33 K 939.17

Leitsatz: 1. Aus der Richtlinie der Bundesregierung über eine Anerkennungsleistung an Verfolgte für Arbeit in einem Ghetto, die keine Zwangsarbeit war, selbst und aus der hierzu erlassenen Vorläufigen Arbeitsanweisung des BMF vom 31. Dezember 2013 ergibt sich lediglich ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung, da es sich nicht um Gesetze im materiellen Sinne, sondern um Verwaltungsvorschriften der Bundesregierung bzw. des BMF handelt.(Rn.17) (Rn.18) 2. Nach § 1 Abs. 1 der Richtlinie der Bundesregierung über eine Anerkennungsleistung an Verfolgte für Arbeit in einem Ghetto, die keine Zwangsarbeit war, wird eine Leistung nur ehemaligen Insassen eines Ghettos im Sinne der Richtlinie gewährt. Hierzu zählt Malul Bugului nicht.(Rn.19) 4. Der Begriff des Ghettos wird durch die Richtlinie der Bundesregierung über eine Anerkennungsleistung an Verfolgte für Arbeit in einem Ghetto, die keine Zwangsarbeit war, selbst nicht näher definiert und bedarf der Auslegung.(Rn.20) Die Klage wird abgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet. Die Klage ist zulässig, insbesondere ist sie als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO statthaft, da die begehrte Leistung zunächst durch Bescheid und damit durch Verwaltungsakt bewilligt werden muss (vgl. Nr. IV 1.1 der Vorläufigen Arbeitsanweisung des BMF vom 19. November 2007 in der Fassung vom 13. Dezember 2013 – vorläufige Arbeitsanweisung –). Das Verwaltungsgericht Berlin ist nach § 52 Nr. 2 Satz 1 und 2 VwGO örtlich zuständig, da es sich um eine Verpflichtungsklage auf Erlass eines Verwaltungsaktes durch das BADV als eine in Berlin ansässige Bundesbehörde handelt, da die Verfahren seit der Übertragung der Zuständigkeit gemäß § 5 Satz 2 der Richtlinie der Bundesregierung über eine Anerkennungsleistung an Verfolgte für Arbeit in einem Ghetto, die keine Zwangsarbeit war vom 20. Dezember 2011 (BAnz. S. 4608) in der Fassung vom 12. Juli 2017 (BAnz. AT 14.07.2017 B1) – Anerkennungsrichtlinie – mit Inkrafttreten dieser Fassung am Dienstsitz Berlin geführt werden und darüber hinaus auch die Behördenleitung ihren Sitz in Berlin hat. Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Bescheid des Bundesamtes für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen vom 31. Mai 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids derselben Behörde vom 18. September 2017 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Er hat weder Anspruch auf die begehrte Anerkennungsleistung (dazu unter 1), noch auf eine Neubescheidung seines Begehrens (dazu unter 2). Dem von ihm in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag war nicht nachzugehen (dazu unter 3) und eine Schriftsatzfrist war nicht zu gewähren (dazu unter 4). 1. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Bewilligung der begehrten Leistung. Nach § 1 Abs. 1 der Anerkennungsrichtlinie in der im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 12. Juli 2017 – die insoweit unverändert gegenüber der noch im Zeitpunkt des Ausgangsbescheides geltenden Fassung vom 21. Dezember 2011 geblieben ist – können Verfolgte im Sinne von § 1 des Bundesentschädigungsgesetzes, die sich zwangsweise in einem Ghetto aufgehalten haben, das in einem Gebiet des nationalsozialistischen Einflussbereich lag, und während dieser Zeit ohne Zwang in einem beschäftigungsähnlichen Verhältnis gearbeitet haben, eine Leistung nach der Richtlinie erhalten, wenn sie für diese Arbeit keine Leistung aus den Mitteln der Stiftung „Erinnerung, Verantwortung und Zukunft“ erhalten haben oder hätten erhalten können. Die Leistung besteht nach § 2 der Anerkennungsrichtlinie aus einer einmaligen Kapitalzahlung i.H.v. 2000 Euro. a) Eine gesetzliche Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch besteht nicht. Ein solcher lässt sich insbesondere nicht aus dem Haushaltsrecht herleiten. Durch die Ausweisung finanzieller Mittel in dem durch das Haushaltsgesetz festgestellten Haushaltsplan wird die Verwaltung lediglich ermächtigt, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen. Somit stellt der Haushaltsplan mit Blick auf finanzielle Zuwendungen lediglich eine Legitimationsgrundlage der Exekutive dar (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. April 1997 – BVerwG 3 C 6.95 –, juris, Rn. 17). Rechtsgrundlage für die Bereitstellung der Mittel für die Anerkennungsleistungen ist daher das Haushaltsgesetz des Bundes 2018 in Verbindung mit dem Haushaltsplan, in dessen Einzelplan 08 (Bundesministerium der Finanzen), Kap. 0801 (Wiedergutmachung des Bundes), Titelgruppe 03 (Entschädigung für Opfer der nationalsozialistischen Verfolgung), Titel 681 32 - 249 mit der Zweckbestimmung „Anerkennungsleistungen für Arbeit im Ghetto ohne Zwang“ ausgewiesen sind. Außerhalb des Organbereichs der Verwaltung entfaltet der Haushaltsplan jedoch keine rechtliche Außenwirkung (§ 3 Abs. 1 und 2 der Bundeshaushaltsordnung). Auch aus der Anerkennungsrichtlinie selbst und aus der hierzu aufgrund ihres § 6 Satz 1 erlassenen Vorläufigen Arbeitsanweisung des BMF vom 31. Dezember 2013 kann sich ein Anspruch des Klägers nicht unmittelbar ergeben. Denn dabei handelt es sich nicht um Gesetze im materiellen Sinne, sondern um Verwaltungsvorschriften der Bundesregierung bzw. des BMF. Sie sind dazu bestimmt, für die Verteilung der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel Maßstäbe zu setzen und auf diese Weise die Ausübung des Ermessens durch die zuständige Bewilligungsbehörde – hier das BADV nach Weisung des BMF, § 5 Satz 1 Anerkennungsrichtlinie – zu steuern. Richtlinien dieser Art sind keine Rechtsnormen und haben keinen Rechtssatzcharakter. Deshalb bewirken sie nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zunächst nur eine interne rechtliche Bindung des Verwaltungsermessens (stRspr des BVerwG, vgl. nur BVerwG, Urteil vom 25. April 2012 – BVerwG 8 C 18.11 –, juris, Rn. 31 und vom 26. April 1979 – BVerwG 3 C 111.79 –, juris, Rn. 20). Im Außenverhältnis zum Kläger entfalten sie hingegen keine unmittelbare Rechtswirkung. Dies ergibt sich auch aus § 3 der Anerkennungsrichtlinie, der einen Rechtsanspruch auf die Anerkennungsleistung ausdrücklich ausschließt. Die Vergabe steht danach grundsätzlich im Ermessen der Beklagten. Der Kläger hat lediglich einen Anspruch darauf, dass die Beklagte über sein Begehren in ermessensfehlerfreier Weise entsprechend § 114 VwGO, insbesondere frei von Willkür (Art. 3 Abs. 1 GG) entscheidet (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 1979, a.a.O., Rn. 24). Ein Anspruch auf die begehrte Leistung besteht daher nur, wenn das Ermessen der Beklagten auf die Gewährung der Leistung reduziert ist. Insoweit ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt, dass Verwaltungsvorschriften über die ihnen zunächst nur innewohnende interne Bindung hinaus aufgrund des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) eine anspruchsbegründende Außenwirkung im Verhältnis der Verwaltung zum Leistungsempfänger – hier dem Kläger – begründen können, wenn die Behörde sie in ständiger Verwaltungspraxis anwendet. Wenn sich die Behörde an ihre Richtlinien hält, ist sie aufgrund des Gleichbehandlungsgebotes verpflichtet, dies auch weiterhin zu tun, sofern nicht sachliche Gründe im Einzelfall eine Abweichung rechtfertigen oder gar gebieten (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 2012, a.a.O., Rn. 32). Der Gleichheitssatz verpflichtet den Zuwendungsgeber in Fällen, in denen er durch Gesetz (wenn auch nur durch ein Haushaltsgesetz) die Befugnis erhalten hat, öffentliche Mittel zu verteilen, und er sich zu einer Verteilung entschließt, zur Aufstellung eines gleichheitsgerechten Verteilungsprogramms und begründet den Anspruch des jeweiligen Zuwendungsbewerbers, nach diesem behandelt zu werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. April 1997 – BVerwG 3 C 6.95 –, juris, Rn. 20). Bestimmt der Zuwendungsgeber im Rahmen dieses Verteilungsprogramms durch Richtlinien bzw. Verwaltungsvorschriften, unter welchen Voraussetzungen diese zweckbestimmten Zuwendungen zu verteilen sind, dann sind diese – für den Bereich der gesetzesfreien Erfüllung öffentlicher Aufgaben erlassenen – Richtlinien grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation unterworfen, da sich ein Anspruch – wie dargelegt – nur aus der ständigen Anwendung dieser Richtlinien ergeben kann und somit grundsätzlich die – möglicherweise auch vom Wortlaut der Richtlinien abweichende – Interpretation der Behörde, wie sie sich aus der tatsächlichen Verwaltungspraxis ergibt, maßgeblich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 1979, a.a.O., Rn. 24). Dementsprechend hat der Richter nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 und 3 GG) und im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG zu prüfen, ob aufgrund einer solchen Richtlinie überhaupt eine Verteilung öffentlicher Mittel vorgenommen werden darf (Vorbehalt des Gesetzes) und bejahendenfalls, ob bei Anwendung der Richtlinie in Einzelfällen, in denen die begehrte Leistung versagt worden ist, der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen ist, nicht beachtet worden ist. Bei der Prüfung, ob eine solche Nichtbeachtung vorliegt, macht es keinen Unterschied, ob die zur Bewilligung zuständige Stelle sich bei der Entscheidung des Einzelfalles auf den schlichten Wortlaut der Richtlinie berufen oder diesen ihrerseits interpretiert hat (vgl. für die Verteilung von Fördermitteln: BVerwG, Urteil vom 26. April 1979, a.a.O., Rn. 24; zum Fall der Anerkennungsrichtlinie: OVG Münster, Beschluss vom 4. Oktober 2013 – OVG 11 A 2077.13 –, juris, Rn. 8). b) Bei Zugrundelegung dieses Maßstabes steht dem Kläger ein solcher Anspruch auf die begehrte Leistung aus Art. 3 Abs. 1 GG wegen einer Selbstbindung der Verwaltung in gleichgelagerten Fällen nicht zu. Denn nach § 1 Abs. 1 der Anerkennungsrichtlinie, die die Beklagte ihren Entscheidungen regelmäßig zugrunde legt, wird eine Leistung nur ehemaligen Insassen eines Ghettos im Sinne der Richtlinie gewährt. Hierzu zählt Malul Bugului nach der in ständiger Praxis der Beklagten angewandten Verwaltungsvorschriften nicht. aa) Der Begriff des Ghettos wird durch die Anerkennungsrichtlinie selbst nicht näher definiert und bedarf daher der Auslegung. Eine Auslegung ist nach den oben dargelegten Grundsätzen nicht aus sich heraus möglich, sondern muss anhand der tatsächlichen Verwaltungspraxis erfolgen. Hierzu hat die Beklagte im Klageverfahren dargelegt, dass sie in ständiger Praxis von dem in der durch das BMF aufgrund von § 6 Satz 1 der Anerkennungsrichtlinie erlassenen Vorläufigen Arbeitsanweisung verwendeten Ghettobegriff ausgehe. In Nr. III. 4 der Vorläufigen Arbeitsanweisung ist der Begriff Ghetto ausdrücklich definiert. Die Definition ist wie folgt gefasst: „Ein Ghetto ist ein von den übrigen Stadtteilen abgegrenzter Bezirk, in dem die Verfolgten in strenger Isolation zu leben gezwungen waren. Kennzeichnend für die Ghettoisierung in den dem nationalsozialistischen Einflussbereich unterliegenden Gebieten ist, dass die dort Verfolgten unter Anwendung von Zwang abgesondert, konzentriert und in Zwangsquartieren untergebracht wurden. Der Zwang darf sich dabei nicht auf die Wohnungsnahme beschränken, sondern muss sich auf den umfassenderen Aufenthalt beziehen. Ein Ghetto […] liegt nicht vor, wenn die Haftstätte bereits im Rahmen anderer gesetzlicher oder außergesetzlicher Regelungen als Konzentrations- oder Arbeitslager anerkannt wurde.“ In der Vorläufigen Arbeitsanweisung wird daran anschließend zur weiteren Vorgehensweise ausgeführt: „BMF prüft gemäß dieser Ghetto-Definition, ob die in den Anträgen angegebenen, bisher nicht bekannten, Ghettos im Sinne der Richtlinie anerkannt werden können. (…) Sämtliche dann im BMF anerkannten Ghettos werden in die „Ghetto-Liste“ aufgenommen und für die Bearbeiter in der beim BADV eingerichteten Datenbank hinterlegt. Alle angegebenen Orte, bei denen definitiv ausgeschlossen werden kann, dass dort ein Ghetto existierte, werden in der sogenannten „Negativ-Liste“ zusammengefasst und dem BADV für die Antragsbearbeitung an die Hand gegeben. Der Bearbeiter prüft den Aufenthalt in den im [Antragsformular] genannten Ghettos für den angegebenen Zeitraum. Findet sich das Ghetto für den angegebenen Zeitraum in der Ghetto-Liste, ist mit der Prüfung des Antrags fortzufahren. Findet sich das Ghetto nicht in der Ghetto-Liste, ist zu prüfen, ob sich der Ort in der „Negativliste“ finden lässt. Sofern dies der Fall ist, kommt der Antrag zur Ablehnung. Andernfalls sind weitere Ermittlungen durchzuführen. Anschließend wird der Antrag zu Recherchezwecken an das BMF übersandt. Dort wird auf Grundlage des Antrags recherchiert, ob es sich bei dem als Ghetto angegebenen Ort tatsächlich um ein Ghetto im Sinne der Richtlinie gehandelt hat. Wenn danach das Ghetto anerkannt wird, ist die Antragsbearbeitung beim BADV unverzüglich fortzusetzen.“ Die Beklagte hat im Verfahren nachvollziehbar vorgetragen, dass das BMF in ständiger Verwaltungspraxis anhand dieser Definition und nach Auswertung historischer Erkenntnisquellen eine Positivliste mit als Ghettos anzuerkennenden Lagern sowie eine Negativliste mit nicht als Ghettos anzuerkennenden Lagern erstellt habe, wobei beide Listen immer wieder aufgrund der neuesten Erkenntnisse aktualisiert und dem BADV zur Verfügung gestellt würden. Soweit der Kläger insoweit rügt, dass nach der Vorläufigen Arbeitsanweisung ein Antrag durch das BADV immer dann abzulehnen sei, wenn sich der betreffende Ort auf der Negativliste befinde, und damit keine Ermessensausübung mehr stattfinde, greift dies schon deshalb nicht durch, weil nach dem oben dargelegten Maßstab nicht der Wortlaut der Verwaltungsvorschrift, sondern die Interpretation der Verwaltung in Form ihrer ständigen Praxis für die Prüfung maßgeblich ist und die Beklagte nachvollziehbar eine von der bloßen Prüfung der Negativliste abweichende Praxis bei einer – wie hier – mangelnden Recherchierbarkeit des Ortes vorgetragen hat. Zwar hat sie im gerichtlichen Verfahren zunächst erklärt, dass sie sich strikt an die in der Negativliste dokumentierten Prüfergebnisse halte. Das Gericht sieht in dem späteren Vorbringen jedoch keinen Widerspruch hierzu, sondern versteht dies lediglich als Ergänzung und Vertiefung des Vortrags zu den Fällen, in denen der bereits vorhandene Eintrag auf der Negativliste auf mangelnder Recherchierbarkeit des Ortes beruht. So beinhaltet die hierfür vorgetragene Praxis ebenfalls eine strikte Beachtung der Negativliste, allerdings erst nach erneuter Überprüfung durch das BMF unter Einbeziehung der neuesten wissenschaftlichen Erkenntnisse sowie der Angaben des jeweiligen Antragstellers. Das Gericht hat insbesondere angesichts der plausiblen und glaubhaften Schilderungen der Abläufe durch die beiden mit dieser Materie dauernd befassten Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung keinen Zweifel daran, dass die Ausführungen zu der von den Verwaltungsvorschriften abweichenden Praxis in den Fällen mangelnder Recherchierbarkeit des Ortes zutreffen. bb) Bei Zugrundelegung dieser Praxis besteht kein Anspruch des Klägers gemäß Art. 3 Abs. 1 GG auf Bewilligung der begehrten Zahlung von 2.000 Euro. Ein solcher Anspruch ergibt sich insbesondere nicht daraus, dass die Beklagte den Ort Malul Bugului in anderen Fällen als Ghetto anerkannt hätte, da für eine solche Praxis keine Anhaltspunkte bestehen. Malul Bugului befindet sich auf der durch das BMF geführten Negativliste. Die Beklagte hat nachvollziehbar vorgetragen, dass dieser Eintrag bereits vor der Entscheidung im Fall des Klägers aufgrund einer mangelnden Recherchierbarkeit des Ortes erfolgt sei und die Anträge der anderen Antragsteller, die sich ebenfalls auf Malul Bugului bezogen hätten, ausnahmslos abgelehnt worden seien. Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte in anderen Verfahren zu Malul Bugului oder auch zu irgendeinem anderen, weiterhin auf der Negativliste eingetragenen Ort entgegen ihrer Verwaltungsvorschriften die Leistung nach § 1 Abs. 1 Anerkennungsrichtlinie bewilligt hätte, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Im Übrigen ergeben sich Ablehnungen zu Malul Bugului und die generelle Nichtanerkennung eines dortigen Ghettos auch aus der Antwort der Bundesregierung vom 4. Mai 2018 auf eine Kleine Anfrage (BT-Drs. 19/1998, S. 10, 13). Somit wird der Kläger gleich behandelt wie alle anderen Antragsteller, die Malul Bugului bzw. einen weiterhin auf der Negativliste geführten Ort als Aufenthaltsort benannt haben. Das Ermessen der Beklagten ist vorliegend auch nicht darauf reduziert, den Ort Malul Bugului im Rahmen der inhaltlichen Überprüfung anhand des Ghettobegriffs als Ghetto anzuerkennen und auf der Ghetto-Liste zu führen. Zwar hat die Kammer nach dem oben dargelegten Maßstab auch zu überprüfen, ob die Beklagte die konkreten Umstände im Einzelfall unter die von ihr in ständiger Praxis zugrunde gelegte Ghetto-Definition ermessensfehlerfrei subsumiert hat und die (weitere) Eintragung auf der Negativliste sowie die dann daraus zwingende Ablehnungsfolge nach den von ihr selbst geschaffenen inhaltlichen Kriterien gerechtfertigt ist. Soweit das Oberverwaltungsgericht Münster die Überprüfung darauf beschränkt, ob der entsprechende Ort auf der Negativliste geführt wird und keinem anderen Antragsteller bezüglich des betroffenen Ortes eine Leistung gewährt wurde (vgl. Beschluss vom 9. September 2013 – OVG 11 A 2540.12 –, juris, Rn.12-19), handelte es sich bei dem dort zu entscheidenden Sachverhalt schon nicht um den – hier einschlägigen – Sonderfall der mangelnden Recherchierbarkeit des angegeben Ortes mit der Folge der von der Beklagten vorgetragenen erneuten Einzelfallprüfung. Darüber hinaus fände eine solche eingeschränkte Überprüfbarkeit auch keine Stütze in der bereits zitierten bundesverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung. Zwar ergibt sich daraus, dass die Gerichte Verwaltungsvorschriften nicht wie Rechtsnormen selbst auslegen können, sondern grundsätzlich die Interpretation der Verwaltung durch die ständige Verwaltungspraxis zugrunde zu legen haben; dabei ist jedoch ebenso anerkannt, dass diese tatsächliche Verwaltungspraxis als Interpretation der Richtlinie in ihrer Anwendung im Einzelfall auf Ermessensfehler zu überprüfen ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 25. April 2012 – BVerwG 8 C 18.11, juris Rn. 32-34, vom 8. April 1997 – BVerwG 3 C 6.95 –, juris, Rn. 20 und vom 26. April 1979 – BVerwG 3 C 111.79 –, juris, Rn. 24f.). Diese weitere Überprüfung der Entscheidung führt auch nicht zu der vom OVG Münster befürchteten, über die eigentliche Verwaltungspraxis hinausgehenden Auslegung des Ghettobegriffs (vgl. hierzu OVG Münster, a.a.O., Rn. 19), da das Gericht bei der inhaltlichen Überprüfung keine eigene Interpretation des Ghettobegriffs vornimmt, sondern lediglich die Einhaltung der äußeren Ermessensgrenzen, namentlich des Willkürverbots und der gesetzlichen Zweckbestimmung, überprüft. Gemessen daran scheidet ein Anspruch aufgrund einer Ermessensreduzierung wegen der konkreten Umstände des vorliegenden Falles offensichtlich aus. Angesichts der dargelegten Weite des Ermessensspielraums, beschränkt nur durch die Willkürgrenze und die gesetzliche Zweckbestimmung, könnte eine Ermessensreduzierung im Sinne eines Anspruchs auf Anerkennung des Ortes als Ghetto nur dann anzunehmen sein, wenn jede andere Auffassung unter jeglichen rechtlichen Gesichtspunkten unvertretbar wäre. Denkbar wäre dies vorliegend wohl dann, wenn die Beklagte regelmäßig nicht recherchierbare Orte anerkennen würde und willkürlich in diesem Fall von dieser Praxis abgewichen wäre. Dies entspricht jedoch – wie bereits dargelegt – gerade nicht der überzeugend dargelegten Praxis der Beklagten. Darüber hinaus wäre ein Anspruch auch dann denkbar, wenn die Angaben des Antragstellers im aktuell zu entscheidenden Fall oder anderweitige Erkenntnisse eine Identifizierbarkeit des Ortes nunmehr ermöglichen würden und für diesen Ort alle Merkmale, die die Beklagte in ständiger Verwaltungspraxis fordert, offensichtlich und unter jeder denkbaren Betrachtung vorlägen. Auch dies ist jedoch nicht der Fall. So ergeben sich aus dem Vortrag des Klägers keine Anhaltspunkte für eine Identifizierung. Der durchgehend anwaltlich vertretene Kläger hat weder im Verwaltungsverfahren noch im gerichtlichen Verfahren irgendwelche Angaben zu dem genannten Aufenthaltsort gemacht, die über die Bezeichnung als „Malul Bugului“ hinausgehen. Auch angesichts des Vortrags der Beklagten zur mangelnden Recherchierbarkeit des Ortes ist nichts zu den Umständen und Gegebenheiten erklärt worden, was eine Identifizierung oder eine Subsumtion unter die Merkmale des Ghettobegriffs ermöglichen würde; insbesondere sind keinerlei Erklärungen zu Lage, Beschaffenheit, Insassenanzahl, Art der Bewachung und Grad der Isolation des Lagers erfolgt. Auch aus anderen Erkenntnisquellen ergibt sich nichts, was die Anerkennung aufgrund der bisherigen Praxis als zwingend erscheinen ließe, da dem Gericht keinerlei weitere Quellen bekannt und auch durch den Kläger nicht vorgetragen sind, in denen ein Ort mit diesem Namen genannt wird. 2. Der Kläger hat auch keinen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Neubescheidung. Es ist nicht ersichtlich, dass die Ablehnung durch die Beklagte den Gleichheitssatz verletzt oder sonst ermessensfehlerhaft ist. So verstößt insbesondere auch die Ungleichbehandlung des Klägers gegenüber Antragstellern, die sich in einem Lager auf der Positivliste aufgehalten haben, weder gegen die gesetzliche Zweckbestimmung des Haushaltsgesetzes, die keine nähere Bestimmung des Ghettobegriffs enthält, noch gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Hinsichtlich eines möglichen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG bildet bei Zuwendungen, auf die kein gesetzlicher Anspruch besteht, die Willkürgrenze auch für eine Ungleichbehandlung gegenüber bestimmten anderen Personengruppen den gerichtlichen Prüfungsmaßstab (vgl. BVerwG, Urteile vom 25 April 2012, a.a.O., Rn. 34 und vom 26. April 1979, a.a.O., Rn. 14; BVerfG, Beschluss vom 12. Februar 1964 – 1 BvL 12.62 –, juris, Rn. 24). Es kommt daher nicht darauf an, ob es zu der festgestellten Praxis gute oder möglicherweise sogar bessere Alternativen gibt. Eine unterschiedliche Behandlung von Leistungsempfängern kann bereits dann nicht beanstandet werden, wenn vernünftige Gründe für die Differenzierung bestehen und willkürliche Privilegierungen und Diskriminierungen vermieden werden. Eine Verletzung des Willkürverbotes liegt nur dann vor, wenn die maßgeblichen Kriterien unter keinem denkbaren Aspekt rechtlich vertretbar sind und sich daher der Schluss aufdrängt, dass sie auf sachfremden Erwägungen beruhen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 1979 – 1 BvL 97.78 –, juris, Rn. 18 und Beschluss vom 12. Februar 1964, a.a.O., Rn. 24). Die Beklagte trifft ihre Entscheidungen über konkrete Anträge aus nicht zu beanstandenden Gründen der Verwaltungsvereinfachung und der möglichst einheitlichen Bescheidungspraxis anhand der durch das BMF erstellten Positiv- und Negativlisten. Diese beruhen ihrerseits auf einer durch das BMF vorgenommenen Auswertung anerkannter historischer Erkenntnisquellen und damit allein auf sachlichen Kriterien, die sie mit dem von ihr in ständiger Praxis verwandten Ghettobegriff abgleicht, der seinerseits ebenfalls sachliche Merkmale enthält. Mit der Praxis, bei Einträgen auf der Negativliste wegen mangelnder Recherchierbarkeit des Ortes bei jedem darauf bezogenen folgenden Antrag eine erneute Überprüfung des Listeneintrags vorzunehmen, trägt sie dem Umstand Rechnung, dass im Rahmen der späteren Anträge weitere Positivtatsachen bekannt werden können, die eine Anerkennung rechtfertigen könnten, und berücksichtigt somit auch die besonderen Umstände dieser Fallgruppe zugunsten der Antragsteller. Es ist nicht ersichtlich, dass das BMF bei der Entscheidung im vorliegenden Fall von seiner ständigen Praxis hinsichtlich der Listenführung willkürlich abgewichen ist oder aufgrund sachfremder Erwägungen entschieden hat. So hat die Beklagte plausibel vorgetragen, dass der zuständige Mitarbeiter des BADV sich auch in diesem Fall mit der Bitte um eine Überprüfung des Listeneintrags an den Historiker beim BMF gewandt habe, der nach erneuter Überprüfung mitgeteilt habe, dass es bei der Beurteilung der mangelnden Recherchierbarkeit und damit dem Eintrag auf der Negativliste verbleibe. Diese Einschätzung lässt Ermessensfehler nicht erkennen. Die Beklagte hat insoweit angegeben, dass sie im vorliegenden Fall nach Auswertung der zur Verfügung stehenden wissenschaftlichen Erkenntnisse und trotz entsprechender Bemühungen den von dem Kläger benannten Ort Malul Bugului nicht habe ausfindig machen können. Dies wird dadurch bestätigt, dass in dem übersandten Auszug der Negativliste hinsichtlich des Ortes Malul Bugului auf das durch die Beklagte eingeholte Gutachten von Dr. C... mit dem Titel „Die Verfolgung der von Rumänien nach Transnistrien deportierten Roma (1942 und 1943) – Ermittlung der Lager und Ghettos für Roma in Transnistrien“ verwiesen wird, in dem ein Lager oder Ghetto mit dem Namen Malul Bugului nicht aufgeführt ist. Angesichts des Gutachtenauftrags, alle Romalager bzw. Romaghettos in Transnistrien zu ermitteln und des Umstandes, dass das Gutachten nach den Angaben des Verfassers alle ermittelbaren Lager und Ghettos aufführt, ergeben sich bereits hieraus sachliche Gründe für die Entscheidung der Beklagten. Entgegen der Auffassung des Klägers ist die Berufung auf dieses Gutachten durch die Beklagte auch ermessensfehlerfrei, insbesondere hat das Gericht auch keine Bedenken hinsichtlich der fachlichen Kompetenz des Verfassers, die seine Beauftragung als willkürlich erscheinen ließen. Bei Dr. C... handelt es sich um einen auf diesem Fachgebiet anerkannten Wissenschaftler. Dies ergibt sich bereits daraus, dass dieser sich unter anderem bei der renommierten Forschungseinrichtung des United States Holocaust Memorial Museum im Washington (USHMM) mit der Erforschung der Verfolgung und Vertreibung von Juden und Roma in Rumänien und Transnistrien beschäftigt und dort das Kapitel „Camps and Ghettos in Romania during the Holocaust (1941-1944)" in „The United States Holocaust Memorial Museum's Encyclopedia of Camps and Ghettos“ mitverfasst hat (vgl. http://www.academia.edu/36846720/...Camps...and...Ghettos...in...Romania...during...the...Holocaust...1941-1944... und https://books.google.de/books?isbn=0253023866; beides abgerufen am 28. November 2018). Angesichts dieser historischen Publikationen in einem solchen Standardwerk auf diesem Fachgebiet ist es nebensächlich, ob der Gutachter von Hause aus Historiker oder Religionswissenschaftler ist. Da auch die sonst vorliegenden Informationen zu dem angegebenen Ort keine ausreichenden Anhaltspunkte für weitere Ermittlungen bieten, beruht die Beurteilung des BMF, ein entsprechendes Ghetto sei nicht ermittelbar und damit auch nicht anerkennungsfähig, auf sachgerechten Erwägungen. Solche Anhaltspunkte ergeben sich insbesondere auch nicht aus dem durch den Kläger benannten Namen. „Malul Bugului“ ist rumänisch und bedeutet übersetzt „am Ufer des [Flusses] Bug“. Da Transnistrien einen mehrere Hundert Kilometer langen Uferstreifen an diesem Fluss hatte, ermöglicht dies jedoch ebenfalls keine konkretere Ortsbestimmung. Soweit der Kläger rügt, die Beklagte hätte ein weiteres Gutachten einholen müssen, kann er hiermit nicht durchdringen. Denn die Beklagte hatte bereits einen namhaften Wissenschaftler mit der Ermittlung aller Lager bzw. Ghettos für Roma in Transnistrien beauftragt, so dass die Einholung eines weiteren Gutachtens angesichts des völlig fehlenden Sachvortrags des Klägers zu inhaltlichen Gegebenheiten des benannten Ortes (z.B. Lage, Beschaffenheit, Zahl der Insassen, Art der Bewachung, Lagerstruktur und Art der Verwaltung) wenig erfolgversprechend scheint und damit der Verzicht hierauf auch nicht als willkürlich angesehen werden kann. Im Übrigen ergibt sich auch dann nichts anderes, wenn man die Angaben des Klägervertreters in einem anderen Verfahren zu Malul Bugului, die die Beklagte informatorisch zum hiesigen Verfahren übersandt hat, heranzieht. Denn der Klägervertreter räumt dort ausdrücklich ein, dass Malul Bugului keinem bestimmten Ort zuzuordnen sei und verweist rein spekulativ aufgrund der Übersetzung des Begriffs auf mehrere Lager am Ufer des Bugs in vier verschiedenen Gebieten, also über mehrere hundert Kilometer am Fluss entlang, unter anderem bei der Ortschaft Alexandrovca. An welchem dieser Orte das bezeichnete Lager sein soll, wird schon nicht weiter konkretisiert. Darüber hinaus erscheint es angesichts dieser Angaben schon zweifelhaft, ob es sich bei der Bezeichnung Malul Bugului in den betreffenden Anträgen tatsächlich um einen Ortsnamen handeln soll, oder ob damit lediglich die generelle Belegenheit eines namentlich nicht genannten Ortes beschrieben werden sollte. Angesichts dessen, dass die Benennung des Lagers bei Alexandrovca lediglich spekulativ ohne konkrete Anknüpfungstatsachen für einen dortigen Aufenthalt des Klägers erfolgt ist, kann auch offen bleiben, ob für dieses die Ghettoeigenschaft bei Zugrundelegung des Ghettobegriffs der Beklagten bejaht werden müsste. 3. Dem hilfsweise gestellten Antrag des Klägers, durch Einholung eines Sachverständigengutachtens Beweis zu erheben, „ob es sich bei Malul Bugului um ein Ghetto im Sinne der Anerkennungsrichtlinie gehandelt [habe]“, war nicht zu entsprechen. Dieser erfüllt bereits nicht die Voraussetzungen an einen substantiierten Beweisantrag, weil in ihm nicht lediglich konkrete Tatsachen, sondern rechtliche Wertungen („Ghetto im Sinne der Anerkennungsrichtlinie“) unter Beweis gestellt werden sollen. Im Übrigen ist dieser Beweisantrag auch deshalb unzulässig, weil er ins Blaue hinein gestellt ist und damit nicht dem Substantiierungsgebot genügt, das neben der Benennung eines bestimmten Beweismittels und der Behauptung einer bestimmten Tatsache verlangt, dass die Tatsache vom Antragsteller mit einem gewissen Maß an Bestimmtheit als wahr und mit dem angegebenen Beweismittel beweisbar behauptet wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. September 2017 – BVerwG 4 B 28.17 –, juris, Rn. 19 m.w.N.). Auch Beweisanträge, die so unbestimmt sind, dass im Grunde erst die Beweiserhebung selbst die entscheidungserheblichen Tatsachen und Behauptungen aufdecken kann, müssen regelmäßig dem Gericht eine weitere Sachaufklärung nicht nahelegen und können als unsubstantiiert abgelehnt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Oktober 2014 – BVerwG 8 B 99.13 –, juris, Rn. 40). So verhält es sich hier. Der Kläger hat ohne jede Tatsachengrundlage behauptet, dass es sich bei Malul Bugului um ein Ghetto gehandelt habe. Somit mangelt es angesichts des völlig fehlenden Vortrags zu tatsächlichen Merkmalen dieses Ortes an jedweden substantiierten Anknüpfungstatsachen für diese Behauptung. 4. Schließlich konnte die Entscheidung der Kammer unmittelbar im Anschluss an die mündliche Verhandlung ergehen, ohne dass dem Kläger gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 283 der Zivilprozessordnung – ZPO – eine Schriftsatzfrist zu den Ausführungen der Beklagtenvertreter im Termin zu gewähren war. Denn das Erwiderungsrecht des auch im Verwaltungsprozess anwendbaren § 283 ZPO bezieht sich nur auf neue Angriffs- oder Verteidigungsmittel im Sinne von § 282 Abs. 2 ZPO (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. April 2003 – BVerwG 8 B 144.02 –, juris, Rn. 6).Der Klägervertreter hat den entsprechenden Antrag damit begründet, dass er Stellung zu den Ausführungen der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung hinsichtlich ihrer Informationsgewinnung und zu der Tatsache nehmen wolle, dass die Abgabe einer kritischen Stellungnahme im Verwaltungsverfahren hierzu nicht möglich sei. Insoweit lag jedoch kein entscheidungserheblicher neuer Sachvortrag vor. Die Beklagtenvertreter haben zu den Umständen der Informationsgewinnung lediglich die Angaben aus den bereits vor dem Termin ausgetauschten Schriftsätzen unter Hinweis auf die Auswertung und Beobachtung historischer Erkenntnisquellen wiederholt und auf Nachfrage weiter erläutert, ohne neue Kernaussagen zu treffen. Eine Stellungnahme hierzu unmittelbar in der mündlichen Verhandlung war daher möglich und zumutbar. Der Klägervertreter hat auch nichts dafür vorgetragen, warum dies ausnahmsweise nicht der Fall gewesen sein soll. Inwieweit die gerügte fehlende Stellungnahmemöglichkeit im Verwaltungsverfahren entscheidungsrelevant sein sollte, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. 5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. BESCHLUSS Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf 2.000,00 Euro festgesetzt. Der Kläger begehrt eine Leistung nach der Richtlinie der Bundesregierung über eine Anerkennungsleistung an Verfolgte für Arbeit in einem Ghetto, die keine Zwangsarbeit war (im Folgenden: Anerkennungsrichtlinie). Der 1938 geborene Kläger ist rumänischer Staatsangehöriger. Er beantragte beim Bundesamt für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen (im Folgenden: BADV) am 4. Februar 2015 Leistungen nach der Anerkennungsrichtlinie. Dabei machte er geltend, während seines von September 1942 bis April 1944 andauernden Aufenthaltes in dem Ghetto Malul Bugului in Transnistrien von Januar bis April 1944 in der Landwirtschaft gearbeitet zu haben. Mit Bescheid vom 31. Mai 2017, zugestellt am 6. Juni 2017, lehnte das BADV den Antrag des Klägers mit der Begründung ab, dass sich in Malul Bugului nach den vorliegenden historischen Erkenntnissen kein Ghetto für Roma im Sinne der Anerkennungsrichtlinie befunden habe. Den hiergegen eingelegten Widerspruch des Klägers lehnte das BADV mit Widerspruchsbescheid vom 18. September 2017, zugestellt am 22. September 2017, ab. Zur Begründung wurde insbesondere ausgeführt, dass der Kläger zwar zur Volksgruppe der Roma gehöre, die zwischen 1942 und 1944 von Rumänien nach Transnistrien deportiert und dort angesiedelt worden seien. In dem von dem Kläger angegebenen Ort habe sich jedoch nach neuesten wissenschaftlichen Erkenntnissen kein Ghetto für Roma im Sinne der Anerkennungsrichtlinie befunden. Am 12. Oktober 2017 hat der Kläger Klage beim Verwaltungsgericht Berlin erhoben, mit der er sein Begehren weiterverfolgt. Zur Begründung trägt er insbesondere vor, dass sich das BADV bei der Ablehnung lediglich auf neueste wissenschaftliche Erkenntnisse berufen habe, ohne diese näher darzustellen oder durch Dokumente zu belegen. Soweit die Beklagte die Auffassung vertrete, dass allein die Aufführung in der Negativliste für eine Ablehnung ausreichend sei, übe sie bereits kein Ermessen mehr aus. Darüber hinaus habe die Beklagte unzureichend aufgeklärt, da sie es unterlassen habe, ein Sachverständigengutachten eines Historikers einzuholen. Dr. ..., auf dessen Gutachten sich die Beklagte berufe, sei als Religionswissenschaftler hierfür nicht qualifiziert. Der Kläger beantragt, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesamtes für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen vom 31. Mai 2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 18. September 2017 zu verpflichten, ihm eine Leistung nach § 1 Abs. 1 der Anerkennungsrichtlinie in Höhe von 2.000,00 Euro zu bewilligen. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung verweist sie zunächst auf die angefochtenen Bescheide und trägt ergänzend vor, dass der Kläger wegen der behördeninternen Bindungswirkung der Anerkennungsrichtlinie lediglich Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung habe. Der Begriff des Ghettos werde in der Richtlinie selbst nicht näher bestimmt. Eine Definition sei aber in der hierzu durch das zuständige Bundesministerium der Finanzen (im Folgenden: BMF) erlassenen Vorläufigen Arbeitsanweisung enthalten, die das BMF seiner Prüfung regelmäßig zugrunde lege. Das BMF fasse alle bislang anerkannten Ghettos in einer sogenannten Ghetto-Liste und alle bislang nicht als Ghetto anerkannten Orte in einer sogenannten Negativliste zusammen. Die Anwendung beider Listen sei durchgängig ständige Verwaltungspraxis, von der nicht abgewichen werde. Befinde sich ein Ort auf der Ghetto-Liste für die von dem Antragsteller benannte Zeit, werde die Ghettoeigenschaft durch das BADV ohne weitere Prüfung bejaht. Soweit zunächst darauf verwiesen worden sei, dass ein Eintrag des Ortes auf der Negativliste stets zu einer Ablehnung führen würde, gebe dies die ständige Verwaltungspraxis nicht richtig wieder. Die Einträge auf der Negativliste seien nicht so zu verstehen, dass zu den dort aufgeführten Orten stets (Negativ-) Tatsachen bekannt wären, die das Vorliegen eines Merkmals der Ghettodefinition ausschließen würden. Vielmehr handele es sich bei dieser Liste um ein dynamisches Dokument mit Orten, die Gegenstand eines Antrags gewesen seien und aus verschiedenen Gründen nicht in die Ghetto-Liste hätten aufgenommen werden können. Daher beschränke sich die Aussagekraft der Negativliste zunächst darauf, dass zum Eintragungszeitpunkt (jedenfalls) nicht ausreichend Positivtatsachen für eine Anerkennung bekannt gewesen seien. So verhalte es sich insbesondere in solchen Fällen, in denen der von den Antragstellern benannte Aufenthaltsort nicht recherchierbar sei. Bei einer ersten Antragstellung zu einem solchen Ort würden durch das BMF zunächst historische Erkenntnisquellen ausgewertet und der Vortrag des jeweiligen Antragstellers darauf überprüft, ob er genügend Grundlage biete, um gegebenenfalls gestützt darauf ein Sachverständigengutachten in Auftrag zu geben. Sollte dies nicht der Fall sein, komme der Ort zunächst auf die Negativliste und der entsprechende Antrag werde abgelehnt. In der Folge beobachte ein eigens hierfür zuständiger Historiker beim BMF diesbezüglich weiterhin wissenschaftliche Publikationen und halte Kontakt zu Spezialisten bei entsprechenden Forschungsinstituten, wie beispielsweise dem United States Holocaust Memorial Museum. Bei weiteren Anträgen, die sich auf denselben Ort bezögen, werde der Antrag nicht allein wegen des Eintrags auf der Negativliste abgelehnt, sondern darauf überprüft, ob aufgrund des darin enthaltenen Sachvortrags nunmehr genügend Anhaltspunkte für eine Anerkennung vorlägen oder die Beauftragung eines Sachverständigkeitsgutachtens erfolgversprechend erscheinen ließen. Sei dies nicht der Fall, verbleibe der Ort auf der Negativliste und der Antrag werde abgelehnt. Ergäben sich aber neue Erkenntnisse, die eine Eintragung eines vorher auf der Negativliste befindlichen Ortes auf die Ghetto-Liste nach sich zögen, würden nach ständiger Praxis selbst bestandskräftig abgeschlossene Verfahren wieder aufgegriffen und positiv beschieden. Auch vorliegend handele es sich um einen Fall, in dem der angegebene Ort nicht recherchierbar sei. Malul Bugului sei in neun weiteren Anträgen als Ghetto benannt worden. Im Rahmen dieser Anträge sei überprüft worden, ob es ein Ghetto mit diesem Namen gegeben habe. Das BMF habe jedoch in den historischen Erkenntnismitteln weder einen Ort noch ein Ghetto mit diesem Namen ermitteln können. Dabei sei zu berücksichtigen, dass es zu dem Schicksal und der Verfolgung der etwa 25.000 zwischen 1942 und 1944 von Rumänien nach Transnistrien deportierten Angehörigen der Volksgruppe der Roma in der wissenschaftlichen Literatur zunächst nur überblicksartige Darstellungen gegeben habe. Aufgrund dessen hätten das BMF und die Deutsche Rentenversicherung im Jahr 2014 nach eingehender Beratung mit führenden internationalen Forschungsinstituten ein Gutachten bei dem auf diesem Gebiet anerkannten Wissenschaftler Dr. ... beauftragt, welches sich ausschließlich mit diesem Thema beschäftige. Aus diesem Gutachten ergebe sich, dass Juden und Roma in Transnistrien in unterschiedlichen, streng voneinander getrennten Lagern untergebracht worden seien, wobei für viele der Roma-Lager die Voraussetzungen eines Ghetto im Sinne der vorstehend genannten Begriffsbestimmungen nicht vorgelegen hätten. Malul Bugului sei in dem Gutachten nicht erwähnt. In einem anderen Verfahren hätten die dortigen Klägervertreter, die auch im hiesigen Verfahren mandatiert seien, vorgetragen, dass der Name Malul Bugului auf rumänisch lediglich „Ufer des Bug“ bedeute und zunächst keinem bestimmten Ort zuzuordnen sei. Dabei hätten die Klägervertreter auf zwei historische Quellen verwiesen, wonach gegenüber der Ortschaft Cosare-Alexandrovca nordwestlich von Golta ein Lager von etwa 6.000 Sinti und Roma in der Nähe des Bug bestanden habe und auch sonst im östlichen Transnistrien in den Gebieten Golta, Otchakov, Berzevka und Balta Sinti und Roma in überwachten Dörfern angesiedelt worden seien. Auch unter Berücksichtigung dieses Vorbringens würde sich jedoch nichts anderes ergeben, da sich auch in diesen Quellen keine Hinweise auf den Namen Malul Bugului befänden und keine weiteren Ermittlungsansätze hinsichtlich des konkreten Aufenthaltsortes des Klägers bestünden. Darüber hinaus sei das Lager Novo Alexandrovca im Bezirk Golta nicht als Ghetto im Sinne der Anerkennungsrichtlinie zu klassifizieren. Dies ergebe sich bereits daraus, dass der Begriff Ghetto bereits einen irgendwie gearteten urbanen Bezug als Teil einer Stadt oder zumindest einer Gemeinde voraussetze, was bei diesem Lager nach dem eingeholten Gutachten nicht der Fall gewesen sei. Aus diesen Gründen werde Malul Bugului nicht auf der Ghetto-Liste, sondern auf der Negativliste geführt und alle darauf bezogenen Anträge seien abgelehnt worden. Im vorliegenden Verfahren habe der zuständige Mitarbeiter des BADV vor der ablehnenden Entscheidung noch einmal Rücksprache mit dem Historiker des BMF gehalten, ob sich an der Beurteilung zu Malul Bugului etwas geändert habe, was dieser verneint habe. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes sowie des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakte und den Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen, die vorgelegen haben und – soweit erheblich – Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung gewesen sind.