8 E 1166/03

Die zulässige Klage ist unbegründet. Die vom Kläger gewählte Anfechtungsklage ist vorliegend die statthafte Klageart. Eine kommunalrechtliche Beanstandung durch einen Landrat ist nämlich als Verwaltungsakt zu qualifizieren, da eine solche Maßnahme auf rechtliche Außenwirkung gerichtet ist (vgl. Hess. VGH, B. v. 23.11.1995 - 6 TG 3539/95 -, NVwZ-RR 1996, 409 zum Beanstandungsrecht eines Bürgermeisters). Der Kläger hat auch die Klagefrist gewahrt. Die Beanstandungsverfügung vom 26.09.2002 erging ohne Rechtsbehelfsbelehrung. In Fällen einer solch unterbliebenen Belehrung ist die Einlegung des Rechtsbehelfs innerhalb eines Jahres seit Zustellung, Eröffnung oder Verkündung zulässig (vgl. § 58 Abs. 2 VwGO). Die Klage ist demnach am 08.04.2003 noch fristgemäß erhoben worden. Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Beanstandungsverfügung des Beklagten ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Rechtsgrundlage der Beanstandung ist § 34 Abs. 2 HKO. Danach muss der Landrat einen Beschluss des Kreistags unverzüglich, spätestens jedoch innerhalb einer Woche nach der Beschlussfassung gegenüber dem Vorsitzenden des Kreistages beanstanden, wenn der (neue) Beschluss des Kreistags das Recht verletzt. Der Beschluss des Klägers vom 23.09.2002 ist ein solcher Beschluss. Die Beanstandung hiergegen war statthaft und nicht durch § 28 KWG ausgeschlossen. Nach dieser Vorschrift können Entscheidungen und Maßnahmen, die sich unmittelbar auf das Wahlverfahren beziehen, nur mit den in diesem Gesetz und in der Kommunalwahlordnung vorgesehenen Rechtsbehelfen sowie im Wahlprüfungsverfahren angefochten werden. Die Beanstandung des Beklagten vom 26.09.2002 betrifft indes nicht eine Entscheidung oder Maßnahme, die sich unmittelbar auf das Wahlverfahren bezieht. Sie betrifft nämlich die Frage, welcher nächstberufene Bewerber als ehrenamtlicher Kreisbeigeordneter infolge Erhöhens der Anzahl der Kreisausschussmitglieder in dieses Organ nachrückt. Das Feststellen des Nachrückens ist jedoch nicht mehr den Wahlen unmittelbar zuzurechnen, sondern als selbständige Maßnahme zu qualifizieren. Wahlen umfassen die drei Abschnitte der Wahlvorbereitung, der Wahlhandlung und der Feststellung des Wahlergebnisses. Feststellungen, die im Zusammenhang mit dem Nachrücken getroffen werden, können nicht in einen dieser Abschnitte eingeordnet werden. Die Feststellung über das Nachrücken geschieht zwar innerhalb einer Wahlperiode, das Beschlussorgan muss aber insoweit weder eine erneute Wahlhandlung vornehmen noch in seiner Gesamtheit agieren, um ein Ergebnis festzustellen (vgl. Hess. VGH, U. v. 09.11.1971 - II OE 55/71 -, HessVGRspr. 1972, 9, 10). Dies ergibt sich aus der Regelung des § 37 a Abs. 1 S. 2 HKO. Danach gilt für die Wahl der Kreisbeigeordneten die Vorschrift des § 55 HGO entsprechend. Nach § 55 Abs. 1 S. 3 HGO findet gerade keine neue Wahl statt, wenn die Zahl mehrerer gleichartiger unbesoldeter Stellen während der Wahlzeit erhöht wird. Die neuen Stellen werden vielmehr auf der Grundlage einer Neuberechnung der Stellenverteilung unter Berücksichtigung der erhöhten Zahl der Stellen vergeben. So liegt der Fall hier, da die Zahl der ehrenamtlichen Kreisbeigeordneten während der Wahlzeit des Kreistags erhöht wurde. In diesem Fall fand demgemäß zu Recht keine neue Wahl, sondern eine Neuberechnung der Stellenverteilung statt. Lediglich Beschlüsse der Gemeindevertretung bzw. des Kreistags, die im Rahmen einer Wahlprüfung ergehen, haben dagegen den Ausschluss eines Beanstandungsrechts des Bürgermeisters bzw. des Landrats nach § 63 HGO bzw. nach § 34 HKO zur Folge (vgl. Hess. VGH, U. v. 10.06.1970 - II OE 28/70 -, HessVGRspr. 1970, 70, 71). Denn nur insoweit steht die Norm des § 28 KWG entgegen, wonach Entscheidungen und Maßnahmen, die sich unmittelbar auf das Wahlverfahren beziehen, ausschließlich mit den in diesem Gesetz und in der KWO vorgesehenen Rechtsbehelfen sowie im Wahlprüfungsverfahren angefochten werden können. Wegen des insoweit eindeutigen Wortlauts von § 28 KWG kann der weitergehenden Ansicht nicht gefolgt werden, wenn es bei einer Wahl durch den Kreistag zu Rechtsverstößen gekommen sei, obliege dem Landrat selbst dort die Pflicht, gegen diese Wahl ein Widerspruchs- und Beanstandungsverfahren durchzuführen, da Wahlen durch kommunale Körperschaften ebenfalls Beschlüsse seien (vgl. Bennemann in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, HGO, Komm. Stand: Juni 2004, HGO, § 55 Randn. 146; Birkenfeld-Pfeiffer/Gern, Kommunalrecht, 3. Aufl., 2001, Randn. 416, jeweils zum Beanstandungsrecht des Bürgermeisters). Die Beanstandungsverfügung ist formell rechtmäßig ergangen. Insbesondere wurde die genannte Wochenfrist des § 34 Abs. 2 HKO eingehalten. Der Kläger beschloss am 23.09.2002, den Widerspruch des Beklagten vom 28.08.2002 zurückzuweisen, der gegen den Beschluss des Klägers vom 26.08.2002 gerichtet war, die Feststellung der Wahlleiterin aufzuheben, wonach der Beigeladene in den Kreisausschuss nachrücke. Die Beanstandung ist dem Kläger am 30.09.2002 zugegangen. Die Verfügung des Beklagten vom 26.09.2002 wurde auch schriftlich begründet (vgl. § 34 Abs. 2 S. 2 HKO). Die Beanstandungsverfügung des Beklagten vom 26.09.2002 ist auch materiell rechtmäßig. Der neue Beschluss des Klägers vom 23.09.2002, durch den der Widerspruch des Beklagten vom 28.08.2002 zurückgewiesen wurde, verletzt das Recht. Wie soeben ausgeführt, findet in den Fällen der Erhöhung der Zahl der ehrenamtlichen Kreisbeigeordneten gemäß § 37 a Abs. 1 S. 2 HKO in Verbindung mit § 55 Abs. 1 S. 3 HGO keine neue Wahl mehr statt, sondern nur eine Neuberechnung. Durch die Erhöhung der Zahl von 15 auf 16 ehrenamtliche Kreisbeigeordnete ergibt sich somit folgende Rechnung auf der Grundlage der Wahl vom 28.05.2001, bei der 81 gültige Stimmen abgegeben wurden: Wahlvorschlag: Stimmen: Anteile: 1. J-/K-Fraktionen 41 8,0988 2. L-/M-Fraktionen 32 6,3210 3. N-Fraktion 5 0,9877 4. O-Fraktion 2 0,3951 5. P-Fraktion 1 0,1975 Danach erhält zunächst jeder Wahlvorschlag so viele Sitze, wie sich für ihn ganze Zahlen ergeben (§ 22 Abs. 3 S. 2 KWG). Dies hat zur Folge, dass auf den Wahlvorschlag der J-/K-Fraktionen zunächst 8 und auf den Wahlvorschlag der L-/M-Fraktionen zunächst 6 Sitze entfallen. Gemäß § 22 Abs. 4 KWG sind die nach Zahlenbruchteilen zu vergebenden Sitze abweichend von Abs. 3 S. 3 und 4 zu verteilen, wenn bei der Verteilung der Sitze nach Abs. 3 der Wahlvorschlag einer Partei oder Wählergruppe, auf den mehr als die Hälfte der Stimmenzahl aller an der Sitzverteilung teilnehmenden Wahlvorschläge entfallen ist, nicht mehr als die Hälfte der insgesamt zu vergebenden Sitze erhält. So liegt der Fall auch hier. Der Wahlvorschlag der J-/K-Fraktionen erhielt 41 von 81 Stimmen. Der erste Zuschlagssitz entfällt somit auf diesen Wahlvorschlag. Die Norm des § 22 Abs. 4 KWG findet nämlich auch bei mittelbaren Wahlen Anwendung (Hess. VGH, U. v. 08.05.1984 - II OE 57/82 -, S. 7 f. UA). Die Regelung des § 22 Abs. 4 KWG soll sicherstellen, dass die Gruppe mit der absoluten Mehrheit der Stimmen auch die absolute Mehrheit der Sitze erhält. Da gemäß § 22 Abs. 3 S. 3 KWG die danach noch zu vergebenden Sitze in der Reihenfolge der höchsten Zahlenbruchteile zu vergeben sind, entfällt der letzte Sitz auf den Wahlvorschlag "N-Fraktion". Da der sog. erste Zuschlagssitz auf den Wahlvorschlag der J-/K-Fraktionen fällt und die noch wahlberechtigten Unterzeichner dieses Wahlvorschlags keine andere Reihenfolge beschlossen haben, rückt der nächste noch nicht berufene Bewerber desselben Wahlvorschlags, also der Beigeladene, in den Kreisausschuss nach. Schließlich ist rechtlich unerheblich, dass die Koalition aus J-Fraktion und K-Fraktion vor der Neuberechnung der Sitze des Kreisausschusses zerbrochen ist. Bei dem Wahlvorschlag von J-/K-Fraktionen handelt es sich nämlich um einen zulässigen gemeinsamen Wahlvorschlag aus der Mitte der Gemeindevertretung. Wahlvorschläge von Fraktionen sind nämlich als Wahlvorschläge der unterzeichneten Kreistagsmitglieder zu werten. In diesem Zusammenhang ist es ohne rechtliche Bedeutung, ob sich die Unterzeichner eines Wahlvorschlages zu dauernder Zusammenarbeit verpflichtet haben. Eine solche Verpflichtung wäre ohnehin wegen des Grundsatzes des freien Mandats der Kreistagsmitglieder (vgl. § 28 Abs. 1 HKO) ohne Bindungswirkung, da jeder Kreistagsabgeordneter seine Tätigkeit nach seiner freien, nur durch Rücksicht auf das Gemeinwohl bestimmten Überzeugung ausübt und an Aufträge und Wünsche der Wähler nicht gebunden ist (vgl. VG Frankfurt, U. v. 26.05.1965 - V/2-53/65 -, HessVGRspr. 1965, 99, 101). Hieraus folgt, dass die Feststellung der Vorsitzenden des Klägers vom 22.07.2002, der Beigeladene rücke als ehrenamtlicher Kreisbeigeordneter in den Kreisausschuss des A-Kreises nach, rechtmäßig und der Beschluss des Klägers vom 23.09.2002, den Widerspruch des Beklagten vom 28.08.2002 zurückzuweisen, rechtswidrig ist. Die Beanstandung des Beklagten vom 26.09.2002 ist somit rechtmäßig. Als Unterlegener hat der Kläger die Kosten des Rechtsstreits gemäß § 154 Abs. 1 VwGO zu tragen. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, da dies nicht der Billigkeit entspricht (§§ 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO). Der Beigeladene hat sich nämlich einem Kostenrisiko nicht ausgesetzt, da er keinen eigenen Antrag gestellt hat. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Beteiligten streiten um die Besetzung einer ehrenamtlichen Kreisbeigeordnetenstelle infolge Erhöhung der Zahl der Kreisausschussmitglieder. Durch Artikel 2 der Satzung zur Änderung der Hauptsatzung des A-Kreises vom 08.05.2001 erhielt § 5 der Hauptsatzung des A-Kreises folgende Fassung: "Der Kreisausschuss besteht aus dem Landrat/der Landrätin als Vorsitzender/n, dem/der Hauptamtlichen Ersten, eine/m/r weiteren Hauptamtlichen sowie 15 ehrenamtlichen Kreisbeigeordneten." In der Sitzung des Klägers, des Kreistages des A-Kreises, vom 28.05.2001 wurden 15 ehrenamtliche Kreisbeigeordnete gewählt. Abgegeben wurden 81 Stimmen, die sämtlich gültig waren. Auf den Wahlvorschlag "J-/K-Fraktionen" entfielen 41, auf den von "L-/M-Fraktionen" 32, auf den von "N-Fraktion" 5, auf den von "O-Fraktion" 2 Stimmen und auf den von "P-Fraktion" 1 Stimme. Somit erhielten die Wahlvorschläge "J-/K-Fraktionen" 8 Sitze, "L-/M-Fraktionen" 6 Sitze und "N-Fraktion" 1 Sitz. Durch Art. 1 der Satzung zur Änderung der Hauptsatzung des A-Kreises vom 26.06.2002 wurde die Zahl der ehrenamtlichen Kreisbeigeordneten um einen auf 16 erhöht. Die Vorsitzende des Klägers teilte dem Beigeladenen, Herrn D., mit Schreiben vom 12.07.2002 mit, er rücke auf Grund der Erhöhung der Zahl der ehrenamtlichen Kreisbeigeordneten auf 16 nach dem gemeinsamen Wahlvorschlag der J- und der K-Fraktionen in den Kreisausschuss nach. Unter dem 16.07.2002 nahm der Beigeladene das Amt als ehrenamtlicher Kreisbeigeordneter des Kreisausschusses des A-Kreises an. Mit Schreiben vom 22.07.2002 stellte die Vorsitzende des Klägers gegenüber den Mitgliedern des Klägers fest, der Beigeladene rücke als ehrenamtlicher Kreisbeigeordneter in den Kreisausschuss des A-Kreises nach. Hiergegen legte der Kreistagsabgeordnete Q mit Schreiben vom 30.07.2002 Einspruch ein. Zur Begründung führte er aus, die Feststellung der Vorsitzenden des Klägers vom 22.07.2002, wonach der Beigeladene als ehrenamtlicher Kreisbeigeordneter in den Kreisausschuss nachrücke, sei rechtsfehlerhaft. Die Koalition von J und K sowie deren Listenverbindung seien mittlerweile beendet. Da die Listenverbindung als dynamisches Handlungsobjekt zum Zeitpunkt des Nachrückens des Beigeladenen nicht mehr bestanden habe, gebe es keinen Grund, der ehemaligen Liste "J/K" die Mehrheit der zu vergebenden ehrenamtlichen Kreisbeigeordnetenstellen zuzuerkennen. In den Kreisausschuss sei vielmehr das nächste Mitglied derjenigen Liste zu berufen, welches nach dem höchsten Verteilungskoeffizienten nunmehr berufen wäre. Unter dem 02.08.2002 erhob ferner der Kreistagsabgeordnete R sinngemäß Einspruch gegen die Feststellung der Vorsitzenden des Klägers vom 22.07.2002. In seiner Sitzung vom 26.08.2002 gab der Kläger den Einsprüchen der Kreistagsabgeordneten Q und R mehrheitlich statt. Unter dem 28.08.2002 widersprach der Beklagte, der Landrat des A-Kreises, dem Beschluss des Klägers vom 26.08.2002, die Feststellung der Wahlleiterin aufzuheben, wonach der Beigeladene in den Kreisausschuss nachrücke. Zur Begründung führte der Beklagte aus, die Zahl der ehrenamtlichen Kreisbeigeordneten sei auf 16 erhöht worden. Neuwahlen fänden insoweit nicht statt. Es erfolge lediglich eine Neuberechnung der Stellenverteilung unter Berücksichtigung der erhöhten Zahl der Stellen. Der sog. erste Zuschlagssitz falle vorliegend auf den gemeinsamen Wahlvorschlag der "J-/K"-Fraktionen, da hierauf mehr als die Hälfte aller an der Sitzverteilung teilnehmenden Stimmen entfallen seien. Am 23.09.2002 beschloss der Kläger, den Widerspruch des Beklagten vom 28.08.2002 zurückzuweisen. Diesen Beschluss des Klägers beanstandete der Beklagte mit Schreiben vom 26.09.2002. Zur Begründung wiederholte der Beklagte die Ausführungen aus seinem Widerspruchsschreiben vom 28.08.2002 und fügte hinzu, das Nachrückverfahren sei rechtlich nicht zu beanstanden. Daher verletzten die Beschlüsse des Klägers vom 26.08.2002 und vom 23.09.2002 das Recht. Die Beanstandungsverfügung des Beklagten, die nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen war, wurde dem Kläger am 30.09.2002 zugestellt. Am 08.04.2003 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung wird unter Verweis auf ein Schreiben der L-Kreistagsfraktion vom 10.03.2003 an die Vorsitzende des Klägers ausgeführt, dem Beklagten stehe nicht das Recht zu, innerorganisatorische Entscheidungen des Klägers zu beanstanden, da der Beklagte nicht Mitglied des Klägers sei. Mit Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 22.09.2003 trägt der Kläger vor, er, der Kläger, werde durch die rechtswidrige Beanstandung in seinen Rechten verletzt. Seine Vorsitzende werde daran gehindert, eine neue Entscheidung über die Besetzung der weiteren Kreisbeigeordnetenstelle zu treffen. Die Rechtswidrigkeit der Beanstandung folge daraus, dass dem Beklagten weder ein Widerspruchs- noch ein Beanstandungsrecht zugestanden habe, sondern allenfalls ein kommunalwahlrechtliches Klagerecht. Denn für das Nachrücken eines Ersatzbewerbers würden die Vorschriften über das Wahlprüfungsverfahren gelten. Entscheidungen und Maßnahmen, die sich unmittelbar auf das Wahlverfahren bezögen, könnten aber ausschließlich mit den im Kommunalwahlgesetz (KWG) und in der Kommunalwahlordnung (KWO) vorgegebenen Rechtsbehelfen sowie im Wahlprüfungsverfahren angefochten werden. Ein Beanstandungsrecht stehe insbesondere nicht gegen Beschlüsse des Vertretungsorgans im Rahmen des Wahlprüfungsverfahrens zur Verfügung. Billigte man dem Beklagten dagegen ein solches Beanstandungsrecht zu, entstünde letztlich eine Vakanzsituation, die so nicht hinnehmbar sei. Der Kläger beantragt, die Beanstandung vom 26.09.2002 aufzuheben. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung führt der Beklagte aus, Widerspruch und Beanstandung seien rechtmäßig. Hierdurch wirke die ursprüngliche Feststellung der Vorsitzenden des Klägers und Wahlleiterin fort, wonach der Beigeladene in den Kreisausschuss nachrücke. Zwar sei strittig, ob Widerspruch und Beanstandung zulässige Rechtsbehelfe in einem solchen Nachrückverfahren seien. Der Kläger werde hierdurch jedenfalls nicht in eigenen Rechten verletzt, weil die Beanstandung gerade der Schaffung eines rechtmäßigen Zustandes diene. Die Feststellung des Nachrückens des Beigeladenen sei rechtmäßig. Das spezielle Rechtsbehelfsverfahren bei sog. mittelbaren Wahlen und das Recht der Beanstandung stünden selbständig nebeneinander. Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten in den Verfahren 8 E 1166/03, 5 E 5175/02 und 8 E 4752/03 sowie den der beigezogenen Behördenakte des Beklagten verwiesen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.