1 E 4355/06

Leitsatz: § 32 Abs. 1 Satz 1 KWG erfasst auch Bankgeschäfte, die grenzüberschreitend ohne verfestigte Form einer Zweigniederlassung oder Hauptverwaltung von einem Drittstaat aus zielgerichtet auf den deutschen Markt ausgeübt werden. Die Klage wird abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn die Beklagte nicht zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die als Anfechtungsklage statthafte und auch im übrigen zulässige Klage der Klägerin ist nicht begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 22.08.2003 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 18.02.2004 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Rechtsgrundlage für Ziff. I des streitbefangenen Bescheides der Beklagten ist § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG. Danach kann die Bundesanstalt die sofortige Einstellung des Geschäftsbetriebes gegenüber einem Unternehmen anordnen, wenn ohne die nach § 32 erforderliche Erlaubnis Bankgeschäfte betrieben werden. Die Klägerin betreibt das Bankgeschäft in der Form des Kreditgeschäftes im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 KWG. Sie gewährt Gelddarlehen i. H. v. bis zu 3.500,- € und lässt sich diese Leistung von den Darlehensempfänger verzinsen. Das Kreditgeschäft ist nach § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 KWG auch dann Bankgeschäft, wenn es nicht zusammen mit dem Einlagengeschäft oder einem anderen Bankgeschäft betrieben wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.06.1980 - 1 C 13.74 - Gewerbearchiv 1981 Seite 70; VG Berlin, Urteil v. 19.08.1996 - VG 25 A 41.94 - WM 1997, 218, 221 mit weiteren Nachweisen). Dem steht nicht entgegen, dass Artikel 1 Nr. 1 RL 2000/12/EG (ABl. 2000 Nr. L 126 Seite 1) als Kreditinstitute nur solche Unternehmen erfasst, deren Tätigkeit darin besteht, Einlagen oder andere rückzahlbare Gelder des Publikums entgegen zu nehmen und Kredite für eigene Rechnung zu gewähren. Die Voraussetzungen für die Einstufung eines Unternehmens als Kreditinstitut sind danach zwar enger als die nach § 1 Abs. 1 KWG, soweit es um die Verbindung von Einlagengeschäft und Kreditgewährung geht. Insoweit hat die europäische Union jedoch nur eine Teilharmonisierung vorgenommen. Die Richtlinie schließt also keine Regelungen aus, durch die auch von ihr oder anderen Richtlinien nicht erfasste geschäftliche Betätigungen im Recht eines Mitgliedstaates dem Regelungsbereich für Kreditinstitute unterstellt werden. Insbesondere zwingt die Begriffsbestimmung in Art. 1 Nr. 1 RL 2000/12/EG als solche nicht dazu, § 1 Abs. 1 Satz 2 KWG dahin auszulegen, dass die Beschränkung eines Unternehmens auf bloße Kreditgeschäfte zur Unanwendbarkeit des KWG in seiner Gesamtheit führen müsste, weil nur die gleichzeitige Betätigung im Einlagen- und Kreditgeschäft zur Unterstellung unter das KWG führen könne. Für diese Auslegung spricht auch Art. 3 Satz 1 Richtlinie 2000/12/EG. Danach sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, Personen oder Gesellschaften, die keine Kreditinstitute sind, die Tätigkeit der Entgegennahme von Einlagen oder anderen rückzahlbaren Geldern zu untersagen, wenn die entsprechende Betätigung gewerbsmäßig erfolgt. Für die gewerbsmäßige Gewährung von Krediten findet sich in der Richtlinie keine entsprechende Regelung. Art. 4 RL 2000/12/EG sieht lediglich vor, dass die nach Maßgabe von Art. 1 Nr. 1 RL 2000/12/EG als Kreditinstitute zu behandelnden Unternehmen vor der Aufnahme ihrer Tätigkeit einer Zulassung erhalten haben müssen, wobei der Rahmen für die Erteilung einer solchen Zulassung in den Artikeln 5 ff. RL 2000/12/EG konkretisiert ist. Auch diesen Regelungen lässt sich nichts entnehmen, was eine Zuordnung des reinen Kreditgeschäftes zur RL 2000/12/EG erlaubt. Es lässt sich den Regelungen aber auch nichts entnehmen, was darauf hindeutet, dass nur das gleichzeitige Betreiben von Einlagen - und Kreditgeschäften erlaubnispflichtig sein soll. Da es somit an einem Verbot fehlt, andere als in der Richtlinie erwähnte Bankgeschäfte einer Genehmigungspflicht zu unterwerfen, ist davon auszugehen, dass strengere nationale Vorschriften im Regelungsbereich einer Richtlinie, die - wie die Auflistung in § 1 Abs. 1 Satz 2 KWG - bei Erlass der Richtlinie bereits vorhanden waren, fortbestehen können, weil der europäische Richtliniengeber sie in Kenntnis ihrer Existenz aus der Rechtsangleichung ferngehalten und ihren Bestand damit akzeptiert hat (vgl. hierzu Hammen, WM 1998 Seite 741 ff.). Die Darlehensvergabe durch die Klägerin erfolgt auch gewerbsmäßig, da ihre unternehmerische Tätigkeit auf die Erzielung von Gewinnen ausgerichtet ist. Zudem erfordert sie angesichts der Zahl der jeweils parallel abzuwickelnden Darlehensverträge einen in kaufmännischer Weise eingerichteten Geschäftsbetrieb. Nach den Angaben der Klägerin im Rahmen des Klageverfahrens wurden von ihr 65.000 Forderungen gegenüber Darlehensnehmern verwaltet. Die von der Klägerin betriebenen Bankgeschäfte sind auch nach § 32 Abs. 1 Satz 1 KWG erlaubnispflichtig. Danach bedarf der schriftlichen Erlaubnis wer im Inland gewerbsmäßig oder in einem Umfang der einen in kaufmännischer Weise eingerichteten Geschäftsbetrieb erfordert, Bankgeschäfte betreiben will. Streitig ist insoweit zwischen den Beteiligten allein, ob die Klägerin, die ihren Sitz in St. Gallen (Schweiz) hat und in Deutschland weder eine Zweigstelle im Sinne von § 53 KWG noch eine Repräsentanz im Sinne von § 53 a KWG unterhält, ihre Bankgeschäfte im Inland betreibt. § 32 Abs. 1 KWG enthält - wie sich aus dem Zusammenspiel mit § 37 KWG ergibt, ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt. Bankgeschäfte sollen im Inland nur nach vorheriger Genehmigung betrieben werden dürfen. Streitig ist, ob Bankgeschäfte im Inland nur betrieben werden, wenn das jeweilige Unternehmen seinen Sitz im Inland hat (sog. institutsbezogener Ansatz) oder ein Betreiben von Bankgeschäften im Inland auch dann vorliegt, wenn ein Unternehmen mit Sitz im Ausland ohne physische Präsenz im Inland vom Ausland aus Bankgeschäfte im Inland betreibt (sog. vertriebsbezogener oder besser marktbezogener Ansatz).Die Kammer gibt einer Auslegung des § 32 I S 1 KWG i. S. des vertriebsbezogenen Ansatzes den Vorzug. Die Streitfrage lässt sich allerdings allein an Hand des Wortlautes des § 32 Abs. 1 Satz 1 KWG nicht eindeutig beantworten. Da der Wortlauf darauf abstellt, „wer im Inland Bankgeschäfte betreibt“ ist offen, ob Bankgeschäfte im Inland nur dann betrieben werden, wenn das jeweilige Unternehmen auch seinen Sitz im Inland hat oder auch dann, wenn die Geschäfte vom Ausland aus zielgerichtet im Inland betrieben werden (im Ergebnis ebenso Hess. VGH, Beschluss vom 21.01.2005, 6 TG 1568/04, WM 2005 Seite 1123; Beschluss der früher zuständigen 9. Kammer des Verwaltungsgerichtes Frankfurt vom 09.05.2004 (9 G 6406/03 [V]) WM 2004, 1970 Ohler EuZW 2006 Seite 691; Voge WM 2007 Seite 381; a. A. Hanten, WM 2003, 1412; Sammlung in Beck/Samm/Kokemoor - KWG § 32 Rn 40; Marwede, in Boos/Fischer/Schulte-Mattler, KWG 2. Auflage 2004 § 53 Rdnr. 121, 146; Rögner, WM 2006 Seite 745). Soweit letztere in der Formulierung „im Inland“ eine Sitzangabe sehen, vermag dies nicht zu überzeugen, weil die Erlaubnispflicht an eine Tätigkeit anknüpft und damit jegliche Geschäftsaufnahme im Inland ob mit oder ohne Sitz im Inland erlaubnispflichtig ist (so zu laut Fischer in Boos/Fischer/Schulte-Mattler § 32 Rn 6).Weder aus den vorrangigen primären noch aus den vorangegangenen sekundären Gemeinschaftsrecht lassen sich Vorgaben für die Auslegung des § 32 I S. 1 KWG entnehmen. Wie sich aus dem auf das Vorabentscheidungsersuchen der 9. Kammer des Verwaltungsgerichtes Frankfurt vom 11.10.2004 ergangenen Urteil des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften vom 03.10.2006 (Rs-C-452/04 WM 2006, 1949 ) ergibt, berührt eine innerstaatliche Regelung wie die des § 32 Abs. 1 S. 1 KWG vorwiegend die Ausübung der Dienstleistungsfreiheit im Sinne der Art. 49 f. EG, auf die sich ein Unternehmen mit Sitz in einem Drittstaat wie die Klägerin nicht berufen kann. Somit steht fest, dass primäres Gemeinschaftsrecht dem von der Beklagten vertretenen marktbezogenen Ansatz nicht entgegensteht. Entgegen der Auffassung der früher zuständigen 9. Kammer, gebietet allerdings sekundäres Gemeinschaftsrecht nicht eine Auslegung des § 32 Abs. 1 KWG im Sinne des marktbezogenen Ansatzes. Denn der von der 9. Kammer zur Begründung ihrer Auffassung herangezogenen RL 2004/39 EG (ABl 2004 Nr. L 145 Seite 1) die ein einheitliches europäisches Bankaufsichtsrecht im Sinne des gemeinschaftsrechtlichen Konzeptes der Mindestharmonisierung verfolgt, lässt sich - wie der Hessische VGH in seinem Beschluss vom 21.08.2005 zu Recht ausgeführt hat, eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs lediglich insoweit entnehmen, als Staaten innerhalb des europäischen Wirtschaftsraumes getroffen sind. Dagegen schweigt die Richtlinie zum Dienstleistungsverkehr zwischen Drittstaaten und der Gemeinschaft in all seinen Ausprägungen (vgl. insoweit auch Ohler EuZW 2006 Seite 691). Insoweit liegt die Gesetzgebungszuständigkeit bei den Mitgliedstaaten (Jung in Schulze/Zuleeg - Europarecht § 20 Rn 69).Eine Auslegung des § 32 Abs. 1 S. 2 KWG nach Historie und Gesetzessystematik ergibt vorliegend, ebenfalls kein eindeutiges Ergebnis. Die historische Auslegung ist ebenso wie der Wortlaut nicht eindeutig. Zwar hat der historische Gesetzgeber des KWG 1961 in der Gesetzesbegründung zu § 53 KWG unter anderem ausgeführt, dass für Zweigstellen ausländischer Kreditinstitute, die im Geltungsbereich des KWG unterhalten werden, eine besondere Regelung erforderlich sei, weil für diese Institute das KWG nicht gelte und eine unkontrollierte Tätigkeit solcher Zweigstellen nicht hingenommen werden könne (vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 25.05.1959, BT - Druck S. 3/1114 Seite 45 zu § 58). Dies spricht dafür, dass der Gesetzgeber ursprünglich davon ausgegangen ist, dass ausländische Unternehmen, die im Geltungsbereich des KWG tätig werden nicht dem KWG unterliegen. Allerdings heißt es dann in der Begründung zu § 32 Abs.1 S. 2 KWG des ersten Entwurfes zum 4. Finanzmarktförderungsgesetz, der für das Betreiben von Bankgeschäften im Inland auf den Sitz des Empfängers abstellt, dass bereits der bestehende Gesetzeswortlaut eine Erlaubnispflicht für grenzüberschreitend im Wege des Internet - Banking tätigen ausländischen Unternehmen zulasse, aus Gründen der Rechtssicherheit jedoch eine Änderung des § 32 Abs. 1 geboten sei (zitiert nach Samm § 32 Rdnr. 27 f. in Beck/Samm/Kokemoor-KWG). Dies spricht dafür, dass der Gesetzgeber einen weiteren Ansatz gewählt hat, um alle Bankgeschäfte im Inland aufsichtsrechtlich erfassen zu können. Auch die systematische Auslegung ergibt keine eindeutige Antwort. Einerseits lässt sich vertreten, dass die §§ 53 f. KWG gesetzessystematisch Ausnahme von der Regel darstellen, nach der ausländische Institute nicht der Aufsicht durch die Beklagte unterliegen (vgl. insoweit Marwede ZIP 2005 Seite 610; Hessischer VGH Beschluss vom 21.01.2005 a. a. O. OLG Frankfurt B. v. 15.01.1986 Beckmann - Bauer - Bankaufsichtsrecht § 53 Abs. 1 Nr. 14. Andererseits lässt sich vertreten, dass das Betreiben von Bankgeschäften einem präventiven Erlaubnisvorbehalt unterliegt und - soweit eine Spezialregelung nichts besonderes bestimmt - die von Drittstaaten Unternehmen grenzüberschreitend im Inland betriebenen Bankgeschäfte grundsätzlich diesen generellen Erlaubnisvorbehalt unterfallen. Als Beleg für ein solches Verbot kann § 53 c Nr. 1 KWG angeführt werden, der unter bestimmten Voraussetzungen die Anwendung der von der Erlaubnispflicht „befreienden“ Vorschriften des 53 b KWG auf Drittstaaten-Unternehmen ermöglicht, was aber nur dann sinnvoll ist, wenn deren Geschäftstätigkeit grundsätzlich dem präventiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt nach § 32 Abs. 1 S. 1 KWG unterfällt (vgl. hierzu Voge a. a. O.). Entscheidend für eine Auslegung im Sinne des vertriebsbezogenen Ansatzes sprechen Sinn und Zweck der Vorschrift. Sinn und Zweck der Erlaubnispflicht ist die Wahrung der Funktionsfähigkeit des Bankensystems unter anderem durch Sicherung der Marktintegrität der Anbieter von Bank- und Finanzdienstleistungen sowie der Anlegerschutz (vgl. hierzu Rögner, a. a. O.; Voge a. a. O.). Vor dem Hintergrund dieses Schutzzweckes macht es keinen Unterschied, ob das Bankgeschäft durch ein Institut mit einer physischen Präsenz im Inland oder durch ein Institut mit Sitz im Ausland betrieben wird. Neben der allgemeinen Zielrichtung der Norm können für die Auslegung des Inlandsbegriffes auch die in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes die für die Abgrenzung zwischen der Dienstleistungsfreiheit einerseits und der Niederlassungsfreiheit andererseits entwickelten Grundsätze nutzbar gemacht werden. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes hat eine Dienstleistung nur einen vorübergehenden Charakter, während die Niederlassung eine dauerhafte Einrichtung im Tätigkeitsland voraussetzt. Daraus folgert der Europäische Gerichtshof, dass auf einen Dienstleister, dessen Tätigkeit ganz oder vorwiegend auf das Gebiet eines anderen Mitgliedstaates gerichtet ist, nicht die Dienstleistungsfreiheit, sondern die Niederlassungsfreiheit anzuwenden ist (vgl. EuGH Urteil v. 04.12.1986 Sl g 1986 Seite 3793 Randziffer 22). So hat der Europäische Gerichtshof in dem zitierten Urteil ausgeführt, dass einem Mitgliedsstaat nicht das Recht zum Erlass von Vorschriften abgesprochen werden kann, die verhindern sollen, dass ein Dienstleistungserbringer, dessen Tätigkeit ganz oder vorwiegend auf das Gebiet dieses Staates gerichtet ist, sich die durch Art. 59 EG garantierte Freiheit zu Nutze macht, um sich den Berufsregelungen zu entziehen, die auf ihn Anwendung fänden, wenn er im Gebiet dieses Staates ansässig wäre. Zwar ist Hintergrund dieser Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes, Missbräuche zu verhindern, etwa indem bestimmte Berufsregelungen, die für das Niederlassungsrecht anerkannt sind, über das Recht zur Dienstleistungsfreiheit auszuhebeln (vgl. hierzu Schwintowski - Rechtliche Rahmenbedingungen in Deutschland für in der Schweiz tätige Banken Seite 3 (unveröffentlichtes Vortragsmanuskript nach dem Stand vom 11.12.2006). Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zu grenzüberschreitenden Dienstleistungen, die nicht nur vorübergehenden, sondern dauerhaften Charakter haben, zeigt dass es auch durchaus mit primärem Gemeinschaftsrecht kompatibel ist, wenn Bankgeschäfte, die ohne physische Präsenz im Inland grenzüberschreitend erbracht werden, dem Aufsichtsrecht des Marktortes unterstellt werden. Hinzu kommt entscheidend, dass § 32 Abs. 1 S. 1 KWG mit der Verwendung des Begriffes „im Inland“ eine kollisionsrechtliche Regelung trifft. Durch die Verwendung des Begriffes „im Inland“ wird der Geltungsbereich des KWG beschränkt auf das Staatsgebiet der Bundesrepublik Deutschland. Seinem sachlichen und persönlichen Anwendungsbereich nach werden bei wörtlicher Auslegung aber auch Auslandskonstellationen erfasst sei es, das ein Unternehmen mit Sitz im Inland etwa Zweigstellen im Ausland errichtet oder ein im Ausland ansässiges Unternehmen Bankgeschäfte im Inland betreibt. Diese sogenannte exterritoriale Wirkung des nationalen Rechtes steht mit den allgemeinen Regeln des Wirtschaftsvölkerrechtes im Einklang, so lange ein hinreichender sachlicher Bezug des Auslandssachverhalts zum Inland besteht oder anders ausgedrückt Auslandssachverhalte Auswirkungen im Inland haben und damit das im Völkerrecht seit langem anerkannte Auswirkungsprinzip angesprochen ist. Begründet wird diese Erstreckung der inländischen Zuständigkeit letztlich mit den Schutzzwecken des Bankaufsichtsrechtes (vgl. hierzu Ohler WM 2002 Seite 165; Rögner a. a. O. der allerdings zu Unrecht davon ausgeht, dass die Vorschrift ihrem Wortlaut nach grenzüberschreitende Sachverhalte nicht erfasse). Allerdings bedarf das Auswirkungsprinzip einer inhaltlichen Einschränkung, da es ansonsten jede begrenzende Funktion verlöre und bereits die bloße Inanspruchnahme der sogenannten passiven Dienstleistungsfreiheit durch einen Inländer z. B. durch Nutzung eines Angebotes eines Anbieters aus einem Drittstaat aus eigener Initiative der Genehmigungspflicht unterfiele. Erforderlich ist daher, dass sich das Angebot auf Abschluss eines Bankgeschäftes auch und gerade an inländische Kunden richtet, was im Einzelfall an Hand von Indizien zu bestimmen ist (vgl. Ohler WM 2002, Seite 162; Borges WM 2001 Seite 1542; Spindler WM 2001 Seite 1689). Dieser Auslegung des § 32 Abs. 1 Satz 1 KWG im Sinne einer Kollisionsregel unter Heranziehung von Sinn und Zweck einerseits und den Grundsätzen des Wirtschaftsvölkerrechts andererseits kann nicht entgegengehalten werden, dass damit die Grenze der Auslegung überschritten ist und weil die Einbeziehung solcher Auslandssachverhalte allein dem Gesetzgeber obliege. Da der Wortlaut der Vorschrift was die grenzüberschreitende Erbringung von Bankgeschäften angeht, nicht eindeutig ist, ist die Norm für eine Auslegung offen, die einerseits Sinn und Zweck entspricht und andererseits völkerrechtsfreundlich ausgelegt, die Kollisionsregeln des Wirtschaftsvölkerrechtes implantiert und so auch neue zum Zeitpunkt der Gesetzgebung nicht bekannte Sachverhalte erfassen kann. Die Auslegung des § 32 Abs. 1 S. 1 KWG im Sinne eines marktbezogenen Ansatzes verstößt auch nicht gegen das allgemeine Übereinkommen über den Handel mit Dienstleistungen (General Agreement on Trade and Services [GATS]).Abgesehen davon, dass nach wie vor zweifelhaft ist, ob Vorschriften des GATS unmittelbar anwendbar sind und zum Prüfungsmaßstab für Handlungen des nationalen Gesetzgebers gemacht werden können, ergibt sich aus den Vorschriften des GATS für die Bundesrepublik Deutschland keine Verpflichtung zur Marktöffnung für die streitbefangenen Bankleistungen. Nach b. 3 der Vereinbarung über Verpflichtungen bei Finanzdienstleistungen (BGBl. II 1994, 1675) wird die Marktöffnung für die grenzüberschreitende Erbringung von Finanzdienstleistungen auf zwei Fälle beschränkt, nämlich die Erbringung durch einen Vermittler oder als Vermittler. Damit ist das Internet als vermittelndes Medium nicht erfasst und es lassen sich insoweit keine Vorgaben für das deutsche Aufsichtsrecht herleiten (vgl. Vahldiek, BKR 2003 Seite 971; Ohler EuZW 2006, Seite 691). Hinsichtlich des Handels mit Finanzdienstleistungen in der Form der grenzüberschreitenden Erbringung durch Einschaltung inländischer Boten oder Vermittler, hat die Bundesrepublik Deutschland gem. b. 3 c der Vereinbarung in Verbindung mit 5 a) x v i) der Anlage im wesentlichen nur hinsichtlich der Anlage - und Vermögensberatung Marktöffnungsverpflichtungen übernommen, sodass auch hinsichtlich des 2. Vertriebsweges der Klägerin für sich aus den Vorschriften des GATS keine Verpflichtungen ergeben. Die Auslegung des § 32 Abs. 1 S. 1 KWG im Sinne eines marktbezogenen Ansatzes verstößt auch nicht gegen das verfassungsrechtlich verankerte Bestimmtheitsgebot. Das Bestimmtheitsgebot verlangt, dass der Gesetzgeber die Eingriffsvoraussetzungen selbst genau abgrenzt, so dass die Ermächtigung nach Gegenstand, Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt ist und der Adressat die Rechtslage erkennen und sein Verhalten darauf ausrichten kann (vgl. Schulze - Fielitz in Dreier - Grundgesetz Band 2 Art. 20 Rdnr. 124 mit zahlreichen Nachweisen aus der Rechtsprechung). Andererseits sind keine übersteigerten Anforderungen an die Bestimmtheit zu stellen, da der Gesetzgeber ohne allgemeine, normative und wertausfüllungsbedürftige Begriffe nicht in der Lage wäre, der Vielgestaltigkeit des Lebens Herr zu werden (vgl. BVerwG, Urteil v. 22.09.2004 - BVerwG 6 C 29.03). Diese Grundsätze gelten nach Art. 103 Abs. 2 GG, § 1 StGB nicht nur für die eingreifende Verwaltung sondern gerade auch für das Strafrecht, was hier insofern von Bedeutung ist, als der Straftatbestand des § 54 Abs. 1 Nr. 2 KWG das Betreiben von Geschäften ohne die nach § 32 Abs. 1 S. 1 KWG erforderliche Erlaubnis unter Strafe stellt. Verboten ist im Strafrecht die Anwendung einer Strafvorschrift über ihren eindeutigen, einer Auslegung nicht zugänglichen Wortlaut hinaus. Im Lichte des Bestimmtheitsgebotes unbedenklich ist hingegen eine zweckentsprechende und verfassungskonforme Auslegung des Gesetzes, die im Bereich des Strafrechtes ebenso möglich und notwendig ist wie auf anderen Rechtsgebieten. Für die Auslegung heranzuziehen sind der Gesetzeswortlaut, der den Ausgangspunkt wie auch die Grenze bildet, der Systemzusammenhang sowie unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte der Sinn und Zweck der Vorschrift, mithin dieselben Auslegungsgrundsätze, die auch in anderen Rechtsbereichen Anwendung finden. Da vorliegend das Gericht nach den genannten Auslegungsgrundsätzen zu dem Ergebnis gekommen ist, dass die Vorschrift auch grenzüberschreitende Sachverhalte im Sinne des marktbezogenen Ansatzes erfasst, bestehen im Hinblick auf das Bestimmtheitsgebot keine Bedenken. Ausgehend von der Auslegung des § 32 Abs. 1 KWG im Sinne des vertriebsbezogenen bzw. marktbezogenen Ansatzes betreibt die Klägerin im Inland Bankgeschäfte in der Form des Kreditgeschäftes. Die Klägerin, die lediglich über eine unter dem 16.3.2005 vom Amt für Wirtschaft des Kantons St. Gallen erteilte Bewilligung zur Vermittlung von Konsumkrediten verfügt und daher keine Kredite an Konsumenten mit Sitz in der Schweiz vergeben darf, richtet ihr Kreditangebot über das Internet bzw. über Vermittler zielgerichtet an den deutschsprachigen und hierbei insbesondere an den deutschen Markt. Der Kundenkreis der Klägerin besteht nach eigenen Angaben zumindest 90 % aus in Deutschland wohnenden Personen, und zwar seit einer Vielzahl von Jahren. Ihr erst etwa im Jahre 2004 geänderte Internetauftritt richtete sich ursprünglich in deutscher Sprache ausschließlich an deutsche Staatsbürger mit Wohnsitz in Deutschland und schloss bis zur Änderung Einwohner anderer Staaten oder auch in Deutschland ansässige Staatsangehörige dritter Staaten von der Kreditgewährung aus. Die Abwicklung der Kreditverträge erfolgt nach deutschem Vertrags- und Verbraucherschutzrecht. Die gerichtliche Durchsetzung von vertraglichen Ansprüchen der Klägerin wie auch ihrer Kunden erfolgt ebenfalls in Deutschland nach Maßgabe deutschen Rechts. Die Zahlungen erfolgen auf dem Postweg nach Deutschland oder auf ein anderes Konto des Kreditnehmers, für das neben der Kontonummer die Bankleitzahl im Kreditgesuch anzugeben ist. Die Bankleitzahl bezeichnet ihrerseits ein Merkmal, nachdem Deutsche Banken, Sparkassen im Zahlungssystem Deutschlands identifiziert werden. Damit kann davon ausgegangen werden, dass auch die Kreditgewährung zielgerichtet nach Deutschland hinein erfolgt und erst mit Zahlungseingang in Deutschland vertragsgemäß bewirkt ist. Schließlich bedient sich die Klägerin deutscher Kreditvermittler, denen sie vertraglich eine Reihe von Verpflichtungen auferlegt, insbesondere um die von der Klägerin für die von der Kreditvergabe und - Vermittlung erlassenen Richtlinie für die Vermittler verbindlich zu machen. So ist es Aufgabe der Vermittler, sich der Identität der Antragsteller zu vergewissern und dafür Sorge zu tragen, dass erforderliche Unterschriften von Kunden oder sonstige in die Verträge einbezogene Personen persönlich in Gegenwart des Vermittlers geleistet werden. Die Klägerin nimmt damit einen nicht unerheblichen Einfluss auf die Vermarktung ihrer Angebote und die Ausgestaltung der konkreten Vertragsanbahnung. Ein wichtiges Werbeargument war der Umstand, dass die Kreditgewährung ohne vorherige Schufa-Auskunft erfolgt. Durch eine Schufa-Auskunft kann ein Unternehmen, dass ein Kredit gewähren will, sich vorab einen Überblick über die Personen des Kreditnehmers, seine bisherigen Zahlungsverpflichtungen, deren Abwicklung und eventuelle Abwicklungsprobleme verschaffen, bis hin zu Fragen der möglichen Zahlungsunfähigkeit. Die Klägerin gewährt im Unterschied zu den in Deutschland zugelassenen Kreditinstituten Darlehen, ohne zuvor eine solche Auskunft einzuholen und letztlich die Kreditgewährung von der Qualität einer solchen Auskunft abhängig zu machen. Dies erleichtert einerseits den Zugang zu den Darlehen für die Personen, die bei anderen Instituten im Hinblick auf ihre problematischen finanziellen Verhältnisse keine Kredite mehr erhalten, erhöht andererseits aber auch das Risiko von Kreditausfällen, was sich wirtschaftlich wiederum in höheren Kosten und Zinsen für die Kreditnehmer niederschlägt mit der Folge, dass deren Zahlungsfähigkeit womöglich eher überfordert ist als bei einem niedrigeren Zinsniveau. Die Werbung mit der nichterforderlichen Schufa-Auskunft, die allerdings inzwischen eingestellt ist, zielt damit auf den deutschen Markt und den dort lebenden Kundenkreis. Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung den Beweisantrag gestellt hat, durch ein Sachverständigengutachtenbeweis darüber zu erheben, dass sie sich nicht zielgerichtet an den deutschen Markt wendet, hat das Gericht den Beweisantrag abgelehnt, da es aus den vorgenannten Gründen im Hinblick auf das eigene Vorbringen der Klägerin in Verbindung mit ihrem Internetauftritt unter Einschaltung inländischer Kreditvermittler auf der geschilderten vertraglichen Grundlage sich insbesondere an den deutschen Markt wendet, was auch durch die Tatsache belegt wird, dass 90 % der Kunden der Klägerin ihren Wohnsitz in Deutschland haben. Die Untersagungsverfügung leidet auch an keinen Ermessensfehlern. Werden ohne erforderliche Erlaubnis Bankgeschäfte getätigt und kommt der Betreiber dem Ersuchen, diese Geschäfte einzustellen, nicht nach, ist ein Einschreiten im Wege der Untersagung der Geschäftstätigkeit nach § 37 Abs. 1 S. 2 KWG vorgezeichnet. Ein milderes Mittel, das in vergleichbar effektiver Weise geeignet wäre, den rechtswidrigen Zustand abzustellen und den öffentlichen Interessen Rechnung zu tragen, ist nicht ersichtlich. Insbesondere ist das Einschreiten auch geeignet, das Ziel der Beendigung der Geschäftstätigkeit zu erreichen. Da die Klägerin im Ausland ansässig ist kommt zwar eine Vollstreckung gegen die Klägerin mit den Mitteln der Verwaltungsvollstreckung nicht in Betracht. Allerdings hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen, dass die Untersagungsverfügung einerseits Voraussetzung für ein Einschreiten gegen die von der Klägerin im Inland eingesetzten Vermittler und zum anderen für entsprechende Bekanntmachungen der Beklagten ist, die die Verbraucher auf die unerlaubte Geschäftstätigkeit der Klägerin hinweisen. Auch der Einwand der Klägerin, angesichts der früheren Verwaltungspraxis der Beklagten, gegen derartige grenzüberschreitende Bankleistungen nicht einzuschreiten, hätte es vor Änderung der Verwaltungspraxis eines vorherigen Hinweises oder der Einräumung eines Übergangszeitraumes bis zum Inkrafttreten der neuen Verwaltungspraxis bedurft, so dass sich das Verhalten der Beklagten als ermessensfehlerhaft erweise, greift nicht durch. Zum einen hat die Beklagte die Klägerin vor dem Einschreiten auf die Erlaubnisbedürftigkeit ihrer Tätigkeit hingewiesen, so dass die Klägerin die Möglichkeit gehabt hätte, ihre Bankgeschäfte entsprechend umzustellen. Zum anderen hat die Klägerin seinerzeit zu keinem Zeitpunkt zu erkennen gegeben, dass sie beabsichtigt, ihre Geschäfte umzustellen, sondern hat im Gegenteil immer die Auffassung vertreten, sie bedürfe für ihre Geschäftstätigkeit in der Bundesrepublik Deutschland keiner Erlaubnis. Außerdem ist entscheidend darauf hinzuweisen, dass es keinen Vertrauensschutz in eine von der Behörde als rechtswidrig erkannte Verwaltungspraxis gibt. Insofern fehlt es an einem schutzwürdigem Vertrauen der Klägerin. Auch die weiteren Anordnungen der Beklagten sind rechtmäßig. Nach § 37 S. 1 KWG kann die Beklagte im Falle des unerlaubten Betreibens von Bankgeschäften neben der Betriebseinstellung auch die Abwicklung anordnen. Insoweit hat die Beklagte der Klägerin unter Ziff. II in rechtlich nicht zu beanstandender Weise aufgegeben, die Kreditgeschäfte, die sie mit Personen mit Sitz oder gewöhnlichem Aufenthalt in Deutschland geschlossen hat, im Rahmen der jeweils geschlossenen Verträge schnellstmöglich abzuwickeln. Das unter III. ausgesprochene Werbeverbot findet seine Rechtsgrundlage ebenfalls in § 37 S. 1 KWG. Die Ermächtigung, im Falle des Betreibens unerlaubter Bankgeschäfte die sofortige Einstellung des Geschäftsbetriebes anordnen zu können, umfasst auch die Befugnis, eine darauf bezogene Werbetätigkeit zu untersagen, denn diese ist Bestandteil des Geschäftsbetriebes. Damit wird für die Klägerin, die ihr Kreditgeschäft über das Internet vertreibt auch nichts Unmögliches verlangt, weil sie weiterhin über das Internet für ihr Angebot werben kann und lediglich in Form eines disclaimers den Hinweis anbringen muss, dass sich diese Werbung nicht an Kunden in der Bundesrepublik Deutschland richtet. Die unter Ziff. V auferlegten Maßnahmen haben ihre Rechtsgrundlage jedenfalls in § 44 Abs. 1 S. 1 KWG. Das Auskunfts- und Vorlagebegehren kann sic h auf alle Geschäftsangelegenheiten erstrecken. Die Maßnahmen nach V a) - c) sind danach nicht zu beanstanden, da sie sich innerhalb dieses Rahmens halten. Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen, da sie unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Klägerin ist eine nach Schweizer Recht gegründete Aktiengesellschaft mit Sitz und Hauptverwaltung in St. Gallen. Sie betreibt das Kreditgeschäft und verfügt über eine vom Amt für Wirtschaft des Kantons St. Gallen am 16.03.2005 ausgestellte Bewilligung zur Vermittlung von Konsumkrediten gem. den Schweizer Konsumenten Kreditgesetz vom 23.03.2001. Daneben betreibt die Klägerin keine weiteren Bankgeschäfte, so dass sie keiner Erlaubnis der eidgenössischen Bankenkommission bedarf und auch nicht deren Überwachung unterliegt. Die Klägerin vergibt Kleinkredite im Umfang bis 3.500,00 Euro wobei eine Schufa-Auskunft vor der Kreditvergabe nicht eingeholt wird. Die Klägerin bietet die Kredite zum einen über das Internet unter der Adresse www.F..ch/kredit. an. Der Internetauftritt der Klägerin ist in deutscher Sprache abgefasst. Die Kunden können sich das Kreditgesuch herunterladen, ausfüllen und mit den geforderten Unterlagen per Post an die Klägerin in die Schweiz senden. Im Jahre 2003, als die Beklagte erstmals auf das Angebot der Klägerin aufmerksam wurde, war der zur Kreditgewährung „berechtigte“ Personenkreis auf deutsche Staatsbürger mit Wohnsitz in Deutschland mit fester Anstellung seit mindestens einem Jahr und ohne laufende Pfändungen oder Abtretungen beschränkt. Der Kreditbetrag wurde im Falle der Annahme per Postanweisung an den Kunden vermittelt. Inzwischen wurde die Beschränkung auf deutsche Staatsbürger mit Wohnsitz in Deutschland aus dem Internetauftritt der Klägerin entfernt. Stattdessen wird die Kreditvergabe an Arbeitnehmer angeboten, die seit mindestens einem Jahr in fester Anstellung stehen und keine laufenden Pfändungen oder Abtretungen aufweisen. Überdies kommt nach der neueren Ausgestaltung des Kreditangebots auch eine Auszahlung auf das Konto des Kreditnehmers in Betracht. Der zweite Weg zu den Kreditangeboten der Klägerin führt über in Deutschland tätige Kreditvermittler, die für Kredite der Klägerin auch im Internet unter Angabe der Firma der Klägerin werben. Zu diesem Zweck schließt die Klägerin Vereinbarungen mit den Vermittlern ab, auf deren Muster (Bl. 187 der Akte) Bezug genommen wird. Danach ist der Vermittler weder Vertreter noch Bevollmächtigter der Klägerin. Die Vermittler werden zur Einhaltung der einschlägigen deutschen Rechtsvorschriften angehalten und erhalten eine Provision von 3 % für jeden zustande gekommenen Kreditvertrag. Zugleich verpflichtet sich der Vermittler, für die Klägerin nur Vermittlungen zu bearbeiten, die den jeweils gültigen Kreditrichtlinien entsprechen, womit erkennbar die Richtlinien der Klägerin gemeint sind. Die mit Kunden mit Wohnsitz in Deutschland abgeschlossenen Kreditverträge unterliegen dem deutschen Recht. Am 16.09.2003 veröffentlichte die Beklagte neue Hinweise zur Erlaubnispflicht nach § 32 Abs. 1 KWG von grenzüberschreitend betriebenen Bankgeschäften (vgl. Blatt 191 bis 201 der Akte). Ende April 2003 erfuhr die Klägerin über für sie tätige Vermittler, dass die Beklagte nunmehr und insoweit in Änderung ihrer bisherigen Verwaltungspraxis die Auffassung vertrat, dass ein Unternehmen wie die Klägerin über eine Erlaubnis zum Betreiben von Bankgeschäften entsprechend § 32 Abs. 1 KWG verfügen müsse. Die Klägerin widersprach demgegenüber der Beklagten unmittelbar. Mit Schreiben vom 22.05.2003 unterrichtete diese die Klägerin von der Absicht, der Klägerin unter Bezug auf § 37 Abs. 1 KWG das Betreiben von Bankgeschäften im Inland zu untersagen. Von einer förmlichen Untersagung könne jedoch abgesehen werden, wenn die Klägerin schriftlich bestätige, dass sie das Betreiben des Kreditgeschäftes durch das zielgerichtete, geschäftsmäßige Herantreten an Personen im Inland ab sofort unterlasse, die Abwicklung noch bestehender Darlehensverträge nachweise und eine Aufstellung der aktuellen Kreditnehmer mit Sitz im Inland einschließlich der aktuellen Höhe ihrer Verbindlichkeiten nachweise. Ferner müsse die Klägerin die Kreditvermittler im Inland, mit denen sie zusammen arbeite, offen legen. Die Klägerin lehnte dies ab und vertrat die Auffassung, ihre Betätigung bedürfe keiner Erlaubnis durch eine deutsche Behörde, da Bankgeschäfte in Deutschland nicht betrieben würden und der Sitz der Firma sowie ihre Hauptverwaltung in der Schweiz lägen, so dass die Voraussetzungen der Erlaubnispflicht nach § 32 Abs. 1 KWG nicht gegeben seien. Mit Bescheid vom 22.08.2003 untersagte die Beklagte der Klägerin das Kreditgeschäft i. S. v. § 1 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 KWG gewerbsmäßig oder in einem Umfang, der einen in kaufmännischer Weise eingerichteten Geschäftsbetrieb erfordert, dadurch zu betreiben, dass die Klägerin an in der Bundesrepublik Deutschland ansässige Kunden, an die die Klägerin - auch unter Einschaltung von in der Bundesrepublik Deutschland ansässigen Kreditvermittlern - zielgerichtet herantritt, Gelddarlehen gewährt. Ferner wurde der Klägerin aufgegeben, die Kreditgeschäfte, die von der Klägerin mit Personen mit Sitz oder gewöhnlichem Aufenthalt in Deutschland betrieben wurden, im Rahmen der jeweils geschlossenen Verträge abzuwickeln. Weiter wurde der Klägerin untersagt, für die Gewährung von Gelddarlehen gegenüber Kunden mit Wohnsitz oder gewöhnlichem Aufenthalt in Deutschland zu werben. Des Weiteren gab die Beklagte der Klägerin auf, eine aktuelle Liste der Kreditnehmer aus Verträgen mit Kunden, die in der Bundesrepublik Deutschland ansässig, vorzulegen, wobei aus der Liste die Höhe der aus den Verträgen bestehenden Forderungen ersichtlich seien müsse. Diese Liste solle die Klägerin halbjährlich aktualisieren. Ferner solle die Klägerin eine Aufstellung der für sie in Deutschland tätigen Kreditvermittler vorlegen. Für den Erlass der Verfügung setzte die Beklagte eine Gebühr von 5.000,00 Euro fest. Hinsichtlich der Einzelheiten der Verfügung und ihrer Begründung wird auf Blatt 4 bis 9 der Akte Bezug genommen. Den gegen diese Verfügung am 01.09.2003 erhobenen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 18.02.2004 zurück. Zuvor hatte die Beklagte mit Schreiben vom 11.11.2003 die sofortige Vollziehung ihrer Verfügung vom 22.08.2003 ausgesetzt. Die Klägerin hat am 02. März 2004 Klage erhoben und begehrt die Aufhebung der gegen sie ergangenen Bescheide. Sie macht geltend, aufgrund des Sitzes ihrer Firma und der Konzentration der gesamten Verwaltungstätigkeit auf die Schweiz betreibe sie keine Bankgeschäfte „im Inland“, wie es § 32 Abs. 1 S. 1 KWG für den Erlaubnistatbestand voraussetze. Diese Vorschrift mache keine Tätigkeiten erlaubnispflichtig, die nur für das Inland, nicht aber im Inland betrieben würden. Es fehle an jeder hinreichenden Lokalisierung der geschäftlichen Aktivitäten der Klägerin in Deutschland. Sie wenden sich lediglich an den Markt, nicht aber zielgerichtet an den deutschen Markt. Auch im Rahmen einer systematischen Auslegung lasse sich nichts für die These der Beklagten gewinnen, dass ein bloßes „Zielgerichtetes Sich - Wenden“ eines Unternehmens mit Sitz im Ausland an in Deutschland ansässige Personen zum Abschluss von Kreditgeschäften der Deutschen Bankaufsicht unterfalle. Im Gegenteil ergebe sich aus der Einbettung des Kreditwesengesetzes in das Recht der Gewerbeaufsicht sowie den einschlägigen Spezialregelungen innerhalb des Kreditwesengesetzes, dass ein zielgerichtetes Herantreten an Kunden mit Wohnsitz im Inland durch ein ausländisches Unternehmen allein noch nicht genüge, um ein Betreiben von Bankgeschäften „im Inland“ zu konstruieren. Die in §§ 53 f. KWG getroffenen Regelungen für Kreditinstitute, die ihren Sitz im Ausland hätten, seien 1961 in das KWG aufgenommen worden verbunden mit der klaren Aussage in der Begründung der Regierungsvorlage, dass im Ausland ansässige Kreditinstitute der Deutschen Aufsicht nicht unterlägen. Auch die Entstehungsgeschichte spreche eindeutig für einen institutsbezogenen Regulierungsansatz, das heißt das Erfordernis einer physischen Präsenz der ausländischen Bank im Inland. Hinzuweisen sei auch auf den im Rahmen des 4. Finanzmarktförderungsgesetzes eingebrachten Diskussionsentwurf für eine Erweiterung der Erlaubnispflicht in § 32 Abs. 1 S. 1 KWG vom 03.09.2001, der eine Erstreckung der Erlaubnispflicht auf alle Fälle einer Erbringung von Bankdienstleistungen vom Ausland her vorgesehen habe und nicht Gesetz geworden sei. Auch eine verfassungskonforme Auslegung von § 32 Abs. 1 KWG schließe den von der Beklagten verfolgten vertriebsbezogenen Regulierungsansatz aus. Dies folge bereits aus dem Umstand, dass der Vorschrift bei Anknüpfung an die Zielgerichtetheit des Herantretens an Kunden im Inland die erforderliche Bestimmtheit fehlen würde und daher mit dem Gesetzesvorbehalt unvereinbar sei. Das von der Beklagten gewünschte Ergebnis könne auch nicht im Wege der erweiternden Auslegung erreicht werden, weil die Reichweite des Erlaubnistatbestandes zugleich über den Inhalt des Straftatbestandes in § 54 KWG bestimme. Insoweit müsse beachtet werden, dass eine Strafe ohne eine hinreichend bestimmte gesetzliche Regelung verfassungsrechtlich unzulässig sei. Gegen die Auslegung des § 32 Abs. 1 S. 1 KWG im Sinne der Beklagten spreche ferner der Vergleich mit § 31 Abs. 3 Wertpapierhandelsgesetz (WpHG). Dort sei ausdrücklich eine Regelung für Unternehmen mit Sitz im Ausland getroffen worden, die Wertpapierdienstleistungen oder Wertpapiernebendienstleistungen gegenüber Kunden erbringen, die ihren gewöhnlichen Aufenthalt oder ihre Geschäftsleitung im Inland hätten. Eine solche Regelung sei gerade nicht in das KWG aufgenommen worden. Eine europarechtskonforme Auslegung spreche ebenfalls gegen den von der Beklagten vertretenen vertriebsbezogenen Regulierungsansatz. Wie bereits der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil vom 03.10.2006 bestätigt habe, stehe die Tätigkeit der gewerbsmäßigen Kreditvergabe grundsätzlich in einer Beziehung auch zum freien Kapitalverkehr im Sinne der Art. 56 f. EG. Die Freiheit des Kapitalverkehrs würde aber vollständig beseitigt, wenn man ein ausländisches Unternehmen zwingen würde, seinen Sitz in das Inland zu verlegen oder seine Geschäfte mit Inländern über eine inländische Zweigniederlassung abzuwickeln. Auch das Gebot völkerrechtskonformer Auslegung stehe einem vertriebsbezogenen Regulierungsverständnis entgegen. Dies gelte insbesondere für die von der Bundesrepublik Deutschland im Rahmen des GATS (General Agreement on Trade in Services (BGBl. 1994 II Seite 1643 f.)) gegenüber der Schweiz übernommenen völkervertraglichen Pflichten. Unter Abschnitt B Abs. 4 Buchstabe c habe sich die Bundesrepublik Deutschland verpflichtet, die Vergabe von Krediten an deutsche Gebietsansässige im Wege des grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehrs zu gestatten. In dem die Beklagte den Marktzugang von Unternehmen mit Sitz in einem anderen Vertragsstaat des GATS von der vorherigen Einholung einer Bankerlaubnis, dies wiederum verbunden mit dem Erfordernis einer Sitzverlegung oder der Errichtung einer inländischen Zweigniederlassung abhängig mache, handele sie den völkervertraglich übernommenen Gewährleistungen aus dem GATS zuwider. Auch der Versuch der Beklagten im Wege einer teleologischen Auslegung unter Berufung auf den Zweck des Gesetzes auch grenzüberschreitende Angebote von Bankdienstleistungen aus Drittstaaten zu erfassen gehe fehl. Unter dem Gesichtspunkt des Anlegerschutzes reiche die Fürsorgepflicht des deutschen Staates nicht so weit, seine Bevölkerung davon abzuhalten, sich außerhalb der Landesgrenzen zu bewegen und sich fremden Rechtsordnungen auszuliefern, zumal von der Geschäftstätigkeit der Klägerin keine Ausfallrisiken für deutsche Kunden beständen. Hinzu komme, dass sich auch die Normsituation durch neue Vertriebsformen für Bankdienstleistungen nicht entscheidend geändert habe. Auch schon früher zum Zeitpunkt des Erlasses des Kreditwesengesetzes in seiner Fassung von 1991 seien grenzüberschreitende Bankdienstleistungen telefonisch möglich gewesen. Schließlich werfe die Kehrtwende der Aufsichtspraxis der Beklagten ohne Änderung der Gesetzeslage die Frage nach der Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit durch Erlass einer Übergangsregelung auf. Die ohne Vorankündigung und Übergangsregelung vollzogene Änderung der Verwaltungspraxis habe für ausländische Unternehmen dazu geführt, dass sie sich in Anbetracht des mit den weiteren Voraussetzungen des § 33 KWG verbundenen neuen Erlaubnisvorbehalts abrupt einem faktischen Verbot ihrer Geschäftstätigkeit ausgesetzt gesehen hätten. Soweit die Beklagte auf die Möglichkeit zur Freistellung nach § 2 Abs. 4 KWG verweise sei darauf hinzuweisen, dass die Beklagte von der Möglichkeit einer Freistellung im Zusammenhang mit grenzüberschreitend erbrachten Bankdienstleistungen durch Unternehmen mit Sitz in Drittstaaten keinen oder so gut wie keinen Gebrauch mache. Eine Voranfrage der Klägerin sei im Hinblick auf die nicht gleichwertige Beaufsichtigung der Klägerin abgelehnt worden. Die Klägerin beantragt, die Verfügung der Beklagten vom 22.08.2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 18.02.2004 aufzuheben. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie nimmt Bezug auf den Inhalt der ergangenen Bescheide. Die Klägerin betreibe das genehmigungsbedürftige Kreditgeschäft auch im Inland i. S. v. § 32 Abs. 1 S. 1 KWG, denn sie wende sich mit ihrer Geschäftstätigkeit zielgerichtet an den deutschen Markt. Dies belege der Internetauftritt in deutscher Sprache und der Umstand, dass die Klägerin in der Schweiz nicht über eine Bewilligung zur Vergabe von Konsumentenkrediten verfüge und 90% ihrer Darlehensvergabetätigkeit gegenüber in der Bundesrepublik Deutschland ansässigen Kunden erfolge. Hinzu komme, dass der Internetauftritt ursprünglich mit dem Zusatz „nur an deutsche Staatsbürger mit Wohnsitz in Deutschland“ versehen gewesen sei. Inzwischen habe die Klägerin ihren Internetauftritt geändert und spreche von „Eurokredit“ wobei auf der Internetseite ausschließlich Euroscheine zu sehen seien. Ferner werde auch Werbung damit gemacht, dass eine Schufa-Auskunft nicht eingeholt werde. Eine physische Präsenz sei nicht erforderlich, um das Tatbestandsmerkmal „im Inland“ zu erfüllen. Entscheidend sei, ob die gewerbsmäßigen Bankgeschäfte zielgerichtet mit Wirkung für Einwohner im Inland betrieben würden. Entgegen der Auffassung der Klägerin würden durch die von der Beklagten vertretenen Auslegung auch keine Kunden mit Sitz im Inland davon abgehalten, Bankdienstleistungen außerhalb der Landesgrenzen in Anspruch zu nehmen. Denn die Erlaubnispflicht bestehe nur für das ausländische Unternehmen, dass sich zielgerichtet an den deutschen Markt wende, so dass es nicht zur Erlaubnispflicht führe, wenn sich Anleger im Rahmen der sogenannten passiven Dienstleistungsfreiheit von sich aus an ausländische Anbieter wendeten. Im Übrigen könnten Institute, die in ihrem Herkunftsstaat von den dort zuständigen Behörden effektiv nach den internationalen Standards beaufsichtigt würden, Freistellungen nach § 2 Abs. 4 KWG für das Betreiben grenzüberschreitender Dienstleistungen erhalten. Diese Handhabe, ausländische Institute für bestimmte Geschäftsbereiche von der Erlaubnispflicht nach § 32 Abs. 1 KWG und weiteren Vorschriften des KWG freizustellen, eröffne auch Instituten aus Drittstaaten die Möglichkeit, in der Bundesrepublik Deutschland tätig zu werden, ohne eine Tochtergesellschaft oder Zweigstelle zu gründen. Allerdings sei fraglich, ob die Klägerin im vorgenannten Sinne effektiv nach internationalen Standards beaufsichtigt werde. Denn ihre vom Kanton St. Gallen erteilte Bewilligung beziehe sich nur auf die Vermittlung von Konsumkrediten nicht aber auch auf die Vergabe von Konsumkrediten und unterliege auch nicht der Aufsicht durch die eidgenössische Bankenaufsicht. Die Auslegung der Vorschrift des § 32 KWG durch die Beklagte sei vom Wortlaut der Norm gedeckt, ergebe sich aus ihrem Sinn und Zweck sowie dem Regelungszusammenhang des KWG. Sie widerspreche weder dem Recht der Europäischen Union noch dem Völkerrecht. Nach dem Wortlaut verlange § 32 Abs. 1 KWG ein Betreiben von Bankgeschäften oder Erbringen von Finanzdienstleistungen im Inland. Ob diese Tätigkeit durch ein Unternehmen mit Sitz im Inland oder im Ausland erbracht werde, sei nach dem Wortlaut nicht maßgeblich. Erforderlich sei nur, dass die Geschäftstätigkeit einen Bezug zum Inland habe. Die Ansicht der Klägerin, dass Sitz des betroffenen Unternehmens oder wesentliche Teilakte eines Bankgeschäftes im Inland vorgenommen werden müssten, finde im Wortlaut keine Stütze. Die physische Präsenz im Inland spiele eine Rolle nur im Zusammenhang mit der Frage, unter welchen Voraussetzungen eine Erlaubnis erteilt werde. Die physische Präsenz betreffe nur die Frage der Erlaubnisfähigkeit, die sich erst nach Bejahung der Erlaubnispflicht stelle. Auch die historische Auslegung führe nicht zu dem von der Klägerin gewünschten Ergebnis. Aus der bloßen Erwähnung der Teilakttheorie in der Regierungsbegründung zum Entwurf eines zweiten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über das Kreditwesen könne nicht geschlossen werden und nicht einmal dem Gesetzgeber von 1998 unterstellt werden, dass sich der Gesetzgeber trotz der inzwischen erfolgten Entwicklung und Ausbreitung des Internets gegen die von der Beklagten verfolgten Auslegung stellt. Auch aus dem Diskussionsentwurf eines Gesetzes zur weiteren Fortentwicklung des Finanzplatzes Deutschland vom 03.09.2001 ergebe sich nichts anderes. Dass der Diskussionsentwurf nicht zu einer Änderung des § 32 KWG geführt habe, sei allein darin begründet, dass der Gesetzgeber angesichts der Weite des Tatbestandes des § 32 KWG die Änderung letztlich doch nicht für erforderlich gehalten habe. Auch der Regelungszusammenhang sowie Sinn und Zweck der Vorschrift des § 32 Abs. 1 KWG unterstützten die Auslegung der Beklagten. Sinn und Zweck der Erlaubnispflicht nach § 32 Abs. 1 KWG sei, die allgemeine Ordnung im Kredit- und Finanzdienstleistungswesen zu gewährleisten, die Funktionsfähigkeit des Finanzapparates zu erhalten und die Gläubiger vor Verlusten ihrer Gelder zu schützen, also auch der Anleger- und Kundenschutz. Es sollten nur solche Kreditinstitute Bankgeschäfte betreiben, die vor Geschäftsbeginn das Erlaubnisverfahren durchlaufen hätten und somit die Gewähr für eine ordnungsgemäße Durchführung der ihm erlaubten Geschäfte dulden. Vor dem Hintergrund des Schutzzweckes und wegen des Aufsichtsbedürfnisses für das Kreditgeschäft entspreche es Sinn und Zweck der Vorschrift des § 32 Abs. 1 S. 1 KWG von einem Betreiben oder Erbringen „im Inland“ bereits dann auszugehen, wenn sich ausländische Unternehmen mit dem Angebot von Bank- und Finanzdienstleistungsgeschäften gezielt an den deutschen Markt wendeten. Denn maßgebend für die Betroffenheit der Schutzzwecke und das Aufsichtsbedürfnis sei nicht der Ort, wo der Dienstleister bzw. das Unternehmen seinen Sitz, sein Büro oder seine Akten habe, sondern wo die Leistung erfolge und den Kunden die Auswirkungen der Geschäftsbeziehung mit dem Institut treffen sollen. Die modernen Kommunikationsmittel ermöglichten das Betreiben von Bankgeschäften an jedem beliebigen Ort, ohne das der Dienstleistungserbringer über eine physische Präsenz an diesem Ort verfügen müsse. Der technische Fortschritt ermögliche es den Anbietern der Geschäfte, ihre Organisations- und Betriebsstrukturen - zufällig oder absichtlich - in solchen Staaten zu unterhalten, in denen das Bestehen einer effektiven Aufsicht, die internationalen Standards entspreche, zweifelhaft sei, sich aber aus diesen Staaten an den deutschen Markt zu wenden. Die Schutzzwecke und das Aufsichtsbedürfnis für das Kreditgeschäft würden durch eine Geschäftstätigkeit der Klägerin, die ihren Sitz im Ausland habe, genauso betroffen, wie durch die Geschäftstätigkeit eines Kreditinstituts, das seinen Sitz im Inland habe. Auch der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG erfordere, gleichgelagerte Sachverhalte gleich zu behandeln. Auch das Amt für Wirtschaft des Kantons St. Gallen, das der Klägerin die Bewilligung für die Vermittlung von Krediten erteilt habe, sei der Meinung, dass bei Unternehmen, die nicht in ihrem Heimatstaat, sondern im Ausland Kredit vergeben, unter die Aufsicht des Staates fallen, in dem sie tätig zu werden gedenken. Der Ansatz der Beklagten decke sich auch mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes. Der Europäische Gerichtshof habe zum Beispiel die Ausstrahlung von Fernsehsendungen in andere Länder als dem Sitzland als grenzüberschreitende Dienstleistungen angesehen, obwohl im anderen Land keine konkrete Leistung vor Ort durch ein entsprechendes Personal erbracht worden sei. Die Auslegung der Beklagten sei durch das Urteil des Europäischen Gerichtshofes vom 03.10.2006 als europarechtskonform bestätigt worden. Zu Unrecht gehe die Klägerin auch davon aus, dass die Auslegung der Beklagten dem Völkerrecht, insbesondere dem GATS widerspreche. In völkerrechtlicher Sicht entspreche die Auslegung der Beklagten den Anforderungen an Maßnahmen mit einem internationalen Bezug, da ein vernünftiger, hinreichender Anknüpfungspunkt zum Inland bestehe. Im Übrigen entfalteten die Bestimmungen des GATS keine unmittelbare Wirkung und beinhalteten auch keine Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Unternehmen aus anderen Mitgliedsstaaten den Marktzugang für die grenzüberschreitende Erbringung von Bankgeschäften zu eröffnen. Die von der Bundesrepublik Deutschland im Rahmen des GATS eingegangenen Verpflichtungen sehen gerade nicht vor, den Marktzutritt für grenzüberschreitende erlaubnispflichtige Bankgeschäfte und Finanzdienstleistungen i. S. v. § 1 Abs. 1 und Abs. 1 a KWG zu öffnen. Im Übrigen sei ein Mitglied nicht daran gehindert, aus Gründen seiner Aufsichtspflichten Maßnahmen einschließlich Maßnahmen zum Schutz von Investoren, Einlegern, Versicherungsnehmern oder Personen, denen gegenüber ein Erbringer von Finanzdienstleistungen treuhänderische Verpflichtungen hat oder zur Sicherung der Integrität und Stabilität des Finanzsystems zu treffen. Schließlich genüge die Verfügung auch dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die Beklagte habe der Klägerin nur aufgegeben, die Kreditverträge im Rahmen der geschlossenen Vereinbarungen zurückzuführen und ihr damit eine Übergangszeit eingeräumt. Die Verhältnismäßigkeit habe die Beklagte außerdem dadurch gewährt, dass sie ausländischen Instituten nach § 2 Abs. 4 KWG grundsätzlich die Möglichkeit der Freistellung einräume. Einen Antrag auf Freistellung oder auf Erlaubniserteilung habe die Klägerin jedoch nicht gestellt, sondern vielmehr vertreten, ihre Geschäftstätigkeit bedürfe keine Erlaubnis nach § 32 KWG. Außerdem treffe es nicht zu, dass die Beklagte ihre Verwaltungspraxis ohne Vorankündigung präzisiert habe. Die Änderung sei für die Klägerin nicht überraschend gekommen. Die Beklagte habe ihre Auffassung im Kern schon im April 2002 verlautbar. Schließlich sei die Klägerin in ihrem Vertrauen auf eine frühere Verwaltungspraxis nicht schutzwürdig. Obwohl sie ihre Geschäftstätigkeit auf die Bundesrepublik Deutschland ausrichte, habe sie es versäumt, sich bei der Beklagten nach dem auf sie anwendbaren Recht zu erkundigen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte, die vorgelegten Behördenvorgänge (4 Bände) sowie die Akten des Verfahrens 9 G 4224/03 (V) Bezug genommen.