34 M 456.19

Leitsatz: Es liegt im weiten Ermessen der Behörde, "wie" sie die Verbringung von deutschen IS-Anhängern (hier: Mutter mit ihren minderjährigen Kindern), die sich im Al-Hol Camp im Nordosten Syriens befinden, in die Bundesrepublik Deutschland herbeiführt, wozu sie im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet wurde. Ergreift die Behörde jedoch innerhalb angemessener Frist keine Maßnahmen, die konkret auf die Rückholung der Vollstreckungsgläubiger bezogen sind, kommt sie ihrer Verpflichtung aus der einstweiligen Anordnung nur unzureichend nach und ist mithin grundlos säumig. Der Antragsgegnerin und Vollstreckungsschuldnerin wird für den Fall, dass sie der ihr mit Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 9. August 2019 – VG 34 L 322.19 – im Wege der einstweiligen Anordnung auferlegten Verpflichtung, für die Antragsteller Reisedokumente auszustellen und ihre Verbringung nach Deutschland herbeizuführen, bis zum 31. März 2020 nicht nachkommt, ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,00 Euro angedroht. Die Antragsgegnerin und Vollstreckungsschuldnerin trägt die Kosten des Verfahrens. I. Die Antragsteller und Vollstreckungsgläubiger (im Folgenden: Antragsteller) begehren die Vollstreckung einer der Bundesrepublik Deutschland in einer einstweiligen Anordnung der Kammer auferlegten Verpflichtung. Sie sind deutsche Staatsangehörige, die sich in einem bewachten Sicherheitsbereich (sog. Annex-Section) des Al-Hol Camps im Nordosten Syriens befinden. Dort halten sich Personen ohne syrische bzw. irakische Staatsangehörigkeit auf, die als IS-Anhängerinnen oder Angehörige von IS-Kämpfern gelten. Die Kammer verpflichtete mit Beschluss vom 9. August 2019 – VG 34 L 322.19 – die Antragsgegnerin und Vollstreckungsschuldnerin (im Folgenden: Antragsgegnerin) im Wege der einstweiligen Anordnung, für die Antragsteller und ein weiteres Kind der Antragstellerin zu 1. Reisedokumente auszustellen und ihre Verbringung nach Deutschland herbeizuführen. Gegen diesen Beschluss erhob die Antragsgegnerin am 19. August 2019 Beschwerde, die sie im Wesentlichen damit begründete, den Antragstellern zu 2. und 3. fehle bereits das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis, die Antragstellerin zu 1. habe keinen Anordnungsanspruch und die einstweilige Anordnung des Verwaltungsgerichts lege ihr – der Antragsgegnerin – eine in dieser Unbedingtheit aus rechtlichen und tatsächlichen Gründen nicht zu erfüllende Verpflichtung auf. Das gerichtliche Verfahren der (ehemaligen) Antragstellerin zu 4., die im September 2018 in Syrien geboren wurde, die deutsche Staatsangehörigkeit besitzt und schwer erkrankt ist, wurde eingestellt, nachdem sie Ende August 2019 von der Antragsgegnerin nach Deutschland zurückgeholt worden war (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 9. Oktober 2019 – OVG 10 S 56.19 –). Mit Beschluss vom 11. November 2019 – OVG 10 S 49.19 – wies das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg die im Übrigen noch anhängige Beschwerde der Antragsgegnerin als unbegründet zurück. Zur Begründung führte das Oberverwaltungsgericht im Wesentlichen aus: Die Bereitschaft der Antragsgegnerin die Antragsteller zu 2. und 3., die minderjährigen Kinder der Antragstellerin zu 1., nach Deutschland zurückzuholen, lasse das Rechtsschutzbedürfnis der Antragsteller zu 2. und 3. nicht entfallen. Solange die Rückführung nach Deutschland gemeinsam mit ihrer Mutter nicht erfolgt sei, könne nicht davon gesprochen werden, dass die Verfolgung ihres Begehrens für die Antragsteller zu 2. und 3. nutzlos wäre oder ihnen keinen rechtlichen Vorteil (mehr) verschaffen könnte. Es sei nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht die Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs der Antragstellerin zu 1. auf einen von ihren Kindern abgeleiteten Rechtsreflex gestützt habe. Selbst wenn die kurdischen Autoritäten eine Ausreise der minderjährigen Kinder ohne ihre Mutter erlauben würden, würde eine Rückholung der Antragsteller zu 2. und 3. ohne ihre Mutter, die Antragstellerin zu 1., bei den gegebenen Umständen des vorliegenden Falles einen Verstoß gegen das aus Art. 6 Abs. 1 GG folgende Trennungsverbot des – hier besonders schutzwürdigen – Familienverbands aus der Mutter mit ihren minderjährigen Kindern begründen. Schließlich lasse sich dem Vorbringen der Antragsgegnerin nicht entnehmen, dass ihr die Verbringung der Antragsteller nach Deutschland nicht möglich wäre. Bereits am 22. August 2019 hatten die Antragsteller das vorliegende Vollstreckungsverfahren eingeleitet. Zur Begründung ihres Vollstreckungsbegehrens tragen sie im Wesentlichen vor, die Antragsgegnerin habe nicht alles Notwendige zur Rückholung der Antragsteller unternommen. Sie spiele stattdessen auf Zeit. Die Antragsteller beantragen sinngemäß, der Antragsgegnerin zur Erfüllung ihrer im Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 9. August 2019 – VG 34 L 322.19 – auferlegten Verpflichtungen eine Frist zu setzen und ihr ein Zwangsgeld von bis zu 10.000,00 Euro für den Fall anzudrohen, dass sie dieser Verpflichtung innerhalb der gesetzten Frist nicht nachkommt. Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag abzulehnen. Zur Begründung trägt sie vor, es fehle an einer grundlosen Säumnis. II. 1. Der Vollstreckungsantrag hat Erfolg. Gemäß § 172 Satz 1 VwGO kann das Gericht des ersten Rechtszuges gegen eine Behörde, die ihrer Verpflichtung aus Urteilen auf Folgenbeseitigung (§ 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO), Verpflichtungsurteilen (§ 113 Abs. 5 VwGO) oder einstweiligen Anordnungen (§ 123 VwGO) nicht nachkommt, auf Antrag unter Fristsetzung ein Zwangsgeld bis 10.000,-- Euro androhen, nach fruchtlosem Fristablauf festsetzen und von Amts wegen vollstrecken. Nach Satz 2 dieser Vorschrift kann das Zwangsgeld wiederholt angedroht, festgesetzt und vollstreckt werden. Die Vollziehung einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO durch Vollstreckung richtet sich dabei auch dann nach § 172 VwGO, wenn es letztlich nicht um die Verpflichtung der Behörde geht, einen Verwaltungsakt zu erlassen. Der Anwendungsbereich des § 172 VwGO ist vielmehr auch dann eröffnet, wenn es das Ziel der Vollstreckung ist, dass die Behörde – wie hier – bei der Ausstellung der erforderlichen Reisedokumente und der Verbringung der Antragsteller nach Deutschland, schlicht hoheitliche Handlungen vorzunehmen hat, für die sie eine spezifisch hoheitliche Regelungs- und/oder Handlungsbefugnis in Anspruch nehmen muss, so dass die Ersetzung ihrer Handlung durch einen staatlichen Vollstreckungsakt ausscheidet, weil dieser die Zuständigkeitsordnung oder anzuerkennende Entscheidungsspielräume der Verwaltung verletzen würde (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 12. September 2006 – 5 OB 194/06 –, juris Rn. 11; konkludent VGH Kassel, Beschluss vom 11. Mai 2016 – 9 E 448/16 –, juris Rn. 18; OVG Hamburg, Beschluss vom 14. Februar 2017 – 1 So 63/16 –, juris Rn. 25; VG des Saarlandes, Beschluss vom 14. Juli 2009 – 2 N 466/09 –, juris Rn. 3; W.-R. Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 172 Rn. 1; Pietzner/Möller in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand 37. EL Juli 2019, § 172 Nr. 18; a. A. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 25. Juni 2003 – 4 S 118/03 –, NVwZ-RR 2004, 459; OVG Berlin, Beschluss vom 29. August 2000 – 8 L 25/99 –, NVwZ-RR 2001, 99). Die danach für die Zwangsgeldandrohung im Sinne von § 172 Satz 1 VwGO erforderlichen Voraussetzungen liegen vor. a) Die Antragsteller haben den nach § 172 VwGO erforderlichen Antrag auf Androhung eines Zwangsgeldes beim Verwaltungsgericht Berlin, dem Gericht des ersten Rechtszugs, gestellt. Bei der mit Beschluss der Kammer vom 9. August 2019 – VG 34 L 322.19 – ergangenen einstweiligen Anordnung handelt es sich um einen Vollstreckungstitel i.S.d. § 168 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Sie ist, wie sich aus einem Vergleich mit § 168 Abs. 1 Nr. 1 VwGO sowie weiter aus §§ 123 Abs. 4, 149 Abs. 1 VwGO ergibt, mit ihrem Erlass sofort vollstreckbar. Einer Vollstreckungsklausel bedurfte es hier nicht (vgl. § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 929 Abs. 1 ZPO). Die einmonatige Vollziehungsfrist des § 929 Abs. 2 ZPO, die gemäß § 123 Abs. 3 VwGO auch für die Vollziehung einer einstweiligen Anordnung gilt und mit Zustellung des entsprechenden Beschlusses der Kammer am 9. August 2019 an die Verfahrensbevollmächtigten der Antragsteller zu laufen begann, ist mit Eingang des Vollstreckungsantrages bei Gericht am 22. August 2019 gewahrt. b) Die Antragsgegnerin ist der dem Vollstreckungsbegehren der Antragsteller zugrunde liegenden einstweiligen Anordnung vom 9. August 2019 bisher auch nicht nachgekommen. Diese Voraussetzung ist auch dann erfüllt, wenn der Verpflichtung – wie hier – nur unzureichend nachgekommen wird. Die Androhung eines Zwangsgeldes setzt stets eine grundlose Säumnis in der Erfüllung der vom Gericht auferlegten Pflichten voraus (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 13. Juni 2018 – OVG 10 S 59/17 –, juris Rn. 5 m.w.N.). Der Behörde muss zunächst die Möglichkeit eingeräumt worden sein, die Verpflichtung zu erfüllen. Dies erfordert regelmäßig eine nach den Umständen des Einzelfalles angemessene Erfüllungsfrist. Die Behörde muss der ihr aufgegebenen Verpflichtung effektiv nachkommen, sie schuldet hingegen keinen sofortigen Erfolg. Soweit – wie hier – in der einstweiligen Anordnung keine bestimmten Maßnahmen auferlegt worden sind, hat die Behörde einen Ermessensspielraum, auf welche Weise sie ihren Verpflichtungen nachkommen möchte (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O.). Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe liegt hier eine grundlose Säumnis der Antragsgegnerin in der Erfüllung der ihr von der Kammer auferlegten Verpflichtung vor. Zwar versteht die Kammer die Ausführungen der Antragsgegnerin in ihren Schriftsätzen vom 29. August 2019 (S. 4) und vom 17. Januar 2020 (S. 3) dahin, dass sie mittlerweile imstande ist, den Antragstellern, also auch der Antragstellerin zu 1., die erforderlichen Reisedokumente zur Rückkehr nach Deutschland auszustellen, sobald diese benötigt werden. Die Kammer vermag jedoch dem Vortrag der Antragsgegnerin nicht zu entnehmen, dass sie konkrete Schritte unternommen hat, um die Verbringung der Antragsteller zu 1. bis 3. nach Deutschland zu erreichen. Hierbei verkennt die Kammer nicht, dass die Antragsgegnerin die Verbringung der Antragsteller nach Deutschland nicht unmittelbar selbst bewirken kann, sondern mangels Hoheitsgewalt im Lager Al-Hol bzw. einer diplomatischen oder konsularischen Vertretung in Syrien auf die Hilfe und Unterstützung von Partnern vor Ort angewiesen ist, die wiederum die Einwilligung der kurdischen Kräfte, die unverändert das Lager Al-Hol und das umliegende Gebiet kontrollieren, benötigen und es ferner der Einwilligung der Regierung des als Transitland in Betracht kommenden Nachbarstaates bedarf. Es liegt im weiten Ermessen der Antragsgegnerin, „wie“ sie die Verbringung der Antragsteller zu 1. bis 3. nach Deutschland herbeiführt. Dabei kann sie Zweckmäßigkeitserwägungen anstellen und die ihr geeignet erscheinenden Handlungsalternativen selbstverständlich wählen. Die Antragsgegnerin hat jedoch nach ihrem eigenen Vortrag bisher keine Maßnahmen ergriffen, um die Verbringung der Antragsteller nach Deutschland, zu der sie im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet wurde, herbeizuführen. Soweit die Antragsgegnerin in ihrem Schriftsatz vom 4. Dezember 2019 ausführt, sie habe wiederholt bei den zuständigen kurdischen Kräften auf die Möglichkeit einer Rückführung auch der Antragsteller hingewirkt und bei den Überlegungen und konkreten Schritten zur logistischen Abwicklung von Rückführungen müssten zeitgleich mehrere Fälle betrachtet werden, mit denen das Auswärtige Amt gegenwärtig befasst ist, stellt das im vorliegenden Verfahren gerade keine Umsetzung ihrer aus der einstweiligen Anordnung resultierenden Verpflichtung dar. Im vorliegenden Vollstreckungsverfahren ist vielmehr allein der titulierte Anspruch der Antragsteller in den Blick zu nehmen, der zwingend zu erfüllen ist (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 15. November 2019 – 10 OB 210/19 –, juris Rn. 8). Deswegen ist es auch irrelevant, ob die an der Rückführung der Antragsteller zu Beteiligenden angesichts der großen Zahl der insgesamt Betroffenen an ihre Grenzen kommen. Die mit Vertretern der „Syrian Democratic Forces“ (SDF) und der „Selbstverwaltung von Nord- und Ostsyrien“ geführten Gespräche bzw. Gesprächsversuche hatten nicht die Verbringung der hiesigen Antragsteller zu 1. bis 3. nach Deutschland zum Gegenstand. Wie sich aus der Anlage 2 zum Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 4. Dezember 2019 ergibt, hat sich das Auswärtige Amt am 9. Oktober 2019 um ein Telefonat mit dem „Außenbeauftragten“ der SDF, Herrn Dr. A..., „hinsichtlich weiterer Rückführungen von deutschen Kindern“ bemüht. Anders als im Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 4. Dezember 2019 wiedergegeben, man habe am 22. Oktober 2019 von einem Vertreter der SDF die allgemeine Antwort erhalten, alle Rückholbemühungen seien derzeit „auf Eis gelegt“, heißt es in der als Anlage 3 diesem Schriftsatz beigefügten E-Mail, Herr Dr. A... habe gesagt: „Derzeit haben sie die Sache der Kinder auf Eis gelegt“. Dem entspricht auch der Betreff dieser E-Mail: „… Ersuchen des Auswärtigen Amts auf Entlassung der Kinder der …“. Auch in dem in der Anlage 4 zum Schriftsatz vom 4. Dezember 2019 zusammengefassten Gespräch eines Vertreters des Auswärtigen Amtes mit einer hochrangigen Vertreterin der „Selbstverwaltung von Nord- und Ostsyrien“ am Rande einer Konferenz in Washington am 14. November 2019 ging es um die „Unterstützung bei möglicher Rückholung weiterer Kinder aus NO SYR“ (E-Mail vom 15. November 2019). Wenn die Antragsgegnerin in ihrem Schriftsatz vom 4. Dezember 2019 weiter ausführt, vor dem Hintergrund des erfolgreichen Transfers von Familie H. (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 11. Dezember 2019 - VG 34 L 323.19 -) durch die SDF am 22. November 2019 aus dem Lager Al-Hol an die irakische Grenze habe das Auswärtige Amt am 28. November 2019 das „Vertretungsbüro“ der „Selbstverwaltung von Nord- und Ostsyrien“ in Berlin kontaktiert und in einem Gespräch u.a. mit deren „Europa-Vertreter“, Herrn A..., erneut um logistische Unterstützung für künftige Rückführungen gebeten, ergibt sich aus dem als Anlage 5 beigefügten Gesprächsvermerk, dass aus Sicht des Auswärtigen Amtes „erstmals die Rückführung einer größeren Gruppe (ca. 20 Personen, bestehend hauptsächlich aus Kindern, ggf. jedoch auch mit einigen begleitenden Müttern) denkbar wäre. Hier werden zumindest erstmals „begleitende Mütter“ angesprochen. Ein Hinweis auf ein konkretes Bemühen zugunsten der hiesigen Antragsteller findet sich jedoch weiterhin nicht. Auch den Ausführungen der Antragsgegnerin in ihrem Schriftsatz vom 17. Januar 2020 und den beigefügten Anlagen (Ag. 12 bis 14) lässt sich nicht entnehmen, dass sie sich gegenüber den kurdischen Verantwortlichen konkret für die Rückführung der hiesigen Antragsteller eingesetzt hat. Zuletzt im Schriftsatz vom 21. Januar 2020 heißt es pauschal, die Antraggegnerin habe bei der kurdischen Seite um Unterstützung bei der Rückführung von Frauen und Kindern gebeten. Soweit die Antragsgegnerin einen legitimen Strafanspruch der Transitstaaten und das Erfordernis eines abzustimmenden Sicherheitskonzepts bei der Mitnahme von möglicherweise gefährlichen Erwachsenen anspricht, fehlt es ebenfalls an einem Bezug zu den hiesigen Antragstellern. Eine konkrete Gefährlichkeit der Antragstellerin zu 1. hat die Antragsgegnerin nicht belegt (vgl. OVG Berlin- Brandenburg, Beschluss vom 11. November 2019 – OVG 10 S 49. 19 – S. 21 f. d. amtl. Abdr.). Höchst vorsorglich sei darauf hingewiesen, dass die Antragsgegnerin eine Unmöglichkeit der ihr auferlegten Verpflichtung nicht mit Erfolg geltend machen kann. Davon abgesehen, dass dieser Einwand das Bestehen des der Vollstreckung zugrunde liegenden Anspruchs betrifft und daher in dem Verfahren nach § 172 VwGO grundsätzlich unbeachtlich ist, hat die Kammer bereits in ihrem Beschluss vom 9. August 2019 – VG 34 L 322.19 – dargelegt, dass die Rückholung der Antragsteller nicht aus tatsächlichen Gründen unmöglich ist, wie ihr aus anderen Eilverfahren bekannt ist (S. 6 d. amtl. Abdr.; vgl. auch OVG Berlin-Berlin, a.a.O., S. 24 f. d. amtl. Abdr., u.a. unter Hinweis auf das Parallelverfahren OVG 10 S 43.19, bei juris). c) Vor der Festsetzung eines Zwangsgeldes ist dem Vollstreckungsschuldner allerdings mit der Androhung eine angemessene Frist einzuräumen. Die Kammer berücksichtigt zum einen die mit verschiedenen Akteuren auszuhandelnden und zu koordinierenden Aktionen, die zeitaufwändig sind. Zum anderen sind seit dem Erlass der einstweiligen Anordnung bereits mehr als sechs Monate vergangen, so dass die Kammer die bis zum 31. März 2020 gesetzte Frist als ausreichend erachtet. d) Bei der Festlegung der Höhe des angedrohten Zwangsgeldes ist in Ausübung ordnungsgemäßen Ermessens wegen des hohen Ranges der betroffenen Rechtsgüter der Antragsteller (Leben und Gesundheit) der in § 172 Satz 1 VwGO vorgesehene Höchstbetrag von 10.000 Euro ausnahmsweise (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 12. September 2006 – 5 OB 194/06 –, juris Rn. 19; VG Stuttgart, Beschluss vom 26. Juli 2018 – 13 K 3813/18 – juris Rn. 82) sofort auszuschöpfen. 2. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. 3. Eine Streitwertfestsetzung erübrigt sich, da nach Ziffer 5301 der Anlage 1 zu § 3 Abs. 2 GKG (Kostenverzeichnis) für Handlungen der Zwangsvollstreckung nach § 172 VwGO unabhängig von der Schwierigkeit und Bedeutung der Rechtssache lediglich eine Festgebühr von 20,00 Euro erhoben wird.