7 E 3097/06

Leitsatz: 1. Die von dem BVerwG (Urteil vom 10.12.2003 - 8 C 18.03 - BVerwGE S. 305 ff.) entwickelten Grundsätze des Spiegelbildlichkeitsprinzig bei der Durchführung von Wahlen in kommunalen Vertretungskörperschaften, welche nur ein Wahlverfahren für zulässig erachten, das grundsätzlich die verhältnismäßige Abbildung der Fraktionen und Wählergruppen in den Ausschüssen der Vertretungskörperschaft gewährleistet, ist nach der näheren Ausgestaltung der Hess. Gemeindeordnung auf die Wahlen zu den stellvertretenden Vorsitzenden der Gemeindevertretung nicht übertragbar. 2. Gemeinsame Wahlvorschläge bei den Wahlen zu den stellvertretebdeb Vorsitzenden der Gemeindevertretung sind zulässig (in Fortführung des Urteils des Hess. VGH vom 17.10.1991 - 6 UE 2422/90 -, zur Wahl von ehrenamtlichen Beigeordneten; HSGZ 1992, S.437, NVwZ-RR 1992, S.371). Die Klage wird abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger. Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Klage ist unzulässig und darüber hinaus auch nicht begründet. I. Die Klage ist bereits nicht zulässig. Der Kläger hat das nach § 55 Abs. 6 Hessische Gemeindeordnung vom 1. April 2005 (GVBl I, S.142, zuletzt geändert durch Art. 11 DisziplinarrechtsneuordnungsG v. 21.Juli 2006, GVBl I, S.394; im Folgenden abgekürzt: HGO) auch bei einer Feststellungsklage erforderliche Widerspruchsverfahren nicht ordnungsgemäß durchgeführt. Gem. § 55 Abs. 6 HGO kann nur ein Gemeindevertreter bei dem Vorsitzenden der Gemeindevertretung Widerspruch gegen die Gültigkeit der Wahlen erheben. Der Kläger hat aber hier keinen Widerspruch in seiner Funktion als Gemeindevertreter eingelegt. Der von ihm unterschriebene Widerspruch vom 23. Mai 2006 ist als Widerspruch der FDP-Fraktion in der Gemeindevertretung der Gemeinde Großkrotzenburg anzusehen. Der Kläger hat diesen Widerspruch als Fraktionsvorsitzender der FDP-Fraktion und nicht in seiner Funktion als Gemeindevertreter eingelegt. Er verwendete für den Widerspruch einen Briefkopf, der ausdrücklich in der Kopfzeile "FDP-Die Liberalen", "Fraktion in der Gemeindevertretung - Der Vorsitzende" und als Absender des Briefes "FDP-Fraktion, Alexander Noll" ausweist. Dies kann nur so verstanden werden, dass der Kläger den Widerspruch als Fraktionsvorsitzender für die FDP einlegen wollte. Eine Auslegung des Schreibens im Sinne des klägerischen Vortrags ist nicht möglich. Nach dem Empfängerhorizont ist eine andere Deutung aufgrund der ausdrücklichen und unmissverständlichen Nennung der FDP-Fraktion als Absender des Widerspruches fernliegend. Auch die Formulierung in der Ich-Form kann nach alledem nur so verstanden werden, dass der Kläger nicht in seiner Person, sondern in seiner Funktion als Fraktionsvorsitzender handelte. Im Übrigen lässt es der eindeutige Wortlaut des § 55 Abs. 6 HGO nicht zu, dass der Kreis der Anfechtungsberechtigten auf Fraktionen erweitert wird (Hessischer VGH, Beschluss v. 17. Januar 1984 -2 TG 293/84-, NVwZ 1985, 849; zur Wahlanfechtung). Die Widerspruchsbefugnis wird einzig und ausschließlich den Gemeindevertretern zugestanden. Dieses Erfordernis ist auf Grund der Rüge rein objektiver Mängel nicht abdingbar. Würde der Kreis der berechtigten Widerspruchsführer auf Fraktionen erweitert, müsste auch die Verletzung subjektiv-öffentlicher Rechte geltend gemacht werden können, was sich aus dem Gesetzeswortlaut nicht erschließt. Der eingelegte Widerspruch des Klägers ist auch nicht dadurch zulässig geworden, dass der Kläger am 11. Juli 2006 die Vorsitzende der Gemeindevertretung darauf hingewiesen hat, dass er den Widerspruch als Gemeindevertreter einlegen wollte. Diese klarstellende Äußerung erfolgte nicht mehr fristgerecht. § 55 Abs. 6 HGO sieht eine Widerspruchsfrist von einem Monat nach Bekanntgabe des Wahlergebnisses vor. Die streitgegenständliche Wahl der Stellvertreter des Vorsitzenden der Gemeindevertretung fand jedoch bereits am 25. April 2006 im Rahmen der konstituierenden Sitzung des Gemeinderates statt. Die Mitteilung an die Vorsitzende der Gemeindevertretung erfolgte aber erst am 11.Juli 2006. II. Die Klage ist darüber hinaus auch unbegründet. Die Wahl der stellvertretenden Vorsitzenden der Gemeindevertretung ist gemäß § 55 Abs. 1.Alt. 1, Abs. 3 und 4 HGO i.V.m § 1 Abs. 2 der Hauptsatzung der Gemeinde Großkrotzenburg vom 3.12.2004 ordnungsgemäß erfolgt. Zwar hat das BVerwG in seinem Urteil vom 10. Dezember 2003 (BVerwG -8 C 18.03-, BVerwGE 119, S.305 ff. = KommJur 2004, S. 141 ff.) unter Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht ausgeführt, dass die Grundentscheidung der Verfassung für die Prinzipien der Volkssouveränität und der Demokratie über Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG auch auf der Ebene der Gemeinden gelte. Diese Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Anwendung des Demokratieprinzips und des daraus folgenden Spiegelbildlichkeitsprinzips für die Repräsentation in Ausschüssen ist jedoch auf die Wahl der Stellvertreter des Vorsitzenden der Gemeindevertretung nicht übertragbar. Zum einen spricht die Funktion des Vorsitzenden der Gemeindevertretung und seiner Stellvertreter dagegen. Dies ergibt sich aus dem Aufgabenkatalog des § 58 HGO. Sie sind für den technischen Ablauf der Sitzungen der Gemeindevertretung zuständig. Sie tragen dafür Sorge, dass die Sitzungen der Gemeindevertretung ordnungsgemäß ablaufen. Darüber hinaus repräsentieren sie die Gemeinde nach außen. Bei ihnen handelt es sich nicht um Hilfsorgane der Gemeindevertretung. Während der Wahrnehmung ihrer Aufgaben sind sie vielmehr in der Ausübung der Rechte als Gemeindevertreter und Gemeindevertreterinnen beschränkt. Während der Leitung von Sitzungen der Gemeindevertretung haben sie nicht die Mitwirkungsrechte als Gemeindevertreter. Sie haben lediglich die Möglichkeit nach Abgabe der Leitung in ihrer Funktion als Gemeindevertreter ihre Auffassung in die Sachdiskussion einzubringen. Entscheidender Unterschied zur Funktion von Ausschüssen ist, dass diese Sacharbeit leisten, in verschiedenen Bereichen auch abschließend beraten und ihnen damit das Letztentscheidungsrecht zukommt. Sie wirken maßgeblich an der politischen Meinungs- und Willensbildung auf Gemeindeebene mit. Dies verlangt, dass eine Repräsentation des Willens der Gemeindebürger sichergestellt ist. Aufgrund dieser besonderen Funktion ist es von Bedeutung, dass bei der Besetzung der Ausschüsse das Spiegelbildlichkeitsgebot Beachtung findet. Noch wichtiger ist dies bei beschließenden Ausschüssen, so dass dem Spiegelbildlichkeitsgebot dann erhöhte Bedeutung beigemessen werden muss. Auf eben diesen Gesichtspunkt stützt auch das BVerwG seine Entscheidung und hebt hervor, dass die Besonderheit bei beschließenden Ausschüssen darin liege, dass die Repräsentationstätigkeit der Gesamtheit der vom Volk gewählten Ratsmitglieder in diesem Falle insgesamt ersetzt werde (vgl. BVerwG, a.a.O. S.308).Auf Funktionsträger, denen allein die Abwicklung rein technischer Abläufe zugewiesen ist, ist dagegen der Spiegelbildlichkeitsgrundsatz nicht anwendbar. Dieses Prinzip wird mangels mit Ausschüssen vergleichbarer Befugnisse nicht verletzt. Es ist demnach nicht erforderlich, dass sämtliche in einer Gemeindevertretung vertretenen Fraktionen einen Stellvertreter des Vorsitzenden der Gemeindevertretung stellen. Zum anderen ist festzustellen, dass eine proporzgenaue Repräsentation der politischen Kräfte in sämtlichen Ämtern auf Gemeindeebene kaum praktikabel ist, zumal der Zugang zur Gemeindevertretung durch die Abschaffung der Fünf-Prozent-Hürde vereinfacht wurde. Die Zahl der zu besetzenden Stellen müsste dann in so großem Umfang erweitert werden, dass nicht nur die Entscheidungsfindung, sondern darüber hinaus auch der rein technische Ablauf wesentlich erschwert würde. Dies findet auch seinen Niederschlag in § 57 Abs. 1 Satz 1 HGO, der vor diesem Hintergrund die Festlegung der Zahl der Stellvertreter des Vorsitzenden der Gemeindevertretung nicht von vornherein fest vorschreibt, sondern in das Ermessen der Gemeindevertretung stellt. Außerdem kann nach alledem allein das Erreichen einer bestimmten Zahl von Wählerstimmen nicht schon dazu berechtigen, automatisch einen Vertreter in sämtlichen zu vergebenden Positionen zu erhalten. Anders als der Kläger meint, wird durch den gemeinsamen Wahlvorschlag der Fraktionen der CDU und der Krotzebojer Grünen das Repräsentationsprinzip nicht verletzt. Es ist in der Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes anerkannt, dass der Wortlaut des § 55 Abs. 3 HGO, der von "Wahlvorschlägen aus der Mitte der Gemeindevertretung" spricht, gemeinsame Wahlvorschläge gerade zulässt (vgl. VGH, Urteil v. 17. Oktober 1991 -6 UE 2422/90- (zur Wahl von ehrenamtlichen Beigeordneten vermittels gemeinsamen Wahlvorschlag), HSGZ 1992, S.437 f.; NVwZ-RR 1992, S. 371, sowie: VG Giessen, Urteil vom 22.Dezember 2004 - 8 E 1166/03 -, HSGZ 2005, S. 101, 103). Nach der HGO sind auch Wahlvorschläge mehrerer Fraktionen oder einer Reihe von Gemeindevertretern aus verschiedenen Fraktionen erlaubt. Hiergegen kann nicht die oben zitierte Entscheidung des BVerwG mit Erfolg angeführt werden. Diesem Urteil lag eine Vorschrift der Gemeindeordnung des Landes Nordrhein-Westfalen zugrunde, die nicht mit der hessischen Regelung vergleichbar ist. So sind in Nordrhein-Westfalen ausschließlich "Wahlvorschläge der Fraktionen und Gruppen des Rates" für die Besetzung der Gemeindeausschüsse zulässig. Auch deshalb ist vorliegend eine Vergleichbarkeit mit dem vom BVerwG zu entscheidenden Fall nicht gegeben. In Hessen sind gem. § 10 Abs. 4 KWG, der über die Verweisung in § 55 Abs. 4 HGO Anwendung findet, lediglich Listenverbindungen verboten. Bei Listenverbindungen werden von den Fraktionen getrennte Kandidatenlisten aufgestellt und anschließend von den Unterzeichnern für verbunden erklärt. Im hier zu entscheidenden Fall liegt aber keine Listenverbindung, sondern ein gemeinsamer Wahlvorschlag vor. Es wurde von vornherein nur eine gemeinsame Liste von CDU und Krotzebojer Grünen abgegeben, auf der Vertreter beider Fraktionen in festgelegter Reihenfolge zu finden waren. Daher war den Wahlberechtigten von vornherein klar, welchen Kandidaten sie in welcher Reihenfolge ihre Stimme geben würden. Der gemeinsame Wahlvorschlag von CDU und Krotzebojer Grünen diente hier auch offenbar nicht allein der Gewinnung eines rechnerischen Vorteils. Ein ad-hoc-Bündnis zum Zweck der besseren Gewinnung von Reststimmen im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts liegt gerade nicht vor. Nach den unbestrittenen Angaben der Beklagten in der mündlichen Verhandlung wurde die Zusammenarbeit der beiden Fraktionen in der Gemeindevertretung der Gemeinde Großkrotzenburg nicht erst unmittelbar vor der konstituierenden Sitzung der Gemeindevertretung am 25. April 2006 zum Zwecke der Gewinnung von bestimmten zu wählenden Positionen beschlossen. Vielmehr liegt hier eine zuvor verabredete und für die Sitzungsperiode projektierte Zusammenarbeit vor, der inhaltliche Absprachen zu Sachthemen in einer auch schriftlich fixierten Kooperationsvereinbarung zugrunde liegen. III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 Abs. I Satz I VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO. Der Kläger ist ein bei der Kommunalwahl am 26. März 2006 gewähltes Mitglied der Gemeindevertretung der Gemeinde Großkrotzenburg und Vorsitzender der dreiköpfigen Fraktion der FDP. Mit seiner Klage will er die Rechtswidrigkeit des bei der Wahl der drei stellvertretenden Gemeinderatsvorsitzenden beobachteten Wahlverfahrens am 25. April 2006 feststellen lassen. Nach der hessischen Kommunalwahl am 26. März 2006 trat nach ordnungsgemäßer Ladung die Gemeindevertretung der Gemeinde Großkrotzenburg am 25.04.2006 zusammen und wählte die derzeitig amtierende Vorsitzende der Gemeindevertretung. In einem gesonderten Wahlgang wurden anschließend die nach der Hauptsatzung der Gemeinde erforderlichen drei Stellvertreter gewählt. Zur Abstimmung standen drei Wahlvorschläge. Auf einem gemeinsamen Wahlvorschlag der Fraktionen der CDU und der Krotzebojer Grünen standen 4 Gemeindevertreter, wobei an zweiter Stelle des Wahlvorschlags ein Gemeindevertreter der Krotzebojer Grünen stand. Auf den beiden weiteren und getrennten Wahlvorschlägen der Fraktionen der SPD und der FDP kandidierten zu den jeweiligen Fraktionen gehörende Gemeindevertreter und Gemeindevertreterinnen. Der Gemeindevertretung gehören 25 Gemeindevertreter und Gemeindevertreterinnen an, wobei 11 der Fraktion der CDU, 8 der Fraktion der SPD und jeweils 3 den Fraktionen der FDP und der Krotzebojer Grünen angehören. Ausweislich des Protokolls der Sitzung der Gemeindevertretung meldete der Kläger als Vorsitzender der FDP-Fraktion Bedenken gegen den gemeinsamen Wahlvorschlag der CDU und der Krotzebojer Grünen an und kündigte eine Überprüfung an. Die Gemeindevertretung trug diesen Bedenken nicht Rechnung und beschloss, dass sich die Reihenfolge der zu wählenden stellvertretenden Vorsitzenden der Gemeindevertretung aus der auf die einzelnen Wahlvorschläge entfallenden Stimmen ergeben sollte.Nach Durchführung der Wahl entfielen auf den Wahlvorschlag der CDU und der Krotzebojer Grünen 14, auf den Wahlvorschlag der SPD 8 und auf den Wahlvorschlag der FDP 3 Stimmen. Gewählt wurden die beiden Ersten des Wahlvorschlags der CDU und der Krotzebojer Grünen, mithin jeweils ein Vertreter aus beiden Fraktionen, und der Erste des Wahlvorschlags der SPD. Der Wahlvorschlag der Fraktion der FDP wurde bei der Verteilung der Ämter nicht berücksichtigt. Hiergegen legte der Kläger mit Schreiben vom 23. Mai 2006 an die Vorsitzende der Gemeindevertretung unter dem Briefkopf "FDP - Die Liberalen", "Fraktion in der Gemeindevertretung. Der Vorsitzende", welches bei dem Sitzungsbüro der Gemeindevertretung am 24. Mai 2006 einging, Widerspruch ein. Zur Begründung führte er in diesem Schreiben und in einem Weiteren vom 08. Juli 2006 im Wesentlichen aus, dass die Bildung eines gemeinsamen Wahlvorschlags der Fraktionen der CDU und der Krotzebojer Grünen dazu geführt habe, dass sich im Wahlergebnis bei der Zusammensetzung der Gruppe der stellvertretenden Vorsitzenden das Stärkeverhältnis der in der Gemeindevertretung vertretenen Parteien und Wählergruppen nicht in der Weise widerspiegele, wie es nach dem Demokratieprinzip und dem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts festgelegten Spiegelbildlichkeitsprinzip erforderlich sei. Die hessische Gemeindeordnung schließe zwar die Bildung gemeinsamer Wahlvorschläge nicht aus. Nach der neueren Rechtsprechung gelte dies jedoch nicht für Gremien der Vertretungsversammlungen. Durch das Wahlverfahren sei dem Wahlvorschlag der FDP die grundsätzlich bestehende Chance genommen worden, durch Losentscheid gegen die gleich starke Fraktion der Krotzebojer Grünen einen Stellvertreter der Vorsitzenden der Gemeindevertretung zu stellen. Zu den aufgeworfenen Rechtsfragen holte die Vorsitzende der Gemeindevertretung eine Stellungnahme des Hessischen Städte- und Gemeindebundes ein, welche am 03. Juli 2006 erging und der Rechtsauffassung des Klägers entgegentrat. In der Sitzung am 11. Juli 2006 schloss sich die Gemeindevertretung mehrheitlich dieser Auffassung an, worauf die Vorsitzende der Gemeindevertretung mit Widerspruchsbescheid vom 17. Juli 2006 den Widerspruch des Klägers vom 24. Mai 2006 zurückwies. Hiergegen hat der Kläger am 09. August 2006 die vorliegende Klage erhoben. Ergänzend zu dem bereits im Widerspruchsverfahren Vorgetragenen führt er aus, dass das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 10. Dezember 2003 hinsichtlich der Besetzung von Ausschüssen in einer Gemeindevertretung des Bundeslandes Nordrhein- Westfalen entschieden habe, dass bei Wahlverfahren, bei denen die Wahlvorschläge von so genannten Zählgemeinschaften zustande kämen und die auf der Grundlage eines Ad-hoc-Bündnisses zur besseren Reststimmenverwertung beruhten, das demokratischen Beschlussfassungen zugrunde liegende Spiegelbildlichkeitsgebot verletzten. Dies bedeute nämlich, dass sich das Stärkeverhältnis in der Vertretungskörperschaft in den gewählten Gremien widerspiegeln müsse. Hier dürfe die Zusammensetzung nicht zu Lasten einer Minderheit gehen. Gerade wenn die Hauptsatzung einer Gemeinde vorsehe, dass mehrere Stellvertreter in ein Gremium zu wählen seien, käme dieses Prinzip uneingeschränkt zur Anwendung. So sehe dies auch § 12 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages vor. Diese Regelung werde auch bei der Wahl der Stellvertreter des Bundestagspräsidenten beachtet. Im Übrigen sei die Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes aus dem Jahre 1991 durch die neuere Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts überholt. Der Kläger beantragt, die Wahl der stellvertretenden Vorsitzenden der Gemeindevertretung am 25. April 2006 durch die Gemeindevertretung der Gemeinde Großkrotzenburg für ungültig zu erklären. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Die Beklagte weist darauf hin, dass die Parteien CDU und Krotzebojer Grünen schon vor der Wahl eine Kooperationsvereinbarung geschlossen hätten, mithin liege dem streitigen Wahlvorschlag nicht ein Ad-hoc-Bündnis zugrunde. Die vom Kläger angeführte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei auf Wahlen von Stellvertretern oder Stellvertreterinnen des Vorsitzes in der Gemeindevertretung nicht anwendbar. Es handele sich bei diesen nicht um Hilfsorgane der Selbstverwaltungskörperschaft. Bei beschränkter Anzahl der Vertreter und Vertreterinnen sei Spiegelbildlichkeit im Übrigen nicht zu gewährleisten. Die Gemeindeverfassungen in Nordrhein-Westfalen und Hessen unterschieden sich grundsätzlich, da in Hessen die Wahlvorschläge aus der Mitte der Gemeindevertretung eingebracht würden. Das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes vom 17. Oktober 1991 habe für die Wahl ehrenamtlicher Beigeordneter bestätigt, dass die Wahlvorschläge mehrerer Fraktionen zulässig seien und nicht unter das Verbot der Listenverbindung gemäß § 10 Abs. 4 KWG fallen würden. Zudem sei aus der Tatsache, dass es der Gesetzgeber den Gemeinden überlassen habe, wie viele Stellvertreter und Stellvertreterinnen zu wählen seien, zu schließen, dass hier der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit nicht zur Anwendung komme.