5 K 805/22

Leitsatz: 1. Stellvertretende Vorsitzende der Ausschüsse des Deutschen Bundestags haben keinen Anspruch auf die Gewährung einer Amtszulage nach §11 Abs. 2 AbgG. Dies gilt auch dann, wenn sie den Ausschuss wegen einer Vakanz längerfristig leiten.(Rn.21) 2. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gebietet es, eine Amtszulage nach § 11 Abs. 2 AbgG nur formell bestimmten Amts- bzw. Funktionsträgern zu gewähren.(Rn.40) Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 vom Hundert des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 vom Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet. Die Berufung wird zugelassen. Das Verfahren war gem. § 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen, soweit der Kläger die Klage im Termin zur mündlichen Verhandlung für den Zeitraum vom 1. November bis 31. Dezember 2021 zurückgenommen hat. Im Übrigen hat die Klage keinen Erfolg. Sie ist zulässig (unter A.), jedoch nicht begründet (unter B.). A. Die Klage ist als Verpflichtungsklage statthaft und auch sonst zulässig, insbesondere ist der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet. Bei dem vorliegenden Klageverfahren handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art. Ob eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art ist, richtet sich danach, ob der geltend gemachte Anspruch in einem Rechtsverhältnis wurzelt, das maßgeblich durch Verfassungsrecht geprägt ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 24. Januar 2007 – 3 A 2/05 –, juris Rn. 15 und vom 15. Juli 2016 – 9 A 16/15 –, juris Rn. 18). Eine Streitigkeit ist nicht bereits in einer die Verwaltungsgerichtsbarkeit ausschließenden Weise durch das Verfassungsrecht geprägt, wenn eine einfachgesetzliche Regelung im Streit steht, die der Erfüllung verfassungsrechtlicher Gebote dient oder wenn die Beurteilung eines Rechtsverhältnisses nicht unwesentlich von verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten abhängt, wenn also ein Rechtsverhältnis unmittelbar von den Grundrechten und sonstigen Verfassungsrechtssätzen beeinflusst und von ihnen letztlich getragen wird. Es ist auch möglich, dass zwei Verfassungsorgane am Rechtsstreit beteiligt sind, die Streitigkeit aber gleichwohl der Verwaltungsgerichtsbarkeit zuzuordnen ist (vgl. zu alldem BVerwG, Urteil vom 11. Juli 1985 – 7 C 64/83 –, juris Rn. 8). Gemessen an diesen Maßstäben ist die Streitigkeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit zuzuordnen. Im Streit steht die Auslegung von § 11 Abs. 2 AbgG, wonach gewisse Funktionsträger Anspruch auf eine Amtszulage haben. Dieser Anspruch leitet sich aus dem Recht der Abgeordneten auf eine angemessene, ihre Unabhängigkeit sichernde Entschädigung (Art. 48 Abs. 3 Grundgesetz (GG)) ab und ist damit in hohem Maße verfassungsrechtlich geprägt. Der Kläger stützt sich mit seinem Begehren jedoch auf die einfachgesetzliche Konkretisierung dieses Anspruchs. Er verlangt die Anwendung von § 11 Abs. 2 AbgG auf seinen Fall, sodass die Beteiligten im Kern um die Auslegung einfachen Rechts streiten. Zwar rügt der Kläger auch eine Verletzung von Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG und damit eines unmittelbaren Verfassungsgebots. In der Sache bezieht er sich mit diesem Vortrag dennoch auf die Auslegung von § 11 Abs. 2 AbgG. Denn der Kläger meint, die Abgeordnetengleichheit sei verletzt, wenn die Beklagte aufgrund von § 11 Abs. 2 AbgG Ausschussvorsitzenden eine Amtszulage gewähre, ihm als langfristig vertretenden Stellvertreter aber nicht. B. Die Klage ist nicht begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Gewährung einer Amtszulage (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). I. Anspruchsgrundlage für die begehrte Amtszulage ist § 11 Abs. 2 AbgG. Nach § 11 Abs. 2 AbgG erhalten der Präsident, seine Stellvertreter, die Vorsitzenden der Ausschüsse, der Untersuchungsausschüsse, der Enquete-Kommissionen sowie des Parlamentarischen Kontrollgremiums eine Amtszulage. Die Amtszulage wird in unterschiedlicher Höhe gewährt. Die Vorsitzenden der Ausschüsse erhalten eine Amtszulage in Höhe von 15 vom Hundert der in § 11 Abs. 1 AbgG festgelegten Abgeordnetenentschädigung (im streitigen Zeitraum rund 10.000 Euro). II. Die Voraussetzungen für die Gewährung der Amtszulage liegen nicht vor. In Betracht kommt vorliegend einzig ein Anspruch nach § 11 Abs. 2 Var. 3 AbgG, wonach die Vorsitzenden der Ausschüsse eine Amtszulage erhalten. Der Kläger war zu keinem Zeitpunkt Vorsitzender eines Ausschusses (unter 1.). § 11 Abs. 2 AbgG ist auch nicht dahingehend auszulegen, dass stellvertretende Vorsitzende im Fall der Führung des Ausschusses einen Anspruch auf die Gewährung der Amtszulage haben (unter 2.). Eine analoge Anwendung der Norm scheidet ebenfalls aus (unter 3.). 1. Der Kläger war zu keinem Zeitpunkt formell bestimmter Vorsitzender eines Ausschusses. Er wurde im Rechtsausschuss als Stellvertreter des vormaligen Ausschussvorsitzenden Brandner bestimmt. Nach der Abwahl Brandners am 13. November 2019 übernahm der Kläger zwar bis zum Ende der Legislaturperiode die Führung der Geschäfte des Rechtsausschusses. Er tat dies jedoch in seiner Funktion als Stellvertreter. 2. § 11 Abs. 2 AbgG ist nicht dahingehend auszulegen, dass Stellvertreter, wenn sie den Ausschuss tatsächlich führen, Anspruch auf die Gewährung einer Amtszulage haben. Weder der Wortlaut (unter a)), noch die Systematik (unter b)), noch die Gesetzgebungsgeschichte (unter c)) und der Sinn und Zweck der Norm (unter d)) legen ein solches Verständnis nahe. a) Nach dem Wortlaut von § 11 Abs. 2 AbgG erhalten „die Vorsitzenden der Ausschüsse“ eine „Amtszulage“. Der Wortlaut bezieht insoweit nur Personen ein, die tatsächlich einen Ausschussvorsitz innehaben. Angesichts dieses eindeutigen Wortlauts verneint auch die (soweit ersichtlich) einzige Fundstelle in der Kommentarliteratur (Sinner, in: Austermann/Schmahl, Abgeordnetenrecht, 2. Aufl. 2023, § 11 AbgG, Rn. 48) einen Anspruch für stellvertretende Ausschussvorsitzende, die die Funktion längerfristig wahrnehmen. Auch die Verwendung des Begriffs „Amtszulage“ in Abgrenzung zur Bezeichnung der Zulage als „Funktionszulage“ (so etwa BVerfG, Urteil vom 21. Juli 2000 – 2 BvH 3/91 –, juris; Wiefelspütz, in: Morlok/Schließky/Wiefelspütz, Parlamentsrecht, 1. Auflage 2016, § 15, Rn. 15) legt nahe, dass die Norm an die formelle Bestimmung als Vorsitzender anknüpft. b) Eine systematische Auslegung der Norm bestätigt ein solches Verständnis. Denn nach § 11 Abs. 2 Var. 1 und 2 AbgG erhalten neben dem Präsidenten explizit auch seine Stellvertreter eine Amtszulage. Wenn das Gesetz innerhalb einer Norm in einem Fall die Stellvertreter nennt, in einem anderen nicht, ist anzunehmen, dass die Fälle absichtlich unterschiedlich geregelt wurden. Aus der Tatsache, dass neben dem Präsidenten seine Stellvertreter genannt sind, kann somit der Umkehrschluss gezogen werden, dass die Stellvertreter der Ausschussvorsitzenden gerade keine Amtszulage erhalten sollen. c) Aus der Gesetzgebungsgeschichte lässt sich nicht entnehmen, dass stellvertretende Vorsitzende im Fall ihrer längerfristigen Leitung des Ausschusses eine Amtszulage nach § 11 Abs. 2 AbgG erhalten sollen. Die Vorsitzenden der Ausschüsse wurden mit dem Dreißigsten Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes vom 11. Juli 2014 (BGBl. I S. 906) in den Kreis der nach § 11 Abs. 2 AbgG zulagenberechtigten Funktionsträger aufgenommen. Aus dem Gesetzentwurf ist ersichtlich, dass die Gewährung der Amtszulage an Ausschussvorsitzende mit dem erhöhten Arbeitspensum bzw. der besonderen zeitlichen Belastung, der besonderen Verantwortung und der Bedeutung der Ausschussarbeit für das Funktionieren des Parlamentsbetriebs begründet wird (BT-Drucks. 18/477, S. 9 f.). In diesem Sinne hat auch eine vom Ältestenrat des Bundestags eingesetzte unabhängige Kommission zu Fragen des Abgeordnetenrechts, auf die sich der Gesetzentwurf wiederum maßgeblich bezieht, die Gewährung einer Amtszulage für Ausschussvorsitzende gerechtfertigt (BT-Drucks. 17/12500, S. 32 ff.). Dem Kläger ist damit insoweit zu folgen, als dass Grund für die Gewährung der Amtszulage an Ausschussvorsitzende die besonderen Umstände und insbesondere auch deren besondere Arbeitsbelastung ist. Aus der Tatsache, dass der Gesetzgeber den Aufwand der Ausschussvorsitzenden als grundsätzlich zulagenfähig angesehen hat, lässt sich jedoch nicht schließen, dass auch Stellvertreter eine Zulage erhalten sollen, wenn der Aufwand in ihrer Person anfällt. Die Gesetzgebungsmaterialien verhalten sich zu dieser Frage vielmehr nicht. Ihnen ist nur zu entnehmen, warum der Gesetzgeber formell bestimmten Vorsitzenden eine Zulage gewähren wollte. Im Übrigen hat der Gesetzgeber in Kenntnis des vakanten Vorsitzes im Rechtsausschuss und der etwa zweijährigen Vertretung durch den Kläger sowie vergleichbarer Situationen in anderen Ausschüssen eine Neuregelung des § 11 Abs. 2 AbgG offenbar auch zuletzt nicht erwogen. Seit der Abwahl des Ausschussvorsitzenden des Rechtsausschusses am 13. November 2019 gab es vier Gesetzgebungsverfahren zur Änderung des Abgeordnetengesetzes (Einunddreißigstes Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes vom 14. November 2020, BGBl. I S. 2394; Gesetz zur Verbesserung der Transparenzregeln für die Mitglieder des Deutschen Bundestages [..] vom 8. Oktober 2021, BGBl. I Nr. 73; Zweiunddreißigstes Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes vom 9. April 2021, BGBl. I Nr. 16; Dreiunddreißigstes Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes vom 23. Dezember 2024, BGBl. I Nr. 450). Hätte der Gesetzgeber Stellvertretern eine Amtszulage gewähren wollen, hätte es nahegelegen, im Rahmen der Änderungen des Abgeordnetenrechts auch § 11 Abs. 2 AbgG zu ändern. Jedenfalls nach dem Vortrag des Klägers ist auch von einer absichtlichen Nichtregelung durch den Gesetzgeber auszugehen. Denn dieser macht geltend, es sei nach Aussage des damaligen Vorsitzenden des federführenden Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung eine bewusste Entscheidung gewesen, nicht über die Zulage für stellvertretende Vorsitzende zu beraten, um angesichts des bis September 2024 laufenden Organstreitverfahrens des abgewählten Ausschussvorsitzenden Brandner gegen den Bundestag „kein Präjudizien“ zu schaffen. Dies bedeutete, dass der Gesetzgeber den Fall gesehen und bewusst nicht geregelt hat. Aus welchen Gründen er sich hierzu entschloss, ist unerheblich. Darüber hinaus ist festzustellen, dass sich der Gesetzgeber auch nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in der Sache Brandner (vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 18. September 2024 – 2 BvE 1/20, 2 BvE 10/21 –, juris) nicht für eine Änderung der Norm entschied. d) § 11 Abs. 2 AbgG ist nach seinem Sinn und Zweck nicht dahingehend auszulegen, dass stellvertretende Ausschussvorsitzende, die den Vorsitz längerfristig übernehmen, eine Amtszulage erhalten sollen. Eine solche Auslegung widerspräche den verfassungsrechtlichen Vorgaben, die § 11 AbgG zugrunde liegen. aa) Die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Abgeordnetenentschädigung ergeben sich maßgeblich aus Art. 48 Abs. 3 und Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG. Nach Art. 48 Abs. 3 GG haben die Mitglieder des Bundestags Anspruch auf eine angemessene Entschädigung. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG statuiert die statusrechtliche Gleichheit der Abgeordneten: Alle Mitglieder des Parlaments sind einander formal gleichgestellt. Hieraus ergibt sich, dass jedermann, ohne Rücksicht auf soziale Unterschiede, insbesondere auf seine Abstammung, seine Herkunft, seine Ausbildung oder sein Vermögen die gleiche Chance haben muss, Mitglied des Parlaments zu werden. Aus diesem „formalen Gleichheitssatz“ folgt weiter, dass jedem Abgeordneten eine gleich hoch bemessene Entschädigung zusteht, unabhängig davon, ob die Inanspruchnahme durch die parlamentarische Tätigkeit größer oder geringer ist, ob der individuelle finanzielle Aufwand oder das berufliche Einkommen verschieden hoch ist (BVerfG, Urteil vom 5. November 1975 – 2 BvR 193/74 –, juris Rn. 43 f., sog. Erstes Diätenurteil). Aus diesem Grundsatz der einheitlichen Entschädigung hat das Bundesverfassungsgericht geschlossen, dass alle weiteren, der Höhe nach differenzierten, individuellen oder pauschalierten finanziellen Leistungen an einzelne Abgeordnete aus öffentlichen Mitteln, die nicht einen Ausgleich für sachlich begründeten, besonderen, mit dem Mandat verbundenen finanziellen Aufwand darstellen, ausgeschlossen sind (BVerfG, Urteil vom 5. November 1975 – 2 BvR 193/74 –, juris Rn. 44.). Eine Ausnahme der aus der „strengen Gleichheit“ resultierenden Notwendigkeit einer gleich hohen Abgeordnetenentschädigung sei nur aus zwingenden Gründen möglich. Unter Anwendung dieser Maßstäbe hielt das Bundesverfassungsgericht seinerzeit im Fall des saarländischen Landtags eine Zulagengewährung an den Parlamentspräsidenten und seine Stellvertreter für zulässig (BVerfG, Urteil vom 5. November 1975 – 2 BvR 193/74 –, juris Rn. 43). In einem späteren Urteil hat das Bundesverfassungsgericht diese Maßstäbe weiterentwickelt und konkretisiert (BVerfG, Urteil vom 21. Juli 2000 – 2 BvH 3/91 –, juris, sog. Zweites Diätenurteil). Insbesondere hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, zusätzliche Entschädigungen für einzelne Abgeordnete könnten die Entscheidungsfreiheit aller Abgeordneten beeinträchtigen, wenn durch solche Zulagen die Gefahr entstehe, dass das parlamentarische Handeln am Leitbild einer „Abgeordnetenlaufbahn“ und dem Erreichen einer höheren Einkommensstufe ausgerichtet wird (BVerfG, Urteil vom 21. Juli 2000 – 2 BvH 3/91 –, juris Rn. 55). Um zu verhindern, dass durch die Gewährung von Funktionszulagen eine solche „Abgeordnetenlaufbahn“ und Einkommenshierarchien geschaffen werden, dürften Funktionszulagen deshalb zum einen nur in geringer Zahl vorgesehen werden und seien zum anderen auf besonders herausgehobene politisch-parlamentarische Funktionen zu begrenzen (BVerfG, Urteil vom 21. Juli 2000 – 2 BvH 3/91 –, juris Rn. 60). Hieran gemessen sah das Bundesverfassungsgericht die Gewährung einer Amtszulage neben dem Präsidenten und seinen Stellvertretern (hierzu bereits das erste Diätenurteil) nur für Fraktionsvorsitzende als zulässig an (BVerfG, Urteil vom 21. Juli 2000 – 2 BvH 3/91 –, juris Rn. 62 ff.). Diese stellten eine besonders wichtige Schaltstelle im Parlament dar, zudem sei ihre Anzahl begrenzt (BVerfG, Urteil vom 21. Juli 2000 – 2 BvH 3/91 –, juris Rn. 66 f.). Stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden, parlamentarischen Geschäftsführern der Fraktionen und Ausschussvorsitzenden könne hingegen keine Zulage gewährt werden. Sie seien nicht in gleicher Weise herausgehoben wie der Parlamentspräsident, seine Stellvertreter und Fraktionsvorsitzende. Zu Ausschussvorsitzenden hat das Bundesverfassungsgericht weiter ausgeführt, diese übten eine koordinierende Funktion mit durchaus vorhandener politischer Bedeutung aus. Ausschussvorsitze stellten jedoch keine politische Spitzenstellung dar, die von vornherein nur für wenige Abgeordnete in Betracht komme (BVerfG, Urteil vom 21. Juli 2000 – 2 BvH 3/91 –, juris Rn. 69 f.). Die „Diätenrechtsprechung“ des Bundesverfassungsgerichts wurde in der Literatur in weiten Teilen kritisch betrachtet (vgl. etwa Schmahl, AöR 130 (2005) S. 115, 131 ff.; Hölscheidt, DVBl. 2000, S. 1734 ff.; Welti, DÖV 2001, S. 705 ff.; Sinner, in: Austermann/Schmahl, 2. Aufl. 2023, § 11, Rn. 58 ff.). Weitgehend wurde zudem angenommen, dass das zum Thüringer Abgeordnetengesetz ergangene „Zweite Diätenurteil“ keine Bindungswirkung für den Bund entfalte (vgl. Sinner, in: Austermann/Schmahl, 2. Aufl. 2023, § 11, Rn. 57 m.w.N.). Auch die durch den Ältestenrat des Bundestags eingesetzte Unabhängige Kommission zu Fragen des Abgeordnetenrechts folgerte in ihrem Bericht, die zum Thüringer Landesrecht ergangene Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts binde den Bundesgesetzgeber nicht; zudem seien bezogen auf den Bund auch weiterreichende Funktionszulagen – etwa für die Vorsitzenden der Ausschüsse – verfassungsrechtlich zulässig (BT-Drucks. 17/12500, S. 33). Es sei jedoch entscheidend, die Zahl der Funktionsvergütungen zu begrenzen. Nur beim Vorliegen zwingender Gründe stelle die Gewährung von Funktionsvergütungen keinen Verstoß gegen den Gleichheitssatz dar (BT-Drucks. 17/12500, S. 36). Dieser Bewertung schloss sich der Gesetzentwurf zur Änderung von § 11 Abs. 2 AbgG an (BT-Drucks. 18/477, S. 10) und der Bundestag beschloss die Gewährung einer Amtszulage an die Vorsitzenden der Ausschüsse. bb) In Anbetracht dieser Maßstäbe kann § 11 Abs. 2 AbgG nicht im Wege teleologischer Auslegung auf stellvertretende Ausschussvorsitzende, die den Vorsitz längerfristig übernehmen, angewendet werden. Der Kläger wird hierdurch nicht in seinem Recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt. i) Die Gewährung der Amtszulage auch an stellvertretende Ausschussvorsitzende im Falle ihrer längerfristigen Leitung des Ausschusses begegnete allein deshalb Bedenken, weil ohne Vorliegen einer formellen Funktionsträgerschaft Anknüpfungspunkt für die Gewährung der Zulage allein das tatsächliche Ausüben einer Funktion und damit der angefallene Arbeitsaufwand bzw. die mit dem Vorsitz einhergehende Mehrbelastung wäre. Eine Abgeordnetenentschädigung darf in Anbetracht der formalen Gleichheit der Abgeordneten nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG jedoch gerade nicht gestaffelt nach Arbeitsaufwand gewährt werden. Vielmehr steht jedem Abgeordneten grundsätzlich eine gleich hohe Abgeordnetenentschädigung unabhängig davon zu, wie intensiv das Mandat wahrgenommen wird (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. November 1975 – 2 BvR 193/74 –, juris Rn. 43 f.). Die Gewährung einer Zulage an denjenigen, der eine zulagenfähige Funktion „der Sache nach“ ausgeübt hat, stellte aber maßgeblich auf den Arbeitsaufwand bzw. die Art der Wahrnehmung des Mandats ab und geriete so mit dem Grundsatz der formalen Gleichheit nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG in Konflikt. Die Gewährung einer Amtszulage ohne Berücksichtigung der formellen Funktionsträgerschaft an denjenigen, der die mit der Funktion einhergehende Arbeit geleistet hat, führte zudem zu erheblichen Abgrenzungsschwierigkeiten und Folgeproblemen. Folgte man der Argumentation des Klägers, nach der § 11 Abs. 2 AbgG eine besondere Belastung bzw. einen tatsächlich vorhandenen Mehraufwand unabhängig von der Funktionsträgerschaft vergüten wolle, dürfte man im Umkehrschluss Ausschussvorsitzenden, die die mit dem Vorsitz einhergehenden Aufgaben nicht „erledigen“, keine Zulage gewähren. Es stellte sich hier weiter die Frage, welcher Stelle die Prüfung und Bewertung der Arbeit der Abgeordneten als zulagenwürdig zustünde. Unklar wäre darüber hinaus auch, ob stellvertretende Vorsitzende nur Anspruch auf die Gewährung der Amtszulage haben sollen, wenn – wie im Fall des Klägers – der Ausschussvorsitz vakant ist und der Stellvertreter als sog. Amtierender Vorsitzender agiert (vgl. BVerfG, Urteil vom 18. September 2024 – 2 BvE 1/20, 2 BvE 10/21 –, juris Rn. 37), oder auch, wenn der Stellvertreter die Aufgaben des Vorsitzenden übernimmt, weil dieser (etwa krankheitsbedingt) längere Zeit ausfällt. Unklar wäre in diesem Fall auch, welcher Zeitraum der Führung der Ausschussgeschäfte durch den Stellvertreter noch als typischer Fall der Stellvertretung anzusehen wäre und ab welchem Zeitpunkt die Zulagenberechtigung für ihn beginnen müsste, ferner, ob Stellvertreter und Vorsitzender nebeneinander nach § 11 Abs. 2 AbgG anspruchsberechtigt wären. Ungeachtet der Frage, welche Funktion nach den vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Maßstäben im Bundestag konkret vergütet werden darf, ist es für die Zulagengewährung deshalb erforderlich, an eine formelle Funktionsträgerschaft anzuknüpfen. Nur bei Anknüpfung der Zulagengewährung an die formelle Funktionsträgerschaft beruht diese unmittelbar auf einem individuellen Willensakt des Parlaments. Eine der formalen Gleichheit widersprechende ungleich hohe Abgeordnetenentschädigung lässt sich deutlich leichter rechtfertigen, wenn die Ungleichheit auch im Einzelfall dem Willen des Parlaments zuzuordnen ist (vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom 21. Juli 2000 – 2 BvH 3/91 –, juris Rn. 49; BVerfG, Urteil vom 5. November 1975 – 2 BvR 193/74 –, juris Rn. Rn. 89 (Sondervotum Seuffert); aus der Literatur etwa Schmahl, AöR 130 (2005), 115/134; Hölscheidt, DVBl. 2000, S. 1734, 1737). Nicht durchgreifen kann der Kläger an dieser Stelle mit seinem Vortrag, auf die formelle Bestellung als Ausschussvorsitzenden könne es schon deshalb nicht ankommen, weil diese regelmäßig nicht gewählt würden. Ausschussvorsitzende werden in einem mehrstufigen Verfahren bestimmt, das sich der Bundestag in seiner Geschäftsordnung auferlegt hat (vgl. hierzu insgesamt BVerfG, Urteil vom 18. September 2024 – 2 BvE 1/20, 2 BvE 10/21 –, juris Rn. 13 ff. m.w.N.). In einem ersten Schritt entscheidet der Bundestag, welche Fraktion welchen Ausschussvorsitz übernimmt (vgl. §§ 12, 58 Geschäftsordnung des Bundestags (GOBT)). Die Ausschüsse bestimmen sodann als Spiegelbild des Parlaments den einzelnen Vorsitzenden. Dies kann durch Akklamation oder Wahl geschehen. Beides ist als formelle, dem Parlament als Willensbildung zuzurechnende Bestellung anzusehen. (vgl. BVerfG, Urteile vom 18. September 2024 – 2 BvE 1/20, 2 BvE 10/21 –, juris Rn. 110 ff.). ii) Darüber hinaus scheitert eine teleologische Erweiterung von § 11 Abs. 2 AbgG auch daran, dass kein zwingender Grund für die Gewährung einer Amtszulage an stellvertretende Vorsitzende ersichtlich ist. Es kann vorliegend dahinstehen, ob stellvertretende Ausschussvorsitzende überhaupt eine herausgehobene politisch-parlamentarische Funktion ausüben, die mit einer Zulage honoriert werden kann (vgl. BVerfG, Urteil vom 21. Juli 2000 – 2 BvH 3/91 –, juris Rn. 60, 69 f.). Denn die Gewährung der Amtszulage an stellvertretende Ausschussvorsitzende im Fall der längerfristigen Leitung des Ausschusses würde jedenfalls eine erhebliche Ausweitung des potentiell anspruchsberechtigten Personenkreises bedeuten, die mit der Vorgabe des Bundesverfassungsgerichts, die Gewährung von Funktionszulagen eng zu begrenzen (BVerfG, Urteil vom 21. Juli 2000 – 2 BvH 3/91 –, juris Rn. 60), nicht in Einklang zu bringen wäre. Denn pro Ausschuss wäre neben (oder anstelle) des förmlich bestellten Vorsitzenden eine weitere Person potentiell zulagenberechtigt. iii) Der Kläger kann sich angesichts dieses Ergebnisses nicht mit Erfolg auf eine Verletzung von Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG berufen. Der Kläger verlangt in der Sache eine Gleichbehandlung mit einem formell bestimmten Ausschussvorsitzenden. Ungeachtet der Frage, ob den Vorsitzenden der Ausschüsse des Bundestags verfassungsrechtlich eine Amtszulage gewährt werden darf, ist es jedenfalls ein zulässiges Differenzierungskriterium, den Kreis der Zulagenberechtigten eng zu fassen, auf die formell bestimmten Ausschussvorsitzende zu begrenzen und die (auch langfristig) amtierenden Stellvertreter hiervon auszunehmen. 3. Eine analoge Anwendung von § 11 Abs. 2 AbgG auf stellvertretende Ausschussvorsitzende scheidet ebenfalls aus. Gegen die analoge Anwendung der Norm spricht bereits das Regel-Ausnahme-Verhältnis, das § 11 AbgG zugrunde liegt. § 11 Abs. 1 AbgG bestimmt als Regelfall, dass alle Mitglieder des Bundestags eine gleich hoch bemessene monatliche Entschädigung erhalten. § 11 Abs. 2 AbgG legt als Ausnahme hierzu fest, dass ein kleiner Kreis herausgehobener Funktions- bzw. Amtsträger Anspruch auf Gewährung einer Amtszulage hat. Eine analoge Anwendung von § 11 Abs. 2 AbgG auf amtierende Stellvertreter widerspräche dem Charakter der Norm als Ausnahmevorschrift. Auch darüber hinaus liegen die Voraussetzungen einer analogen Anwendung nicht vor. Eine Analogie setzt eine Gesetzeslücke im Sinne einer planwidrigen Unvollständigkeit des Gesetzes voraus. Ob eine Gesetzeslücke vorliegt, ist danach zu beurteilen, ob die vom Regelungsprogramm des Gesetzgebers erfassten Fälle in den gesetzlichen Vorschriften tatsächlich Berücksichtigung gefunden haben. Sie ist zu bejahen, wenn festzustellen ist, dass der Wortlaut der Vorschrift nicht alle Fälle erfasst, die nach dem Sinn und Zweck der Regelung erfasst sein sollten. Darüber hinaus ist eine vergleichbare Sach- und Interessenlage erforderlich (ständige Rechtsprechung, vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2024 – 3 C 3/23 –, juris Rn. 14 m.w.N.; Beschluss vom 27. März 2018 – 5 P 2/17 –, juris Rn. 16 m.w.N.). Eine Gesetzeslücke im Sinn einer planwidrigen Unvollständigkeit der Norm ist nicht ersichtlich. Angesichts der Kenntnis des Gesetzgebers von den vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Anforderungen an die Gewährung von Amtszulagen entsprach es vielmehr dem Regelungsplan des Gesetzgebers, den Kreis der zulagenberechtigten Funktionsträger klein zu halten. Zudem mag davon auszugehen sein, dass der Gesetzgeber bei Schaffung von § 11 Abs. 2 Var. 3 AbgG den Fall der über viele Monate notwendig werdenden Vertretung wegen eines vakanten Ausschussvorsitzes nicht im Blick hatte. Es ist jedoch jedenfalls anzunehmen, dass dem Gesetzgeber bewusst war, dass es Situationen geben kann, die eine längerfristige Führung des Ausschusses durch den Stellvertreter erfordern. Die Berufung war zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (vgl. § 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Die Beteiligten streiten um die Verpflichtung der Beklagten, dem Kläger eine Amtszulage nach § 11 Abs. 2 Abgeordnetengesetz (AbgG) zu zahlen. Der Kläger war in der 18. und 19. Legislaturperiode, also vom 22. Oktober 2013 bis zum 26. Oktober 2021, Mitglied des Deutschen Bundestages. In der 19. Legislaturperiode war er zudem stellvertretender Vorsitzender des Ausschusses für Recht und Verbraucherschutz (im Folgenden: Rechtsausschuss). Vorsitzender des Ausschusses war der Abgeordnete Stephan Brandner von der AfD-Fraktion. Am 13. November 2019 stimmte der Rechtsausschuss mehrheitlich für die Abberufung Brandners als Vorsitzender des Ausschusses. Da kein neuer Ausschussvorsitzender bestellt wurde, führte der Kläger im Anschluss an die Abwahl Brandners in seiner Funktion als Stellvertreter die Geschäfte des Ausschusses bis zum Ende der 19. Legislaturperiode am 26. Oktober 2021. Im Jahr 2020 beantragte der Kläger beim Bundestag die Gewährung einer Amtszulage, die Ausschussvorsitzenden nach § 11 Abs. 2 AbgG in Höhe von 15 Prozent der monatlichen Abgeordnetenentschädigung gewährt wird. Der Bundestag lehnte dies ab. Daraufhin hat der Kläger am 28. Dezember 2022 Klage beim Verwaltungsgericht Berlin erhoben und zunächst für den Zeitraum vom 13. November bis zum 31. Dezember 2019 die Gewährung der Amtszulage gefordert. Mit Schriftsätzen vom 21. Dezember 2023 sowie vom 2. Oktober 2024 hat der Kläger die Gewährung der Amtszulage auch für die Zeit vom 1. Januar 2020 bis 31. Dezember 2021 gefordert. Der Kläger meint, er habe den Vorsitz des Rechtsausschusses ausgeübt, weshalb er Anspruch auf die Gewährung der Amtszulage nach § 11 Abs. 2 AbgG habe. Sinn und Zweck der Norm sei es, den Mehraufwand für das Mandat zu honorieren, weshalb § 11 Abs. 2 AbgG nach seinem Sinn und Zweck auch auf Stellvertreter anzuwenden sei, wenn diese den Vorsitz ausüben. Auf eine formelle Bestimmung als Vorsitzender könne nicht abgestellt werden, denn Ausschussvorsitzende würden in aller Regel nicht gewählt. In den Gesetzesmaterialien sei zwar nur auf den formell bestimmten Vorsitzenden abgestellt worden. Dies sei aber nur darauf zurückzuführen, dass dem historischen Gesetzgeber das Problem der langfristigen Stellvertretung nicht bekannt gewesen sei. Auch der Umstand, dass der Gesetzgeber bei späteren Novellierungen des Abgeordnetengesetzes – also nach der Abwahl Brandners, als die vorliegenden Umstände bereits bekannt waren – eine Änderung der Norm nicht diskutiert habe, könne nicht als Entscheidung des Gesetzgebers gegen die Gewährung einer Amtszulage an Stellvertreter interpretiert werden. Unter Rücknahme der Klage im Übrigen beantragt der Kläger zuletzt, die Beklagte zu verpflichten, ihm für die Zeit vom 13. November 2019 bis zum 31. Oktober 2021 die Amtszulage nach § 11 Abs. 2 Abgeordnetengesetz zuzüglich Zinsen ab Fälligkeit zu zahlen. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie meint, die Gewährung einer Amtszulage an stellvertretende Ausschussvorsitzende sei ausgeschlossen. Wortlaut und Systematik von § 11 Abs. 2 AbgG widersprächen einer Auslegung der Norm im Sinne des Klägers. Der Gesetzgeber habe ausschließlich dem formell bestimmten Vorsitzenden eine Zulage nach § 11 Abs. 2 AbgG gewähren wollen. Eine Auslegung dahingehend, dass § 11 Abs. 2 AbgG nach seinem Sinn und Zweck einen Mehraufwand abgelten wolle und daher derjenige anspruchsberechtigt sei, bei dem der Mehraufwand entstehe, widerspräche dem Regel-Ausnahme-Verhältnis von § 11 Abs. 1 AbgG, wonach grundsätzlich alle Abgeordneten eine gleich hohe Entschädigung erhalten, und § 11 Abs. 2 AbgG, wonach bestimmte Funktionen ausnahmsweise gesondert abgegolten werden können. Eine analoge Anwendung der Norm auf den Fall des Klägers scheide mangels planwidriger Regelungslücke ebenfalls aus. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Streitakte sowie auf den Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen, die – soweit erheblich – Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.