5 L 1908/21.F

Leitsatz: § 4 CoronaEinreiseV verstößt insoweit gegen Art. 3 Abs. 1 GG, als Rückkehrer aus Gebieten, die im Zeitpunkt der Einreise (noch) als "Virusvariantengebiet" eingestuft waren, nach Einreise und vor Ablauf der Absonderungsdauer aber auf den Status "Risikogebiet" oder "Hochinzidenzgebiet" zurückgestuft werden, anders behandelt werden, als Rückkehrer, die unmittelbar nach der Rückstufung einreisen. Die aufschiebende Wirkung einer noch zu erhebenden Anfechtungsklage der Antragstellerin gegen die Absonderungsanordnung der Antragsgegnerin vom 4. Juli 2021 wird angeordnet. Im Wege der einstweiligen Anordnung wird vorläufig festgestellt, dass die Antragstellerin hinsichtlich ihrer Einreise aus Madeira/Portugal seit dem 7. Juli 2021 nicht der Absonderungsverpflichtung nach § 4 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 5 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 der Verordnung zum Schutz vor einreisebedingten Infektionsgefahren in Bezug auf das Coronavirus SARS-CoV-2 nach Feststellung einer epidemischen Lage von Nationaler Tragweite durch den Deutschen Bundestag (Coronavirus-Einreiseverordnung) vom 12. Mai 2021 (BAnz AT 12.05.2021 V1), die durch Artikel 1 der Verordnung vom 9. Juni 2021 (BAnz AT 10.6.2021 V2) geändert worden ist, unterfällt. Die Kosten des Verfahrens hat die Antragsgegnerin zu tragen. Der Streitwert wird auf 5 000 Euro festgesetzt. I. Die Verfahrensbeteiligten streiten über eine Absonderungsverpflichtung der Antragstellerin nach ihrer Rückkehr aus dem Ausland. Die in C-Stadt wohnhafte Antragstellerin wurde ausweislich eines vorgelegten „Ersatzformular[s] zur Dokumentation der durchgeführten Impfungen“ durch Dr. med. D. in E-Stadt am 14. Mai 2021 und am 11. Juni 2021 mit dem Impfstoff Comirnaty von BioNTech/Pfizer gegen das Corona-Virus SARS-CoV-2 geimpft. Am 26. Juni 2021 reiste die Antragstellerin per Direktflug von F-Stadt nach Madeira in Portugal und kehrte am 3. Juli 2021 ebenfalls per Direktflug nach F-Stadt zurück. Ausweislich einer vorgelegten Bescheinigung der Região Autonóma da Madeira – Secretaria Regional de Saúde e Proteção Civil – wurde bei der Antragstellerin vor ihrer Rückreise am 1. Juli 2021 ein Coronavirus-PCR-Test durchgeführt, der negativ ausfiel. Am 7. Juli 2021 hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Zur Begründung führt sie aus, bei ihrer Einreiseanmeldung und telefonisch am Folgetag, dem 4. Juli 2021, sei ihr mitgeteilt worden, dass sie sich für 14 Tage in häusliche Quarantäne begeben müsse und dass dies durch keinerlei Maßnahmen verkürzt oder ausgesetzt werden könne. Portugal sei ab dem 29. Juni 2021 als Virusvariantengebiet eingestuft worden. Diese Einstufung habe auf einer exponentiell ansteigenden 7-Tage-Inzidenz im Raum Lissabon beruht, die auf die Virusvariante Delta zurückgeführt werde. Die 7-Tage-Inzidenz in Madeira sei hingegen nahezu gleichbleibend und habe in der Zeit vom 8. Juni 2021 bis zum 6. Juli 2021 zwischen 17 und 31 pro 100.000 Einwohner variiert. Diese Inzidenzwerte begründeten eine Einstufung als Virusvariantengebiet nicht. Mittlerweile sei Portugal ab dem 7. Juli 2021 zu einem Hochinzidenzgebiet zurückgestuft worden. Auch diese Einstufung sei bei den aktuellen Zahlen für die Insel Madeira nicht nachvollziehbar. Eine Absonderungspflicht sei auch deshalb nicht zu begründen, da die Zurückstufung Portugals nicht aufgrund eines Rückgangs der Virusmutation dort, sondern aufgrund einer Steigerung der Virusmutation in Deutschland erfolgt sei. Schließlich entfalle nach der Zurückstufung Portugals zum Hochinzidenzgebiet die Quarantänepflicht für nachweislich geimpfte und getestete Einreisende. Eine Rücksprache mit dem Gesundheitsamt der Antragsgegnerin und dem Bürgertelefon des Auswärtigen Amtes habe ergeben, dass dies jedoch nicht rückwirkend gelte; ihre Absonderungspflicht werde aufrechterhalten. Die Antragstellerin beantragt im Eilverfahren die Aussetzung der auferlegten Absonderungspflicht. Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag abzulehnen. Zur Begründung trägt sie vor, im Falle der Antragstellerin bestehe unabhängig von einer vollständigen Impfung eine vierzehntägige Absonderungspflicht nach § 4 Abs. 2 Satz 5 CoronaEinreiseV. Ausnahmen nach § 6 CoronaEinreiseV lägen nicht vor. Einer individuellen Absonderungsverfügung bedürfe es nicht. Eine solche sei seitens des Gesundheitsamtes auch nicht erlassen worden. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten. II. Der Antrag ist zulässig und begründet. Allerdings bedarf der Antrag der Antragstellerin der nach §§ 88, 122 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) gebotenen rechtsschutzfreundlichen Auslegung. Soweit sich die Antragstellerin gegen eine angeblich telefonisch am 4. Juli 2021 ausgesprochene Absonderungsanordnung der Antragsgegnerin wendet, ist ihr Antrag in Anbetracht des in § 16a Abs. 1 i. V. m. Nr. 5.1 der Anlage des Hessischen Ausführungsgesetzes zur VwGO (AGVwGO) angeordneten Entfallens eines Vorverfahrens bei Entscheidungen und Maßnahmen nach § 28 des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) als Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alternative 1 VwGO auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung einer noch zu erhebenden Klage gegen die Absonderungsanordnung auszulegen. Dieser Antrag ist statthaft und auch im Übrigen zulässig. Gleichzeitig lässt sich dem Antrag der Antragstellerin im Wege der Auslegung entnehmen, dass sie sich auch gegen die durch die Verordnung zum Schutz vor einreisebedingten Infektionsgefahren in Bezug auf das Coronavirus SARS-CoV-2 nach Feststellung einer epidemischen Lage von Nationaler Tragweite durch den Deutschen Bundestag (Coronavirus-Einreiseverordnung – CoronaEinreiseV) vom 12. Mai 2021 (BAnz AT 12.05.2021 V1), die durch Art. 1 der Verordnung vom 9. Juni 2021 (BAnz AT 10.6.2021 V2) geändert worden ist, unmittelbar begründete Absonderungsverpflichtung wendet. Diesbezüglich ist ein Feststellungsantrag im Rahmen einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO grundsätzlich statthaft (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 31. März 2020 – 1 BvR 712/20, juris Rn. 15). Denn die Antragstellerin könnte ihr Begehren in der Hauptsache im Wege einer negativen Feststellungsklage nach § 43 VwGO verfolgen. Gegenstand der (negativen) Feststellung in der Hauptsache wäre in diesem Fall die (fehlende) individuelle Verbindlichkeit der angegriffenen Absonderungspflicht aus § 4 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 5 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 CoronaEinreiseV. Der letztgenannte Antrag nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist auch nicht nach § 123 Abs. 5 VwGO wegen des eingangs für statthaft erachteten Antrags nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alternative 1 VwGO seinerseits unstatthaft. Die beiden Anträge betreffen nämlich unterschiedliche Streitgegenstände, da sich der Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alternative 1 VwGO gegen eine durch Verwaltungsakt begründete Absonderungspflicht richtet, während der Antrag nach § 123 Abs. 5 VwGO gegen eine unabhängig von einem Verwaltungsakt unmittelbar durch Verordnung begründete Absonderungspflicht gerichtet ist. Da die Verpflichtung auf einer bundesrechtlichen Verordnung beruht, hinsichtlich derer § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nicht die Möglichkeit eines Normenkontrollverfahrens eröffnet, stellt sich vorliegend auch nicht die Frage, ob die Möglichkeit eines Antrages auf einstweilige Anordnung im Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO Sperrwirkung gegenüber einem im Wege der einstweiligen Anordnung verfolgten negativen Feststellungsantrag entfaltet. Der Antrag nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist auch zulässig. Insbesondere stellt die Frage, ob die Antragstellerin im konkreten Fall einer Absonderungsverpflichtung nach der insoweit selbstvollziehenden Coronavirus-Einreiseverordnung unterliegt, ein der Feststellung zugängliches streitiges konkretes Rechtsverhältnis dar, denn insoweit ist die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig. Da die in der Coronavirus-Einreiseverordnung vorgesehene Absonderungsverpflichtung selbstvollziehend – also nicht auf Konkretisierung durch einen zwischengeschalteten Verwaltungsakt angelegt – ist und ein Verstoß nach § 73 Abs. 1a Nr. 24 IfSG i.V.m. § 13 Nr. 2 bis 4 CoronaEinreiseV eine bußgeldbewehrte Ordnungswidrigkeit darstellt, für deren Verfolgung und Ahndung nach § 5 Abs. 4 des Hessischen Gesetzes über den öffentlichen Gesundheitsdienst (HGöGD) die Antragsgegnerin zuständig ist, ist der Antragstellerin eine Klärung im ansonsten verbleibenden Ordnungswidrigkeitsverfahren nicht zuzumuten und besteht ein Feststellungsinteresse (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 18. Dezember 2018 – 1 BvR 2795/09 –, BVerfGE 150, 309 = NJW 2019, 842 Rn. 45 ff.). Der Antrag nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO hat auch in der Sache Erfolg. Nach § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache auch schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (Sicherungsanordnung) oder die Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes erforderlich ist (Regelungsanordnung). Die Begründetheit des Antrages nach § 123 Abs. 1 VwGO setzt voraus, dass die Antragstellerin einen Anordnungsanspruch, also das zu schützende materielle Recht, und einen Anordnungsgrund, also die besondere Erforderlichkeit gerichtlichen Eilrechtsschutzes, glaubhaft macht (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2, § 294 der Zivilprozessordnung). Die Antragstellerin hat das Vorliegen eines Anordnungsanspruchs auf die begehrte Feststellung glaubhaft gemacht. Wie bereits angeführt, besteht dabei ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis gegenüber dem Magistrat der Antragsgegnerin als der die Coronavirus-Einreiseverordnung vollziehenden Behörde. Ein Anordnungsanspruch folgt zwar nicht aus der Coronavirus-Einreiseverordnung. Die für die Absonderungspflicht maßgebliche Vorschrift in § 4 CoronaEinreiseV lautet auszugsweise: § 4 Absonderungspflicht (1) 1Personen, die in die Bundesrepublik Deutschland eingereist sind und sich zu einem beliebigen Zeitpunkt in den letzten zehn Tagen vor der Einreise in einem zum Zeitpunkt der Einreise als Risikogebiet eingestuftem Gebiet aufgehalten haben, sind verpflichtet, sich unverzüglich nach der Einreise auf eigene Kosten für einen Zeitraum nach Absatz 2 abzusondern. […] (2) 1Die Absonderung nach Absatz 1 Satz 1 hat für einen Zeitraum von zehn Tagen zu erfolgen. 2Die Absonderung endet abweichend von Satz 1 vor dem Ablauf von zehn Tagen für genesene, geimpfte oder getestete Personen, wenn diese den Genesenennachweis, den Impfnachweis oder den Testnachweis nach § 7 Absatz 4 Satz 1 an die zuständige Behörde übermitteln. 3Bei Personen, die sich zu einem beliebigen Zeitpunkt in den letzten zehn Tagen vor der Einreise in einem zum Zeitpunkt der Einreise als Hochinzidenzgebiet eingestuftem Gebiet aufgehalten haben, darf die zugrunde liegende Testung frühestens fünf Tage nach der Einreise erfolgt sein. 4[…]. 5Für Personen, die sich zu einem beliebigen Zeitpunkt in den letzten zehn Tagen vor der Einreise in einem zum Zeitpunkt der Einreise als Virusvariantengebiet eingestuftem Gebiet aufgehalten haben, beträgt der Zeitraum in Abweichung von Satz 1 vierzehn Tage, Satz 2 findet keine Anwendung. (3) […] Da sich die Antragstellerin innerhalb der letzten zehn Tagen vor ihrer Einreise – die am 3. Juli 2021 erfolgte – in Madeira/Portugal – einem zum Zeitpunkt der Einreise (noch) als Virusvariantengebiet eingestuften Gebiet (vgl. die zum Zeitpunkt der Einreise maßgebliche Fassung der „Informationen zur Ausweisung internationaler Risikogebiete“ des Robert Koch-Instituts, Stand: 2. Juli 2021, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Transport/Archiv_Risikogebiete/Risikogebiete_2021-07-02.pdf) – aufgehalten hatte, besteht für die Antragstellerin grundsätzlich eine Absonderungsverpflichtung für die Dauer von vierzehn Tagen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 5 CoronaEinreiseV. Da § 4 Abs. 2 Satz 5 CoronaEinreiseV zugleich bestimmt, dass § 4 Abs. 2 Satz 2 CoronaEinreiseV keine Anwendung findet, sieht die Coronavirus-Einreiseverordnung vorliegend keine Möglichkeit der Abkürzung der Absonderung für genesene, geimpfte oder getestete Personen vor. Einen Anordnungsanspruch kann die Antragstellerin allerdings aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz in Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) herleiten: Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Das hieraus folgende Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (BVerfG, Urteil vom 10. April 2018 – 1 BvL 11/14 u.a. – juris, Rn. 94 m.w.N.). Allerdings ist der Gesetzgeber durch das Gleichheitsgebot nicht gehindert, sich in Massenverfahren an Stelle eines ausschließlich individuellen Wirklichkeitsmaßstabes aus Gründen der Verfahrensvereinfachung generalisierender, pauschalierender und typisierender Regelungen zu bedienen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22. Januar 2021 – 13 B 58/21 – juris Rn. 10). Im Ausgangspunkt ist es im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden, wenn der Verordnungsgeber in der Coronavirus-Einreiseverordnung hinsichtlich der unterschiedlichen Behandlung von Rückkehrern aus Risikogebieten, Hochinzidenzgebieten oder Virusvariantengebieten vornimmt. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liegt jedoch insoweit vor, als Rückkehrer aus Gebieten, die im Zeitpunkt der Einreise (noch) als „Virusvariantengebiet“ eingestuft waren, nach Einreise und vor Ablauf der Absonderungsdauer aber auf den Status „Risikogebiet“ oder „Hochinzidenzgebiet“ zurückgestuft werden, anders behandelt werden, als Rückkehrer, die unmittelbar nach der Rückstufung einreisen. Eine infektionsschutzrechtliche Rechtfertigung für diese Ungleichbehandlung ist nicht ersichtlich. Die Verordnungsbegründung (abrufbar unter: https://www.bundesgesundheitsministerium.de/fileadmin/Dateien/3_Downloads/C/Coronavirus/Verordnungen/CoronaEinreiseV_120521.pdf) äußert sich überhaupt nicht zu dem Fall der Rückstufung eines Gebiets und der Verfahrensweise bei (noch) in Quarantäne befindlichen Personen. Vielmehr scheint der Fall der Rückstufung eines Gebiets überhaupt nicht bedacht worden zu sein. Wie der vorliegende Fall zeigt, hat die derzeitige Regelung zur Folge, dass die (vollständig geimpfte) Antragstellerin eine Absonderung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 und 2 CoronaEinreiseV in Gänze hätte vermeiden können, wenn sie vier Tage später – also unmittelbar nach Rückstufung Portugals zum „Hochinzidenzgebiet“ – aus dem Urlaub zurückgekehrt wäre, während sie aufgrund ihrer „verfrühten“ Rückkehr nunmehr auch nach der Rückstufung Portugals noch zehn weitere Tage in der Absonderung verbringen muss. Hätte die Antragstellerin die vier Tage zwischen ihrer Einreise und der Rückstufung Portugals nicht in Absonderung, sondern weiterhin im zu diesem Zeitpunkt noch als „Virusvariantengebiet“ eingestuften Gebiet Portugals verbracht, so hätte sie sich dort frei bewegen und einem Infektionsrisiko aussetzen können. Weshalb eine „früher“ zurückgekehrte und seit der Einreise abgesonderte Person als infektionsschutzrechtlich „gefährlicher“ – nämlich eine weitere Absonderung rechtfertigend – anzusehen sein soll, als eine zum selben Zeitpunkt ausgereiste, aber „später“ – unmittelbar nach der Rückstufung des Gebiets – zurückgekehrte und damit nicht (mehr) absonderungsverpflichtete Person, ist daher nicht einmal im Ansatz nachvollziehbar. Ein sachlicher Grund für diese Differenzierung ist nicht ersichtlich. Fehlt es nach alledem an einem sachlichen Grund für die Schlechterstellung der Antragstellerin gegenüber Rückkehrern, die nach der Rückstufung Portugals nach Deutschland einreisen, liegt eine Verletzung der Antragstellerin in ihrem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG vor, aus dem sie einen Anordnungsanspruch herleiten kann. Die Antragstellerin hat auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Dieser ergibt sich aus dem mit der Pflicht zur häuslichen Absonderung verbundenen, nicht unerheblichen Eingriff zumindest in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Handlungsfreiheit, möglicherweise gar einer Beschränkung der Freiheit ihrer Person nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2, 3, Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG, und dem Umstand, dass die streitige Absonderungspflicht der Antragstellerin nur noch bis zum Ablauf des 18. Juli 2021 besteht und daher Rechtsschutz in der Hauptsache nicht rechtzeitig erlangt werden kann. Aus den angeführten Gründen hat auch der Antrag der Antragstellerin nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alternative 1 VwGO auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung einer noch zu erhebenden Klage gegen die telefonisch am 4. Juli 2021 ausgesprochene Absonderungsanordnung Erfolg. Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alternative 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 VwGO ganz oder teilweise anordnen. Hierzu ist eine Abwägung der widerstreitenden Interessen an der Suspendierung der angefochtenen Maßnahme einerseits und der Vollziehung des Verwaltungsaktes erforderlich. Bei der Abwägung sind die Erfolgsaussichten des eingelegten Rechtsbehelfs zu berücksichtigen. Ergibt die im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes allein gebotene summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage, dass der sofort vollziehbare Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, überwiegt das private Aussetzungsinteresse des Antragstellers. An der Vollziehung einer rechtswidrigen hoheitlichen Maßnahme kann kein öffentliches Interesse bestehen. Ist hingegen der angegriffene Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig, überwiegt regelmäßig das öffentliche Interesse am Bestand der sofortigen Vollziehbarkeit. Sind die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache offen, ist eine reine Interessenabwägung vorzunehmen. In Fällen der gesetzlichen Sofortvollzugsanordnung – die sich hier bereits aus § 28 Abs. 3 i.V.m. § 16 Abs. 8 IfSG ergibt – ist zu beachten, dass der Gesetzgeber diesbezüglich einen grundsätzlichen Vorrang des Vollziehungsinteresses angeordnet hat und es deshalb besonderer Umstände bedarf, um eine hiervon abweichende Entscheidung zu rechtfertigen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 2003 – 1 BvR 2025/03, juris; BVerwG, Beschluss vom 14. April 2005 – 4 VR 1005.04, juris). Nach der im vorliegenden vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein möglichen summarischen Prüfung lässt sich zwar nicht abschließend klären, ob – wie die Antragstellerin vorträgt – eine telefonische Absonderungsverfügung erging, oder ob – wie die Antragsgegnerin vorträgt – keine Absonderungsverfügung erlassen wurde. Sollte eine solche Absonderungsverfügung ergangen sein – was in einem Hauptsacheverfahren zu klären wäre – erwiese sich eine solche jedenfalls voraussichtlich als rechtswidrig, soweit sie der Sache nach ebenfalls auf § 4 CoronaEinreiseV gestützt wäre. Insoweit wird auf die obigen Ausführungen zu dieser Vorschrift Bezug genommen. III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 und 2, § 53 Abs. 2 Nr. 1 und 2 des Gerichtskostengesetzes. Da der Antrag inhaltlich auf eine Vorwegnahme der Hauptsache zielt, ist eine Halbierung des Streitwertes für das Eilverfahren nicht veranlasst.