Au 9 K 24.1077, Au 9 K 24.1080, Au 9 K 24.1086, Au 9 K 24.1088, Au 9 K 24.1089, Au 9 K 24.1090

Leitsatz: 1. Die Begründung einer Behörde, von einer Anhörung könne abgesehen werden, da eine solche mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu keinem Umdenken geführt hätte, stellt eine unzulässige Vorabbewertung in Unkenntnis der möglicherweise vorgebrachten sachlichen Erwägungen dar, wodurch die in Art. 28 BayVwVfG eingeräumte Rechtsposition im Verwaltungsverfahren in unzulässiger Weise verkürzt wird. (Rn. 27) (redaktioneller Leitsatz) 2. Die Funktion einer Anhörung besteht nicht allein darin, dass der Betroffene seine Einwendungen vorbringt und die Behörde diese zur Kenntnis nimmt. Vielmehr muss die Behörde dem Betroffenen eine vollwertige Äußerungsmöglichkeit in einem ergebnisoffenen Heilungsverfahren einräumen und sodann eine Entscheidung darüber treffen und dem Betroffenen mitteilen, ob sie den erlassenen Verwaltungsakt auch unter Berücksichtigung der im Rahmen der nachgeholten Anhörung vorgetragenen Argumente aufrechterhält. (Rn. 28) (redaktioneller Leitsatz) 3. Unerheblich ist ein Verstoß gegen die Anhörungspflicht nur dann, wenn er im konkreten Fall unter keinem denkbaren Gesichtspunkt Einfluss auf die Entscheidung haben konnte. (Rn. 29) (redaktioneller Leitsatz) 4. Im Rahmen der Nachweispflicht nach § 20 Abs. 9 S. 1 IfSG hat seitens des Gesundheitsamts und auch des Gerichts keine Kontrolle stattzufinden, die über eine Plausibilitätskontrolle hinausgeht. (Rn. 37) (redaktioneller Leitsatz) I. Die jeweiligen Bescheide des Landratsamts ... vom 27. März 2024 und 28. März 2024 werden aufgehoben. II. Der Beklagte trägt die Kosten der Verfahren. III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Kläger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Verfahren konnten gemäß § 93 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden werden, da ein identischer Sachverhalt vorliegt und die streitgegenständlichen Verpflichtungen beide Kläger als gemeinsam Sorgeberechtigte betreffen. Insoweit erscheint die Verbindung der Verfahren sachgerecht und prozessökonomisch. Die zulässige Klage hat Erfolg. 1. Die Bescheide vom 27. und 28. März 2024 sind bereits formell rechtswidrig, da es an einer ordnungsgemäßen Anhörung i.S.d. Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG fehlt und eine Heilung gem. Art. 45 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. Abs. 2 BayVwVfG nicht erfolgt ist. a) Nach Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG muss die Behörde einen Beteiligten grundsätzlich anhören, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in seine Rechte eingreift. Eine Anhörung hat die Ankündigung zu enthalten, dass in einem konkreten Einzelfall der Erlass eines bestimmten Verwaltungsakts beabsichtigt ist. Hierzu ist den Beteiligten Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern (vgl. Herrmann in BeckOK Bader/ Ronellenfitsch, VwVfG, 57. Ed., Stand: 1.4.2024, § 28 Rn. 15, 17). Von einer Anhörung kann abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalls nicht geboten ist (vgl. Art. 28 Abs. 2 BayVwVfG). Nach Art. 28 Abs. 3 BayVwVfG hat sie sogar zu unterbleiben, wenn ihr ein zwingendes öffentliches Interesse entgegensteht. Dies ist nur dann der Fall, wenn besonders gewichtige öffentliche Interesse gegeben sind, die offensichtlich und unzweifelhaft gegenüber dem Zweck der Anhörung und dem Interesse des Betroffenen Vorrang haben (vgl. Ramsauer in Kopp/Ramsauer, VwVfG 25. Aufl. 2024, § 28 Rn. 76). Vorliegend fehlt es an einer solchen Anhörung. Zwar hat der Beklagte in seinem Schreiben vom 25. Januar 2024 die Kläger erneut zur Vorlage eines entsprechenden Nachweises aufgefordert und dabei angekündigt, dass bei einer Nichtvorlage ein entsprechender Bescheid erlassen werde. Die Kläger legten daraufhin mit E-Mail vom 29. Februar 2024 für alle drei Kinder neue ärztliche Bescheinigungen des Arztes Dr. ... vor. Der Beklagte erließ unmittelbar darauf die hier streitgegenständlichen Bescheide. Eine erneute Mitteilung an die Kläger, weshalb die vorgelegten Bescheinigungen als nicht ausreichend angesehen würden und deshalb eine behördliche Anordnung erlassen werde, sowie das Einräumen einer zumindest kurzen Frist zur Stellungnahme, erfolgte nicht. Dies wäre jedoch erforderlich gewesen, da mit Schreiben vom 25. Januar 2024 lediglich für den Fall der Nichtvorlage der Erlass eines Bescheids angekündigt worden war. Der Erlass der Bescheide erfolgte somit für die Kläger überraschend. b) Das Absehen von der Anhörung findet auch keine Rechtfertigung in Art. 28 Abs. 2 und 3 BayVwVfG, da keiner der dort aufgeführten Ausnahmetatbestände vorliegt. Die Prüfung der Voraussetzungen eines Absehens von der Anhörung gebietet ein gestuftes Vorgehen. Zunächst ist auf der Tatbestandsseite – gerichtlich voll nachprüfbar – festzustellen, ob nach den Umständen des Einzelfalls die Anhörung nicht geboten ist. Sind die tatbestandlichen Voraussetzungen, auch bei Vorliegen eines Regelbeispiels, gegeben, ist auf der zweiten Stufe das Ermessen auszuüben und darüber zu entscheiden, ob eine Anhörung, die von Rechts wegen nicht zwingend geboten ist, gleichwohl durchgeführt wird. Angesichts der hohen rechtsstaatlichen Bedeutung der Anhörung sind zum einen die Regelbeispiele restriktiv auszulegen, und zum anderen ist bei der Ermessensausübung der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz strikt zu beachten (vgl. BVerwG, U.v. 22.2.2022 – 4 A 7.20 – juris Rn. 21). Der Beklagte macht geltend, dass von der Anhörung abgesehen werden konnte, da eine solche mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu keinem Umdenken der Kläger geführt hätte. Dies stellt eine unzulässige Vorabbewertung in Unkenntnis der von den Klägern möglicherweise vorgebrachten sachlichen Erwägungen dar. Dadurch wird die den Klägern in Art. 28 BayVwVfG eingeräumte Rechtsposition im Verwaltungsverfahren in unzulässiger Weise verkürzt. Die Voraussetzungen der in Art. 28 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 BayVwVfG aufgezählten Ausnahmetatbestände liegen damit offensichtlich nicht vor. Zwar ist die Aufzählung in Abs. 2 der Vorschrift aufgrund der Formulierung „insbesondere“ nicht abschließend. Jedoch greift auch die hierin zu sehende Generalklausel vorliegend nicht. Diese ist grundsätzlich restriktiv auszulegen und greift nur in seltenen Fällen (vgl. Hermann in BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, 64. Edition, § 28 Rn. 21). Die Anhörung ist auch nicht nach Art. 28 Abs. 3 BayVwVfG ausgeschlossen, da offensichtlich kein zwingendes öffentliches Interesse hierfür ersichtlich ist. c) Eine Heilung der fehlenden Anhörung gem. Art. 45 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. Abs. 2 BayVwVfG durch die Äußerungsmöglichkeit der Kläger im gerichtlichen Verfahren scheidet ebenfalls aus. Denn eine derartige Heilung tritt nur dann ein, wenn die Anhörung nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird (vgl. BVerwG, U.v. 17.12.2015 – 7 C 5.14 – NVwZ-RR 2016, 449 m.w.N.). Die Funktion einer Anhörung besteht nicht allein darin, dass der Betroffene seine Einwendungen vorbringt und die Behörde diese zur Kenntnis nimmt (vgl. VG Sigmaringen, U.v. 18.10.2017 – A 5 K 2247/16 – juris Rn. 25). Die Behörde muss vielmehr dem Betroffenen eine vollwertige Äußerungsmöglichkeit in einem ergebnisoffenen Heilungsverfahren einräumen und sodann eine Entscheidung darüber treffen und dem Betroffenen mitteilen, ob sie den erlassenen Verwaltungsakt auch unter Berücksichtigung der im Rahmen der nachgeholten Anhörung vorgetragenen Argumente aufrechterhält (vgl. VGH BW, B.v. 16.8.2022 – 10 S 2829/21 – juris Rn. 29). Die Behörde darf sich nicht darauf beschränken, die einmal getroffene Sachentscheidung zu verteidigen. Sie muss vielmehr das Vorbringen der Betroffenen erkennbar zum Anlass nehmen, die Entscheidung kritisch zu überdenken (vgl. VG Sigmaringen, U.v. 18.10.2017 – A 5 K 2247/16 – juris Rn. 25). Bloße Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren erfüllen diese Voraussetzungen nicht (vgl. BVerwG, U.v. 22.3.2012 – 3 C 16.11 – NJW 2012, 2823 Rn. 18). d) Schließlich liegt auch kein Anwendungsfall des Art. 46 BayVwVfG vor. Nach dieser Bestimmung kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts, der nicht nach Art. 44 BayVwVfG nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zu Stande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Dabei reicht der Nachweis der fehlenden Kausalität allein nicht aus. Die Offensichtlichkeit der fehlenden Relevanz des Fehlers setzt voraus, dass jeder vernünftige Zweifel ausgeschlossen ist, dass es bei der Vermeidung des Fehlers zur selben Entscheidung in der Sache gekommen wäre. Im Hinblick auf die Bedeutung des Anhörungsrechts und der Effektivität des Rechtsschutzes muss hinsichtlich der Offensichtlichkeit ein strenger Maßstab angelegt werden. Unerheblich ist ein Verstoß nur dann, wenn er im konkreten Fall unter keinem denkbaren Gesichtspunk Einfluss auf die Entscheidung haben konnte. Bleiben Zweifel, ist die Vorschrift nicht anwendbar. Erforderlich ist nicht nur die Gewissheit, dass der Mangel sich nicht auf das Ergebnis ausgewirkt haben kann, dieses muss auch offenkundig, d.h. für jedermann erkennbar sein. Schon eine denkbare Alternative, auch die Möglichkeit eines Nicht-Erlasses des Verwaltungsakts schließt die Anwendung von Art. 46 VwVfG aus (vgl. Ramsauer in Kopp/Ramsauer, VwVfG, 25. Aufl. 2024, § 46 Rn. 25 ff). Für die Beurteilung ist grundsätzlich von den Feststellungen und Erwägungen auszugehen, die bereits Gegenstand des dem Erlass des Verwaltungsakts vorangegangenen Verfahrens waren. Es ist jedoch nicht für jedermann offensichtlich, dass die Behörde bei Beachtung des Anhörungserfordernisses und Würdigung der im Rahmen der Anhörung erfolgten Äußerungen der Kläger zu keiner anderen Entscheidung gekommen wäre. Die Vermutung des Beklagten, dass die Anhörung der Kläger mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu keinem Umdenken der Kläger geführt hätte, verengt den Entscheidungsspielraum der Behörde in unzulässiger Weise. Denn die Anhörung dient nicht dazu, den Betroffenen von der Richtigkeit der Entscheidung der Behörde zu überzeugen. Die Behörde soll vielmehr ihre ins Auge gefasste Entscheidung im Lichte des Vorbringens der Beteiligten überdenken. 2. Die Bescheide erweisen sich auch als materiell rechtswidrig, da die Kläger ihrer Pflicht zur Vorlage eines Nachweises gem. § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG durch Vorlage eines ärztlichen Zeugnisses über eine medizinische Kontraindikation nachgekommen sind. Die Aufforderung zur erneuten Nachweisvorlage verletzt die Kläger somit in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). a) Rechtsgrundlage für die Anordnung zur Vorlage eines Nachweises nach § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG ist § 20 Abs. 12 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. § 20 Abs. 13 Satz 1 IfSG. Danach haben Personen, die in Gemeinschaftseinrichtungen nach § 33 Nr. 1 bis 3 IfSG betreut werden, dem Gesundheitsamt, in dessen Bezirk sich die jeweilige Einrichtung befindet, auf Anforderung einen Nachweis nach § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG (Dokumentation über ausreichenden Impfschutz, ärztliches Zeugnis über eine Immunität oder das Bestehen einer medizinischen Kontraindikation oder die Bestätigung einer staatlichen Stelle) vorzulegen (§ 20 Abs. 12 Satz 1 Nr. 1 IfSG). Soweit – wie hier – die verpflichtete Person minderjährig ist, hat derjenige für die Einhaltung der diese Person nach den Absätzen 9 bis 12 treffenden Verpflichtungen zu sorgen, dem die Sorge für diese Person zusteht (§ 20 Abs. 13 Satz 1 IfSG). Dabei hat der Gesetzgeber mit § 20 Abs. 13 Satz 1 IfSG nicht nur eine Vertretung des Kindes durch den Personensorgeberechtigten, sondern eine Übertragung der Verpflichtung auf den Sorgeberechtigten selbst statuiert (vgl. BayVGH, B.v. 6.10.2021 – 25 CE 21.2383 – juris Rn. 8). b) Dieser Verpflichtung sind die Kläger im vorliegenden Fall nachgekommen, indem sie mit E-Mail vom 29. Februar 2024 dem Gesundheitsamt nach Aufforderung für alle drei Kinder ärztliche Bescheinigungen des Arztes Dr. ... über das Bestehen einer medizinischen Kontraindikation vorgelegt haben. aa) Ärztliche Zeugnisse im Sinne von § 20 Abs. 9 Satz 1 Nr. 2 Alt. 2 IfSG müssen solche Angaben zur Art der medizinischen Kontraindikation enthalten, die das Gesundheitsamt und im Falle eines Gerichtsverfahrens auch das Gericht in die Lage versetzen, das ärztliche Zeugnis auf seine Plausibilität hin zu überprüfen (vgl. BayVGH, B.v. 7.7.2021 – 25 CS 21.1651 – BeckRS 2021, 18528 Rn. 14). Für diese Auslegung des § 20 Abs. 9 Satz 1 Nr. 2 IfSG spricht insbesondere, dass nach dem ausdrücklichen Wortlaut ein „Nachweis“ gefordert wird, das heißt, es soll der Behörde bzw. dem Gericht die volle Überzeugung von dem Inhalt des Zeugnisses verschafft werden. Dafür ist zumindest notwendig, dass das ärztliche Zeugnis nachvollziehbar und selbstständig prüfbar ist, da sonst eine Überzeugung nicht gewonnen werden kann (vgl. VG Ansbach, B.v. 28. Mai 2021 – AN 18 S 21.932 – BeckRS 2021, 13614 Rn. 20). Damit dies möglich ist, muss das ärztliche Zeugnis seine Aussagen in substantiierter Weise darstellen und untermauern. Die Erstellung eines solchen Zeugnisses setzt somit eine ausführliche und aussagekräftige Dokumentation der Grundlagen der nach sachverständiger Bewertung festgestellten Kontraindikation voraus (vgl. VG Cottbus, B.v. 2.9.2024 – VG 8 L 477/24 – BeckRS 2024, 23485, Rn. 13). Die vorgelegten ärztlichen Bescheinigungen werden diesen Anforderungen gerecht. In diesen wird ausgeführt, dass sich in der Familienanamnese der Kinder eine ungewöhnliche Häufung von Krebserkrankungen als Hinweis auf eine generelle Immunstörung zeige. Zudem habe es bei der Tante der Kinder Impfkomplikationen nach einer Masernimpfung im Kindesalter gegeben. Es bestehe aufgrund einer Autoimmunthyreoditis und einem Raynaud-Syndrom im engeren Familienumfeld eine Prädisposition für Autoimmunerkrankungen, für die ein Impfkomplikationsrisiko in der Literatur belegt sei. Die eingehende Schaden-Nutzen-Analyse ergebe, dass eine Impfung ein erhebliches Risiko für das Triggern einer chronischen Erkrankung berge, weshalb eine Impfung nicht möglich sei. Die vorgelegten Bescheinigungen enthalten damit konkrete Angaben zur Art der medizinischen Indikation und dazu, wie der ausstellende Arzt zu dieser Schlussfolgerung gelangt. Das Gesundheitsamt wurde somit in die Lage versetzt, die Zeugnisse selbstständig auf ihre Plausibilität hin zu überprüfen. Dies zeigt sich auch darin, dass die zuständige Amtsärztin sich mit dem Rückschluss des ausstellenden Arztes, dass ein Zusammenhang zwischen dem Auftreten von chronischen Erkrankungen und der Impfung bei Immunschwäche besteht, auseinandersetzen konnte. In ihrer Stellungnahme vom 19. März 2024 kommt die Amtsärztin sodann zu dem Ergebnis, dass die Rückschlüsse des Arztes nicht plausibel seien. Eine Plausibilitätsprüfung seitens des Gesundheitsamts hat somit offensichtlich stattgefunden. bb) Der Umstand, dass das Gesundheitsamt die medizinische Schlussfolgerung des ausstellenden Arztes nicht teilt, ändert nichts an der Erfüllung der Nachweispflicht seitens der Kläger. Denn der Erfüllung der Nachweispflicht steht nicht entgegen, dass der Beklagte an der inhaltlichen Richtigkeit der ärztlichen Bescheinigungen vom 17. Februar 2024 zweifelt bzw. von dessen Unrichtigkeit überzeugt ist. Der Gesetzgeber geht vielmehr von einer Erfüllung der Nachweispflicht auch dann aus, wenn Zweifel an der inhaltlichen Richtigkeit des vorgelegten Nachweises bestehen. Das ergibt sich bereits aus dem Wortlaut von § 20 Abs. 12 Satz 2 IfSG, in dem von Zweifeln an der Echtheit oder inhaltlichen Richtigkeit des „vorgelegten“ Nachweises die Rede ist. Es folgt im Übrigen eindeutig aus der weiteren, in § 20 Abs. 12 Sätze 2 bis 4 IfSG geregelten Handlungsoptionen des Gesundheitsamts. Der Gesetzgeber unterscheidet allein zwischen dem Fall, dass Zweifel an der Echtheit oder inhaltlichen Richtigkeit des vorgelegten Nachweises bestehen (§ 20 Abs. 12 Satz 2 IfSG), und dem Fall, dass ein Nachweis nicht innerhalb einer angemessenen Frist vorgelegt wird (§ 20 Abs. 12 Satz 3 IfSG). Im Umkehrschluss heißt dies, dass auch ein inhaltlich zweifelhafter Nachweis als vorgelegt gilt (vgl. VG Düsseldorf, B.v. 7.2.2024 – 29 L 3343/23 – juris Rn. 44). Es hat seitens des Gesundheitsamts und auch des Gerichts keine Kontrolle stattzufinden, die über eine Plausibilitätskontrolle hinausgeht. Der Gesetzgeber hat auf die grundsätzliche Integrität ärztlicher Zeugnisse vertrauen wollen. Es ist somit keine Glaubhaftmachung medizinischer Gründe erforderlich. Es steht dem Gericht damit auch nicht zu, zu beurteilen, ob die vom ausstellenden Arzt aufgrund der vorliegenden Erkenntnisse getroffenen Schlussfolgerungen aus medizinisch-fachlicher Sicht getroffen werden konnten (vgl. VG Regensburg, B.v. 30.8.2024 – RO 5 E 24.1907 – BeckRS 2024, 26059, Rn. 26ff.). Somit steht der Erfüllung der Nachweispflicht nicht entgegen, dass das Gesundheitsamt im vorliegenden Fall die Ausführungen des Arztes Dr. ... nicht für überzeugend hält. cc) Es liegt auch kein Fall vor, in dem der Aussagegehalt der vorgelegten ärztlichen Zeugnisse durch die Begleitumstände seiner Vorlage erschüttert wäre (vgl. hierzu SächsOVG, B.v. 5.5.21 – 3 B 411/20 – juris Rn. 21ff.). Derart starke Anhaltspunkte, die den Beweiswert der vorgelegten Bescheinigungen erschüttern würden, sind nicht gegeben. Der Umstand, dass dem Landratsamt im Laufe der Zeit in mehreren Fällen Atteste des Arztes Dr. ... zum Vorliegen einer medizinischen Kontraindikation vorgelegt wurden, die das Gesundheitsamt des Beklagten als nicht plausibel ansah, reicht hierfür nicht aus. Die Kläger haben in der mündlichen Verhandlung plausibel ausgeführt, was sie dazu veranlasst hat, ihre Kinder bei Dr. ... in ... vorzustellen und sie von diesem auf ihre Impffähigkeit untersuchen zu lassen. Es liegen für das Gericht keine belastbaren Indizien dafür vor, dass es sich bei den vorgelegten Attesten um adhoc ausgestellte reine Gefälligkeitsatteste handelt. Die Kläger gaben in der mündlichen Verhandlung auch an, Dr. ... habe ihnen mitgeteilt, dass vor Ausstellung der Atteste noch eine medizinische Überprüfung der gewonnenen Erkenntnisse stattfinden müsse. Die Atteste für ihre Kinder seien ihnen erst einige Zeit nach der Untersuchung postalisch zugesandt worden. c) Folglich wurde die Möglichkeit der Anordnung nach § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG durch die Aufforderung mit Schreiben vom 25. Januar 2024 bereits „verbraucht“. Eine erneute Aufforderung zur Nachweisvorlage durch die hier streitgegenständlichen Bescheide durfte deshalb nicht mehr erfolgen. Der Beklagte ist in diesen Fällen auf die ihm in § 20 Abs. 12 Satz 2 IfSG eröffneten Möglichkeiten, insbesondere die Anordnung einer amtsärztlichen Untersuchung, zu verweisen. 3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Beklagte hat als Unterlegener die Kosten der Verfahren zu tragen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 2 i.V.m. § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).