgegnerin um eine seit Jahrzehnten – seit 40 Jahren – etablierte Veranstaltung, die in der Innenstadt durchgeführt wird. In der Stellungnahme des Fachamtes vom 25. April 2017 ist ausgeführt: „Der Autosalon als Traditionsveranstaltung zieht seit Jahren Tausende Besucher in die Innenstadt. Die beigefügten Presseartikel (…) mit Fotos bestätigen die große Resonanz. Der Autosalon hat in der Vergangenheit auch schon ohne verkaufsoffenen Sonntag stattgefunden. Dies unterstreicht, dass der Autosalon alleine eine Vielzahl von Besuchern anlockt (…) Die Bewerbung des Autosalons auf den Plakaten (…), Flyern (…) hebt die Veranstaltung „Autosalon“ als Hauptaspekt hervor.“ Der Veranstalter des „Autosalons“ ergänzt in einer Stellungnahme vom selben Tag: „Der Iserlohner Autosalon öffnet seine „Tore“ um 11 Uhr, somit 2 Stunden vor den Öffnungszeiten des Handels um 13 Uhr. Die Presseberichte (…) belegen, dass der Autosalon bereits vor 11 Uhr einen großen Besucherstrom in die Stadt lockt. (…) Die Veranstaltungsfläche beläuft sich auf ca. 22.000qm. Aus den Erfahrungen der letzten Jahre wissen wir, dass wir mit einer Besucherzahl von ca. 10.000 über den kompletten Tag verteilt rechnen können, unabhängig davon ob der Handel geöffnet hat oder nicht.“ Ausgehend hiervon ist nicht offensichtlich, dass der Autosalon den öffentlichen Charakter des betroffenen Sonntags zahlenmäßig sowie sachlich und räumlich prägen wird und nicht die beabsichtigte Sonntagsöffnung der Verkaufsflächen im nahezu gesamten Stadtgebiet der Antragsgegnerin. Dies gilt zunächst im Hinblick auf die erwarteten Besucherzahlen. Hierzu werden von der Antragsgegnerin bzw. den Veranstaltern des „Autosalons“ lediglich pauschale Angaben („mehrere Tausend Besucher“, „ca. 10.000 Besucher“, „großer Besucherstrom“) gemacht und es wird des Weiteren auf die Presseberichterstattung verwiesen. Über diese durchweg allgemeinen Aussagen hinausgehende auf empirischen Feststellungen beruhende belastbare Erkenntnisse oder Quellen hat die Antragsgegnerin allerdings – was ihr oblegen hätte – im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nicht vorgelegt. Auch im Hinblick auf das Verhältnis der Veranstaltungsfläche zu der Fläche der Verkaufsstellen, denen die Sonntagsöffnung ermöglicht wird, ist es nicht offenkundig, dass die Veranstaltung „Autosalon“ für den öffentlichen Charakter des Sonntags prägend wirken wird. Es besteht ein augenfälliges Missverhältnis zwischen der Veranstaltungsfläche und der Verkaufsfläche. Während nach den Angaben des Veranstalters die Veranstaltungsfläche ca. 22.000 qm beträgt, steht dem angesichts der Geltung der Ordnungsbehördlichen Verordnung vom 13. Dezember 2016 für das gesamte Stadtgebiet der Antragsgegnerin mit Ausnahme des Stadtteils M. ausweislich der von der Antragstellerin auszugsweise in Kopie vorgelegten Fortschreibung des Einzelhandelsgutachtens für die Stadt J. (vgl. Tabelle 6) eine Verkaufsfläche von 158.025 qm gegenüber. Anhaltspunkte dafür, dass der nach den Angaben der Veranstalter sowie der Antragsgegnerin lediglich im Bereich der Innenstadt von J. stattfindende Autosalon auch prägend wirken könnte auf sämtliche Bereiche im Stadtgebiet der Antragsgegnerin (mit Ausnahme des Stadtteils M1. ), die außerhalb der Innenstadt liegen, sind weder von der Antragsgegnerin geltend gemacht noch sonst in irgendeiner Weise auch nur im Ansatz ersichtlich. Lediglich ergänzend merkt die beschließende Kammer an, dass es erheblich zweifelhaft erscheint, ob der „Autosalon“ überhaupt einen Anlass im Sinne von § 6 Abs. 1 LÖG NRW darstellen kann, weil er maßgeblich von den Autohäusern als Bestandteil des Einzelhandels organisiert wird und damit schon Teil der Ladenöffnung sein dürfte. Vgl. hierzu allgemein: Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 7. Oktober 2016 – 8 B 2540/16 –, juris, Rn. 32. Erweist sich die streitige Rechtsverordnung nach alledem schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam, beeinträchtigt auch ihre Umsetzung die Antragstellerin so konkret in ihrem verfassungsrechtlich durch die Vereinigungsfreiheit geschützten Recht auf Wahrung des Sonn- und Feiertagsschutzes, dass die einstweilige Anordnung dringend geboten ist. Denn eine rechtskräftige Entscheidung im Hauptsacheverfahren wäre für die Antragstellerin voraussichtlich nicht rechtzeitig zu erlangen. Umstände, die es bei einer allgemeinen Folgenabwägung trotz offensichtlicher Rechtswidrigkeit der Verordnung und gegebener Dringlichkeit gebieten könnten, vom Erlass der einstweiligen Anordnung bis zu einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren abzusehen, hat die Antragsgegnerin nicht geltend gemacht und sind auch sonst nicht erkennbar. Die Interessen von Verkaufsstelleninhabern, die im Vertrauen auf eine Sonntagsöffnung am 7. Mai 2017 bereits Dispositionen getroffen haben mögen, müssen angesichts der vorstehenden Feststellungen zurückstehen. Das Gericht sieht davon ab, die der angegriffenen Verordnung Unterworfenen ganz oder teilweise beizuladen, obwohl die Entscheidung allen Rechtsunterworfenen gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Zwar enthält die Entscheidung in Verfahren nach § 123 VwGO anders als Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1, 5 und 6 VwGO keine Regelung, wonach die Entscheidung allgemeinverbindlich ist. Das Fehlen einer entsprechenden landesrechtlichen Bestimmung nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO führt hier deshalb notwendigerweise zu einer verminderten Rechtsschutzwirkung. Die Kammer geht jedoch davon aus, dass sich die der Verordnung Unterworfenen – auch jenseits einer prozessualen Bindungswirkung – rechtstreu verhalten und von der gerichtlich suspendierten Möglichkeit zur Sonntagsöffnung ihrer Verkaufsstellen keinen Gebrauch machen werden. Anderenfalls wird die an die gerichtliche Entscheidung gebundene Antragsgegnerin als Ordnungsbehörde gegen festgestellte Verstöße gegen das Sonntagsöffnungsverbot vorgehen. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1, 63 Abs. 2 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes. Dabei bemisst sich das Interesse der Antragstellerin an dem vorliegenden Verfahren mangels anderweitiger Anhaltspunkte nach dem Regelstreitwert. Von einer Reduzierung dieses Wertes im Hinblick auf die Vorläufigkeit des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens ist abzusehen, weil wegen des Zeitablaufs die Entscheidung im Hauptsacheverfahren voraussichtlich vorweggenommen wird.