1 G 4459/02

Leitsatz: 1. Die Anordnung des Sofortvollzugs eines Verwaltungsaktes, der auf Gemeinschaftsrecht beruht, ist nicht schon allein unter dem Gesichtspunkt der Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts gerechtfertigt. Ein besonderes Sofortvollzugsinteresse im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO besteht nur dann, wenn die durch einen Rechtsbehelf ausgelöste aufschiebende Wirkung die Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts mit hoher Wahrscheinlichkeit endgültig vereiteln würde. Das ist bei der Rücknahme eines rechtswidrigen Bescheides zur Zulassung zu einem abgabenbegünstigten Einfuhrzollkontingent grundsätzlich nicht der Fall, wenn der Import der Ware außerhalb des Zollkontingents zulässig ist und die Zollabgaben auch nacherhoben werden können. 2. Bei der Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes im Rahmen des Vollzugs des Gemeinschaftsrechts ist der dem Gemeinschaftsrecht inhärente allgemeine Rechtsgrundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Das gilt auch, soweit der Behörde für die Rücknahme kein Ermessensspielraum eingeräumt ist. 3. Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/2002 der Kommission vom 04.06.2002 zur Eröffnung und Verwaltung eines Zollkontingents für gefrorenes Rindfleisch (ABl. L 147/8 v. 05.06.2002) ist mit höherrangigem Gemeinschaftsrecht vereinbar. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den Rücknahmebescheid der Antragsgegnerin vom 02.09.2002 wird wiederhergestellt. Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin. I. Die Antragstellerin stellte bei der Antragsgegnerin unter dem 11.06.2002 einen Antrag auf Zulassung zur Beantragung von Lizenzen zur Einfuhr von gefrorenem Rindfleisch nach Maßgabe von Teil III VO (EG) Nr. 954/2002 der Kommission vom 04.06.2002 zur Eröffnung und Verwaltung eines Zollkontingents für gefrorenes Rindfleisch des KN-Codes 0202 und Erzeugnisse des KN-Codes 0 206 29 91 (ABl. L 147/8 v. 05.06.2002). In einem Begleitschreiben an die Antragsgegnerin vom 13.06.2002 teilte sie mit, dass von weiteren neun Firmen, die möglicherweise im Sinne des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 (ABl. L 253/1 v. 11.10.1993) als mit der Antragstellerin verbunden angesehen werden könnten, weitere Zulassungsanträge gestellt worden seien, die unverzüglich zurückgenommen würden, wenn die Kommission die Anwendung des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 aufrechterhalte. Diese Erklärung steht im Zusammenhang mit einem Interpretationsersuchen, das verschiedene Mitgliedstaaten hinsichtlich Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/2002 an die Kommission gerichtet hatten. Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/2002 nimmt Bezug auf Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93. Nachdem die Kommission die erbetene Auskunft unter dem 13.06.2002 erteilt hatte, nahm die Antragstellerin unter dem 27.06.2002 im Auftrag und Vollmacht die Zulassungsanträge für sieben Unternehmen zurück. Für zwei weitere Unternehmen, nämlich die S1... H1... GmbH und die Fa. L3... F3... AG hielt sie die Anträge aufrecht. Mit Zulassungsbescheid vom 04.07.2002 gab die Antragsgegnerin dem Zulassungsantrag der Antragstellerin statt und erteilte ihr eine Zulassungsnummer. Unter dem 15.07.2002 beantragte die Antragstellerin darauf bei der Antragsgegnerin die Erteilung einer Lizenz für die zollbegünstigte Einfuhr von Rindfleisch im Rahmen des GATT-Zollkontingents. Am 26.07.2002 erteilte die Fachabteilung der Antragsgegnerin der Betriebsprüfungsabteilung den Auftrag, zu prüfen, ob die Antragstellerin, die S1... H1... GmbH und die L3... F3... AG hinsichtlich Leitung, Personal und Betrieb voneinander unabhängig sind. Die Betriebsprüfung ergab, dass alle drei Firmen unter der selben Adresse residieren. Alle drei Firmen sind 100%ige Töchter der S1... Holding AG in M1... und werden als Umsatzsteuer-Organschaft geführt (die Holding führt die Mehrwertsteuer für alle Unternehmen ab). Die Firmen hätten Beherrschungs- und Gewinnabführungsverträge mit der Holding geschlossen. Hinsichtlich Geschäftsleitung und P1... gibt es keine Personalunion. Das gilt auch für das übrige Personal dieser Firmen. Alle drei Firmen weisen in ihren Jahresabschlüssen Aufwendungen für Raumkosten aus. Jede Firma wickelt ihre Geschäfte selbständig ab. Mit Bescheid vom 02.09.2002 nahm die Antragsgegnerin den Zulassungsbescheid vom 04.07.2002 zurück und ordnete den Sofortvollzug an. In den Gründen des Rücknahmebescheides ist ausgeführt, dass die Antragstellerin die 100%ige Tochter der S1... Holding AG sei und als Umsatzsteuer-Organschaft geführt werde. Sie werde von der Holding beherrscht und habe ihre Gewinne an diese abzuführen. Damit bestehe eine Verbundenheit zwischen diesen Firmen im Sinne des Art. 143 Buchstabe d) und e) VO (EWG) Nr. 2454/93, die dazu führe, dass der Antrag auf Zulassung der Antragstellerin hätte abgelehnt werden müssen. Der Zulassungsbescheid sei deshalb rechtswidrig. Im Interesse der Beachtung und Durchsetzung der sich aus dem Gemeinschaftsrecht ergebenden Vorgaben sei der Zulassungsbescheid daher zurückzunehmen. Ein schutzwürdiges Vertrauen in den Bestand des Zulassungsbescheides liege nicht vor. Die Anordnung des Sofortvollzugs sei im Interesse der Durchsetzung der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben geboten und erforderlich, um erhebliche Nachteile, auch finanzieller Art, für die Bundesrepublik Deutschland abzuwenden. Nur durch die Anordnung des Sofortvollzugs könne verhindert werden, dass der Antragstellerin auf deren inzwischen eingegangene Anträge hin, Importlizenzen zur zollbegünstigten Einfuhr erteilt werden müssten. Gegen diesen Bescheid hat die Antragstellerin unter dem 05.09.2002 Widerspruch erhoben. Unter dem selben Datum lehnte die Antragsgegnerin den Lizenzantrag ab. Auch hiergegen hat die Antragstellern Widerspruch erhoben. Am 17.10.2002 beantragte die Antragstellerin bei Gericht vorläufigen Rechtsschutz. Die Antragstellerin bestreitet zunächst das Vorliegen eines Sofortvollzugsinteresses im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 4, Absatz 3 VwGO. Insbesondere seien auf Grund des Eintritts der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen den Rücknahmebescheid keine finanziellen Nachteile für die Bundesrepublik zu erwarten, weil die Zulassung rechtmäßig erteilt worden sei. Der Zulassungsbescheid sei rechtmäßig gewesen und habe deshalb nicht zurückgenommen werden dürfen. Insbesondere sei der Tatbestand der Verbundenheit der Unternehmen im Sinne des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 nicht erfüllt. Das sei, wie sich aus der von der Kommission vorgelegten amtlichen Interpretation der Vorschrift ergebe, nämlich nur dann der Fall, wenn die Unternehmen in Bezug auf Leitung, Beschäftigte und Tätigkeit nicht voneinander unabhängig seien. Der Betriebsprüfungsbericht der Antragsgegnerin habe nun aber gerade bestätigt, dass die Antragstellerin insofern von ihrer Muttergesellschaft unabhängig sei. Ein Unternehmen sei nur dann mit einem anderen verbunden, wenn es sich nicht um einen echten Marktteilnehmer handele. Die Antragstellerin sei aber ein echter Marktteilnehmer, weil sie nachweisen könne, in der Vergangenheit tatsächlich Ein- und Ausfuhren von Rindfleisch getätigt zu haben. Es komme nicht auf die Kontroll-Verbundenheit des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 an, sondern darauf, ob ein Antragsteller nur fiktiv oder ob er tatsächlich eine Handelstätigkeit entfaltet. Die Kriterien des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 dienten im Rahmen des Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/02 nur als Anhaltspunkte, deren Vorliegen eine nähere Nachprüfung geboten sein ließen. Diese vorstehende Auslegung des Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/02 sei nach dem Grundsatz der gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung geboten, weil die Alternative zu einer Verletzung des gemeinschaftsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatzes und Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes führen würde. Der Gleichbehandlungsgrundsatz werde dadurch verletzt, dass der Antragstellerin als echter Marktteilnehmerin im Vergleich zu anderen Marktteilnehmern der Zugang zu dem Kontingent verweigert werde. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sei dadurch verletzt, dass die Verbundenheitsklausel des Art 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 weder geeignet noch erforderlich, noch angemessen sei, um zugangsberechtigte von nicht zugangsberechtigten Marktteilnehmern abzugrenzen. Es handele sich um eine Vorschrift des Zollwertrechts, bei der es um die Sicherstellung angemessener Zollwerte gehe. Deren Manipulation durch verbundene Unternehmen solle ausgeschlossen werden. Im Rahmen des Zugangs zum Zollkontingent gehe es dagegen nur darum, Firmen von der Verteilung auszuschließen, die in der Vergangenheit keine echten Marktteilnehmer waren. Auch wirtschaftlich verbundene Unternehmen könnten jedoch echte Marktteilnehmer sein. Auch die Rücknahme selbst verletze den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Soweit Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/02 regele, dass, sofern die Behörde aufgrund eigener Ermittlungen erst feststelle, dass eine Verbindung zwischen antragstellenden Unternehmen bestehe, die betreffenden Anträge nicht berücksichtigt würden. Damit sollten Unternehmen sanktioniert werden, die bei der Antragstellung ihre Verbundenheit verschwiegen hätten. Das aber sei in ihrem Falle gerade nicht der Fall. Sie habe von Anfang an auf eine mögliche Verbundenheit hingewiesen. Die Verweigerung der Zulassung, bzw. deren Rücknahme verletze auch das Grundrecht der Berufsfreiheit, weil es die kaufmännische Betätigungsfreiheit einschränke. Ein wesentlicher Teil der Betätigungsfreiheit der Antragstellerin liege in der Möglichkeit zur Teilnahme an Zollkontingenten. Für den Fall, dass das Gericht eine gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung des Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/2002 nicht für möglich halte, müssten die Verstöße gegen die vorgenannten höherrangigen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts zur Nichtigkeit der Vorschrift führen, die zwar nur vom EuGH ausgesprochen, aber vom nationalen Gericht im Rahmen einer Eilentscheidung antizipiert werden könne. Schließlich macht die Antragstellerin noch Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes geltend. Im Einzelnen wird insoweit auf den Antragsschriftsatz vom 16.10.2002 Bezug genommen. Die Antragstellerin beantragt, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den Rücknahmebescheid der Antragsgegnerin vom 02.09.2002 wiederherzustellen. Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag abzulehnen. Die Antragsgegnerin verteidigt den angefochtenen Bescheid. Sie sieht ein Sofortvollzugsinteresse darin begründet, dass andernfalls der Antragstellerin eine Einfuhrlizenz erteilt werden müsste. Eine darauf erfolgende Einfuhr von Rindfleisch sei aber nicht mehr ungeschehen zu machen. Außerdem begründet sie das Sofortvollzugsinteresse damit, dass es um die Durchsetzung gemeinschaftsrechtlicher Vorgaben ginge. Die Rücknahme des Zulassungsbescheides sei rechtmäßig, weil die Zulassung offensichtlich rechtswidrig gewesen sei, die Antragstellerin sich nicht auf Vertrauensschutz berufen könne und eine beanstandungsfreie Ermessensentscheidung getroffen worden sei. Nach den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben sollten nicht nur sogenannte Briefkastenfirmen von der Beteiligung an dem Zollkontingent ausgeschlossen werden, sondern auch echte Marktteilnehmer, die mit anderen Antragstellern verbunden seien. Auf Grund der identischen Postanschriften sei die Beklagte genötigt gewesen, eine genaue systematische Prüfung der Verhältnisse zwischen den drei Firmen vorzunehmen. Die Prüfung habe eine Verbundenheit im Sinne des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 ergeben. Auf Vertrauensschutz könne sich die Antragstellerin nicht berufen. Selbst wenn ihr berechtigtes Vertrauen in den Bestand des Zulassungsbescheides enttäuscht worden sein sollte, stehe dies der Rücknahme nicht entgegen, weil die Zulassung keine unmittelbare Voraussetzung für eine Geldleistung oder eine einer Geldleistung entsprechende Leistung sei. Das sei erst bei einem Lizenzbescheid der Fall. Die Antragstellerin könne deshalb allenfalls in einem gesonderten Verfahren Vermögensschutz geltend machen. Die Abwägung des öffentlichen Interesses an der Rücknahme mit dem privaten Interesse der Antragstellerin am Bestand des Zulassungsbescheides führe zu dem Ergebnis, dass das öffentliche Interesse schwerer wiege. Dafür spreche das Bedürfnis an einer einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts und der Vermeidung der Benachteiligung anderer Marktteilnehmer. Der Verzicht auf die Rücknahme könne Amtshaftungsklagen anderer Marktteilnehmer und ein Vertragsverletzungsverfahren der Kommission gegen die Bundesrepublik zur Folge haben. Die Antragstellerin könne sich auch nicht darauf berufen, dass die Kommission ihr bereits ein Kontingent bewilligt habe. Das geschehe nämlich erst durch die von der Antragsgegnerin zu erteilenden Lizenzbescheide. Allerdings sei die Antragstellerin der Kommission als zugelassene Marktteilnehmerin gemeldet worden. Die Kommission habe unter Berücksichtigung dieser Meldung in der VO (EG) Nr. 1403/02 die Quote festgelegt, mit der alle gemeldeten Marktteilnehmer an dem Kontingent berücksichtigt werden. Diese betrage 2,8816%. Das entspreche 38,18 Tonnen. Da der Antragstellerin hierfür nach Rücknahme der Zulassung keine Lizenz mehr erteilt werden könne, werde die insoweit nicht ausgenutzte Menge dem Kontingent für das kommende Halbjahr zugeschlagen. Der Kammer lagen zwei Hefter Behördenakten zur Entscheidung vor. II. Der Antrag ist zulässig und begründet. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom 02.09.2002 ist schon deshalb wiederherzustellen, weil die Anordnung des Sofortvollzugs nicht hinreichend begründet ist. Im übrigen bestehen auch überwiegende Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides. Das besondere Sofortvollzugsinteresse im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO muss über das bloße Regelungsinteresse der Rücknahme hinausgehen. Es ist gemäß § 80 Abs. 3 VwGO schriftlich zu begründen. Die rechtliche Überprüfung bezieht sich ausschließlich auf die von der Behörde in der schriftlichen Begründung niedergelegten Aspekte. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs ist schon dann wiederherzustellen, wenn diese schriftlich niedergelegten Gründe ein besonderes Sofortvollzugsinteresse nicht ausreichend begründen. Unerheblich ist, ob andere Gründe das Sofortvollzugsinteresse begründen könnten (OVG H2... B. v. 13.05.1986 - OVG Bs IV 251/86 -, InfAuslR 1986, 203; OVG S6... Urt. v. 20.08.1991 - 2 L 54/91 -, NVwZ 1992, 690; OVG S6..., B. v. 09.02.1993 - 4 M 146/92 -, NVwZ-RR 1993, 439). Die Antragsgegnerin hat die Anordnung des Sofortvollzugs hier zunächst mit der Notwendigkeit der Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts begründet. Das Interesse an der Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts geht aber nicht über das Interesse an der Rücknahme des Zulassungsbescheides selbst hinaus. Dessen Zweck ist nämlich die Beseitigung eines dem Gemeinschaftsrecht nach Auffassung der Antragsgegnerin widersprechenden Verwaltungsaktes. Nur in Ausnahmefällen begründet das rechtliche Interesse an dem Verwaltungsakt selbst auch das besondere Sofortvollzugsinteresse. Solche Ausnahmefälle liegen vor, wo die Regelung selbst ihrem Inhalt nach auf die Beseitigung einer konkreten, unmittelbar gegebenen Gefahr für hochrangige Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit und Freiheit geht. Ein besonderes Sofortvollzugsinteresse ist auch dann anzunehmen, wenn die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs zur Folge hätte, dass das Gemeinschaftsrecht endgültig nicht durchgesetzt werden könnte und damit - bedingt durch die mitgliedstaatlichen Besonderheiten im Hinblick auf die aufschiebenden Wirkungen von Rechtsbehelfen -eine ungleichmäßige Anwendung des Gemeinschaftsrechts die Folge wäre. Eine solche Gefahr ist aber von der Antragsgegnerin weder dargetan noch ersichtlich. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs hat zur Folge, dass der Antragstellerin aufgrund der wirksamen und vollziehbaren Zulassung eine Einfuhrlizenz zur abgabenermäßigten Einfuhr von Rindfleisch zu erteilen ist. Sollte der Widerspruch schließlich erfolglos bleiben, wäre eine endgültige Vereitelung des Gemeinschaftsrechts nicht die Folge. Auch wenn die Antragstellerin nicht zu dem Zollkontingent zugelassen werden dürfte, stände das Gemeinschaftsrecht einer durch sie getätigten Einfuhr von Rindfleisch nicht entgegen. Denn der Import von Rindfleisch ist auch außerhalb des Zollkontingents zulässig. Die rechtskräftige Beseitigung der Zulassung müsste nur zur Folge haben, dass die Klägerin nicht abgabenermäßigt einführen darf. Die deutschen Behörden sind jedoch nicht gehindert, in einem solchen Fall die Einfuhrlizenz hinsichtlich der Abgabenfreiheit aufzuheben und die Abgaben nachzuerheben. Auf diese Weise wird das Gemeinschaftsrechts ohne Abstriche durchgesetzt. Die Antragsgegnerin beruft sich ferner darauf, nur durch den Sofortvollzug erhebliche finanzielle Nachteile für die Bundesrepublik Deutschland abwehren zu können. Es ist allerdings in dem Bescheid nicht näher ausgeführt, worin dieser drohende finanzielle Schaden für die Bundesrepublik bestehen soll. Ein solcher Schaden käme in Betracht, wenn die Bundesrepublik mit einem Anlastungsverfahren der Kommission rechnen müsste. Das wäre aber nur denkbar, wenn der Zulassungsbescheid Geldzahlungen aus dem Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft zur Folge hätte. Das ist jedoch nicht der Fall. Durch die Vollziehung des Zulassungsbescheides durch Erteilung einer entsprechenden Einfuhrlizenz entsteht auch im Falle von dessen Rechtswidrigkeit der Gemeinschaft kein Schaden. Die Folge wäre nur eine den Gleichheitssatz verletzende Verteilung des Kontingents auf die interessierten Marktteilnehmer. In Betracht käme ein finanzielles Risiko für die Antragsgegnerin also allenfalls im Hinblick auf drohende Schadensersatzklagen anderer Marktteilnehmer. Abgesehen davon, dass sich die Antragsgegnerin in den Gründen des angefochtenen Bescheides auf ein solches Haftungsrisiko nicht berufen hat, ist auch nicht erkennbar, dass sie tatsächlich wegen einer unrechtmäßigen Minderzuteilung in Anspruch genommen werden kann. Denn die Quote, die den einzelnen Marktteilnehmern zugeteilt wird, ist völlig unabhängig davon, ob die Antragstellerin bei der Verteilung des Kontingentes berücksichtigt wird oder nicht. Die Quote ist nämlich in der VO (EG) Nr. 1403/2002 der Kommission vom 31.07.2002 (ABl L 203/47) einheitlich auf 2,8816 % der beantragten M4... festgelegt. Ein finanzieller Schaden für die Bundesrepublik wäre nur denkbar, sofern man mit erfolgreichen Klagen anderer Marktteilnehmer gegen die Kommission wegen legislativen Unrechts rechnet und dabei davon ausgeht, dass die in der VO (EG) Nr. 1403/2002 geregelte Quote deshalb rechtswidrig ist, weil bei ihrer Berechnung auch der Antrag der Antragstellerin berücksichtigt worden ist und diese Berücksichtigung auf die rechtswidrige Zulassung der Antragstellerin durch die Antragsgegnerin zurückzuführen ist. Ein finanzieller Schaden für die Bundesrepublik würde in einem solchen Fall entstehen können, wenn zu befürchten wäre, dass die Bundesrepublik von der Kommission in Regress genommen wird. Abgesehen davon, dass ein solches Szenario als ausreichendes besonderes Sofortvollzugsinteresse schon deshalb ausscheidet, weil sich die Antragsgegnerin auf einen solchen Grund in ihrem Bescheid nicht berufen hat, ist eine solche Regressforderung der Kommission auch denkbar unwahrscheinlich. Die in der genannten Verordnung festgesetzte Quote ist zwar unter Berücksichtigung der von der Antragstellerin beantragten Menge festgelegt worden und beruht deshalb auf einer möglicherweise unzutreffenden Meldung der Antragsgegnerin, die bei ihrer Meldung an die Kommission die Antragstellerin nicht hätte berücksichtigen dürfen. Indessen ist der den anderen Marktteilnehmern dadurch entstandene Schaden so geringfügig, dass eine Schadensersatzklage vor dem EuGH weder zu erwarten ist, noch erfolgreich sein dürfte. Die Mehrzuteilung für andere Marktteilnehmer hätte nämlich, wenn man nur die deutschen Marktteilnehmer berücksichtigt, nicht mehr als etwa 13 kg betragen. Der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs allein deshalb, weil die formalen Voraussetzungen für die Anordnung des Sofortvollzugs - eine hinreichende Begründung des besonderen Sofortvollzugsinteresses - nicht gegeben sind, steht auch nicht die Rechtsprechung des EuGH entgegen, wonach ein nationales Gericht vorläufigen Rechtsschutz gegen einen Verwaltungsakt, der auf Gemeinschaftsrecht beruht, nur unter den Voraussetzungen gewähren darf, unter denen auch der EuGH selbst eine einstweilige Anordnung erlassen dürfte (vgl. grundlegend: EuGH, Urt. v. 21.02.1991 - C-143/88 u. C-92/89 -, Slg. 1991 I - 534ff. TZ 27). Dies gilt nämlich nur für den Fall, dass der vorläufige Rechtsschutz nach der Überzeugung des nationalen Gerichts wegen der Ungültigkeit der gemeinschaftsrechtlichen Rechtsgrundlagen in Betracht kommt. Im vorliegenden Fall hat die Kammer aber keine Zweifel an der Gültigkeit der gemeinschaftsrechtlichen Grundlagen. Insbesondere sieht die Kammer keine Unvereinbarkeit der VO (EG) Nr. 954/2002 mit höherrangigem Gemeinschaftsrechts. Deshalb kommt auch eine Vorlage an den EuGH nicht in Betracht. Der Antragstellerin ist allerdings einzuräumen, dass die Verordnung gesetzestechnische Unzulänglichkeiten ausweist, die es unnötig erschweren, sich über den maßgeblichen Regelungsgehalt Klarheit zu verschaffen. Gleichwohl ist es bei hinreichender Anstrengung möglich, diesen Regelungsinhalt zweifelsfrei zu erfassen. Obwohl man die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung im Rahmen des Art. 9 Abs. 1 erwarten sollte, lässt sich hinreichend deutlich entnehmen, das in Art. 9 Abs. 4 Satz 2 VO (EG) Nr. 954/2002 eine weitere Zulassungsvoraussetzung genannt ist. Aus diesem Satz ergibt sich nämlich, dass Antragsteller, die mit anderen Antragstellerin im Sinne des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 verbunden sind, für die Teilnahme an dem Unterkontingent II nicht zugelassen werden dürfen. Für die Frage, was ein verbundenes Unternehmen ist, verweist Art. 9 Abs. 4 auf Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93. Danach gelten "Personen" nicht nur dann als verbunden, wenn sie u.a. der Leitung des Geschäftsbetriebes der jeweils anderen Person angehören (Buchst. a), Teilhaber von Personengesellschaften sind (b) und/oder in einem Arbeitsverhältnis zueinander stehen (c), sondern auch dann, wenn eine beliebige Person mindestens 5% der Anteile beider Personen besitzt, kontrolliert oder innehat (d), eine von ihnen unmittelbar oder mittelbar die andere kontrolliert (e) oder beide von einer dritten Person kontrolliert werden (f). Entgegen der Auffassung der Antragstellerin sind verbundene Unternehmen in diesem Sinne nicht nur dann von der Antragstellung ausgeschlossen, wenn es sich um "fiktive" Marktteilnehmer handelt, also solche, die in den maßgeblichen Referenzjahren tatsächlich nicht wirklich mit Rindfleisch gehandelt haben. Das ergibt sich aus Art. 9 Abs. 1 der Verordnung. Danach können Firmen, die in den Jahren 2000 und 2001 nicht wirklich in der dort näher beschriebenen Art und Weise mit Rindfleisch gehandelt haben, ohnehin keine Anträge stellen. Sofern Art. 9 Abs. 4 Satz 2 der Verordnung zusätzlich regelt, dass auch verbundene Antragsteller keine Anträge können, handelt es sich also um einen Ausschlussgrund, der auf eine bestimmte Gruppe "echter" Marktteilnehmer bezogen ist, und nicht auf "fiktive" Marktteilnehmer. Der Antragstellerin ist zuzugeben, dass die Erwägungsgründe der Verordnung diesen Regelungszweck nicht erkennen lassen. Hier ist nämlich (Erwägungsgründe Nr. 6 und 7) von fiktiven Marktteilnehmern die Rede, während sich die diesen Erwägungsgründen entsprechenden Regelungen des Art. 9 Abs. 4 und Art. 10 Abs. 2 nur auf echte Marktteilnehmer beziehen können. Das lässt den Schluss zu, dass mit dem Wörtchen "fiktiv" in den Erwägungsgründen in Wahrheit "verbunden" gemeint ist. Diese sprachliche Unbeholfenheit ändert aber nichts daran, dass der Regelungswortlaut selbst maßgeblich ist. Erwägungsgründe können zur Interpretation des Regelungsgehaltes herangezogen werden, wenn dieser unklar ist. Sie können aber nicht an die Stelle des hinreichend eindeutigen Wortlauts der Regelung treten. Nach dem Gesamtzusammenhang des Art. 9 VO (EG) Nr. 954/02 und der Erwägungsgründe dieser VO ist also davon auszugehen, dass Unternehmen, die in den Referenzjahren tatsächlich mit Rindfleisch gehandelt haben, gleichwohl "fiktive" Marktteilnehmer im Sinne des 6. Erwägungsgrundes der Verordnung sein können. Das ist der Fall, wenn es sich um "Strohfirmen" handelt, hinter denen nur ein identischer Interessenträger steht. Dieser gründet mehrere Firmen und ist damit mehrfach am Kontingent beteilt. Um dies zu vermeiden, sollen Antragsteller nicht zugelassen werden, wenn es sich um verbundene Unternehmen handelt. Zwei Personen sind, wie bereits ausgeführt, auch dann verbunden, wenn eine beliebige Person mindestens 5% der Anteile beider Personen besitzt, kontrolliert oder innehat, oder beide von einer dritten Person kontrolliert werden. Das ergibt sich aus dem eindeutigen Wortlaut des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93. Dagegen lässt sich nicht die amtliche Interpretation der Kommission ins Feld führen, wonach von einer Verbundenheit nur auszugehen ist, wenn die Firmen "in Bezug auf Leitung, Beschäftigte und Tätigkeit nicht unabhängig voneinander sind". Es ist schon nicht sicher, ob die Kommission damit überhaupt sagen will, dass der Besitz von Anteilen und Aktien und die wirtschaftliche Kontrolle des Unternehmens keine Kriterien der Verbundenheit sein sollen. Selbst wenn die Auskunft der Kommission vom 13.06.2002 so zu verstehen wäre, würde das ohne Bedeutung sein. Denn eine wenn auch amtliche Interpretation der Kommission kann nicht den Inhalt einer Rechtsvorschrift verändern. Dazu wäre eine förmliche Änderung der einschlägigen Rechtsvorschriften nötig. Die vorstehend dargestellte Regelung ist sowohl mit dem allgemeinen Rechtsgrundsatz der Verhältnismäßigkeit als auch mit dem der Gleichbehandlung vereinbar. Allerdings ist es in der Tat irritierend, dass die Verbundenheit nicht im Zusammenhang mit den allgemeinen Zulassungsvoraussetzungen (Art. 9 Abs. 1 VO (EG) Nr. 954/2002) erwähnt ist und es insbesondere nicht zu den Zulassungsvoraussetzungen gehört, dass die Antragsteller erklären, nicht mit einem anderen Antragsteller verbunden zu sein. Vielmehr wird die Feststellung der Verbundenheit in Absatz 4 Satz 1 von mehr oder weniger zufälligen Umständen abhängig gemacht, nämlich davon, ob der Mitgliedstaat triftige Gründe für den Verdacht hat, dass zwei oder mehrere Antragsteller miteinander verbunden sind. Die Kammer hält diese Regelung gleichwohl für geeignet, den Zweck - den Ausschluss verbundener Unternehmen - zu erreichen. Denn jedem Marktteilnehmer muss bei der Lektüre des Art. 9 Abs. 4 klar werden, dass er nicht berechtigt ist, an dem Zollkontingent teilzunehmen, wenn er mit einem Unternehmen verbunden ist, das ebenfalls an dem Zollkontingent teilnimmt. Der Gesetzgeber ging also offenbar aus, dass solche verbundenen Unternehmen auf eine Antragstellung verzichten werden. Er unterstellt allen Antragstellern, die keine explizit gegenteilige Erklärung abgeben, dass sie nicht mit einem anderen Antragsteller verbunden sind. Es ist nicht die Aufgabe des Gerichts, diese Regelung nach dem Grad ihrer Vernünftigkeit zu bewerten. Die Annahme, es werde kein Marktteilnehmer einen Zulassungsantrag stellen, der mit einem anderen Antragsteller verbunden ist, ist noch vertretbar und nicht in einem Maße contrafaktisch, dass das Gericht der Regelung die Eignung absprechen müsste. Auch hinsichtlich der Erforderlichkeit ergeben sich keine Gründe, die zwingend die Unvereinbarkeit der Regelung mit höherrangigem Recht zur Folge haben müsste. Zwar legt die Regelung, dass sämtliche verbundenen Antragsteller, sobald sich ihre Verbundenheit herausstellt, von der Zulassung auszuschließen sind, den Gedanken nahe, dass es sich um eine Regelung handelt, die das Maß des Erforderlichen überschreitet. Denn der Regelungszweck wäre auch erreicht, wenn die Zulassung auf eines der verbundenen Unternehmen beschränkt wäre, z.B. auf das, dessen Antrag als erster eingegangen ist. Hinter dem Ausschluss sämtlicher verbundenen Antragsteller steht offensichtlich ein Sanktionsgedanke. Der Verordnungsgeber hatte Unternehmen vor Augen, die bei der Antragstellung ihre Verbundenheit bewusst verschleiern und deshalb alle ausgeschlossen werden sollen. Die Regelung erfasst aber auch Fälle wie den vorliegenden, in dem die Antragstellerin von Anfang an darauf hingewiesen hat, dass es möglicherweise eine Verbundenheit mit anderen von ihr namentlich benannten Firmen gibt. In einem solchen Fall ist ein Ausschluss aller Antragsteller auch durch einen Sanktionsmotiv nicht gerechtfertigt und folglich nicht erforderlich. Indessen führt dies nicht zu einer Unvereinbarkeit der Regelung mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, denn der Mitgliedstaat hat es in der Hand, durch ein geeignetes Vorgehen im Rahmen des Verwaltungsverfahrens die Beschränkung der Maßnahme auf das Erforderliche sicherzustellen. Er kann nämlich, wenn mehrere verbundene Unternehmen "mit offenem Visier" Zulassungsanträge stellen, weil sie den Begriff der Verbundenheit anders auslegen als dies der vorstehend aufgezeigten Auslegung entspricht, im Rahmen einer Anhörung nach Art. 28 VwVfG darauf hinwirken, dass die verbundenen Antragsteller unter sich entscheiden, welcher Antrag aufrecht erhalten bleiben soll, um dann die übrigen zurückzunehmen. Durch die Rücknahme der übrigen Anträge entfällt die Verbundenheit des übrigbleibenden Antragstellers mit anderen Antragstellern, so dass dieser auch nicht mehr von der Zulassung ausgeschlossen werden muss. Eine etwaige Verletzung des Verhältnismäßigkeitsprinzips ist somit nicht durch die Regelung selbst verursacht, sondern durch eine unzureichende Vorgehensweise der mitgliedstaatlichen Verwaltungsbehörde im Rahmen des Zulassungsverfahrens. Die Regelung ist auch mit dem Gleichheitssatz vereinbar. Insbesondere ist das Gleichbehandlungsprinzip nicht dadurch verletzt, dass verbundene echte Marktteilnehmer (bis auf einen) von der Zulassung zum Zollkontingent ausgeschlossen werden, während nicht verbundene Marktteilnehmer zugelassen werden. Für diese Differenzierung gibt es einen sachgerechten Grund, nämlich die Verhinderung einer im Vergleich zu anderen Marktteilnehmern bevorzugten Berücksichtung einer Person, die mehrere Firmen gründet, um auf diese Weise mehrfach an der Verteilung des Zollkontingents berücksichtigt zu werden. Gesichtspunkte, die von den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und der Gleichbehandlung nicht erfasst werden und am Maßstab des Grundrechts der Berufsfreiheit geprüft werden müssten, sind weder geltend gemacht noch ersichtlich. Bestehen somit gegen die Gültigkeit des maßgeblichen Gemeinschaftsrechts keine Bedenken, so bewegt sich die rechtliche Prüfung nur im Bereich der Anwendung dieser Normen und damit auf der Ebene des nationalen Verwaltungsverfahrensrechts. In dessen Rahmen ist den Erfordernissen des § 80 Abs. 3 VwGO hinsichtlich der Begründung des besonderen Sofortvollzugsinteresses Rechnung zu tragen. Diesbezügliche Mängel führen zur Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs. Abgesehen davon, dass die Anordnung des Sofortvollzugs nicht ausreichend begründet worden ist, bestehen auch gegen die Rücknahme des Zulassungsbescheides selbst schwerwiegende rechtliche Bedenken. Zwar gibt es keinen ernsthaften Zweifel daran, dass die Antragstellerin und die Firmen S1... H1... GmbH und L3... F3... AG als verbundene Firmen zu betrachten sind. Denn diese Firmen sind sämtlich 100%ige Töchter eines Dritten und diesem gegenüber zur Gewinnabführung verpflichtet. Sie werden von diesem auch kontrolliert. Eine Zulassung aller drei Firmen war deshalb rechtswidrig. Wie bereits dargestellt, ist es aber Sache der Verwaltungsbehörden, im Rahmen der Entscheidung über Zulassungsanträge verbundener Unternehmen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Das gilt auch im Rahmen der Rücknahme. Zwar widerspricht es dem Gemeinschaftsrecht, alle verbundenen Antragsteller zu dem Zollkontingent zuzulassen. Deshalb war die Antragsgegnerin berechtigt, im Wege der Rücknahme von Zulassungsbescheiden für einen rechtmäßigen Zustand zu sorgen. Indessen hätte sie diesen Zustand auch dadurch herstellen können, dass sie unter Aufhebung aller übrigen jedenfalls für eine der verbundenen Firmen die Zulassung aufrechterhalten hätte. Dies hätte vor Erlass der Rücknahmebescheide durch eine entsprechende Anhörung der betroffenen Firmen vorbereitet werden können, so dass diese Gelegenheit gehabt hätten, selbst zu entscheiden, für welche Firmen die Zulassung zurückgezogen werden soll. Es wäre auch möglich gewesen, die Zulassung derjenigen Firma aufrecht zu erhalten, die ihren Antrag zeitlich zuerst gestellt hat. Im Rahmen des Widerspruchsverfahrens wird es möglich sein, maßgeblich darauf abzustellen, dass die Antragstellerin gegen die Rücknahme des Zulassungsbescheides Widerspruch erhoben hat, während die S1... H1... GmbH und die Fa. L3... Fleischwaren AG offenbar keine Widersprüche erhoben haben, so dass die Rücknahmebescheide insoweit bestandskräftig wurden und es deshalb keinen Grund mehr gibt, auch der Antragstellerin die Zulassung zu entziehen. Angesichts der vorstehenden Überlegungen kann es dahingestellt bleiben, ob sich den vorläufigen Rechtsschutz rechtfertigende Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Rücknahmebescheides auch hinsichtlich des Vertrauensschutzes ergeben. Jedenfalls kann der Vertrauensschutz gemäß § 10 MOG i.V.m. § 48 Abs. 2 VwVfG der Rücknahme entgegenstehen. Der Zulassungsbescheid ist eine Voraussetzung für die abgabenermäßigte Einfuhr von Rindfleisch. Es handelt sich also um einen Verwaltungsakt, der Voraussetzung für eine Geldleistung ist. Geldleistung ist nämlich auch der (teilweise) Verzicht auf eine öffentliche Abgabe (BVerwG Urt. v. 20.03.1990 - 9 C 12.89 -, BVerwGE 85, 79 [89]). Die Rücknahme eines derartigen Bescheides ist nach § 10 MOG i.V.m. § 48 Abs. 2 VwVfG nicht zulässig, wenn der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse schutzwürdig ist. Das ist insbesondere der Fall, wenn er bereits Vermögensdispositionen getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann. Es besteht kein Anlass, der Frage, ob die Antragstellerin derartige Dispositionen getroffen hat, nachzugehen. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.