2 K 1638/21

Der Rückforderungsbescheid der Beklagten vom 13. September 2019 wird aufgehoben. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet. Tatbestand: Der Kläger ist Stadtoberinspektor bei der Stadt N06; zuvor stand er vom 1. September 2013 bis zum 30. September 2019 im Dienst der Beklagten. Die Beteiligten streiten über die Rückerstattung von Studiengebühren, welche die Beklagte für den Kläger übernommen hatte. Mit Beginn des Sommersemesters 2018 nahm der Kläger einen Master-Studiengang im Fach „Öffentliches Management“ (Master of Public Administration) an der Universität U. auf. Hierzu schlossen die Beteiligten unter dem 1. Februar 2018 schriftlich die nachfolgend in Auszügen wiedergegebene, mit „Fortbildungsvertrag mit Rückerstattungsklausel“ überschriebene Vereinbarung: „ § 1 Art und Dauer der Fortbildung Herr Y. nimmt für die Zeit vom April 2018 bis voraussichtlich April 2021 an einem Masterstudiengang (Master of Public Administration) der Universität U. teil. Die Teilnahme erfolgt auf Wunsch von Herrn Y. und dient seiner beruflichen Qualifizierung. […] § 3 Lehrgangskosten Die Studiengebühren (ca. 8.000,-- €) werden Herrn Y. in voller Höhe nach Vorlage der Zahlungsbelege von der Stadt J. erstattet. § 4 Rückerstattung Scheidet Herr Y. aus dem Dienstverhältnis mit der Stadt J. nach Beendigung der Fortbildungsmaßnahme innerhalb von 36 Monaten aus, ohne hierfür einen wichtigen Grund zu haben, hat Herr Y. den Betrag der vom Dienstherrn getragenen Fortbildungskosten für jeden nicht mehr im Dienst stehenden Monat mit 1/36 zu erstatten. Herr Y. erklärt, über alle Umstände der Fortbildungsmaßnahme, insbesondere die Kostentragungs- und Rückerstattungsregelungen, eingehend informiert worden zu sein und diese verstanden zu haben. […]“ Für das Sommersemester 2018, das Wintersemester 2018/2019 und das Sommersemester 2019 übernahm die Beklagte die dem Kläger von der Universität U. in Rechnung gestellten „Semesterbeiträge“ (140,70 Euro je Semester) und „Studienentgelte“ (1.200,00 Euro je Semester) in Höhe von insgesamt 4.022,10 Euro. Im September 2019 beantragte der Kläger bei der Beklagten, zur Stadt N06 versetzt zu werden. Unter dem 13. September 2019 richtete der Fachdienst Interne Dienste und Personal der Beklagten nachfolgendes, mit „Erstattung Fortbildungskosten“ überschriebenes Schreiben an den Kläger: „Sehr geehrter Herr Y., seit April 2018 nehmen Sie an einem Masterstudiengang (Master of Public Administration) der Universität U. teil. […] Mit Schreiben vom 05.09.19 haben Sie beantragt, Sie zum 01.10.2019 zur Stadt N06 zu versetzen. Für den Fall des Ausscheidens aus dem Dienstverhältnis der Stadt J. während der Teilnahme am o.g. Studienganges, [sic!] ist zwischen Ihnen und der Stadt J. vereinbart worden, dass die anfallenden Fortbildungskosten von Ihnen in voller Höhe zu erstatten sind. Bisher wurden drei Semestergebühren in Höhe von jeweils 1.340,70 € an Sie erstattet. Ich möchte Sie bitten, den Gesamtbetrag in Höhe von 4.022,10 € bis zum 30.09.2019 […] zu überweisen. Mit freundlichem Gruß [Unterschrift]“ Eine Rechtsbehelfsbelehrung enthielt das Schreiben nicht. Mit Wirkung vom 1. Oktober 2019 wurde der Kläger antragsgemäß zur Stadt N06 versetzt. Der Kläger wandte sich mit erstmals E-Mail vom 1. Oktober 2019 gegen die Rückforderung der Beklagten. In der Folge ergab sich – teils schriftlich, teils per E-Mail – in Bezug auf die geltend gemachte Forderung sowohl zwischen dem Kläger und dem Fachdienst Interne Dienste und Personal bzw. dem Fachdienst Finanzen als auch innerhalb der vorgenannten Fachdienste und dem Fachdienst Recht, Vergabe, Beitragsangelegenheiten und Rettungswesen diverse Korrespondenz. Mit Schreiben des Fachdienstes Interne Dienste und Personal vom 1. Oktober 2019 und 5. November 2019 wurde der Kläger erneut um die Überweisung des geforderten Betrages gebeten. Unter dem 4. Dezember 2019 sandte der Fachdienst Finanzen eine „Zahlungserinnerung“ an den Kläger. Mit Schreiben der Stadtkasse der Beklagten vom 28. Februar 2020 wurde der Kläger gemahnt und für den Fall der Nichtzahlung die zwangsweise Beitreibung angekündigt. Mit E-Mail vom 9. März 2020 teilte der Stadtkämmerer und Leiter des u.a. für Finanzen zuständigen Fachbereichs dem Fachdienst Interne Dienste und Personal mit, dass er Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Forderung habe, bat um Prüfung des Vorgangs durch den Fachdienst Recht, Vergabe, Beitragsangelegenheiten und Rettungswesen und ordnete gegenüber dem Fachdienst Finanzen eine Vollstreckungssperre an. Ob bzw. mit welchem Ergebnis die Prüfung durchgeführt wurde, ergibt sich aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen nicht. Am 10. März 2020 setzte der Stadtkämmerer den Kläger per E-Mail über die Anordnung der Vollstreckungssperre in Kenntnis. Mit E-Mail vom 10. Februar 2021 teilte der Stadtkämmerer dem Fachdienst Finanzen mit, der Bürgermeister habe „vor einigen Wochen entschieden, dass der Rechtauffassung von BMB 4 [dem Fachdienst Personal] gefolgt wird und die Forderung ggf. vollstreckt werden soll“, und bat um weitere Veranlassung. Nachdem er vom Fachdienst Finanzen mit Schreiben vom 18. März 2021 unter der Überschrift „Letzte Zahlungsaufforderung“ erneut zur Zahlung aufgefordert und ihm die Vollstreckung angekündigt worden war, wandte sich der Kläger mit Schreiben an den Bürgermeister und den Stadtkämmerer vom 12. April 2021 erneut gegen die Forderung und bat um Mitteilung, ob die im März 2020 angeordnete Vollstreckungssperre noch bestehe; am selben Tag erhob er zudem – erfolglos – beim X.-I.-Kreis eine Fachaufsichtsbeschwerde. Mit E-Mail vom 7. Juni 2021 teilte der Stadtkämmerer dem Kläger mit, dass die Vollstreckungssperre nach hausinterner Abstimmung im Februar 2021 aufgehoben worden sei. Am 15. Juni 2021 stellte der Kläger beim erkennenden Gericht einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (Aktenzeichen 2 L 580/21) gegen die von der Beklagten angekündigte Zwangsvollstreckung. Ebenfalls am 15. Juni 2021 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben, die zunächst sowohl gegen die von der Beklagten angekündigte Zwangsvollstreckung als auch gegen die geltend gemachte Forderung selbst gerichtet gewesen ist. Mit Schriftsätzen vom 30. September bzw. 11. Oktober 2021 schlossen die Beteiligten auf Vorschlag des Gerichts einen außergerichtlichen Vergleich, in dem unter anderem die Beklagte zusicherte, bis zum rechtskräftigen Abschluss des die Rückzahlungsforderung betreffenden gerichtlichen Hauptsacheverfahrens keine Vollstreckungsmaßnahmen gegenüber dem Kläger durchzuführen, und mit Blick darauf das einstweilige Rechtsschutzverfahren 2 L 580/21 übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt wurde. Ebenso ist in dem Vergleich das vorliegende Verfahren, soweit es gegen die von der Beklagten angekündigte Zwangsvollstreckung gerichtet gewesen ist, übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt worden; insoweit ist das Verfahren mit Beschluss der Kammer vom 12. Oktober 2021 - 2 K 1638/21 - abgetrennt, unter dem Aktenzeichen 2 K 2693/21 fortgeführt und von den Beteiligten – als Teil des vorgenannten außergerichtlichen Vergleichs – übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt worden. Zur Begründung der nunmehr nur gegen die von der Beklagten geltend gemachte Forderung selbst gerichteten Klage trägt der Kläger im Wesentlichen vor: Es sei für ihn nicht erkennbar gewesen, dass es sich bei dem Schreiben vom 13. September 2019 um einen Verwaltungsakt handeln sollte. Die Forderung der Beklagten sei rechtswidrig. Die Beklagte habe eine vertragliche Rückzahlungsverpflichtung mit ihm mangels einer gesetzlichen Grundlage nicht abschließen dürfen. § 26 Abs. 5 der Verordnung über die Laufbahnen der Beamtinnen und Beamten im Land Nordrhein-Westfalen (Laufbahnverordnung – LVO) sehe eine Rückzahlung von Studiengebühren nur in den Fällen des vorzeitigen Studienabbruchs oder des Ausscheidens aus dem öffentlichen Dienst vor. Der Wechsel zu einem anderen Dienstherrn werde in der Vorschrift nicht erwähnt; es sei daher davon auszugehen, dass in diesem Fall keine Rückerstattung vorgesehen sei. Der Kläger beantragt – schriftsätzlich und wörtlich –, die Rückforderung von Fortbildungskosten der Beklagten gegen ihn aufzuheben oder festzustellen, dass eine entsprechende wirksame und rechtmäßige Rückforderung gerade nicht besteht. Die Beklagte beantragt – ebenfalls schriftsätzlich –, die Klage abzuweisen, und trägt zur Begründung im Wesentlichen vor: In § 4 des Fortbildungsvertrages sei für den Fall des Ausscheidens aus dem Dienstverhältnis des Klägers mit der Beklagten innerhalb von 36 Monaten nach Beendigung des Studiums die Rückerstattung der von der Beklagten übernommenen Kosten für das Studium vereinbart worden. Diese Rückerstattungsklausel greife erst recht in dem hier vorliegenden Fall, also beim Ausscheiden aus dem Dienstverhältnis mit der Beklagten noch vor Beendigung des Studiums. Zumindest ergebe sich eine solche Verpflichtung im Wege der Vertragsauslegung. § 26 Abs. 5 Satz 3 LVO stehe dem nicht entgegen. Die Regelung solle sicherstellen, dass sich etwaige vom Dienstherrn übernommene Kosten für diesen auch rechneten. Die Entscheidung für eine solche Personalentwicklungsmaßnahme verbinde sich natürlich mit der Erwartung, dass im Anschluss an ein vom Dienstherrn unterstütztes Studium auch Aufgaben im Bereich dieses Dienstherrn übernommen würden. Eines Verwaltungsakts habe es für die Beitreibung der Forderung nicht bedurft. Der Berichterstatter hat am 16. Februar 2022 einen Termin zur Erörterung der Streitsache durchgeführt, in dem die Beteiligten ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung durch den Berichterstatter erklärt haben. Wegen der Einzelheiten wird auf das Protokoll des Erörterungstermins verwiesen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Streitakte, der Gerichtsakten 2 K 2693/21 und 2 L 580/21 sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen. Entscheidungsgründe: I. Die Entscheidung ergeht durch den Berichterstatter ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung, nachdem sich die Beteiligten hiermit einverstanden erklärt haben (vgl. §§ 87a Abs. 2 und Abs. 3, 101 Abs. 2 VwGO). II. Die Klage hat Erfolg. 1. Zunächst bedürfen die schriftsätzlich formulierten Anträge des Klägers in dessen Interesse an möglichst umfassendem und sachangemessenem Rechtsschutz (vgl. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland) der Auslegung. a. Nach § 88 VwGO darf das Gericht über das Klagebegehren nicht hinausgehen, ist aber an die Fassung der Anträge nicht gebunden; es hat vielmehr das tatsächliche Rechtsschutzbegehren zu ermitteln. Maßgebend für den Umfang des Klagebegehrens ist das aus dem gesamten Vorbringen, insbesondere der Klagebegründung, zu entnehmende wirkliche Rechtsschutzziel. Insoweit sind die für die Auslegung von Willenserklärungen geltenden Grundsätze (§§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches – BGB) anzuwenden. Wesentlich ist der geäußerte Wille, wie er sich aus der prozessualen Erklärung und sonstigen Umständen ergibt; der Wortlaut der Erklärung tritt hinter deren Sinn und Zweck zurück. Neben dem Klageantrag und der Klagebegründung ist auch die Interessenlage des jeweiligen Klägers, im Folgenden wird aus Gründen der besseren Lesbarkeit auf die gleichzeitige Verwendung mehrerer Sprachformen verzichtet und gilt die männliche Sprachform für alle Geschlechter, zu berücksichtigen, soweit sie sich aus dessen Vortrag und sonstigen für das Gericht und den Beklagten als Empfänger der Prozesserklärung erkennbaren Umständen ergibt. Vgl. u.a.: Bundesverwaltungsgericht, Urteile 31. Januar 2018 - 8 C 12.17 -, juris (Rn. 11), m.w.N., und vom 1. September 2016 - 4 C 4.15 -, Amtliche Sammlung der Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts 156, 94 = juris (Rn. 9), jeweils m.w.N., sowie Beschlüsse vom 27. April 2020 - 2 B 48.19 -, juris (Rn. 15), und vom 13. Januar 2012 - 9 B 56.11 -, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2012, 375 f. = juris (Rn. 7 f.), jeweils m.w.N.; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 16. Februar 2018 - 1 A 1911/16 -, juris (Rn. 36 f.), sowie Beschluss vom 1. Februar 2018 - 6 B 1355/17 -, Zeitschrift für Beamtenrecht 2018, 390 = juris (Rn. 12 f.), jeweils m.w.N. b. Der Kläger wendet sich mit der vorliegenden Klage gegen die von der Beklagten erstmals mit dem Schreiben von deren Fachdienst Interne Dienste und Personal vom 13. September 2019 geltend gemachte Rückzahlungsforderung. Statthaft ist insoweit die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Fall1 VwGO, da es sich bei besagtem Schreiben um einen Verwaltungsakt i.S.v. § 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) handelt. Nach § 35 Satz 1 VwVfG NRW ist Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Diese Voraussetzungen erfüllt das Schreiben vom 13. September 2019. Maßgeblich für die Beurteilung, ob ein behördlicher Akt einen Verwaltungsakt darstellt, ist im Zweifel der objektive Erklärungswert, das heißt wie die der Bürger unter Berücksichtigung der äußeren Form, Abfassung, Begründung, Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung und aller sonstigen ihm bekannten oder erkennbaren Umständen nach Treu und Glauben bei objektiver Auslegung entsprechend §§ 157, 133 BGB die Erklärung oder das Verhalten der Behörde verstehen durfte bzw. musste. Letztlich kommt es darauf an, ob der Akt sich nach objektiver Betrachtung als verbindliche, auf die Setzung einer Rechtsfolge gerichtete und auf Rechtsbeständigkeit hin abzielende und von der Behörde erkennbar so gewollte Regelung darstellt oder nicht. Vgl. Ramsauer , in: Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz – Kommentar, 22. Auflage 2021, § 35, Rn. 54, 56, m.w.N. Im vorliegenden Fall ergibt sich aus dem Text des Schreibens vom 13. September 2019 aus objektiver Sicht unmissverständlich, dass die Beklagte vom Kläger verbindlich die Zahlung eines Betrages in Höhe von 4.022,10 Euro fordert. Der von den Beteiligten unter dem 1. Februar 2018 geschlossene „Fortbildungsvertrag“ enthielt zwar in § 4 eine Regelung zur etwaigen Rückerstattung von übernommenen Kosten, aus der sich aber naturgemäß die konkrete Höhe einer eventuellen Rückerstattungsforderung nicht ergeben konnte. Mit dem Schreiben vom 13. Februar 2019 wurde objektiv die Höhe der Rückforderung beziffert und der Kläger zur Zahlung dieses Betrages – zudem unter Setzung einer Frist – aufgefordert. Dass das Schreiben nicht als „Bescheid“ o.ä. bezeichnet war, steht der Qualifizierung als Verwaltungsakt ebenso wenig entgegen wie der Umstand, dass keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt war. c. Eine solche Anfechtungsklage hat der Kläger sinngemäß als Hauptantrag erhoben. Hierfür spricht insbesondere, dass er beantragt hat, die Rückforderung „aufzuheben“, und damit das in § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO zum Ausdruck kommende Rechtsschutzziel der Anfechtungsklage wörtlich benannt hat. Dass der Kläger nicht explizit die Aufhebung eines Verwaltungsakts, sondern der Forderung selbst beantragt hat, steht der Auslegung als Anfechtungsklage nicht entgegen. Das im wörtlich gestellten Antrag mit „oder“ eingeleitete Begehren der Feststellung des Nichtbestehens einer wirksamen bzw. rechtmäßigen Rückforderung stellt sich nach alledem als Hilfsantrag dar. 2. Mit dem als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Fall 1 VwGO verstandenen Hauptantrag ist die Klage auch im Übrigen zulässig. Insbesondere ist sie nicht wegen Versäumung der Klagefrist unzulässig. a. Grundsätzlich muss die Anfechtungsklage, wenn ein Vorverfahren – wie hier nach § 68 Abs. 1 Satz 2 Fall 1 VwGO i.V.m. § 110 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Justiz im Land Nordrhein-Westfalen – nicht stattfindet, innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Verwaltungsakts erhoben werden. Diese Frist war ersichtlich abgelaufen, als der Kläger am 15. Juni 2021 gegen den Bescheid vom 13. September 2019 Klage erhoben hat. Der Bescheid vom 13. September 2019 enthielt jedoch keine Rechtsbehelfsbelehrung, sodass die Klagefrist nach Maßgabe von § 58 Abs. 1 VwGO nicht zu laufen begann. Einschlägig war mithin lediglich die Ausschlussfrist des § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Danach ist, wenn die Belehrung unrichtig erteilt oder – wie hier – unterblieben ist, die Einlegung des Rechtsbehelfs nur innerhalb eines Jahres seit Zustellung, Eröffnung oder Verkündung zulässig, außer wenn die Einlegung vor Ablauf der Jahresfrist infolge höherer Gewalt unmöglich war oder eine schriftliche oder elektronische Belehrung dahin erfolgt ist, dass ein Rechtsbehelf nicht gegeben sei. Zwar war bei Klageerhebung auch die Jahresfrist bereits abgelaufen. Dem Kläger war die Einhaltung dieser Frist jedoch infolge höherer Gewalt unmöglich. Höhere Gewalt im Sinne von § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO liegt vor bei außergewöhnlichen Ereignissen, die nach den Umständen des Falles auch durch die größte, nach den Umständen des gegebenen Falles vernünftigerweise von dem Betroffenen unter Anlegung subjektiver Maßstäbe zu erwartende und zumutbare Sorgfalt weder abgewehrt noch in ihren schädlichen Folgen verhindert werden könnten. Höhere Gewalt setzt kein von außen kommendes Ereignis voraus und kann in besonders gelagerten Fällen unter anderem bei unverschuldetem Irrtum über den Charakter eines Schreibens als Verwaltungsakt gegeben sein. Vgl. Schenke, in: Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung – Kommentar, 27. Auflage 2021, Rn. 20, m.w.N. Vorliegend handelt es sich um einen besonders gelagerten Fall, in dem der Kläger unverschuldet über den Charakter des Schreibens vom 13. September 2019 im Irrtum war. Der Kläger wandte sich bezüglich der geltend gemachten Forderung erstmals mit E-Mail vom 1. Oktober 2019 – also zeitnah nach Erhalt des Schreibens vom 13. September 2019 – an die Beklagte. In der nachfolgenden, sich über mehr als 20 Monate hinziehenden Korrespondenz gingen beide Beteiligten – also auch die Beklagte – davon aus, dass es sich bei dem Schreiben vom 13. September 2019 nicht um einen Verwaltungsakt handelt. Vielmehr „verhandelten“ beide Seiten regelrecht über die Forderung und die verschiedenen beteiligten Organisationseinheiten der Beklagten forderten den Kläger noch mehrmals schriftlich zur Zahlung auf. Bei dieser Sachlage musste der Kläger nicht davon ausgehen, dass er sich gegen das Schreiben vom 13. September 2019 – unter Einhaltung einer Klagefrist – gerichtlich zur Wehr setzen musste. b. Liegt nach alledem eine Konstellation vor, in der die Klageerhebung nach Maßgabe von § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO wegen höherer Gewalt auch nach Ablauf der einjährigen Ausschlussfrist zulässig sein kann, gilt gemäß § 58 Abs. 2 Satz 2 VwGO § 60 Abs. 2 VwGO entsprechend. Gemäß § 60 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO ist binnen zwei Wochen nach Wegfall des Hindernisses ein Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu stellen. Die Tatsachen zur Begründung des Antrages sind bei der Antragstellung oder im Verfahren über den Antrag glaubhaft zu machen (§ 60 Abs. 2 Satz 2 VwGO). Gemäß § 60 Abs. 2 Satz 3 VwGO ist die versäumte Rechtshandlung innerhalb der Antragsfrist nachzuholen. Ist dies geschehen, so kann die Wiedereinsetzung auch ohne Antrag gewährt werden (§ 60 Abs. 2 Satz 4 VwGO). Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Insbesondere hat der Kläger innerhalb der hierfür vorgesehenen Zweiwochenfrist die für eine Wiedereinsetzung maßgeblichen Umstände dargelegt; weggefallen ist das Hindernis nämlich erst nach Klageerhebung, als das Gericht mit Verfügung vom 26. Juli 2021 die Beteiligten unter anderem darauf hingewiesen hat, dass es sich bei dem Schreiben vom 13. September 2019 um einen Verwaltungsakt i.S.v. § 35 Satz 1 VwVfG NRW handeln dürfte. Mit Blick darauf bedurfte es nach Maßgabe von § 60 Abs. 2 Satz 4 VwGO auch keines ausdrücklichen Wiedereinsetzungsantrags. 3. Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag auch begründet. Der Rückforderungsbescheid der Beklagten vom 13. September 2019 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). a. Die Rückforderung kann nicht auf § 4 Satz 1 des Fortbildungsvertrags gestützt werden. aa. Es erscheint bereits zweifelhaft, ob die Beteiligten überhaupt befugt waren, eine „Rückerstattungsklausel“ wie die vorliegende, die den Beamten für den Fall der Beendigung des Dienstverhältnisses mit einem konkreten Dienstherrn (und nicht nur für den Fall des Ausscheidens aus dem öffentlichen Dienst insgesamt) zur Rückerstattung vom Dienstherrn übernommener Studienkosten verpflichtet, im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Vertrags zu vereinbaren. Denn gemäß § 54 Satz 1 VwVfG NRW kann ein Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts durch Vertrag (nur) insoweit begründet, geändert oder aufgehoben werden, als Rechtsvorschriften nicht entgegenstehen. Nach § 26 Abs. 5 Satz 3 LVO hat die oberste Dienstbehörde eine Entscheidung für die Übernahme der Studiengebühren mit der Auflage zu verbinden, dass diese von dem Beamten zu erstatten sind, wenn er erstens das Studium aus einem von ihm zu vertretenden Grund abbricht oder zweitens nach Beendigung des Studiums vor Ablauf einer Dienstzeit von fünf Jahren aus einem von ihm zu vertretenden Grund aus dem öffentlichen Dienst ausscheidet. Es spricht Einiges dafür, dass diese Aufzählung abschließend ist und die Vorschrift daher einer über die in ihr genannten Fälle hinausgehenden vertraglichen Regelung im Sinne von § 54 Satz 1 VwVfG NRW entgegensteht. Denn in § 26 Abs. 5 Satz 3 LVO hat der Verordnungsgeber seinen Willen zum Ausdruck gebracht, dass die Kosten für ein der Qualifizierung dienendes Masterstudium eines Beamten dann (endgültig) von der öffentlichen Hand getragen werden sollen, wenn der öffentliche Dienst insgesamt zumindest über einen angemessenen Zeitraum hinweg von den in dem Studium erworbenen Kenntnissen und Fähigkeiten profitiert. Durch die Wahl der Formulierung des Ausscheidens „aus dem öffentlichen Dienst“ hat der Verordnungsgeber den öffentlichen Dienst für den Anwendungsbereich dieser Vorschrift als Einheit betrachtet und gerade nicht zwischen verschiedenen Dienstherren unterschieden. Der Verordnungsgeber hätte ohne Weiteres auch den Fall des Wechsel des Dienstherrn als zur Rückforderung berechtigende Konstellation benennen können. bb. Diese Frage bedarf jedoch im vorliegenden Fall keiner Entscheidung. § 4 Satz 1 des Fortbildungsvertrags scheidet als Rechtsgrundlage für die Rückerstattung der von der Beklagten übernommenen Semesterbeiträge und Studienentgelte schon deshalb aus, weil der Tatbestand dieser „Rückerstattungsklausel“ nicht erfüllt ist. (1) Zum einen setzt die Klausel ihrem Wortlaut nach voraus, dass der Kläger aus dem Dienstverhältnis mit der Beklagten „nach Beendigung der Fortbildungsmaßnahme“ ausscheidet. Die Versetzung des Klägers von der Beklagten zur Stadt N06 erfolgte jedoch vor Beendigung des Masterstudiums. Die Klausel gilt, anders als die Beklagte meint, auch nicht entsprechend bzw. im Wege eines „erst-recht-Schlusses“ für die Fälle des Ausscheidens vor Beendigung des Studiums. Legte man die Klausel derart aus, würde es sich um eine ergänzende Vertragsauslegung handeln. Einer solchen ergänzenden Vertragsauslegung sind öffentlich-rechtliche Verträge zwar grundsätzlich zugänglich. Voraussetzung ist indes eine Regelungslücke im Vertrag, die die Beteiligten nicht berücksichtigt haben und geschlossen werden soll. Der Vertrag muss planwidrig unvollständig sein. Als Grundlage für die Ergänzung des Vertrages ist auf den hypothetischen Willen der Vertragsschließenden abzustellen, also darauf, was die Vertragspartner bei angemessener Abwägung der beiderseitigen Interessen nach Treu und Glauben zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses vereinbart hätten, wenn sie den nicht geregelten Fall bedacht hätten. Das Ergebnis der ergänzenden Vertragsauslegung darf nicht dem wirklichen Willen einer der Vertragsparteien widersprechen. Vgl. zur ergänzenden Vertragsauslegung öffentlich-rechtlicher Verträge Tegethoff, in: Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 62, Rn. 11 b, m.w.N. Im vorliegenden Fall stehen jedenfalls die berechtigten Interessen des Klägers einer ergänzenden Vertragsauslegung dergestalt, dass die Kosten des Studiums von ihm auch im Fall einer Beendigung des Dienstverhältnisses mit der Stadt J. auch vor Beendigung des Studiums zu tragen sind, entgegen. Es ist vollkommen offen, ob der Kläger sein Studium überhaupt aufgenommen hätte, wenn er dazu eine solche Verpflichtung hätte eingehen müssen. Das Interesse der Beklagten, die Kosten des Studiums nicht nur dann nicht (vollständig) tragen zu müssen, wenn der Kläger vor Ablauf einer gewisse Zeit nach Beendigung des Studiums aus dem Dienstverhältnis ausscheidet, sondern auch dann, wenn dies bereits vor Beendigung des Studiums geschieht, tritt demgegenüber auch angesichts der in § 26 Abs. 5 Satz 3 LVO zum Ausdruck kommenden Einheit der öffentlichen Hand (s.o.) in den Hintergrund. Gegen die Annahme, dass die Rückerstattungsklausel auch für die Zeit vor Beendigung des Studiums gelten soll, spricht zudem, dass in § 4 Satz 1 des Fortbildungsvertrags eine nur anteilige Rückerstattung der übernommenen Kosten vorgesehen ist, deren Höhe in Abhängigkeit zu der seit Beendigung des Studiums vergangenen Zeit („für jeden nicht mehr im Dienst stehenden Monat mit 1/36“) steht. Wie diese Regelung auf den Fall des Ausscheidens aus dem Dienstverhältnis mit der Beklagten vor Beendigung des Studiums übertragen werden soll, lässt sich dem Vertrag nicht entnehmen. Eine vollständige Kostentragung des Klägers für diesen Fall stände jedenfalls gänzlich im Widerspruch zu dessen Interessen, die aber – wie aufgezeigt – im Rahmen einer ergänzenden Vertragsauslegung zu berücksichtigen sind. (2) Zum anderen und insoweit selbstständig tragend ist § 4 Satz 1 des Fortbildungsvertrags auch deshalb tatbestandlich nicht erfüllt, weil nach dieser Klausel die Rückzahlungsverpflichtung nur dann entsteht, wenn der Beamte aus dem Dienstverhältnis mit der Beklagten ausscheidet, ohne hierfür einen wichtigen Grund zu haben. Ob ein solcher wichtiger Grund für die Versetzung des Klägers von der Beklagten zur Stadt N06 vorlag, ergibt sich weder aus dem Rückforderungsbescheid vom 13. September 2019 und ist auch sonst nicht ersichtlich. b. Die Vorschrift des § 26 Abs. 5 Satz 3 LVO selbst scheidet als Rechtsgrundlage für die Rückforderung der Beklagten aus. Diese enthält zum einen ihrem eindeutigen Wortlaut keine Verpflichtung für den betroffenen Beamten zur Rückerstattung vom Dienstherrn übernommener Studiengebühren, sondern richtet sich vielmehr ausschließlich an die jeweilige oberste Dienstbehörde, die nach der Vorschrift eine Entscheidung für die Übernahme von Studiengebühren mit einer die etwaige Rückerstattung der übernommenen Gebühren betreffenden Auflage (vgl. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW) zu verbinden hat. Zum anderen wäre der Tatbestand von § 26 Abs. 5 Satz 3 LVO – unterstellt, es handelte sich um eine Ermächtigungsgrundlage zur Rückforderung von vom Dienstherrn übernommenen Studiengebühren – nicht erfüllt. Weder hat der Kläger sein Studium vorzeitig abgebrochen (§ 26 Abs. 5 Satz 3 Nr. 1 LVO), noch ist er aus dem öffentlichen Dienst (insgesamt) ausgeschieden (§ 26 Abs. 5 Satz 3 Nr. 2 LVO). 4. Angesichts des Erfolgs der Klage mit dem Hauptantrag bedarf es keiner Entscheidung über den vom Kläger gestellten Hilfsantrag. III. Die Nebenentscheidungen beruhen hinsichtlich der Kosten auf § 154 Abs. 1 VwGO, hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit auf §§ 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 11, 711 Sätze 1 und 2, 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung. Rechtsmittelbelehrung: Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung beim Verwaltungsgericht Arnsberg (Jägerstraße 1, 59821 Arnsberg) Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Berufung ist nur zuzulassen, 1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen, 2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist, 3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, 4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder 5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Zulassungsantrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster) einzureichen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung und dessen Begründung können in schriftlicher Form oder auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung (ERVV) eingereicht werden. Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d VwGO und der ERVV wird hingewiesen. Vor dem Oberverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen; dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte und Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, sowie die ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen vor dem Oberverwaltungsgericht als Bevollmächtigte zugelassen. Menden