1 K 246.10

Leitsatz: 1. Bei einer Baustelleneinrichtung handelt es sich um eine Sondernutzung einer öffentlichen Straße, wenn der Platz, auf dem die Baustelleneinrichtung aufgestellt wurde, während der fraglichen Bauarbeiten eine öffentliche Straße nach § 2 Abs. 1 BerlStrG war und dem öffentlichen Verkehr gewidmet war.(Rn.34) 2. Für die Frage, ob eine Sondernutzung gegeben ist, kommt es allein auf straßenrechtliche Gesichtspunkte an, nämlich auf die Frage, ob eine Überschreitung des Gemeingebrauchs vorliegt. Städtebauliche Gesichtspunkte spielen insoweit allenfalls im Hinblick auf die Gewährung der entsprechenden Sondernutzungserlaubnis eine Rolle.(Rn.40) Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar. Die Berufung wird zugelassen. Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet. I. Die Klage ist zulässig. Zwischen der KIägerin und dem Beklagten besteht eine hinreichende rechtliche und wirtschaftliche Unterschiedlichkeit, so dass ein sogenannter „In-Sich-Prozess“ hier nicht vorliegt. Denn die Klägerin ist, obwohl sie als Entwicklungsträger gemäß § 167 BauGB als Treuhänderin des beklagten Landes für dessen Rechnung tätig wird (vgl. § 167 Abs. 2 BauGB), nicht als mit diesem identisch anzusehen. Ein solcher Fall könnte nur dann angenommen werden, wenn beide Beteiligte einer gemeinsamen Leitungsspitze unterstellt wären, die im Streitfall für alle Beteiligten verbindlich entscheiden kann; insoweit entfiele für eine Klage das Rechtsschutzbedürfnis. Dies ist hier aber nicht gegeben, denn nach unbestrittener Darstellung der Klägerin ist sie zwar als Treuhänderin für das beklagte Land tätig, jedoch ist das von ihr zu verwaltende Treuhandvermögen neben dem Land Berlin auch durch die Bundesrepublik Deutschland und weitere Personen gespeist worden, denen die Klägerin gegenüber rechenschaftspflichtig ist. Da sie nach ihrer Darlegung in der mündlichen Verhandlung die Gebührenforderung aus diesem Treuhandvermögen begleichen müsste, steht ihr angesichts der eventuell nach §§ 160 Abs. 4 S. 1, 167 Abs. 1 S. 2 BauGB bestehenden Nachschusspflicht der Treugeber und der sich daraus für die Klägerin ergebenden Rechenschaftspflicht auch das Recht zu, die Rechtmäßigkeit der Gebührenforderung gerichtlich prüfen zu lassen. II. Die Klage ist jedoch unbegründet, denn der Bescheid des Bezirksamts Mitte von Berlin vom 1. Dezember 2008 in Gestalt des Widerspruchsbescheids der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung vom 5. August 2010 ist hinsichtlich der festgesetzten Sondernutzungsgebühr rechtmäßig und verletzt deshalb die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Gebührenfestsetzung findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 11 Abs. 9 S. 1, 27 Abs. 2 S. 1 BerlStrG i.V.m. § 1 Abs. 1 S. 1 SNGebV i.V.m. Tarifstelle 5.1b) der Anlage 1 (Gebührenverzeichnis). Hiernach werden für Sondernutzungen der öffentlichen Straßen Sondernutzungsgebühren in der durch das Gebührenverzeichnis (Anlage 1 zur SNGebV) festgelegten Höhe erhoben, wenn nicht ein Fall der Gebührenfreiheit eingreift. 1. Die Voraussetzungen der Rechtsgrundlage sind erfüllt. a) Bei der von der Klägerin aufgestellten Baustelleneinrichtung handelt es sich um eine Sondernutzung einer öffentlichen Straße. Der Schlossplatz, auf dem die Baustelleneinrichtung aufgestellt wurde, war während der fraglichen Bauarbeiten eine öffentliche Straße nach § 2 Abs. 1 BerlStrG, denn er war nach wie vor dem öffentlichen Verkehr gewidmet. Eine Aufhebung der Widmung durch eine förmliche Einziehung des Schlossplatzes nach § 4 Abs. 1 BerlStrG ist weder durch Allgemeinverfügung (Abs. 3) noch durch Planfeststellungsbeschluss (Abs. 4) erfolgt. Dies behauptet auch die Klägerin nicht. Eine fingierte Einziehung des Schlossplatzes als öffentliches Straßenland ist nicht anzunehmen. Eine Einziehungsfiktion bedarf einer besonderen straßenrechtlichen Zulassung (vgl. Herber, in: Kodal, Straßenrecht, 7. Auflage 2010, Kap. 11, Rn. 36). Für die öffentlichen Straßen Berlins besteht eine solche Zulassung durch § 4 Abs. 5 BerlStrG. Nach dieser Vorschrift wird eine Straße dann durch ihre Sperrung faktisch und fingiert eingezogen, wenn sie begradigt, unerheblich verlegt oder durch sonstige straßenbauliche Maßnahmen den verkehrlichen Bedürfnissen angepasst wird (zur vergleichbaren Norm des § 2 Abs. 6a FStrG vgl. Grupp, in: Marschall, FStrG, 6. Auflage 2012, § 2, Rn. 86). Straßenbauliche Maßnahmen der vorbeschriebenen Art sind auf dem Schlossplatz jedoch nicht vorgenommen worden. Vielmehr wurde der Schlossplatz lediglich teilweise zur Durchführung des Rückbaus des Palastes gesperrt. Die von der Klägerin behauptete faktische Nutzungsaufgabe ist aufgrund dessen für den Fortbestand der Widmung ohne Belang (vgl. Herber in: Kodal, Straßenrecht, 7. Auflage 2010, Kap. 11, Rn. 13). Entgegen der klägerischen Auffassung hatte die Klägerin auch keinen Anspruch auf eine Einziehung des Schlossplatzes. Ein ermessensfehlerhaftes Handeln des Beklagten liegt insoweit nicht vor. So besteht ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über eine Einziehung öffentlichen Straßenlandes nur in Ausnahmefällen, so etwa dann, wenn der Betroffene durch die Einziehung seine Verfügungsgewalt über die Straße zurückerlangen würde oder ein besonderes Rechtsverhältnis besteht (vgl. Herber in: Kodal, Straßenrecht, 7. Auflage 2010, Kap. 11, Rn. 46, 48). Beides ist hier ersichtlich nicht der Fall ist. Ohnedies ist vorliegend ein straßenbehördliches Ermessen nach § 4 Abs. 1 BerlStrG rechtsfolgenseitig nicht eröffnet, denn es fehlt schon am Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen der Norm. Nach der Vorschrift des § 4 Abs. 1 BerlStrG kann eine öffentliche Straße eingezogen werden, wenn sie für den öffentlichen Verkehr nicht mehr benötigt wird. Dass die fragliche Fläche des Schlossplatzes bei Beginn oder während des Rückbaus des Palastes der Republik nicht mehr für den öffentlichen Verkehr benötigt wurde, lässt sich weder den vorgelegten Planungsunterlagen noch den tatsächlichen Verhältnissen entnehmen. So wurden Teile der Fläche während der Rückbauarbeiten weiterhin (jedenfalls teilweise) zu Verkehrszwecken genutzt. Auch die Planung war in diesem Stadium noch nicht so verfestigt, dass mit Sicherheit eine weitere künftige Nutzung für den öffentlichen Verkehr auszuschließen war. Selbst wenn zugunsten der Klägerin angenommen würde, dass die Tatbestandsvoraussetzungen des § 4 Abs. 1 BerlStrG vorgelegen hätten, ist eine fehlerhafte Betätigung des aufgrund des Wortlauts freien Ermessens nicht ersichtlich. Es ist insoweit nicht zu beanstanden, wenn der Beklagte trotz des aktuellen Wegfalls der Verkehrsfunktion die Widmung aus öffentlichem Interesse wegen der noch offenen Nutzung des Schlossplatzes aufrechterhalten wollte. Ermessensfehler sind im Übrigen nicht erkennbar, insbesondere folgt das Gericht nicht der klägerischen Ansicht, die Entscheidung des Beklagten, die Fläche nicht einzuziehen, sei ausschließlich von fiskalischen Erwägungen getragen gewesen. Angesichts der aus dem Schriftverkehr zwischen Bezirksamt und Hauptverwaltung ersichtlichen Unklarheit der Behörden, wie mit dem konkreten Fall umzugehen ist, kann ausgeschlossen werden, dass hier rein fiskalische Erwägungen ausschlaggebend waren. Im Übrigen hätte die Klägerin durch den ihr von der Senatsverwaltung angebotenen Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags im Sinne des § 1 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV die Erhebung von Sondernutzungsgebühren nach der Sondernutzungsgebührenverordnung vermeiden können. Dass mit der Baustelleneinrichtung eine Sondernutzung vorliegt, mithin ein Gebrauch der öffentlichen Straße, der über den Gemeingebrauch hinausgeht (§ 11 Abs. 1 BerlStrG), ist offensichtlich und bedarf keiner weiteren Darlegung. Es besteht hier auch kein Anlass für eine andere rechtliche Einordnung, weil die Klägerin eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme für den Beklagten im Sinne der §§ 165, 167 BauGB durchführt, denn für die Frage, ob eine Sondernutzung gegeben ist, kommt es allein auf straßenrechtliche Gesichtspunkte an, nämlich auf die Frage, ob eine Überschreitung des Gemeingebrauchs vorliegt. Städtebauliche Gesichtspunkte spielen insoweit allenfalls im Hinblick auf die Gewährung der entsprechenden Sondernutzungserlaubnis eine Rolle (vgl. Sauthoff, Öffentliche Straßen, 2. Auflage 2010, Rn. 366). b) Die von der Klägerin ausgeübte Sondernutzung unterfällt dem Anwendungsbereich der Sondernutzungsgebührenverordnung, denn deren Anwendung ist auch im Hinblick auf die von der Klägerin durchzuführende Entwicklungsmaßnahme nicht ausgeschlossen. Insbesondere ist entgegen der klägerischen Sicht die Norm des § 1 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV hier nicht einschlägig. Gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV gilt die Verordnung nicht für Sondernutzungen besonderer Art oder für in allen Bezirken einheitlich auszuübende Sondernutzungen, die von oder im Einvernehmen mit der für das Straßenrecht zuständigen Senatsverwaltung in öffentlich-rechtlichen Verträgen zugelassen werden. Zwar ist der Klägerin zuzugeben, dass man in der von ihr vorgenommenen Sondernutzung allgemein eine solche besonderer Art sehen kann, jedoch fehlt es schlechterdings an einem öffentlich-rechtlichen Vertrag im Sinne der Vorschrift. Den Abschluss eines solchen Vertrages, der der Klägerin von der Senatsverwaltung ausdrücklich angeboten worden war, hat diese abgelehnt. Wie der Beklagte zutreffend ausgeführt hat, kann in den zwischen den Beteiligten geschlossenen anderen Vereinbarungen kein Vertrag nach § 1 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV gesehen werden. Eine Freistellung nach § 1 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV (ggf. analog) kann hier auch nicht damit begründet werden, dass der Beklagte rechtswidrig keinen Vertrag mit der Klägerin abgeschlossen hätte. Denn zum einen steht die Entscheidung, ob und mit welchem Inhalt ein öffentlich-rechtlicher Vertrag geschlossen wird, im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde (siehe im Einzelnen: Schliesky, in: Knack/Henneke, VwVfG, 9. Auflage 2010, Vor § 54, Rn. 45 ff. sowie Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Auflage 2011, § 54, Rn. 15 ff.). Zum anderen wurde, wie bereits oben erwähnt, der Klägerin der Abschluss eines solchen Vertrages durch den Beklagten ausdrücklich angeboten, von ihr aber abgelehnt. Auch das von der Klägerin angeführte Fördergebot des § 166 Abs. 1 S. 2 BauGB, wonach die Gemeinde, die eine Entwicklungsmaßnahme durchführt oder durchführen lässt, alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen hat, um die vorgesehene Entwicklung im städtebaulichen Entwicklungsbereich zu verwirklichen, führt nicht zur analogen Anwendung des § 1 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV. Auch wenn nach § 247 Abs. 7 BauGB die Entwicklung der Parlaments- und Regierungsbereiche in Berlin den Zielen und Zwecken einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme nach § 165 Abs. 2 BauGB entspricht, hat der Beklagte mit dem Angebot an die Klägerin zum Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags im Sinne des § 1 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV bereits das Erforderliche getan, um diese Entwicklungsmaßnahme zu fördern und zu verwirklichen. Es war allein Sache der Klägerin, dass sie darauf nicht eingegangen ist und nunmehr dem Anwendungsbereich der Sondernutzungsgebührenverordnung unterliegt. c) Die Klägerin ist entgegen ihrer Ansicht auch nicht persönlich von der Gebührenpflicht befreit. Denn keiner der Tatbestände des § 8 Abs. 2 SNGebV liegt vor. So hat die Klägerin die Sondernutzung nicht als Behörde oder nichtrechtsfähige Anstalt des Bundes, der Länder, der Gemeinden und der Gemeindeverbände ausgeübt (§ 8 Abs. 2 Nr. 1 SNGebV), denn die Klägerin ist weder Behörde noch nichtrechtsfähige Anstalt einer der genannten Körperschaften, sondern eine sich wirtschaftlich betätigende GmbH & Co. KG. Nach § 167 Abs. 2 S. 1 BauGB ist sie lediglich Erfüllungsgehilfin des beklagten Landes, nimmt aber keine Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahr (vgl. zum Behördenbegriff: § 1 Abs. 1 BlnVwVfG i.V.m. § 1 Abs. 4 VwVfG). Sie ist auch keine Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts (§ 8 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV) und ebenso keine als gemeinnützig, mildtätig oder kirchlichen Zwecken dienende Einrichtung (§ 8 Abs. 2 Nr. 3 SNGebV) anzusehen. Für eine erweiterte Auslegung oder eine analoge Anwendung des § 8 Abs. 2 Nr. 1 SNGebV auf die Klägerin ist kein Raum. Zunächst liegt der Norm ersichtlich nicht der Rechtsgedanke zu Grunde, unnütze Mittelverschiebungen innerhalb desselben Hoheitsträgers zu verhindern. Anderenfalls wären nämlich nur die Behörden und nichtrechtsfähigen Anstalten des Beklagten gebührenfrei gestellt. Die Vorschrift beruht nach Auffassung des Gerichts vielmehr auf dem Ziel, die Verfolgung bestimmter Tätigkeiten, die im öffentlichen Interesse liegen, gebührenfrei zu stellen, was auch aus ihren Nr. 2 und 3 deutlich wird. Bereits unter diesem Gesichtspunkt kann die Klägerin die Anwendung der Norm auf sie nicht verlangen. Denn sie führt zwar für den Beklagten die im öffentlichen Interesse liegende Entwicklung des Schlossplatzes aus. Allein damit wird das von ihr als gewinnorientierte Gesellschaft des privaten Rechts verfolgte Interesse aber nicht gleichsam ein öffentliches. Die Klägerin verfolgt vielmehr auch weiterhin eigene wirtschaftliche Interessen bei der Umsetzung der Maßnahme. Die hier entstehende Mittelverschiebung ist im Übrigen ein durch die Verwaltungsebenen des Beklagten im Innenverhältnis zu bewältigender Sachverhalt, der für die Beurteilung der Gebührenpflichtigkeit der Klägerin im Außenverhältnis unerheblich ist. § 8 Abs. 2 Nr. 1 SNGebV ist überdies als Ausnahmetatbestand eng auszulegen. Die Klägerin unterscheidet sich von den dort genannten Behörden und Organisationen maßgeblich und grundlegend dadurch, dass sie privatrechtlich organisiert ist und nicht originär, sondern nur im Auftrag eines Hoheitsträgers als dessen Erfüllungsgehilfin tätig wird. Der Verordnungsgeber hat die der Gebührenfreiheit unterliegenden Organisationen in Ausübung des ihm zukommenden und nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbaren Ermessens insoweit zulässigerweise begrenzt. Eine andere Auslegung ergibt sich weder aus § 8 Abs. 3 noch aus § 8 Abs. 4 SNGebV. Beide Vorschriften stellen allein eine Rückausnahme zu Abs. 2 dar, die - wie aufgezeigt - gerade nicht eingreift, zumal ein Eingreifen der Vorschriften für die Klägerin ohnehin unergiebig wäre, da sie ihre Gebührenpflichtigkeit gerade begründen würden. d) Die Klägerin ist nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 SNGebV auch Gebührenschuldnerin, denn sie ist Erlaubnisnehmerin der erteilten Sondernutzungserlaubnis. Zwar mag hier zugleich eine Gesamtschuld mit dem Beklagten gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 SNGebV bestehen. Jedoch durfte der Beklagte zulässigerweise die Klägerin voll in Anspruch nehmen (§ 421 BGB). Ermessensfehler sind auch insoweit nicht erkennbar. Insbesondere führt der von der Klägerin vorgebrachte Gesichtspunkt einer zwischen den Beteiligten durch die Gebührenschuld entstehenden Gleichordnung nicht zu einer Ermessensfehlerhaftigkeit. Dem steht bereits entgegen, dass eine solche Gleichordnung allenfalls mit einer anderen Behörde des Beklagten, nämlich der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, bestehen würde. Auch unter dem in Art. 66 Abs. 2 S. 1 der Verfassung von Berlin (VvB) verankerten Gesichtspunkt des Grundsatzes der bezirklichen Selbstverwaltung kann eine Gesamtschuldnerschaft mit einer Behörde der Hauptverwaltung nicht zu einem Verlust der Verwaltungsaktsbefugnis einer Behörde der Bezirksverwaltung führen. e) Die Gebühr ist auch nach dem Gebührenverzeichnis zur SNGebV zutreffend berechnet worden. Die Gebührenpflicht nach der Tarifstelle 5.1 b) 2. Alternative des Gebührenverzeichnisses ist eingetreten, weil die in der Sondernutzungserlaubnis in ihrer ursprünglichen Form festgesetzte Frist für die Beendigung der Baumaßnahme nicht eingehalten wurde. Der Beklagte hat nach dieser Tarifstelle sachlich und rechnerisch richtig eine Gebühr von 10 Euro bzw. 20 Euro je Monat und Quadratmeter abgerechnet. 2. Die Sondernutzungsgebührenverordnung ist letztlich nicht wegen eines Verstoßes gegen höherrangiges Recht rechtswidrig. a) Sie verstößt zunächst – wie oben bereits dargelegt - nicht gegen das Fördergebot des § 166 Abs. 1 S. 2 BauGB. Es erscheint überdies schon zweifelhaft, ob das Fördergebot hier überhaupt berührt ist. Nach § 166 Abs. 1 S. 2 BauGB hat die Gemeinde für den städtebaulichen Entwicklungsbereich ohne Verzug Bebauungspläne aufzustellen und alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die vorgesehene Entwicklung im Entwicklungsbereich sicherzustellen. Aus der Verwirklichungspflicht wird zwar auch das Gebot gefolgert, alles zu unterlassen, was der Verwirklichung der Entwicklungsmaßnahme entgegenstehen könnte (vgl. Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: 103. EL 2012, § 166 BauGB, Rn. 15). Jedoch kann sich dieses Fördergebot nach Wortlaut und Normzweck allein auf städtebauliche Maßnahmen beziehen. So fordert § 166 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die vorgesehene Entwicklung im städtebaulichen Entwicklungsbereich zu verwirklichen. Im Zusammenhang mit der nach § 166 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 gegebenen Pflicht zur Aufstellung von Bebauungsplänen können unter dem Gesichtspunkt der Modalitätenäquivalenz beider Halbsätze nur im weiteren Sinne städtebauliche Maßnahmen gemeint sein, nicht aber jede nach anderen Rechtsvorschriften mögliche Maßnahme (siehe auch die Beispiele von Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: 103. EL 2012, § 166 BauGB, Rn. 13 ff.). Dafür streitet auch der Normzweck des § 166 Abs. 1 S. 2 BauGB, der allein den Verantwortungs- und Zuständigkeitsbereich der Gemeinde umgrenzen soll (vgl. Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Auflage 2009, § 166, Rn. 1). Die Vorschrift regelt demgegenüber keine allgemeinen Aufträge an den Verordnungsgeber, der hier allein aufgrund des besonderen Verwaltungsaufbaus Berlins mit der durchführenden Gemeinde zusammenfällt. In der regelhaften Konstellation des § 166 Abs. 1 S. 2 BauGB, nämlich der Anwendung in einem Flächenstaat, kann die Vorschrift schlechterdings nicht in dem von der Klägerin angeführten Sinne verstanden werden, dass sie allgemeine Regelungsgebote und -verbote an den Gesetz- und Verordnungsgeber beinhalten würde. Zudem wird die Maßnahme durch die Erhebung der Sondernutzungsgebühr im Übrigen deshalb nicht gefährdet werden, weil eine Haftung nach §§ 167 Abs. 2 S. 2, 160 Abs. 4 BauGB besteht. Schließlich führt auch die Wertung des § 151 BauGB nicht zu einem anderen Ergebnis. § 151 Abs. 2 S. 2 BauGB stellt vielmehr ausdrücklich klar, dass die Gebührenfreiheit nicht für Gebühren und Abgaben nach landesrechtlichen Vorschriften gilt. b) Die Verordnung wird auch den Grundsätzen des Vertrauensschutzes gerecht; der von der Klägerin angenommene Verstoß gegen diese Grundsätze liegt nicht vor. So liegt schon kein Fall der Rückwirkung vor. Der Beklagte hat vielmehr für die ursprünglich erlaubte Sondernutzung bis zum 31. Mai 2007 keine Gebühren angesetzt, auch nachdem durch Inkrafttreten der Sondernutzungsgebührenverordnung am 25. Juni 2006 eine Gebührenpflicht für die bis dahin entgeltfreie Sondernutzung entstanden war. Für den Verlängerungsbescheid hat der Beklagte dann allerdings – wie ausgeführt - die nach der Verordnung zulässigen Gebühren erhoben, wobei er auch in dem zugrunde liegende Verwaltungsverfahren auf die Gebührenpflichtigkeit ausdrücklich hingewiesen hatte. Nicht zuletzt aufgrund dieses Hinweises konnte ein Vertrauensschutz an der weiteren Gebührenfreiheit gar nicht mehr entstehen. Zudem hätte sich die Klägerin bereits im Jahre 2006, als die Sondernutzungsgebührenverordnung erlassen wurde, eines möglichen Endes der Gebührenfreiheit gewahr sein müssen. Aus diesem Grunde bedurfte es auch keiner Übergangsregelung. Zwar mag der Einwand gerechtfertigt sein, dass es der Sondernutzungsgebührenverordnung grundsätzlich an einer Härtefallregelung fehlt. Daraus kann die Klägerin aber nichts für sich herleiten, denn in ihrem konkreten Fall bestand ja gerade die Möglichkeit, über den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags nach § 1 Abs. 2 Nr. 1 SNGebV die Anwendung der Gebührenverordnung auszuschließen. c) Die Sondernutzungsgebührenverordnung hält sich auch im Rahmen der hier zugrunde liegenden Ermächtigungsgrundlage der §§ 11 Abs. 9, 27 Abs. 2 BerlStrG. § 11 Abs. 9 BerlStrG fordert lediglich, dass bei der Bemessung der Gebühren u. a. der wirtschaftliche Vorteil zu berücksichtigen ist. Dem trägt die Verordnung in verschiedenen Regelungen ausreichend Rechnung. Bei der hier einschlägigen Tarifstelle 5.1 b) des Gebührenverzeichnisses ist dies sachlogisch allerdings ausgeschlossen, weil bei Baustelleneinrichtungen ein solcher wirtschaftlicher Vorteil konkret nur schwer bestimmt werden kann. Ihr Zweck erschöpft sich in der reinen Straßennutzung anstelle von eventuellen anderen Flächen, was die Sondernutzung durch Baustelleneinrichtungen jedenfalls von den Sondernutzungen unterscheidet, bei denen verschiedene Tarifstellen auf den durch die Wertstufen vertypten wirtschaftlichen Vorteil abstellen, der etwa in der Nutzung der öffentliche Straße als Werbe- oder Verkaufsfläche liegt. Aus diesem Grunde liegt auch ein Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG nicht vor. Dieses verbietet sowohl die unterschiedliche Behandlung von vergleichbaren Sachverhalten als auch die Gleichbehandlung von unvergleichbaren Sachverhalten (vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 11. Auflage 2011, Art. 3, Rn. 7 f.). Eine Ungleichbehandlung liegt nicht vor, denn die von der Klägerin durch die Baustelleneinrichtung ausgeübte Sondernutzung unterscheidet sich nicht wesentlich von Baustelleneinrichtungen Privater. Beide nehmen in Konkurrenz zu anderen Nutzern die öffentliche Straße in Gebrauch. d) Schließlich verstößt die hier fragliche Tarifstelle in Bezug auf die fehlende Unterscheidung nach wirtschaftlichem Vorteil und öffentlichem Interesse nicht gegen das Äquivalenzprinzip. Nach allgemeiner Auffassung (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 15. Juli 1988 - 7 C 5.87 -, BVerwGE 80, 36 [39]; BVerwG, Beschluss vom 17. Oktober 2008 - 9 B 24.08 -, NVwZ 2009, 185, 186) ist bei der Bemessung von Sondernutzungsgebühren das Äquivalenzprinzip als gebührenrechtliche Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu berücksichtigen. Danach dürfen die Gebühren nicht in einem groben Missverhältnis zu der von der öffentlichen Hand gebotenen Leistung stehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. August 2010 - 9 C 6/09 -, NVwZ 2011, 41, 46; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil v. 7. Oktober 2010 - OVG 1 B 27.09 -, zit. nach juris, jeweils m.w.N.). Eine Sondernutzungsgebühr ist die Gegenleistung dafür, dass die Benutzung einer öffentlichen Straße über den Gemeingebrauch hinaus erlaubt und damit gleichzeitig eine Beeinträchtigung der gemeingebräuchlichen Nutzungsmöglichkeiten in Kauf genommen wird. Die Höhe einer solchen Gebühr darf daher weder außer Verhältnis zum Ausmaß dieser Beeinträchtigung noch zu den mit der Straßennutzung verfolgten wirtschaftlichen Interessen stehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Oktober 2008 - 9 B 24.08 -, NVwZ 2009, 185, 186 m.w.N.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 13. Juni 2008 - OVG 1 S 37.08 -, EA S. 4 f.). Bei der Staffelung der Gebührenhöhe ist namentlich dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die Einwirkung auf die Straße wie auch die Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs je nach Dichte und Intensität des Straßenverkehrs unterschiedlich zu bewerten sind. Eine pauschalierende Bewertung von Art und Ausmaß der Sondernutzung ist dabei aus Gründen der Praktikabilität unumgänglich und nach dem Grundsatz der Typengerechtigkeit auch unbedenklich (vgl. BVerwG, Urt. v. 15. Juli 1988 - 7 C 5.87 -, BVerwGE 80, 36 [38]). Bedenken, dass die Tarifstelle 5.1 b) des Gebührenverzeichnisses den dargelegten Anforderungen nicht gerecht wird, bestehen nicht. Im Hinblick auf die Berücksichtigung eines wirtschaftlichen Vorteils wird auf die vorstehenden Ausführungen verwiesen. Entgegen der klägerischen Ansicht liegt eine Nichtberücksichtigung des öffentlichen Interesses an der Durchführung der Entwicklungsmaßnahme hier nicht vor. Denn auch straßenrechtliche Sondernutzungen, die im Rahmen von städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen erfolgen, stehen trotz des für sie streitenden öffentlichen Interesses in Konkurrenz zu anderen Nutzungsformen und Nutzergruppen. In diesen Fällen ist deshalb gemäß § 11 Abs. 3 S. 2 BerlStrG die Inanspruchnahme der Fläche auf den geringst möglichen Zeitraum zu beschränken. Bei Überschreitung der Frist entfällt das öffentliche Interesse oder tritt jedenfalls so deutlich zurück, dass es gerechtfertigt ist, höhere Gebühren zu verlangen. Es wird damit ein Anreiz gesetzt, die Bauzeit möglichst einzuhalten (vgl. auch VG Berlin, Urteil vom 12. Februar 2009 - VG 1 A 125.08 -, juris Rn. 22 f.). Die Norm stellt zudem in nicht zu beanstandener Weise nicht auf den Grund der Bauzeitüberschreitung ab. Dies ist mit höherrangigem Recht vereinbar, vor allem da die Ermächtigungsgrundlage für die Sondernutzungsgebührenverordnung und die Beachtung des Äquivalenzgebots eine solche Berücksichtigung des Grundes der Bauzeitüberschreitung gerade nicht fordern. III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i. V. m. § 709 S. 1 und 2 der Zivilprozessordnung (ZPO). IV. Die Berufung ist wegen der grundsätzlichen und noch nicht obergerichtlich entschiedenen Frage der Stellung eines Entwicklungsträgers im Straßen- und Gebührenrecht nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Die Klägerin wendet sich gegen die Erhebung von Sondernutzungsgebühren in Höhe von 4.328.830,00 Euro. Die Klägerin führt als treuhänderische Entwicklungsträgerin für den Beklagten die Entwicklungsmaßnahme „Hauptstadt Berlin – Parlaments- und Regierungsviertel“ durch, wozu u.a. der Rückbau des „Palastes der Republik“ gehörte. Die Klägerin verwaltet hierfür ein von der Bundesrepublik Deutschland, dem Land Berlin und weiteren Personen gespeisten Treuhandfonds. Im Jahre 2004 schlossen der Beklagte, vertreten durch die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung sowie die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Wohnungswesen und das Bundesministerium der Finanzen zu diesem Zweck einen Vertrag gemäß § 147 Abs. 1 des Baugesetzbuches (BauGB) i.V.m. § 54 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) über die Durchführung von Ordnungsmaßnahmen im Bereich der Entwicklungsmaßnahme. Der Vertrag wurde auch durch die Klägerin als Entwicklungsträgerin des Beklagten unterzeichnet. Die Kosten für die Ordnungsmaßnahmen wurden nach § 6 des Vertrages dergestalt verteilt, dass die durch die Ordnungsmaßnahme entstehenden Kosten durch den Beklagten zu tragen sind, jedoch mit Ausnahme der Kosten für die Beseitigung der Kosten der Restasbestbelastung, zu deren Übernahme sich die Bundesrepublik Deutschland verpflichtete. Für die Durchführung des Palastrückbaus war die Klägerin auch auf die Nutzung von Teilen des angrenzenden Schlossplatzes angewiesen. Diese Fläche steht im Eigentum des Beklagten und ist zum öffentlichen Verkehr gewidmet. Vor der Baumaßnahme war dort ein öffentlicher Parkplatz. Nach Beendigung des Rückbaus wird die Fläche derzeit zu verschiedenen Zwecken genutzt, u.a. als Grünanlage, als Standfläche für einen Ausstellungsraum sowie für archäologische Grabungen. Zukünftig soll auf großen Teilen des Schlossplatzes das frühere Berliner Stadtschloss als Humboldt-Forum wiedererrichtet werden. Für die Baustelleneinrichtung erteilte das Bezirksamt Mitte von Berlin mit Bescheid vom 13. Januar 2006 für die Zeit vom 16. Januar 2006 bis einschließlich 31. Mai 2007 eine Sondernutzungserlaubnis. Die Erteilung der Erlaubnis erfolgte ohne die Erhebung von Gebühren, da die damals gültige Entgeltordnung des Beklagten diese Sondernutzung gebührenfrei stellte. Nach erfolgter Asbestsanierung begann die Klägerin mit dem Abriss des „Palastes der Republik“. Dabei fanden sich jedoch noch weitere Mengen von Spritzasbest im Gebäude. Die nochmals erforderliche Asbestbeseitigung führte zu einer Bauzeitverlängerung von zwei Jahren bis zum April 2009. Im Einvernehmen mit dem Beklagten beantragte die Klägerin zunächst keine Verlängerung der am 31. Mai 2007 abgelaufenen Sondernutzungserlaubnis. Mit Schreiben vom 17. Januar 2008 forderte das Bezirksamt Mitte die Klägerin dann doch auf, die Sondernutzung des Schlossplatzes durch einen Antrag auf Erlaubnisverlängerung zu legalisieren. Zugleich teilte es der Klägerin mit, dass mit Blick auf die inzwischen erlassene Verordnung über die Erhebung von Gebühren für die Sondernutzung öffentlicher Straßen (SNGebV) eine gebührenfreie Erlaubniserteilung nicht mehr möglich sei. Hierauf beantragte die Klägerin mit Schreiben vom 22. Januar 2008 die Verlängerung der Sondernutzungserlaubnis bis zum 30. April 2009. Nachdem es nicht zum Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags zwischen der Klägerin und der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung über die Sondernutzung kam, bewilligte das Bezirksamt mit dem Verlängerungsbescheid vom 1. Dezember 2008 eine weitere Sondernutzungserlaubnis für die Zeit von Juni 2007 bis April 2009 und setzte zugleich eine Sondernutzungsgebühr in Höhe von 4.328.830,00 Euro fest. Bei der Gebührenerhebung wurde die im Gebührenverzeichnis zur SNGebV vorgesehene erhöhte Benutzungsgebühr für die Überschreitung der ursprünglichen Nutzungszeit gemäß Tarifstelle 5.1b) zugrundegelegt. Gegen die Gebührenfestsetzung legte die Klägerin unter dem 15. Dezember 2008 Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie an, dass sich die Gebühr auf ihre Tätigkeit als treuhänderische Entwicklungsträgerin des Landes beziehe und daher Gebührenfreiheit aufgrund der ständigen Verwaltungspraxis des Beklagten bestehe, wonach andere bauende Organisationseinheiten der Berliner Verwaltung zu Sondernutzungsgebühren nicht herangezogen würden. Mit der Klägerin am 9. August 2010 zugegangenem Widerspruchsbescheid vom 5. August 2010 wies die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte sie aus, eine Gebührenfreiheit sei nicht gegeben, da die Klägerin weder unter den Tatbestand der sachlichen Gebührenfreiheit nach § 8 Abs. 1 SNGebV noch unter den der persönlichen Gebührenfreiheit nach § 8 Abs. 2 SNGebV falle. Mit ihrer am 7. September 2010 erhobenen Klage wendet die Klägerin sich weiter gegen die Forderung von Sondernutzungsgebühren. Sie ist der Auffassung, die Gebührenfestsetzung sei rechtswidrig. Dies ergebe sich schon daraus, dass die Nutzung des Schlossplatzes für die Baustelleneinrichtung keine gebührenpflichtige Sondernutzung sei. Denn bereits während der Zeit des Palastrückbaus sei die von ihr genutzte Fläche planmäßig so umgestaltet worden, dass sie entgegen ihrer förmlichen Widmung nicht mehr als öffentliche Straße genutzt habe werden können. Wegen der unterschiedlichen Planungen für die Nutzung des Schlossplatzes nach Beendigung ihrer Tätigkeit (zunächst Bauvorbereitung für den Wiederaufbau des Stadtschlosses, später Umwandlung des Schlossplatzes in eine Grünfläche) hätte die Fläche eigentlich schon bei Beginn des Rückbaus als Straßenfläche eingezogen werden müssen. Es sei schließlich von Anfang an eine weitere Nutzung der Fläche zu Verkehrszwecken nicht beabsichtigt gewesen. Es komme insoweit nicht auf den formellen Fortbestand der Widmung an, sondern darauf, dass der Beklagte ermessensfehlerhaft, nämlich allein aus fiskalischen Gründen, die Widmung aufrechterhalten habe. Es stelle sich zudem als widersprüchliches Verhalten des Beklagten dar, wenn er einerseits die Baustelleneinrichtung isoliert aus dem Maßnahmenbündel herauslöse und insoweit Sondernutzungsgebühren verlange, aber andererseits nicht berücksichtige, dass die Gesamtmaßnahme gerade die Aufhebung der Nutzung zum öffentlichen Verkehr bezweckt habe. Selbst wenn man eine Sondernutzung annehme, sei diese nicht gebührenpflichtig. Die Nutzung des Schlossplatzes durch die Klägerin sei nämlich eine Sondernutzung im Sinne des § 1 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV, da die Fläche zur Durchführung einer Entwicklungsmaßnahme von gesamtstädtischer Bedeutung genutzt worden sei. Außerdem fehle es in der Sondernutzungsgebührenverordnung an einer speziellen Regelung für Entwicklungsmaßnahmen, vor allem da die fragliche Tarifstelle nicht nach dem Auftraggeber und dem Grad des öffentlichen Interesses an der Baumaßnahme differenziere. Wegen des Fehlens einer Sonderregelung müsse eine Regelung in einem gesonderten öffentlich-rechtlichen Vertrag erfolgen. Anderenfalls sei die Verordnung rechtswidrig. Der Beklagte sei vorliegend zum Abschluss eines solchen Vertrags verpflichtet gewesen. Dies würden das Fördergebot sowie die Wertungen des § 247 Abs. 7 BauGB und des § 11 Abs. 9 S. 2 des Berlinre Straßengesetzes (BerlStrG) gebieten. Außerdem gehöre das Treuhandvermögen der Klägerin wirtschaftlich dem Beklagten. Dass der Beklagte nicht bereit gewesen sei, einen solchen Vertrag zu schließen, dürfe nicht zu Lasten der Klägerin gehen. Weiter bestehe für die Klägerin auch eine persönliche Gebührenfreiheit. Sie falle als Treuhänderin des Beklagten unter § 8 Abs. 2 Nr. 1 SNGebV. Es komme nämlich der der Regelung zugrunde liegende Gedanke, unnütze Mittelverschiebungen zu verhindern, voll zum Tragen. Es hafte nämlich die Hauptverwaltung als Auftraggeberin der Entwicklungsmaßnahme auch für die Sondernutzungsgebühren, welche dann dem Bezirk Mitte zufließen würden. Letztlich würde die Geldsumme nur innerhalb des Beklagten verschoben. § 8 Abs. 2 Nr. 1 SNGebV müsse mithin dahin ausgelegt werden, dass sie auch solche Beauftragte erfasse, die ausschließlich auf Rechnung der dort Privilegierten arbeiten. Weiter sei die Klägerin nicht Gebührenschuldnerin. Der Beklagte sei gleichfalls gesamtschuldnerisch mit der Klägerin nach § 3 SNGebV gebührenpflichtig, weil die Sondernutzung in seinem Interesse erfolgt sei. Wäre der Beklagte nicht persönlich von der Gebührenpflicht befreit, führe dies zu einer Gleichordnung der Beteiligten und damit sowohl zum Verlust der Verwaltungsaktsbefugnis als auch zur Ermessensfehlerhaftigkeit eines solchen Verwaltungsakts, da der Beklagte im Innenverhältnis zur alleinigen Tragung der Kosten der Maßnahmen verpflichtet sei. Nehme man eine persönliche Gebührenfreiheit der Klägerin nicht an, sei die Sondernutzungsgebührenverordnung wegen eines Verstoßes gegen höherrangiges Recht nichtig. Sie verstoße dann nämlich gegen § 166 Abs. 1 S. 1 BauGB, weil ohne Privilegierung für Sondernutzungen im Zusammenhang mit Entwicklungsmaßnahmen das Fördergebot unterlaufen werde. Außerdem fehle der Verordnung sowohl eine Übergangsregelung als auch eine Härtefallvorschrift, was gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes des Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes (GG) verstoße. Als die Klägerin im Jahre 2006 mit der Sondernutzung des Schlossplatzes begonnen habe, sei diese noch gebührenfrei gewesen. Diese Privilegierung sei aber mit Erlass der Sondernutzungsgebührenverordnung entfallen. Der Schutz des Vertrauens der Klägerin habe hier aufgrund der Umstände des hiesigen Falles Vorrang. Schließlich verstoße die Tarifstelle 5.1b) der Anlage zur Verordnung gegen das Äquivalenzprinzip, da sie nicht nach dem wirtschaftlichen Vorteil aus der Baumaßnahme und dem Bestehen eines öffentlichen Interesses unterscheide, zumal § 11 Abs. 9 BerlStrG eine Berücksichtigung dieser Umstände gebiete. Die Fehlerhaftigkeit der Tarifstelle käme der Klägerin zu Gute, weil sie bei Berücksichtigung dieser Kriterien keine oder geringere Gebühren zahlen müsse. Die Klägerin beantragt, den Bescheid des Bezirksamts Mitte von Berlin vom 1. Dezember 2008 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. August 2010 hinsichtlich der festgesetzten Sondernutzungsgebühr aufzuheben. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Der Beklagte ist der Auffassung, dass die Widmung nicht durch Umgestaltung des Schlossplatzes während des Palastrückbaus entfallen sei. Es komme allein auf einen ausdrücklichen und förmlichen Einziehungsakt nach dem Berliner Straßengesetz an, an dem es aber bislang fehle. Auch sei ein Widmungsfortfall wegen Treu und Glauben nicht anzunehmen. Die fragliche Fläche sei nämlich im Zeitpunkt der Erteilung der ersten Sondernutzungserlaubnis weiter als öffentliches Straßenland genutzt worden. Die Fläche sei außerhalb der Baustelleneinrichtung widmungsgemäß nutzbar gewesen. Es bestehe bis jetzt keine Klarheit über die weitere Nutzung des Schlossplatzes, sodass ein Aufrechterhalten der Widmung nicht rechtsmissbräuchlich sei. Es bestehe auch keine Pflicht zur Einziehung. Insoweit habe der Beklagte ein freies Ermessen. Eine Reduzierung desselben auf Null bestehe weder wegen des Zustands der Straße noch wegen des Vorliegens einer auf Einziehung gerichteten Planung. An der Eigenschaft der Baustelleneinrichtung als Sondernutzung bestehe kein Zweifel, weil sie über den Gemeingebrauch hinausgehe, insbesondere keinen verkehrlichen Zweck habe. Dem stehe die Nutzung für eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme nicht entgegen. Die landesrechtlichen Regelungen böten hierfür keine Handhabe. Nach § 11 Abs. 3 BerlStrG seien Sondernutzungserlaubnisse für Baustelleinrichtungen nur nach straßenrechtlichen Belangen zu erteilen. Eine Ausnahme vom Anwendungsbereich der Sondernutzungsgebührenverordnung bestehe nicht. Die Sondernutzung sei nicht besonderer Art. Dies folge schon daraus, dass es an dem erforderlichen öffentlich-rechtlichen Vertrag i.S.d. § 1 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV fehle. Insbesondere sei der Ordnungsmaßnahmenvertrag von 2004 kein solcher, da die Klägerin nicht Vertragspartnerin dieses Vertrages sei und dieser nicht die Zulassung von Sondernutzungserlaubnissen oder sonst die Inanspruchnahme von Straßenflächen zum Gegenstand habe. Zwar habe sich der Beklagte um den Abschluss eines solchen Vertrages bemüht, was jedoch an der Klägerin gescheitert sei. Es bestehe keine Rechtspflicht zum Vertragsschluss, nur ein entsprechendes Ermessen. Der Klägerin stehe auch keine persönliche Gebührenfreiheit zu. Die Klägerin sei nicht Behörde, weil ihr keine hoheitlichen Aufgaben übertragen worden seien. Sie vollziehe nur im Auftrag eines Hoheitsträgers eine Entwicklungsmaßnahme. Eine andere Sicht folge auch nicht aus dem Städtebaurecht. Zwar sollen sich nach § 8 Abs. 2 SNGebV öffentliche Einrichtungen gegenseitig Gebührenfreiheit gewähren, um die Mittel zur Finanzierung öffentlicher Aufgaben zu finanzieren, jedoch liege hier ein Treuhandvermögen vor, das vom allgemeinen Haushalt unabhängig geführt werde. Die gebührenrechtliche Inanspruchnahme von treuhänderisch gebundenen Sondervermögen sei nicht zu beanstanden. Weiter sei keine fehlerhafte Gesamtschuldnerauswahl erfolgt. Auch im öffentlichen Recht sei es nicht zu beanstanden, nach Ermessen einen Gesamtschuldner voll in Anspruch zu nehmen. Die Klägerin sei als Erlaubnisnehmerin die sachnähere Schuldnerin. Ferner sei die SNGebV nicht rechtswidrig. Sie verstoße zunächst nicht gegen § 166 Abs. 1 S. 1 BauGB. Der Landesgesetzgeber sei nicht verpflichtet, jede Sondernutzung im öffentlichen Interesse generell von der Gebührenpflicht auszunehmen. Auch eine Privilegierung der Klägerin als Treuhandvermögen sei wegen der Trennung vom übrigen Haushalt nicht geboten. Eine Gebührenfreiheit würde außerdem eine sachwidrige Subventionierung des Treuhandvermögens bedeuten. Ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip liege nicht vor. Härten könnten durch verschiedene Handlungsoptionen ausgeglichen werden. Auch seien die Gebührensätze für Bauzeitüberschreitungen äquivalent. Im Übrigen sei der Gebührensatz mit 10 Euro bzw. 20 Euro je Monat und Quadratmeter angemessen bemessen. Mangels echter Rückwirkung fehle es auch an einem Vertrauensschutz der Klägerin, denn diese habe mit dem Erlass der SNGebV nicht mehr schützenswerterweise auf eine Gebührenfreiheit hoffen dürfen. Außerdem sei die Regelung des § 8 Abs. 3 SNGebV verhältnismäßig und überwiege daher das Bestandsinteresse der Klägerin. Auch eine Übergangsregelung sei mangels besonderer Umstände nicht geboten gewesen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten sowie den Verwaltungsvorgang des Beklagten, der vorgelegen hat und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist, verwiesen.