1 E 2515/05

Leitsatz: 1. Bei der Kostenumlage nch § 16 FinDAG handelt es sich um eine zullässige Sonderabgabe. 2. Die rückwirkende Ausstattung der Regelungen der §§ 5, 6, 8 und 13 FinDAGKostV mit Gesetzeskraft begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. 3. Die Regelungen der §§ 5 ff. FinDAGKostV über die Feststellung der umlagefähigen Kosten der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht und über die Verteilung der Kosten auf die Umlagepflichtigen begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. 4. Die Staffelung der Mindestbeträge nach § 6 Abs. 4 FinDAGKostV begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. 1. Soweit die Klage zurückgenommen worden ist, wird das Verfahren eingestellt. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen. 2. Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen. 3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn die Beklagte nicht zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, ist das Verfahren einzustellen (§ 92 Abs. 3 VwGO). Im Übrigen ist die Klage zulässig. Das gilt auch insoweit als der Kläger hinsichtlich der Veranlagung für das Jahr 2005 eine Klageänderung vorgenommen hat, so dass sich die Anfechtungsklage jetzt nicht mehr gegen den Vorausleistungsbescheid vom 20.12.2004 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 29.06.2005 richtet, sondern gegen den endgültigen Bescheid vom 24.10.2006. Mit dem Erlass dieses endgültigen Bescheides ist der Vorausleistungsbescheid, bei dem es sich um einen vorläufigen Verwaltungsakt handelt, unwirksam geworden, so dass die Aufrechterhaltung der Klage gegen diese Bescheide mangels Rechtsschutzinteresses hätte erfolglos bleiben müssen. Zugleich ist die Beschwer des Klägers aber durch den endgültigen Bescheid aufrecht erhalten geblieben. Unter diesen Umständen ist die Klageänderung sachdienlich und damit auch zulässig (§ 91 Abs. 1 VwGO). Die Klageänderung hat in der noch offenen Anfechtungsfrist stattgefunden, so dass sie auch nicht etwa wegen der Bestandskraft des Bescheides untunlich und unzulässig wäre. Der Zulässigkeit dieser Klage steht auch nicht der Umstand entgegen, dass entgegen § 68 VwGO kein Vorverfahren durchgeführt worden ist. Es entspricht der herrschenden und auch richtigen Auffassung in Rechtsprechung und Lehre, dass das Vorverfahren entbehrlich ist, wenn ein Bescheid, der bereits Gegenstand eines abgeschlossenen Vorverfahrens war, durch einen anderen Verwaltungsakt ersetzt wird, der im Wesentlichen dieselbe Regelung aus denselben Gründen enthält. In einem solchen Fall ein Vorverfahren zu fordern, wäre eine bloß schikanöse Förmelei (Kopp/Schenke, VwGO 13. Aufl. § 68 Rn 23 m.w.N.). Die Klage ist aber nicht begründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig. Sie beruhen auf der Rechtsgrundlage des § 16 des Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetzes (FinDAG) vom 22.04.2002 in der Fassung des Art. 4a Nr. 2 des Gesetzes zur Änderung des Versicherungsaufsichtsgesetzes und anderer Gesetze vom 15.12.2004 (BGBl. I S. 3416), das am 21.12.2004 in Kraft getreten ist, sowie der Verordnung über die Erhebung von Gebühren und die Umlegung von Kosten nach dem Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz (FinDAGKostV) vom 29.04.2002 (BGBl. I S. 1504, ber. 1847), das für die Veranlagungsjahre 2003 und 2005 hinsichtlich der hier maßgeblichen Vorschriften in der Fassung der Dritten Änderungsverordnung vom 17.12.2003 (BGBl. I S. 2745) anwendbar ist. Danach unterliegen u. a. auch Finanzdienstleistungsinstitute der Umlagepflicht für das Umlagejahr, in dem sie der Aufsicht durch die Beklagte unterlagen (§ 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FinDAGKostV). Die Klägerin verfügt ausweislich eines Bestätigungsschreibens der Beklagten vom 15.12.2003 über die Erlaubnis zum Betreiben der Anlagenvermittlung (§ 1 Abs. 1a Satz 2 Nr. 1 KWG), der Abschlussvermittlung (§ 1 Abs. 1a Satz 2 Nr. 2 KWG), der Finanzportfolioverwaltung (§ 1 Abs. 1a Satz 2 Nr. 3 KWG) und des Finanztransfergeschäftes (§ 1 Abs. 1a Satz 2 Nr. 6 KWG). Die Erlaubnis umfasst nicht die Befugnis, sich bei der Erbringung von Finanzdienstleistungen Eigentum oder Besitz an Geldern oder Wertpapieren der Kunden zu verschaffen. Der Kläger unterliegt damit der Aufsicht der Beklagten nach dem Kreditwesengesetz. Seine Tätigkeit unterfällt auch der Wertpapierdienstleistungsrichtlinie 93/22/EWG vom 10.05.1993 (RL), deren Umsetzung die Regelungen des KWG dient, da die Anlagenvermittlung nicht die einzige Wertpapierdienstleistung ist, die er erbringt (vgl. Art. 2 Abs. 2 lit g, 2. Spiegelstrich RL). Nach § 6 Abs. 4 Satz 1 FinDAGKostV sind die in den einzelnen Aufsichtsbereichen anfallenden Kosten der Beklagten in einem Haushaltsjahr auf die Gruppe der Aufsichtspflichtigen umzulegen, die dem jeweiligen Aufsichtsbereich angehören. Im Falle des Klägers ist das der Aufsichtsbereich des Kredit- und Finanzdienstleistungswesens. Der Anteil, der von dem einzelnen umlagepflichtigen Institut an dem Umlagebetrag der Gruppe zu tragen ist, bemisst sich nach dem Verhältnis der Bilanzsumme des einzelnen Umlagepflichtigen zum Gesamtbetrag der Bilanzsummen aller Umlagepflichtigen der Gruppe (§ 8 Abs. 1 Nr. 1 FinDAGKostV). Dies ergäbe im Falle des Klägers für das Jahr 2005 einen Umlagebetrag von 0,99 EUR. Das entspricht 0,0000018% des auf seine Gruppe entfallenden Umlagebetrages von 55.454.481,97 EUR. Für das Jahr 2003 ergibt sich ein Betrag in ähnlicher Größenordnung. Allerdings ist in § 6 Abs. 4 Satz 2 ein Mindestbetrag vorgesehen, der sich für umlagepflichtige Institute mit einer Erlaubnis, wie der Kläger sie besitzt, auf 2.500 EUR beläuft, wenn die Bilanzsumme unter 750.000 EUR liegt (§ 6 Abs. 4 Satz 2 lit. c FinDAGKostV). Die angefochtenen Bescheide entsprechen, was der Kläger nicht in Zweifel zieht, diesen Vorgaben der FinDAGKostV. Die angefochtenen Bescheide sind auch nicht etwa deshalb rechtswidrig, weil die ihnen zugrunde liegende normative Regelung gegen höherrangiges Recht verstieße. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob es ausreichend wäre, wenn die Regelung nur in einer Rechtsverordnung getroffen wäre. Denn § 16 Abs. 2 Satz 2 FinDAG stattet die in der FinDAGKostV getroffene Regelung mit Gesetzeskraft aus. Damit handelt es sich um eine Regelung durch ein förmliches Gesetz. Es begegnet auch keinen Bedenken, wenn diese gesetzliche Regelung, die erst im Dezember 2004 in Kraft getreten ist, auf das Veranlagungsjahr 2003 rückwirkend angewendet wird. Denn das Gesetz spricht der Regelung rückwirkende Geltungskraft zum 01.05.2002 zu. Dies ist im vorliegenden Fall mit dem Rechtsstaatsprinzip vereinbar (vgl. zum Grundsatz der verbotenen Rückwirkung und zu den Ausnahmen: BVerfG, Besch. v. 14.05.1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200 [257ff]), weil die Regelung als solche schon im Jahre 2003 bestand und deshalb - selbst wenn sie wegen ihres Verordnungsranges verfassungswidrig gewesen sein sollte - mit ihrer rechtlichen Wirksamkeit, ggf. mit ihrer Heilung durch den Gesetzgeber gerechnet werden musste, jedenfalls aber kein Vertrauen darin begründet werden konnte, dass die Regelung der Nichtigkeit anheimfällt und der Beklagten damit ihre finanzielle Existenzgrundlage entzogen wird (ebenso für die frühere Regelung: BVerwG, Urt. v. 13.09.2006 - 6 C 10.06 -, Rn 22). Die mit Gesetzeskraft ausgestattete Regelung der §§ 5, 6, 8 FinDAGKostV ist auch nicht wegen Verletzung der Finanzverfassung (Art. 104a ff. GG) verfassungswidrig. Die Finanzverfassung regelt, welche Arten von Steuern der Bund erheben darf. Gesetze, die eine von dieser grundgesetzlichen Ermächtigung nicht erfasste Abgabe zum Gegenstand haben, sind deshalb auch dann verfassungswidrig, wenn sie nicht explizit als Steuern bezeichnet werden, der Sache nach aber Steuern sind. Dagegen können sie verfassungsmäßig sein, wenn es sich nicht um Steuern, sondern um Vorzugslasten oder Sonderabgaben handelt. Eine Abgabe ist jedenfalls dann keine Steuer, wenn es sich um eine so genannte Vorzugslast handelt, also um eine Gebühr oder einen Beitrag. Gebühren sind Geldleistungen, die aus Anlass individuell zurechenbarer öffentlicher Leistung dem Gebührenschuldner auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (BVerfG, Beschl. v. 06.02.1979 - 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217 [226] m.w.N.). Beiträge sind Geldleistungen, die zur vollen oder teilweisen Deckung des Aufwandes einer öffentlichen Einrichtung von denjenigen erhoben werden, denen die Herstellung oder der Bestand der Einrichtung besondere Vorteile gewährt (BVerfG, Beschl. v. 26.05.1976 - 2 BvR 995/75 -, BVerfGE 42, 223 [228]). Die Gesetzgebungskompetenz des Bundesgesetzgebers für Gebühren und Beiträge ergibt sich nicht aus der Finanzverfassung, sondern als Annex aus der für den jeweiligen Aufgabenbereich bestehenden Sachkompetenz (Art. 73ff. GG). Bei der streitgegenständlichen Umlage handelt es sich entgegen der Auffassung des Klägers allerdings weder um Gebühren noch um Beiträge. Für Ersteres fehlt es an der Anknüpfung an eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung, für Letzteres daran, dass die Abgabenpflichtigen die öffentliche Einrichtung der Aufsichtsbehörde nicht „in Anspruch nehmen“. Gleichwohl liegt eine Verletzung der Finanzverfassung nicht vor. Denn es handelt sich bei der Umlage nach § 16 FinDAG um eine zulässige Sonderabgabe. Das Bundesverfassungsgericht hat mit der Sonderabgabe neben den Beiträgen und Gebühren noch einen weiteren Typ nichtsteuerlicher Abgaben entwickelt, dessen Legitimität nicht nach der Finanzverfassung, sondern nach der jeweiligen Sachkompetenz zu beurteilen ist. Hinsichtlich der Zulässigkeitsvoraussetzungen kommt es bei den Sonderabgaben darauf an, ob sie der Finanzierung öffentlicher Aufgaben oder Einrichtungen dienen (dazu BVerfG, Urt. v. 10.12.1980 - 2 BvF 3/77 -, BVerfGE 55, 274), oder ob durch die Abgabe die potentiell Abgabenpflichtigen zu einem bestimmten Verhalten veranlasst werden sollen, durch das sie die Abgabe vermeiden können - Antriebs- und Ausgleichsfunktion (dazu BVerfG, Urt. v. 26.05.1981 - 1 BvL 56/78 u.a. -, BVerfGE 57, 139 [167]). Im vorliegenden Fall geht es um eine Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion, da durch ihr Aufkommen die Kosten der Finanzdienstleistungsaufsicht finanziert werden sollen. Eine Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion darf nicht allgemein der Deckung öffentlicher Haushalte dienen, sondern muss der Finanzierung einer eng umrissenen bestimmten öffentlichen Aufgabe oder Einrichtung dienen, hier der Finanzierung der Finanzdienstleistungsaufsicht. Insofern unterliegt sie dem Grundsatz der Kostendeckung. Die Berechnung der Umlage beruht auf den für die Jahre 2003 und 2005 ermittelten Kosten der Finanzdienstleistungsaufsicht. Dieser Berechnungsfaktor für die Höhe der Umlage stellt sicher, dass die Gesamtheit der Einnahmen aus der Umlage nicht höher sein können als die Kosten, die sie decken soll. Die Abgabe darf nur von Personen erhoben werden, die zu der Einrichtung oder Aufgabe, um deren Finanzierung es geht, in einer besonderen Sachnähe stehen. Auch diese Voraussetzung ist gegeben, weil die Gruppe der Abgabenpflichtigen mit der Gruppe derjenigen identisch ist, die der Finanzdienstleistungsaufsicht unterliegen. Dieser Umstand vermittelt auch die Homogenität der in Anspruch genommenen Gruppe, womit eine weitere Zulässigkeitsvoraussetzung für die Sonderabgabe erfüllt ist. Schließlich muss die Sonderabgabe gruppennützig sein. Das ist der Fall, wenn das Abgabenaufkommen überwiegend im Interesse der Abgabenpflichtigen verwendet wird. Zwar dient die Finanzdienstleistungsaufsicht insofern der Allgemeinheit, als sie Kapitalanlagen schützt. Der besondere Schutz, den Kapitalanlagen dadurch genießen, dass sie von Instituten verwaltet und behandelt werden, die der deutschen Finanzdienstleistungsaufsicht unterliegen, führt jedoch in zwei Hinsichten zu einem besonderen und überwiegenden Interesse der Institute an der Finanzaufsicht und damit zur Gruppennützigkeit der Umlage: Das einzelne Institut steht seinem Kunden in der Praxis nicht isoliert gegenüber, sondern erbringt seine Dienstleistung in Kooperation mit anderen Kreditinstituten und/oder Finanzdienstleistungsinstituten. Insofern sind alle auf dem Finanzmarkt aktiven Institute dermaßen miteinander verwoben, dass die Marktstellung jedes einzelnen Unternehmens von dem Verhalten vieler anderer Institute abhängig ist. Jedes einzelne Institut kann auf dem Finanzmarkt daher nur deshalb mit der notwendigen Sicherheit agieren, weil es auf die Seriosität der kooperierenden Institute vertrauen kann. Dieses Vertrauen wird aber gerade durch die gemeinsame Finanzdienstleistungsaufsicht sichergestellt. Es liegt daher im besonderen Interesse aller Institute, dass alle anderen Institute der Finanzdienstleistungsaufsicht unterliegen. Die Gruppennützigkeit ergibt sich daneben auch aus dem Gesichtspunkt, dass alle deutschen Akteure auf dem Finanzmarkt angesichts der Globalität dieses Marktes in erheblichem Maße ausländischer Konkurrenz ausgesetzt sind. In diesem Konkurrenzkampf ist es ein Qualitäts- oder gar Alleinstellungsmerkmal, wenn deutsche Institute einer effektiven Aufsicht unterliegen. Dies gilt auch im Verhältnis zu anderen europäischen Mitbewerbern, die ebenfalls einer Aufsicht unterliegen, deren Struktur ebenso wie die deutsche Aufsicht durch europäisches Recht geregelt ist. Denn es kommt insoweit nicht nur auf die rechtlichen Strukturen an, sondern auf die Effizienz der tatsächlichen Aufsicht, die nicht nur von den rechtlichen Vorgaben, sondern in ganz erheblichem Maße von den personellen und damit finanziellen Ressourcen abhängt, die der Aufsichtsbehörde zur Verfügung stehen. Zwar wird man einräumen müssen, dass sich das Verhältnis der Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute zur Aufsichtsbehörde insoweit nicht von dem Verhältnis des fleischverarbeitenden und -handelnden Gewerbes zur Lebensmittelaufsicht unterscheidet, die über Steuern finanziert wird. Indessen ist es Sache des Gesetzgebers die Grenzen staatlicher Solidarität auf diesem Sektor festzulegen und sich für oder gegen die Finanzierung über Sonderabgaben zu entscheiden. Die Kammer sieht in dieser unterschiedlichen Behandlung verschiedener Gewerbe keinen verfassungsrechtlichen Ansatzpunkt für die Annahme, dass die Sonderabgabe zur Finanzierung der Finanzdienstleistungsaufsicht den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 GG) verletzt. Die vorstehend dargelegte Auffassung wird auch vom Bundesverwaltungsgericht geteilt, das in drei Urteilen vom 13.09.2006 (6 C 10, 11 und 12.06) Urteile der Kammer hinsichtlich der Kostenumlage für die Jahre 1999 und 2000 bestätigt hat. Die Kammer sieht sich auch im Hinblick auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 06.07.2005 - 1 BvR 2335/95 und 2 BvR 2391/95 „Solidarfonds Abfallrückführung“ - nicht veranlasst, die Verfassungswidrigkeit der Kostenumlage nach der FinDAGKostV anzunehmen. Beide Fälle unterscheiden sich in einem wesentlichen, vom Bundesverfassungsgericht herausgestellten Punkt. Der Solidarfonds Abfallrückführung speiste sich nämlich über eine Sonderabgabe, die von allen legalen Abfallexporteuren erhoben wurde und der Finanzierung der staatlichen Garantie der Rückholung illegale Abfallexporte dienen sollte, zu der sich die Vertragsstaaten des Baseler Übereinkommens über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung (BGBl II 1994, 2703) verpflichtet haben. Daneben hatten die legalen Abfallexporteure auch noch eine Sicherheitsleistung für eigene Exporte zu erbringen, aus denen deren Rückabwicklung ggf. zu finanzieren war. Die Abgabepflichtigen hatten also mit der Abgabe nicht das generelle Reimportrisiko der Berufsgruppe aller Abfallexporteure zu tragen, sondern ausschließlich dasjenige illegaler Exporteure, zu denen sie selbst als notifizierte Abfallexporteure nie gehören konnten. Dieser Umstand begründete die Feststellung des Bundesverfassungsgerichts, dass die Abgabe fremdnützig sei. Anders verhält es sich jedoch bei der Kostenumlage nach der FinDAGKostV. Zwar bedarf es der Aufsicht im Allgemeinen und bestimmter aufsichtsrechtlicher Maßnahmen im Besonderen ebenfalls im Hinblick auf „schwarze Schafe“, also Unternehmen, die sich nicht an die Vorgaben des Kreditwesengesetzes, des Wertpapierhandelsgesetzes und anderer einschlägiger Gesetze halten. Indessen besteht grundsätzlich für alle Kreditinstitute und Finanzdienstleistungsunternehmen das grundsätzliche Risiko der Nichterfüllung dieser Vorgaben und damit das Bedürfnis nach Aufsicht. Die Sonderabgabe ist auch nicht deshalb verfassungswidrig, weil die damit zu deckenden Kosten erheblich von den Personalkosten beeinflusst werden und die Beklagte selbst befugt ist, über ihren Personalbestand zu entscheiden. Es ist nicht erforderlich, dass der Gesetzgeber selbst den Stellenplan festlegt. Insoweit gilt für Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion nichts anderes als für Beiträge, die ebenfalls der Finanzierung öffentlicher Einrichtungen dienen. So hängt die Rechtmäßigkeit von Erschließungsbeiträgen nach §§ 127ff BauGB ebenfalls nicht davon ab, dass der Aufwand für die zu finanzierenden Erschließungsanlagen gesetzlich oder durch Satzung definitiv bestimmt sind. Es liegt beispielsweise im Ermessen der kommunalen Verwaltungsbehörde, zu bestimmen, welche Materialien verbaut werden, obwohl sich das auf den Umfang der umzulegenden Kosten unmittelbar auswirkt. Ein Schutz vor offensichtlicher Willkür ist im Übrigen durch die Fach- und Rechtsaufsicht (§ 2 FinDAG) und die Tätigkeit des Verwaltungsrates (§ 7 FinDAG) hinreichend gewährleistet. Aus dem Demokratieprinzip ist auch nicht etwa das Erfordernis abzuleiten, dass eine derartige Personalhoheit einer Behörde außerhalb der allgemeinen Staatsverwaltung nur im Rahmen der Selbstverwaltung zulässig wäre, in denen die Mitglieder einer entsprechenden Kammer den Haushaltsplan demokratisch legitimieren und kontrollieren könnten. Das Demokratieprinzip ist viel zu allgemein, um eine solche Folgerung aus ihm ableiten zu können. Letztlich könnte nur dann eine eindeutige Verletzung des Demokratieprinzips festgestellt werden, wenn das gesamte System nicht auf einem Parlamentsgesetz beruhte oder wenn die Aufsicht über die Beklagte nicht von einem Ministerium ausgeübt würde, das über die Weisungsbefugnis des zuständigen Ministers, dessen Berufung durch die Bundeskanzlerin, deren Wahl durch den Bundestag und dessen Wahl durch das Staatsvolk demokratisch legitimiert wäre. Eine solche ununterbrochene Legitimationskette besteht im vorliegenden Fall. Unter diesen Umständen lässt sich die Verfassungsmäßigkeit der Sonderabgabe nur dann in Frage stellen, wenn die Beklagte mit Duldung der Aufsichtsbehörde und des Verwaltungsbeirates Personal einstellt und damit Kosten produziert, obwohl es für dieses Personal im Rahmen der Aufsichtstätigkeit keine sinnvolle Verwendung gibt. Der Vortrag des Klägers, es sei kein Personal abgebaut worden, obwohl die Zahl der Finanzdienstleister, die zu beaufsichtigen seien, kontinuierlich abgenommen habe, bietet aber keine hinreichend konkreten Anhaltspunkte dafür, dass das vorhandene Personal nicht sinnvoll und effektiv eingesetzt werden könnte. Ob der Vortrag des Klägers überhaupt zutreffend ist, kann dahingestellt bleiben. Selbst wenn er zutreffen sollte, schließt dies nämlich nicht aus, dass die durch das Verschwinden zahlreicher Finanzdienstleister frei gewordenen Aufsichtskapazitäten um so wirkungsvoller und engmaschiger zur Aufsicht über die übrig gebliebenen Unternehmen eingesetzt wird. Die gesetzliche Regelung begegnet auch keinen rechtlichen Bedenken im Hinblick darauf, dass der Gesetzgeber die umlagefähigen Kosten nicht näher bezeichnet habe. Mangels irgendwelcher einschränkenden Regelungen umfassen die Kosten sämtliche Ausgaben und sonstigen finanziellen Aufwendungen, die die Beklagte bei Erfüllung ihrer Aufgaben in dem Haushaltsjahr, für das die Umlage erhoben wird, getätigt hat (Lindemann FinDAG § 13 Rn 6 in: Boos/Fischer/Schulte-Mattler, Kreditwesengesetz Kommentar 2. Aufl. 2004). Das ergibt sich auch aus § 5 FinDAGKostV, der ebenfalls mit Gesetzeskraft gilt. Kosten sind danach die Ausgaben der Beklagten in einem Haushaltsjahr für die in ihre Zuständigkeit fallenden Aufsichtsbereiche. Keine Bedenken bestehen weiterhin insoweit als zu den Kosten auch die nicht eingegangenen Umlagebeträge aus vergangenen Veranlagungsjahren gehören, die die Beklagte - beispielsweise wegen der Zahlungsunfähigkeit der Schuldner - nicht vereinnahmen konnte. Mit dieser Kostenlast ist die Beklagte auch im Folgejahr belastet. Das Bundesverfassungsgericht hat in dem o.g. Urteil zu dem Sonderfonds Abfallrückführung ausdrücklich ausgeführt, dass Gegenstand der Finanzierung durch Sonderabgaben auch das Ausfallrisiko sein kann, das sich durch das Verhalten von Angehörigen gerade jener Gruppe realisiert, die zu der Finanzierung herangezogen werden. Auch gegen die Berücksichtigung von Fehlbeträgen bestehen keine Bedenken. Dabei handelt es sich um Kosten des Vorjahres, die aufgrund einer fehlerhaften Berechnung nicht in die Umlage des Vorjahres eingegangen sind (Lindemann a.a.O, § 16 Rn 4). Zu den Fehlbeträgen gehören auch jene Kosten, die nach § 15 FinDAG zu erstatten sind, sofern sie tatsächlich nicht vereinnahmt werden konnten und die Kosten, die durch Gebühren gedeckt werden sollen, aber ebenfalls nicht vereinnahmt werden können. Das ergibt sich daraus, dass nach § 6 Abs. 1 Satz 5 die Einnahmen aus dem Erstattungsanspruch und aus Gebühren von den umlagefähigen Kosten abzuziehen sind. Einer solchen Regelung bedürfte es nicht, wenn es sich bei den durch Gebühren und Erstattungsbeträge zu deckenden Kosten nicht um solche handeln würde, die Gegenstand der Umlage sein können. Umlagefähig sind auch jene Kosten, die durch Gebühren nach § 1ff. FinDAGKostV gedeckt werden können, aber tatsächlich nicht gedeckt werden, weil die Gebührensätze nicht kostendeckend festgelegt worden sind. Das ergibt sich daraus, dass die Beklagte nach § 14 Abs. 1 FinDAG Gebühren erheben kann, aber nicht muss. Zwar kann sie von dieser Ermächtigung nur nach Maßgabe einer Rechtsverordnung Gebrauch machen, in der die Gebührensätze festgelegt sind. Indessen ist auch der Verordnungsgeber nur ermächtigt, aber nicht verpflichtet, eine entsprechende Verordnung zu erlassen. Nach dem Gesetz könnte also auch gänzlich auf Gebühren verzichtet und der durch Amthandlungen entstehende Aufwand über die Umlage finanziert werden. Gebühren, auch wenn sie nicht kostendeckend sind, führen also zu einer Entlastung der Umlagepflichtigen und nicht zu einer Belastung. Das gilt dann aber auch, wenn die Gebührensätze nicht kostendeckend sind. Soweit der Kläger rügt, dass einerseits nicht eingegangene Beträge des Vorjahres zu einer Kostensteigerung führten, während später eingegangene Zahlungen unberücksichtigt blieben, ist diese Behauptung durch das Gesetz nicht gedeckt. Von den Kosten sind nach § 6 Abs. 1 Satz 5 FinDAGKostV auch sonstige eigene Einnahmen abzusetzen, wozu solche verspäteten Zahlungen gehören. Ebenso sind Überschüsse aus der Umlage des vorangegangenen Umlagejahres abzuziehen. Der Kläger kann der Umlagepflicht auch nicht durch den Hinweis entgehen, dass es der Gesetzgeber pflichtwidrig unterlassen hätte, die Erforderlichkeit der Sonderabgabe in angemessenen Zeiträumen zu prüfen. Dieses Erfordernis hat das BVerfG im Hinblick darauf aufgestellt, dass sich der Zweck der Sonderabgabe erledigen kann (BVerfG, B. v. 17.07.2003 - 2 BvL 1/99 u.a.). Solange es eine Kreditwesenaufsicht auf nationaler Ebene gibt, ist jedoch nicht zu sehen, wie sich der Finanzierungszweck der hier streitgegenständlichen Sonderabgabe erledigen soll. Angesichts dessen kann an die Prüfungspflicht des Gesetzgebers keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden. Die Mindestbeträge, zu denen der Kläger herangezogen wird, sind auch nicht etwa deshalb verfassungswidrig, weil sie um ein Vielfaches über dem Betrag liegen, den der Kläger zu zahlen hätte, wenn die Kostenverteilung allein nach dem Verhältnis seiner Bilanzsumme zu der Gesamtbilanzsumme aller Institute vorgenommen würde, wie § 8 FinDAGKostV dies vorsieht (Bilanzsummenmaßstab). Es ist dem Kläger einzuräumen, dass die Verteilungsregelung, wie sie in der FinDAGKostV formuliert ist, den Eindruck erweckt, dass (normalerweise) nur eine Kostenbeteiligung nach dem Bilanzsummenmaßstab zu erfolgen hat und die (ergänzende) Mindestbetragsregelung demgemäß nur dann verhältnismäßig erscheint, wenn sie die Heranziehung zu Bagatellbeträgen verhindern soll, bei denen der Verwaltungsaufwand größer wäre als der Ertrag. Indessen wird man bei Lichte betrachtet die Regelung anders verstehen müssen. Die Grundregel der Verteilung der Kosten ergibt sich nicht aus § 8, sondern aus § 6 Abs. 4 und 5 FinDAGKostV. Darin sind pauschale Grundbeträge vorgesehen. Nur wenn ein Unternehmen eine besonders große Bilanzsumme ausweist, so dass Ihr rechnerischer Anteil an den Kosten nach § 8 FinDAGKostV über dem jeweiligen Mindestbetrag liegt, wirkt sich die Bilanzsumme überhaupt aus und führt zu einer gewissen Erhöhung des zu tragenden Kostenanteils, der allerdings nicht proportional zu der höheren Bilanzsumme ist, sondern degressiv gestaltet ist. Dies wird durch die Überlegung gerechtfertigt, dass eine höhere Bilanzsumme nicht zu einem proportional höheren Aufsichtsaufwand führt. Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, dass die Kostenverteilung überhaupt nicht nach dem Aufsichtsaufwand vorgenommen werden dürfe, sondern nach dem Maß des Risikos, welches von dem betreffenden Institut für die Finanzmärkte ausgeht. Offensichtlich hat der Gesetzgeber seiner Verteilungsregelung den Maßstab der Gefährlichkeit nicht zugrunde gelegt, denn dann hätten die Banken in erheblich höherem Maße an den Kosten beteiligt werden müssen als die Finanzdienstleistungsinstitute, zumal jene, denen nicht die Erlaubnis erteilt worden ist, fremde Gelder entgegenzunehmen. Es gibt auch keinen verfassungsrechtlichen Grundsatz, demzufolge der Gesetzgeber verpflichtet ist, die Kostenverteilung am Maßstab der Gefährlichkeit zu orientieren. Wenn er dies in der früheren für die Jahre 1999 und 2000 geltenden Regelung getan hat, so ist er nicht daran gehindert, für die Zukunft die Verteilung der Kosten am Maßstab des Aufsichtsaufwandes zu orientieren. Der Mindestbetrag muss auch nicht danach gestaffelt werden, welcher Aufsichtsaufwand für das betreffende Unternehmen tatsächlich anfällt. Zwar ist eine Regelung denkbar, die einen gewissen Rabatt für Unternehmen vorsieht, die in besonders vorbildlicher Weise ihren Berichtspflichten nachkommt und deshalb einen nur geringen Aufsichtsaufwand generiert. Es gibt aber kein verfassungsrechtliches Prinzip, das eine solche Regelung fordert. Vielmehr ist anerkannt, dass der Gesetzgeber typisierende Regelungen treffen darf und in diesem Rahmen sowohl jene Unternehmen, die einen hohen Aufsichtsaufwand erzeugen, als auch jene, die einen niedrigen Aufsichtsaufwand erzeugen, mit dem selben Mindestbetrag belegen kann (HessVGH, Urt. v. 19.06.1991 - 5 UE 1570/87; Weyreuther DÖV 1997, 521). Die Regelung ist auch hinreichend bestimmt. Die vom Kläger insoweit vorgetragenen Einwände sind nicht nachvollziehbar. Aus dem Gesetz ergibt sich vielmehr eindeutig, dass Finanzdienstleistungsinstitute mit einer Erlaubnis nach § 1 Abs. 1a Nr. 1 bis 3 KWG und einer Bilanzsumme von unter 750.000 EUR eine Mindestumlage von 2.500 EUR zahlen müssen, wenn die Erlaubnis nicht die Befugnis umfasst, sich Eigentum oder Besitz an Geldern oder Wertpapieren von Kunden zu verschaffen (§ 6 Abs. 4 Satz 2 lit. c) FinDAGKostV). Da der Kläger über seine eigene Bilanzsumme Kenntnis haben muss, kann er sich also ohne weiteres ausrechnen, welche Belastung auf ihn zukommt. Soweit der Kläger rügt, dass es ihm nicht möglich sei, seinen Anteil an dem Umlagebetrag der Gruppe zu ermitteln, bzw. die Berechnung der Beklagten nachzuprüfen, weil ihm die Bilanzsummen aller anderen Gruppenmitglieder nicht bekannt seien, kann dies der Klage schon deshalb nicht zum Erfolg verhelfen, weil der Umlagebetrag des Klägers sich gerade nicht aus dem Verhältnis seiner Bilanzsumme zur Bilanzsumme aller Gruppenmitglieder errechnet, sondern auf dem gesetzlichen Mindestbetrag beruht. Es muss deshalb auch nicht seinem Einwand nachgegangen werden, die Beklagte rechne bei der Berechnung des Gesamtbetrages der Bilanzsummen zu Unrecht die Bilanzsummen jener Institute raus, die dem Mindestbetrag unterliegen. Täte sie dies nicht, würde sich der rechnerische Anteil des Klägers, berechnet nach der anteiligen Bilanzsumme, zwar noch weiter verringern; das würde aber nichts daran ändern, dass er nach dem Gesetz den Mindestbetrag zu leisten hätte. Die degressive Steigerung der Mindestumlage begegnet ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Insoweit kommt als rechtlicher Beurteilungsmaßstab nur der Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 GG) in Betracht. Dieser verlangt keine arithmetische Proportionalität von Bilanzsumme und Umlage oder allgemeiner zwischen Geschäftsumfang und Umlage, sondern nur sachgerechte Differenzierungsgründe. Der Gesetzgeber geht davon aus, dass der mit dem Geschäftsbetrieb der einzelnen Institute verbundene Aufsichtsaufwand nicht in einem linear proportionalen Verhältnis zum Geschäftsumfang steht. Vielmehr geht er davon aus, dass das Verhältnis zwischen Geschäftsumfang und Aufsichtsaufwand eher degressiv ist, d.h. also, dass der Aufwand im Verhältnis zum Geschäftsumfang relativ abnimmt. Wenn man berücksichtigt, dass Institute mit größerem Geschäftsumfang typischerweise auch über mehr Personal verfügen und insbesondere vergleichsweise eher in der Lage sind, eine effektive Innenrevision zu organisieren, dann ist dieser Gesichtspunkt nicht offensichtlich abwegig. Er hält sich vielmehr in dem weiten Einschätzungsermessen, das dem Gesetzgeber zur Verfügung steht. Der Kläger hat auch nichts vorgetragen, dass für die Abwegigkeit der gesetzgeberischen Erwägungen sprechen könnte. Soweit der Kläger behauptet, die Umlage nicht aus eigenen Erträgen finanzieren zu können, so dass diese zu einem Substanzverlust führen würden, der letztlich erdrosselnde Wirkung habe und jedenfalls gegen den so genannten Halbteilungsgrundsatz als maximale Grenze zulässiger Abgabenlast verstoße, macht er Gesichtspunkte geltend, die von den individuellen Bedingungen seines Geschäftsumfangs abhängen und nicht typischerweise für alle oder auch nur sehr viele Finanzdienstleistungsinstitute gelten. Auf den Halbteilungsgrundsatz, den das Bundesverfassungsgericht im Übrigen auch wieder aufgegeben hat, kann er sich schon deshalb nicht berufen, weil es sich um einen Grundsatz des Steuerrechts handelt. Sofern der Geschäftsbetrieb des Klägers zu Erträgen führt, die so gering sind, dass sie außer Verhältnis zu den Lasten stehen, die dem Kläger aus der Kostentragung für die Gefahrenabwehr entstehen, mag das ein guter Grund für die Aufgabe dieser Geschäftstätigkeit sein, nicht aber dafür, die Kosten dieser Tätigkeit zu sozialisieren. Im Übrigen kann er, sofern es sich um einen temporären Liquiditätsengpass handelt, die Beklagte um Erlass oder Stundung nach Maßgabe des § 59 BHO ersuchen. Dies setzt aber die Einleitung eines eigenständigen Verfahrens und die Rechtskraft der angefochtenen Bescheide voraus. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Der Kläger betreibt ein Finanzdienstleistungsunternehmen. Er besitzt eine Erlaubnis für Geschäfte nach § 1 Abs. 1a Nr. 1 bis 3 KWG, die nicht die Befugnis umfasst, sich Eigentum oder Besitz an Geldern oder Wertpapieren von Kunden zu verschaffen. Die Beklagte zog ihn mit Bescheid vom 27.12.2003 zu einer Vorausleistung auf die Umlage für das Jahr 2004 in Höhe von 776,00 EUR heran. Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies sie mit Widerspruchsbescheid vom 28.06.2005 zurück. Am 19.07.2005 hat der Kläger hiergegen Klage erhoben, die unter dem Aktenzeichen 1 E 2514/05 registriert wurde. Die Beklagte zog ihn mit Bescheid vom 22.11.2004 zu einer Umlage für das Jahr 2003 in Höhe von 2.500,00 EUR heran. Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies sie mit Widerspruchsbescheid vom 29.06.2005 zurück. Am 19.07.2005 hat der Kläger hiergegen Klage erhoben, die unter dem Aktenzeichen 1 E 2299/05 registriert wurde. Die Beklagte zog ihn mit Bescheid vom 20.12.2004 zu einer Vorausleistung auf die Umlage für das Jahr 2005 in Höhe von 2.500,00 EUR heran. Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies sie mit Widerspruchsbescheid vom 29.06.2005 zurück. Am 19.07.2005 hat der Kläger hiergegen Klage erhoben, die unter dem Aktenzeichen 1 E 2515/05 registriert wurde. Mit Bescheid vom 24.10.2006 setzte die Beklagte die Umlage für 2005 endgültig auf 2.500,00 EUR fest. Der Kläger hält die angefochtenen Bescheide für rechtswidrig, weil sie einer verfassungsmäßigen Rechtsgrundlage entbehrten. Auf § 16 FinDAG könnten sie nicht gestützt werden, weil diese Norm gegen höherrangiges Recht verstoße, nämlich gegen den Grundsatz des Vorbehaltes des Gesetzes, das Rechtstaatsprinzip und das Demokratieprinzip. Die Umlage stelle der Sache nach eine Gebühr dar, die allerdings in verfassungswidriger Weise ohne Beziehung zu einer konkreten Gegenleistung erhoben würde. Wenn man jedoch annehmen wollte, dass es sich um eine Sonderabgabe handelt, so sei sie jedenfalls deshalb verfassungswidrig, weil es der Gesetzgeber unterlassen habe, die Erforderlichkeit dieser Sonderabgabe in angemessenen Zeiträumen zu prüfen. Es sei mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung und dem Demokratieprinzip unvereinbar, dass die Beklagte die Höhe der Umlage im Wesentlichen selbst festlegen könne und eine wirksame parlamentarische Kontrolle insoweit nicht vorgesehen sei. So könne die Beklagte, ohne durch den Gesetzgeber irgendwie beschränkt zu sein, neues Personal anstellen und dadurch erheblich höhere Kosten produzieren. Das sei in den Jahren 2003 und 2004 auch tatsächlich der Fall gewesen. Obwohl sich die Zahl der Finanzdienstleistungsinstitute in dieser Zeit kontinuierlich verringert habe, sei ein entsprechender Abbau des Personals nicht erfolgt. Auch die Aufsichtsbehörde könne keine entsprechende Kontrolle durchführen, weil ihr dafür nur der Haushaltsplan zur Verfügung stehe, der keine Aufschlüsselung nach Gebühren, Erstattungen und Umlagen enthalte und aus dem auch nicht ersichtlich sei, ob der Personalaufwand angemessen sei. Der Gesetzgeber habe es unterlassen, in § 16 FinDAG die umlagefähigen Kosten selbst positiv zu bezeichnen und dem Umfang nach zu begrenzen. Soweit auch die „Fehlbeträge“ in die Kosten der Bundesanstalt einbezogen würden, sei nicht zu erkennen, voraus diese entstanden sind. Sie könnten sich insbesondere aus einer nicht kostendeckenden Gebührenkalkulation ergeben. Dies habe dann zur Folge, dass allen Pflichtigen Kosten auferlegt würden, die eigentlich von den Gebührenpflichtigen getragen werden müssten. Richtigerweise hätte der Gesetzgeber die Umlage deshalb so gestalten müssen, dass die Kosten, die sich aus Gebührentatbeständen ergäben, nicht umgelegt werden dürften. Fehlerhaft sei auch die Regelung, wonach noch nicht eingegangene Beträge des Vorjahres in die Kosten eingingen und damit umgelegt werden dürften, während später eingehende Zahlungen unberücksichtigt blieben. Im Abgabenrecht sei zudem unbestritten, dass Zahlungsausfälle von anderen Abgabenschuldnern keine Auswirkungen auf die Abgabenlast des Einzelnen haben dürften. Für Sonderabgaben könne insoweit nichts anderes gelten. Die Umlagenregelung verstoße gegen das Transparenzgebot und den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatz. Es sei dem Gesetz nicht zu entnehmen, in welcher Höhe der Pflichtige zu der Umlage herangezogen werde. Auch aus ergänzenden Veröffentlichungen seien die erforderlichen Informationen nicht zu entnehmen, weil die Beklagte nicht verpflichtet sei, ihre Kosten offen zu legen. Die Beklagte nehme bei der Berechnung der Bemessungsgrundlage die Bilanzsummen der mit der Mindestumlage belasteten Pflichtigen aus der Summe aller Bilanzsummen einer Gruppe heraus. Das verstoße gegen § 8 Abs. 1 FinDAGKostV. Da es den Umlagepflichtigen nicht möglich sei, die Bilanzsummen aller Mindestumlagepflichtigen zu ermitteln und die Beklagte darüber auch keine Auskunft geben müsse, sei die Berechnung der Umlage für die Klägerin letztlich nicht nachprüfbar. Diese Schwierigkeiten seien vermeidbar gewesen, wenn der Gesetzgeber, der die Beklagte als Anstalt des öffentlichen Rechts ausgestaltet habe, auch die Finanzierung der Anstalt nach den Grundsätzen der demokratischen Selbstverwaltung vorgesehen hätte. Durch die Staffelung der Umlagebeträge gemäß § 6 Abs. 5 FinDAGKostV würden Unternehmen mit einer großen Bilanzsumme ungerechtfertigt und damit gleichheitswidrig begünstigt. Für je 100 Tausend Euro Bilanzsumme schulde ein Pflichtiger mit einer Bilanzsumme von mehr als 100 Millionen Euro Bilanzsumme für den Aufsichtsbereich Kreditwesen lediglich 93,10 EUR, während die Klägerin mit einer Bilanzsumme von 100 Tausend bis 750 Tausend Euro 2.500 EUR und damit das 26fache zahlen müsse. Es sei in keiner Weise nachvollziehbar, warum kleinere Unternehmen 26 mal mehr Verwaltungsaufwand verursachen sollten als große Unternehmen. Für die Klägerin mit einem Umsatz von nur wenig mehr als 100 Tausend Euro wirke die Umlage zudem konfiskatorisch. Die Klägerin könne die Umlage nicht aus den Erträgen bezahlen, sondern nur aus der Substanz. Damit sei aber der sog. Halbteilungssatz als maximale Grenze zulässiger Abgabenlast missachtet. Die Klägerin beantragt, den Umlagenbescheid vom 22.11.2004 für das Jahr 2003 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 29.06.2005 und den Umlagenbescheid 2005 vom 24.10.2006 aufzuheben. Hinsichtlich der Umlage für das Jahr 2004 nimmt die Klägerin die Klage zurück. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen und erklärt ihr Einverständnis mit der Klagerücknahme. Die Beklagte verteidigt die angefochtenen Bescheide unter Hinweis darauf, dass sie dem Gesetz entsprächen. Die gesetzlichen Grundlagen begegneten keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Einbeziehung der Fehlbeträge und nicht eingegangenen Beträge des Vorjahres sei notwendig, um die vom Gesetzgeber beabsichtigte Vollfinanzierung der Beklagten durch eigene Einnahmen sicherzustellen. In die Kosten seien zulässigerweise deshalb auch die nicht beizutreibenden Gebühren einzubeziehen und jene Kosten, zu deren Deckung die Gebührensätze nicht ausreichen. Der Grundsatz der Gewaltenteilung sei ebenso wenig verletzt wie das Demokratieprinzip. Insbesondere unterliege die Beklagte hinsichtlich der Feststellung der umzulegenden Kosten einer wirksamen parlamentarischen und aufsichtsbehördlichen Kontrolle. Sie sei an die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit gebunden. Der Haushalt werde durch den Verwaltungsrat und das Bundesministerium der Finanzen kontrolliert und die parlamentarische Kontrolle sei durch die haushaltsrechtlichen Informationspflichten gegenüber dem Parlament gewährleistet. Die Umlage werde im Bundeshaushaltsplan dargestellt. Das Gesetz sei auch hinreichend bestimmt. Das gelte insbesondere für die Mindestbeträge, denen die Klägerin unterliege. Es könne dahingestellt bleiben, ob der Gesetzgeber den Verteilungsschlüssel dem Verordnungsgeber überlassen dürfe. Denn er habe die Verteilungsregelung der §§ 5,6 FinDAGKostV mit Wirkung vom 01.05.2002 in den Rang eines formellen Gesetzes erhoben. Richtig sei allerdings, dass Institute, die die Mindestumlage zu entrichten hätten, relativ zur Bilanzsumme stärker in Anspruch genommen würden als die Institute, deren Umlage über der Mindestumlage liege und sich allein nach der Bilanzsumme errechne. Diese Ungleichbehandlung sei jedoch sachlich gerechtfertigt. Mit den Mindestbeträgen würden die mit der jeweiligen Erlaubnisart durchschnittlich verbundenen Aufsichtskosten abgegolten. Sie trügen weiterhin den Vorteilen Rechnung, die auch kleineren Instituten aus der Aufsicht erwüchsen, da die Aufsicht das Systemrisiko verringere, das vom Kredit- und Finanzdienstleistungsgewerbe ausgehe. Schließlich werde auch der Vorteil abgegolten, dass die Institute bei grenzüberschreitender Tätigkeit von den Aufsichtsregeln des Gastlandes innerhalb der EU weitgehend befreit seien. Steuerrechtliche Gesichtspunkte dürften nicht in Betracht gezogen werden, weil die Umlage keine Steuer sei. Die durch die Umlage hervorgerufene Belastung der Institute sei auch nicht unzumutbar. Zum einen bilde die Bilanzsumme tendenziell den Geschäftsumfang zu niedrig ab, weil Provisions- und Finanzgeschäfte nur zum Teil in die Bilanz eingingen; zum anderen könnten die Institute die Kosten aus der Umlage auf ihre Kunden abwälzen. Schließlich könnten sie sie auch als steuerlich absetzbare Betriebsausgabe geltend machen. In besonderen Härtefällen komme auch eine Stundung oder ein Erlass in Betracht. Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. Die Kammer hat die drei Klageverfahren mit Beschluss vom 20.02.2006 zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden und unter dem Aktenzeichen 1 E 2515/05 fortgeführt. Die Kammer hat neben dem Inhalt der Gerichtsakte drei Hefter Behördenakten zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht.