B 7 K 22.114

Leitsatz: 1. Ein Widerrufsvorbehalt ist nach § 9 Abs. 4 S. 2 GlüStV 2021 konstitutiv für die glücksspielrechtliche Erlaubnis. Er ist insbesondere keine Nebenbestimmung und bereits kraft Gesetzes anzuordnen. (Rn. 34) (redaktioneller Leitsatz) 2. Gemäß § 9 Abs. 4 S. 2 GlüStV 2021 ist eine glücksspielrechtliche Erlaubnis – ebenfalls kraft Gesetzes – zu befristen. (Rn. 35) (redaktioneller Leitsatz) 3. Mit der Abstandsregelung im Glückspielrecht (Umkreis von 250m zu Suchtberatungs- und Suchtbehandlungsstätten, Schulen für Kinder und Jugendliche sowie Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe Umkreis von 250m zu Suchtberatungs- und Suchtbehandlungsstätten, Schulen für Kinder und Jugendliche sowie Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe) verfolgt der Gesetzgeber das legitime Ziel der Suchtbekämpfung, da das Glücksspielangebot vor Ort und Anreize zum Spiel verringert werden. (Rn. 42) (redaktioneller Leitsatz) 1. Die Klage wird abgewiesen. 2. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. 3. Der Gerichtsbescheid ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Über die Klage kann ohne mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid, der als Urteil wirkt, entschieden werden, weil die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und der Sachverhalt geklärt ist (§ 84 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Halbs. 1 VwGO). Das Gericht hat die Beteiligten gemäß § 84 Abs. 1 Satz 2 VwGO zur Entscheidung durch Gerichtsbescheid angehört. Die Klage hat keinen Erfolg. Es spricht Vieles dafür, dass sie bereits unzulässig ist (unter I.), darüber hinaus hat sie jedenfalls in der Sache keinen Erfolg (unter II.), weil der Bescheid vom 12.01.2022 rechtmäßig ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 5 VwGO). I. Die Klage dürfte bereits unzulässig sein, denn vorliegend ist nicht die Anfechtungs-, sondern die Verpflichtungsklage in der Form der Versagungsgegenklage gem. § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft. Gegen – einem begünstigenden Verwaltungsakt beigefügte – belastende Nebenbestimmungen ist zwar grundsätzlich eine isolierte Anfechtungsklage statthaft. Dies gilt insbesondere auch für Auflagen. Ob eine solche Anfechtungsklage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung in sinnvoller- und rechtmäßiger Weise bestehen bleiben kann. Eine isolierte Anfechtung ist jedoch dann nicht möglich, wenn entweder schon keine Neben-, sondern eine Inhaltsbestimmung vorliegt, oder eine isolierte Aufhebbarkeit von vornherein ausscheidet (BVerwG, U.v. 22.11.2000 – 11 C 2/00 – juris Rn. 25). Eine Inhaltsbestimmung regelt – im Gegensatz zu einer Nebenbestimmung im Sinne des Art. 36 Abs. 2 BayVwVfG – nicht lediglich ein zusätzliches, selbstständiges Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungsgebot, das zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen dient, aber zur Erlaubnis hinzutritt und keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Erlaubnis hat, sondern konkretisiert das Genehmigte unmittelbar und legt das erlaubte Tun fest (vgl. ThürOVG, B.v. 10.2.2015 – 1 EO 356/14 – juris Rn. 41; OVG NW, U.v. 10.12.1999 -21 A 3481/96 – juris Rn. 13 ff.; OVG Lüneburg, U.v. 14.3.2013 – 12 LC 153/11 – juris Rn. 52). Anders als im Falle der Nichtbefolgung einer Auflage, die im Wege des Verwaltungszwangs durchzusetzen ist, führt die Nichtbefolgung einer Inhaltsbestimmung dazu, dass der Erlaubnisinhaber formell rechtswidrig handelt, da sein Verhalten nicht mehr vom Gegenstand der Erlaubnis umfasst wäre (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Aufl. 2022, § 36 Rn. 12). Eine isolierte Aufhebbarkeit scheidet zudem von vornherein aus, wenn offenkundig ist, dass eine Ermessensentscheidung (vgl. Postel in: Dietlein/Ruttig, Glücksspielrecht, 3. Aufl. 2022, GlüStV § 4 Rn. 51) nur eine Genehmigung unter Einhaltung der Nebenbestimmungen umfasst, so dass eine isolierte Aufhebung von vornherein nicht zu der Herstellung rechtmäßiger Zustände führen kann (vgl. SächsOVG, U.v. 10.10.2012 – 1 A 389/12 – juris Rn. 26; OVG Hamburg, U.v. 22.6.2017 – 4 Bf 160/14 – juris Rn. 66). Gemessen daran scheidet eine isolierte Aufhebbarkeit der Befristung und der Widerruflichkeit der Erlaubnis – wie die bevollmächtigte Klägerin ausdrücklich beantragt hat – wohl aus, weil diese Bestimmungen konstitutive Bestandteile der glücksspielrechtlichen Erlaubnis sind (vgl. Peters in: Dietlein/Ruttig, Glücksspielrecht, 3. Aufl. 2022, GlüStV § 9 Rn. 62). Da die Erlaubnis nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 nur befristet und widerruflich erteilt werden kann – es sich insoweit also gerade um keine Nebenbestimmung im Rechtssinne handelt –, könnte eine unbefristete und unwiderrufliche Erteilung nur mit Hilfe der Verpflichtungsklage durchgesetzt werden (vgl. OVG Hamburg, U.v. 22.6.2017 – 4 Bf 160/14 – juris Rn. 68). Die erhobene Anfechtungsklage kann auch nicht in eine Versagungsgegenklage umgedeutet werden. Voraussetzung einer Umdeutung ist immer, dass dies dem erkennbaren Rechtsschutzziel des Klagebegehrens entspricht und die entsprechende Auslegung nicht vom Kläger bewusst ausgeschlossen wurde. Bei einem von einem Rechtsanwalt gestellten Antrag ist in der Regel ein strengerer Maßstab anzuwenden; die Umdeutung von Anträgen ist hier nur ausnahmsweise möglich (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 28. Aufl. 2022, § 88 Rn. 3). Im vorliegenden Fall ist die Klage lediglich auf Anfechtung (vgl. Betreff der Klageschrift) gerichtet, auch die Klageanträge sind als die einer Anfechtungsklage formuliert. Auf die Klageerwiderung vom 05.05.2022 sowie auf die rechtlichen Bedenken im gerichtlichen Schreiben bezüglich der Statthaftigkeit der Anfechtungsklage vom 10.08.2022 hin hat die Klägerin ihre Klage nicht entsprechend umgestellt. Demnach will die Klägerin ersichtlich an einer Anfechtungsklage festhalten. II. Die Klage hat überdies jedenfalls in der Sache keinen Erfolg. Denn die Regelungen zur Widerruflichkeit und Befristung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis im Bescheid vom 12.01.2022 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf eine unwiderrufliche und auf eine – wie im Verwaltungsverfahren beantragt – bis zum Jahr 2035 befristete Erlaubnis, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 5 VwGO. 1. Der Widerrufsvorbehalt ist nicht zu beanstanden, da er gem. § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 konstitutiv für die glücksspielrechtliche Erlaubnis ist. Er ist insbesondere keine Nebenbestimmung. Der Beklagte musste bereits kraft Gesetzes den Widerrufsvorbehalt anordnen. 2. Die Befristung zum 31.12.2022 ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Gem. § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 ist eine glücksspielrechtliche Erlaubnis – ebenfalls kraft Gesetzes – zu befristen. a. Eine Erlaubnis zur Vermittlung von Glücksspielen setzt eine Erlaubnis zur Veranstaltung dieser Glücksspiele voraus, vgl. Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 AGGlüStV und § 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021. Da die Konzession der Wettveranstalterin behördlicherseits auf den 30.06.2021 befristet war, hätte der Beklagte die glücksspielrechtliche Vermittlungserlaubnis der Klägerin grundsätzlich ab diesem Zeitpunkt versagen müssen. Allerdings gilt aufgrund der gesetzlichen Übergangsregelung des § 29 Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021 die Erlaubnis des Veranstalters bis zum 31.12.2022 fort. b. Weiterhin hat die Behörde die Erlaubnis zu Recht nicht gemäß Art. 7 Abs. 2 Nr. 4 AGGlüStV versagt, da dieser Versagungsgrund aufgrund der Übergangsregelungen in Art. 15 Abs. 2 i.V.m. Art. 16 AGGlüStV bis zum 31.12.2022 nicht zum Zug kommt und daher im Zeitpunkt der behördlichen und gerichtlichen Entscheidung nicht einschlägig ist. Zum einen hat die Klägerin zu erkennen gegeben, dass sie eine unbefristete – oder jedenfalls bis 2035 befristete – Erlaubnis begehrt, zum anderen erscheint es auch im Hinblick auf die Planungssicherheit der Beteiligten sachgerecht, bereits aktuell eine Entscheidung für die Zeit nach 2022 zu treffen, da die Erlaubnisvoraussetzungen ab dem Jahr 2023 feststehen. Soweit sich die tatsächlichen (und ggf. auch rechtlichen) Verhältnisse zukünftig ändern, steht der Klägerin selbstverständlich die Möglichkeit offen, die veränderten Umstände gegenüber der Behörde geltend zu machen und beispielsweise die Zulassung einer Ausnahme nach Art. 7 Abs. 2 Nr. 4 AGGlüStV zu „beantragen“. Die behördlichen Erwägungen zu Art. 7 Abs. 2 Nr. 4 a.E. AGGlüStV für die Zeit ab dem 01.01.2023 erweisen sich vorliegend insbesondere nicht als ermessensfehlerhaft, vgl. § 114 Satz 1 VwGO, Art. 40 BayVwVfG. Der Betrieb einer Wettvermittlungsstelle im Hauptgeschäft ist nach Art. 7 Abs. 2 Nr. 4 AGGlüStV unzulässig und die Erlaubnis hierfür unbeschadet Art. 2 Abs. 1 AGGlüStV auch zu versagen, wenn Sportwetten vermittelt werden ohne einen Mindestabstand von 250 m Luftlinie gemessen von Eingangstür zu Eingangstür zu bestehenden Schulen für Kinder und Jugendliche, Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe, die sich an Kinder im Alter von mindestens sechs Jahren richten, sowie Suchtberatungs- und Suchtbehandlungsstellen, wobei die zuständige Erlaubnisbehörde unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standorts und der Lage des Einzelfalls Ausnahmen von dem Mindestabstand zulassen kann. aa. Bei der …schule handelt es sich um eine Einrichtung im Sinne des Art. 7 Abs. 2 Nr. 4 AGGlüStV. Diese befindet sich in 115 Meter Entfernung zur Betriebsstätte, sodass der Versagungsgrund des Art. 7 Abs. 2 Nr. 4 AGGlüStV vorliegt. bb. Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Beklagte keine Ausnahme im Sinne des Art. 7 Abs. 2 Nr. 4 AGGlüStV angenommen hat. Seine Ermessensentscheidung dahingehend ist rechtsfehlerfrei und im Rahmen der gesetzlich vorgegebenen Rechtsfolge erfolgt. Mit dem streitgegenständlichen Versagungsgrund verfolgt der Gesetzgeber das folgende Ziel: „Die Abstandsregelung in Abs. 2 Nr. 4 dient der Suchtbekämpfung, da das Glücksspielangebot vor Ort und Anreize zum Spiel verringert werden. In einem Umkreis von 250 m zu Suchtberatungs- und Suchtbehandlungsstätten, Schulen für Kinder und Jugendliche sowie Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe sind Wettvermittlungsstellen verboten. Abstände zu Kinder- bzw. Jugendeinrichtungen (insbesondere Schulen) sowie zu Suchtberatungs- und Suchtbehandlungsstätten verhindern den Werbe- und Gewöhnungseffekt auf vulnerable Bevölkerungsteile. Durch ihren starken Bezug zum Sport und deren Akteuren bergen Sportwetten die Gefahr, dass sportbegeisterte Kinder und Jugendliche schon früh an Sportwetten und die Markennamen verschiedener Wettveranstalter herangeführt werden und darüber die Sportwette als Gut des täglichen Lebens wahrgenommen wird. Daher sollen Kinder und Jugendliche im Umkreis von häufig aufgesuchten Einrichtungen nicht mit diesem Glücksspielangebot konfrontiert werden. Gleiches gilt auch für Einrichtungen, die der Suchtberatung bzw. -behandlung dienen. Das Verbot nach Abs. 2 Nr. 4 gilt nur für Wettvermittlungsstellen, in denen Sportwetten im Hauptgeschäft angeboten werden. Bei Annahmestellen rechtfertigen es das geringere Wettangebot (keine Live-Wetten), die zurückhaltende Außendarstellung sowie das Gesamtgepräge einer Sportwettvermittlung im Nebengeschäft (eingebunden in das jeweilige Hauptgewerbe wie z. B. Kiosk, Schreibwarengeschäft, Tankstelle usw.) auf Abstandsgebote zu verzichten. Der Anziehungs- und Werbeeffekt einer solchen Wettvermittlungsstelle ist geringer als bei Wettvermittlungsstellen, deren Hauptzweck die Vermittlung von Glücksspielen ist. Im Übrigen wird mit dieser Regelung ein Gleichlauf zum Jugendschutzgesetz erreicht. Nach § 6 Abs. 1 des Jugendschutzgesetzes ist Kindern und Jugendlichen die Anwesenheit nur in Räumen verboten, die vorwiegend dem Spielbetrieb dienen. Kinder und Jugendliche dürfen demnach Räume, die Sportwetten nur im Nebengeschäft vermitteln, betreten, so dass ein Abstandsgebot zu Annahmestellen auch nicht zielführend wäre.“ (vgl. LT-Drs. 18/5861, S. 9). Nach Berücksichtigung des Wortlauts der Norm sowie des gesetzgeberischen Willens – auch unter Beachtung der Reden zu dem Gesetzesvorhaben im Plenum (vgl. Plenarprotokoll Nr. 18/39 S. 4889 ff. sowie Plenarprotokoll Nr. 17/48 S. 5870 ff.) – ist Art. 7 Abs. 2 Nr. 4 AGGlüStV hinsichtlich der beinhalteten Ausnahme eng anhand des Normzwecks auszulegen. Die Rechtsprechung fordert hinsichtlich der Erteilung einer Abweichung einen atypischen Sachverhalt, etwa besondere topografische Verhältnisse, da nach der Gesetzessystematik der Mindestabstand von 250 Metern im Regelfall eingehalten werden soll (vgl. VG Leipzig, B.v. 31.1.2022 – 5 L 23/22 – juris Rn. 35; SächsOVG, B.v. 5.10.2017 – 3 B 175/17 – juris Rn. 22). Gemessen daran hat der Beklagte das ihm eingeräumte Ermessen rechtfehlerfrei ausgeübt. Ein atypischer Sachverhalt, der eine andere Ermessensentscheidung bzw. eine Ermessensreduzierung auf Null gebietet, sodass eine Ausnahme anzunehmen wäre, liegt nicht vor. Aufgrund der durch den Beklagten dem Gericht vorgelegten Bilder ist zu erkennen, dass das streitgegenständliche Sportwettbüro trotz der Gestaltung des Marktplatzes im Umgriff der dortigen Kirche im Blickfeld der …schule liegt (vgl. S. 4 des mit Schriftsatz des Beklagten vom 05.05.2022 vorgelegten Bilderkonvoluts). Der Vorschlag der Klägerin, den Außenauftritt der Wettvermittlungsstelle dahingehend zu anzupassen, Sportelemente zu entfernen, konnte im vorliegenden Fall dahinstehen. Denn einerseits ist es bereits zweifelhaft, ob nach dem Wortlaut der Norm eine Anpassung der Außenfläche des Betriebsstandorts für eine Ausnahme ausreicht. Darüber hinaus obläge es der Klägerin, substantiiert vorzutragen, wie konkret eine Änderung des Außenauftritts aussehen soll. Sodann wäre es Aufgabe des Beklagten, in einem etwaigen neuen Erlaubnisverfahren, die Möglichkeit der Zulassung einer Ausnahme auf der Grundlage der dann in Rede stehenden tatsächlichen Änderungen zu überprüfen. Auch ist keine Ungleichbehandlung – unter entsprechender Heranziehung des gesetzgeberischen Willens und seiner Erwägungen zu Wettannahmestellen (s.o.) – zum Lottoglücksspiel im Nebengeschäft in Kiosken zu erkennen, mit dem Kinder und Jugendliche konfrontiert würden. Die Ablehnung der Ausnahme stellt auch keinen unverhältnismäßigen Eingriff in Art. 12 i. V.m. Art. 19 Abs. 3 GG dar. Bei der Versagung der Erlaubnis handelt es sich um eine Berufsausübungsregelung, die aufgrund der o.g. Erwägungen des Gemeinwohls zweckmäßig erscheint und den Eingriff rechtfertigt. III. Nach alledem ist die Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.