7 K 548/22.F

Leitsatz: 1. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist bei einer Anfechtungsklage im Allgemeinen derjenige der letzten Behördenentscheidung im Sinne des Widerspruchsbescheids. Eine Änderungsverfügung führt nicht zu einer Änderung des maßgeblichen Zeitpunkts, wenn diese mangels Klageänderung nicht Gegenstand des Verfahrens geworden ist. 2. Da der Wortlaut des § 4 Abs. 1a Satz 3 FinDAG ausdrücklich einen "Verstoß gegen ein Verbraucherschutzgesetz" verlangt, bedarf es einer konkreten gesetzlichen Regelung, gegen die verstoßen werden kann oder deren Vorgaben missachtet werden können. Die Allgemeinverfügung vom 21. Juni 2021 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24. Januar 2022 wird aufgehoben. Die Kosten des Verfahrens hat die Beklagte zu tragen. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der jeweils festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die jeweilige Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet. Die Berufung wird zugelassen. Die Klage ist zulässig und begründet. Die Klage ist zulässig, insbesondere fehlt den Klägerinnen nicht das Rechtsschutzbedürfnis für die Anfechtung der Allgemeinverfügung vom 21. Juni 2021 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24. Januar 2022, obwohl die Allgemeinverfügung vom 21. Juni 2021 mit Allgemeinverfügung vom 2. Oktober 2024 geändert worden ist. Denn das Rechtsschutzbedürfnis für die Aufhebung des ursprünglichen Verwaltungsakts entfällt nur dann, wenn eine Änderungsverfügung den angefochtenen Verwaltungsakt zurücknimmt, widerruft oder in allen seinen Regelungsteilen ersetzt, sodass von diesem keine Rechtswirkungen mehr ausgehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.06.1988 - 8 C 15.96 -, juris, Rn. 26 m.w.N.). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Die angefochtene Allgemeinverfügung vom 21. Juni 2021 besteht in ihrem materiellen Regelungsgehalt unverändert fort. Zwar hat sich die Beklagte in der Änderungsverfügung vom 2. Oktober 2024 auch auf die Regelung des § 49 Abs. 1 VwVfG zum Widerruf eines rechtmäßigen Verwaltungsaktes berufen. Nach Auffassung der Kammer handelt es sich jedoch nicht um einen (Teil-)Widerruf, sondern nur um eine unselbständige Anpassung einzelner Formulierungen der Allgemeinverfügung vom 21. Juni 2021. Deren materieller Regelungsgehalt – eine Unterrichtungsanordnung sowie die Anordnung einer unwiderruflichen Zusage oder des Angebots eines Änderungsvertrages – bleibt dagegen unberührt. Die Klage ist auch begründet. Die Allgemeinverfügung vom 21. Juni 2021 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24. Januar 2022 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerinnen in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Dabei kommt es für die vorliegende Anfechtungsklage maßgeblich auf den Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids vom 24. Januar 2022 an – und nicht auf den Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung oder denjenigen der Allgemeinverfügung vom 2. Oktober 2024. Die für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit maßgebliche Sach- und Rechtslage richtet sich nach dem jeweils heranzuziehenden materiellen Fachrecht, wobei dies bei der Anfechtungsklage im Allgemeinen und vorbehaltlich abweichender Regelungen des materiellen Rechts die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.06.2006 - 6 C 19.06 -, BVerwGE 126, 149, juris, Rn. 33; Hess. VGH, Urteil vom 06.05.2015 - 6 A 207/15 -, juris, Rn. 29; Urteil vom 29.11.2013 - 6 A 2210/12 -, juris, Rn. 22 m.w.N.). Letzte Behördenentscheidung in diesem Sinne ist der Widerspruchsbescheid, da dieser dem ursprünglichen Verwaltungsakt seine endgültige und für den Verwaltungsprozess maßgebliche Gestalt gibt (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO; BVerwG, Urteil vom 15.06.2016 - 8 C 5.15 -, BVerwGE 155, 261, juris, Rn. 22). Abweichende Regelungen des materiellen Rechts sind vorliegend nicht ersichtlich. Soweit die Beklagte anführt, dass die streitgegenständliche Verfügung noch nicht vollzogen worden sei, handelt es sich dabei nicht um eine Besonderheit des materiellen Rechts, sondern folgt dem prozessrechtlichen Grundsatz, dass Widerspruch und Anfechtungsklage gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufschiebende Wirkung haben. Auch die Änderungsverfügung vom 2. Oktober 2024 führt nicht zu einer Änderung des maßgeblichen Zeitpunkts, da diese mangels Klageänderung nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens geworden ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 01.09.2020 - 4 B 12.20 -, juris, Rn. 5). Ausgehend davon erweist sich die Allgemeinverfügung vom 21. Juni 2021 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24. Januar 2022 als rechtswidrig. Als Ermächtigungsgrundlage für die Anordnungen der Beklagten kommt allein der durch das Kleinanlegerschutzgesetz vom 3. Juli 2015 (BGBl. I S. 1114 ff.) eingeführte § 4 Abs. 1a Satz 2 des Gesetzes über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz – FinDAG) in Betracht. Danach kann die Beklagte unbeschadet weiterer Befugnisse nach anderen Gesetzen gegenüber den Instituten und anderen Unternehmen, die nach dem Kreditwesengesetz, dem Kapitalanlagegesetzbuch sowie nach anderen Gesetzen beaufsichtigt werden, alle Anordnungen treffen, die geeignet und erforderlich sind, um verbraucherschutzrelevante Missstände zu verhindern oder zu beseitigen, wenn eine generelle Klärung im Interesse des Verbraucherschutzes geboten erscheint. Entgegen der Auffassung der Klägerinnen handelt es sich dabei ausweislich des eindeutigen Wortlauts und nach dem ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers um eine Ermächtigungsgrundlage mit selbständiger Anordnungsbefugnis (vgl. BT-Drucks. 18/3994, S. 36; VG Frankfurt am Main, Urteil vom 24. Juni 2021 - 7 K 2237/20 -, juris, Rn. 20; dies offenlassend: Hess. VGH, Urteil vom 30.04.2020 - 6 A 2158/18 -, juris, Rn. 101). Die Voraussetzungen des § 4 Abs. 1a Satz 2 FinDAG liegen jedoch nicht vor. Zwar handelt es sich bei den Klägerinnen und den anderen Kreditinstituten um taugliche Adressaten der von der Beklagten erlassenen Allgemeinverfügung, da diese von der Beklagten u.a. nach dem Kreditwesengesetz beaufsichtigt werden. Es fehlt jedoch an einem verbraucherschutzrelevanten Missstand im Sinne der Vorschrift. Ein verbraucherschutzrelevanter Missstand i.S.d. § 4 Abs. 1a Satz 2 FinDAG ist gemäß § 4a Abs. 1 Satz 3 FinDAG ein erheblicher, dauerhafter oder wiederholter Verstoß gegen ein Verbraucherschutzgesetz, der nach seiner Art oder seinem Umfang die Interessen nicht nur einzelner Verbraucherinnen oder Verbraucher gefährden kann oder beeinträchtigt. Vorliegend ist ein erheblicher, dauerhafter oder wiederholter Verstoß gegen ein Verbraucherschutzgesetz nicht ersichtlich. Soweit die Beklagte zuletzt im Wesentlichen darauf abstellt, es liege ein Verstoß gegen §§ 305 ff. BGB vor, weil die betroffenen Kreditinstitute die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zu den Folgen der Unwirksamkeit der Zinsänderungsklausel (insb. BGH, Urteil vom 13.04.2010 - XI ZR 197/09 -, juris) nicht beachten würden, genügt dies den gesetzlichen Anforderungen des § 4 Abs. 1a Satz 3 FinDAG nicht. Da der Wortlaut dieser Vorschrift ausdrücklich einen „Verstoß gegen ein Verbraucherschutzgesetz“ verlangt, bedarf es einer konkreten gesetzlichen Regelung, gegen die verstoßen werden kann oder deren Vorgaben missachtet werden können. Die Bestimmungen des Bürgerlichen Gesetzbuchs zu den Allgemeinen Geschäftsbedingungen (§§ 305 ff. BGB) enthalten jedoch eine Vielzahl unterschiedlicher Regelungen und Vorgaben. Die erforderliche Konkretisierung ergibt sich auch nicht aus der von der Beklagten angeführten Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs. Zwar ist der Beklagten zuzugeben, dass nach dem Willen des Gesetzgebers ein Missstand insbesondere dann vorliegen soll, wenn ein beaufsichtigtes Institut eine einschlägige Entscheidung des Bundesgerichtshofs zur Anwendung einer zivilrechtlichen Norm mit verbraucherschützender Wirkung nicht beachtet (vgl. BT-Drucks. 18/3994, S. 36). Zum einen stellt jedoch auch der Gesetzgeber an dieser Stelle auf die Anwendung „einer zivilrechtlichen Norm“ ab, sodass es nicht allein auf die Vorgaben aus der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs ankommen kann. Zum anderen findet die Auslegung eines Gesetzes, also vorliegend des § 4 Abs. 1a Satz 3 FinDAG, anhand des Willens des Gesetzgebers jedenfalls dann ihre Grenze, wenn sie sich nicht mit dem Wortlaut einer Vorschrift deckt. Dies wäre vorliegend der Fall, wenn davon auszugehen sein sollte, ein verbraucherschutzrelevanter Missstand liege allgemein in der Missachtung verbraucherschutzrechtlicher Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs, da sich das aus dem Wortlaut des § 4 Abs. 1a Satz 3 FinDAG so nicht ergibt. Soweit die Beklagte in der angefochtenen Allgemeinverfügung noch maßgeblich auf eine Verletzung des § 306 BGB abgestellt hatte, ist bereits fraglich, ob es sich dabei um ein Verbraucherschutzgesetz handelt. Jedenfalls liegt im maßgeblichen Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids kein Verstoß vor. Nach den Ausführungen der Beklagten kommt insoweit allein § 306 Abs. 2 BGB in Betracht. Danach richtet sich der Inhalt des Vertrages nach den gesetzlichen Vorschriften, soweit die Bestimmungen nicht Vertragsbestandteil geworden oder unwirksam sind. Diese Vorschrift wird zwar vom Bundesgericht in der von der Beklagten angeführten Entscheidung (BGH, Urteil vom 13.04.2010 - XI ZR 197/09 -, juris) nicht ausdrücklich genannt. Der Bundesgerichtshof hat jedoch maßgeblich darauf abgestellt, dass die durch die Unwirksamkeit der Zinsänderungsklausel entstandene Lücke im Vertrag nur durch ergänzende Vertragsauslegung (§§ 133, 157 BGB) zu schließen sei (vgl. BGH, a.a.O., Rn. 18). Dies lässt sich an die gesetzliche Regelung des § 306 Abs. 2 BGB anknüpfen, da grundsätzlich anerkannt ist, dass die sich durch den Wegfall einer AGB-Klausel ergebende Vertragslücke durch ergänzende Vertragsauslegung geschlossen werden kann, wenn keine gesetzlichen Vorschriften vorhanden sind und der ersatzlose Wegfall der Klauseln keine sachgerechte Lösung darstellt (vgl. BGH, Urteil vom 06.10.2021 - XI ZR 234/20 -, juris, Rn. 41; Fornasier, in: MüKo BGB, 9. Aufl. 2022, § 306 Rn. 32 f.). Es bestehen jedoch schon Zweifel, ob es sich bei § 306 Abs. 2 BGB um ein Verbraucherschutzgesetz i.S.d. § 4 Abs. 1a Satz 3 FinDAG handelt. Nach der Begründung des Regierungsentwurfs sind Verbraucherschutzgesetze generell Gesetze, die dem Schutz der Verbraucherinnen und Verbraucher dienen. Eine Norm „dient“ dem Schutz der Verbraucherinnen und Verbraucher, wenn der Verbraucherschutz ihr eigentlicher Zweck ist. Die Norm kann auch anderen Zwecken dienen; es genügt aber nicht, wenn der Verbraucherschutz in der Norm nur untergeordnete Bedeutung hat oder nur eine zufällige Nebenwirkung ist (BT-Drucks. 18/3994, S. 37 unter Verweis auf § 2 Unterlassungsklagengesetz). Davon ausgehend weist die Beklagte zwar grundsätzlich zutreffend darauf hin, dass mit den Regelungen zu den Allgemeinen Geschäftsbedingungen – durch Änderung des damals gültigen AGB-Gesetzes – die Vorgaben der Richtlinie 93/13/EWG des Rates der Europäischen Gemeinschaft vom 5. April 1993 über missbräuchliche Klauseln in Verbraucherverträgen (sog. Klausel-RL) umgesetzt wurden und damit ausdrücklicher Zweck der AGB-Bestimmungen nunmehr der Verbraucherschutz ist (vgl. BT-Drucks. 13/2713; Becker, in: BeckOK BGB, 71. Edition 01.05.2024, § 305 Rn. 2). Allerdings ist fraglich, ob das auch für den hier in Rede stehenden § 306 Abs. 2 BGB und insbesondere die vom Bundesgerichtshof für erforderlich gehaltene ergänzende Vertragsauslegung nach §§ 133, 157 BGB gilt. Denn infolge der jüngeren Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH, Urteil vom 03.10.2019 - C-260/18 -, juris) ist jedenfalls im Schrifttum umstritten, ob die ergänzende Vertragsauslegung zur Schließung der aus einer unwirksamen AGB-Klausel resultierenden Vertragslücke bei Verbraucherverträgen mit Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 93/13/EWG überhaupt vereinbar ist (vgl. Bonin, in: BeckOGK BGB, Stand: 01.07.2024, § 306 Rn. 101 ff.; Mäsch, in: Staudinger, BGB, Neubearb. 2022, § 306 Rn. 11 ff. m.w.N.; Herresthal, NJW 2021, 589). Zwar führt der Bundesgerichtshof in seiner Entscheidung zur Unwirksamkeit einer Zinsänderungsklausel in Prämiensparverträgen aus, dass gegen die Vornahme einer ergänzenden Vertragsauslegung aus unionsrechtlicher Sicht keine Bedenken bestünden (vgl. BGH, Urteil vom 06.10.2021 - XI ZR 234/20 -, juris, Rn. 47 ff.). Dies begründet der Bundesgerichtshof jedoch unter anderem damit, dass es der klagende Verbraucherschutzverein selbst sei, der die unwirksame Zinsänderungsklausel durch im Wege der ergänzenden Vertragsauslegung gefundene Regelungen ersetzt wissen wolle und damit zu erkennen gebe, dass er insoweit auf den zugunsten der Verbraucherinnen und Verbraucher eingeführten Schutz der Richtlinie 93/13/EWG verzichte, als er selbst die Vornahme einer ergänzenden Vertragsauslegung beantrage (BGH, a.a.O., Rn. 49). Angesichts dessen erscheint jedenfalls zweifelhaft, ob die vom Bundesgerichtshof infolge der Unwirksamkeit der Zinsänderungsklausel für erforderlich gehaltene ergänzende Vertragsauslegung dem Verbraucherschutz dient. Dies mag vorliegend jedoch dahingestellt bleiben. Jedenfalls lag im maßgeblichen Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids kein Verstoß gegen die vom Bundesgerichtshof geforderte ergänzende Vertragsauslegung vor. Dabei fehlte es zum Zeitpunkt der angefochtenen Allgemeinverfügung schon an einer „einschlägigen“ Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs, deren Nichtbeachtung nach dem Willen des Gesetzgebers einen Missstand begründen soll (vgl. BT-Drucks 18/3994, S. 36). Denn das in der Allgemeinverfügung maßgeblich in Bezug genommene Urteil des Bundesgerichtshofs vom 13. April 2010 (XI ZR 197/09 -, juris) betrifft einen anderen Sparvertragstyp als die vorliegend in Rede stehenden Prämiensparverträge. Der dort streitgegenständliche Sparvertrag über ein sog. S-Versicherungssparen unterscheidet sich von den hier streitgegenständlichen Prämiensparverträgen insbesondere hinsichtlich vertraglicher Bedingungen wie Laufzeit, Kündigungsmodalitäten und Prämienverlust bei vorzeitiger Vertragsbeendigung, die im Rahmen der ergänzenden Vertragsauslegung für die Bestimmung eines sachgerechten Referenzzinssatzes von Bedeutung sind (vgl. BGH, a.a.O., Rn. 22). Zwar hat der Bundesgerichtshof im Urteil vom 6. Oktober 2021 (XI ZR 234/20 -, juris) – also nach Erlass der Allgemeinverfügung vom 21. Juni 2021 – zu den Prämiensparverträgen auf seine bisherige Rechtsprechung Bezug genommen und im Wesentlichen die gleichen Anforderungen an die vorzunehmende ergänzende Vertragsauslegung gestellt (vgl. BGH, a.a.O., Rn. 42 ff.). Er bezieht sich dabei hinsichtlich der Anforderungen an einen sachgerechten Referenzzinssatz jedoch ausdrücklich auf seine Entscheidung zu einem „vergleichbaren“ Prämiensparvertrag (BGH, a.a.O., Rn. 84 unter Verweis auf das Urteil vom 13.04.2010 - XI ZR 197/09 -, juris) und sieht sich für den vorliegenden Sparvertragstyp nicht veranlasst, seine Rechtsprechung zu ändern (BGH, a.a.O., Rn. 95). Dieser Ausführungen hätte es nicht bedurft, wenn der Bundesgerichtshof seine bisherige Rechtsprechung auch hinsichtlich der Prämiensparverträge für einschlägig gehalten hätte. Doch auch zum maßgeblichen Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids vom 24. Januar 2022 lässt sich ein Verstoß gegen die vom Bundesgerichtshof für erforderlich gehaltene ergänzende Vertragsauslegung nicht feststellen. Denn eine solche lag auch nach dem Urteil vom 6. Oktober 2021 (XI ZR 234/20 -, juris) nicht vor. Es fehlte nämlich nach wie vor an der Bestimmung eines Referenzzinssatzes, dessen Veränderung Auslöser für die Zinsänderung ist und der nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs den wichtigsten Parameter für die ergänzende Vertragsauslegung darstellt (vgl. BGH, Urteil vom 13.04.2010 - XI ZR 197/09 -, juris, Rn. 21). Gerade hinsichtlich der Bestimmung dieses Referenzzinssatzes verwies der Bundesgerichtshof die Sache zur weiteren Sachaufklärung und Einholung eines Sachverständigengutachtens an das Oberlandesgericht zurück (vgl. BGH, Urteil vom 06.10.2021 - XI ZR 234/20 -, juris, Rn. 86, 118). Eine abschließende Entscheidung über die ergänzende Vertragsauslegung lag demgegenüber erst vor, als der Bundesgerichtshof mit Urteil vom 9. Juli 2024 (XI ZR 44/23 -, juris) die Revision gegen die weitere Entscheidung des Oberlandesgerichts zurückwies und dabei feststellte, dass eine bestimmte von der Deutschen Bundesbank veröffentlichte Zeitreihe den Anforderungen genüge, die nach seiner Rechtsprechung im Rahmen der ergänzenden Vertragsauslegung an den Referenzzinssatz zu stellen seien. Da diese Entscheidung zum maßgeblichen Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids noch nicht ergangen war, ließ sich ein Verstoß hierauf (jedenfalls noch) nicht stützen. Entgegen der Auffassung der Beklagten lässt sich der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs auch keine Verpflichtung der Kreditinstitute entnehmen, die durch die Unwirksamkeit der Zinsänderungsklausel entstandene Vertragslücke durch individuelle Vereinbarungen oder Zustimmung der betroffenen Kundinnen und Kunden zu schließen. Dabei weist die Beklagte zwar zutreffend darauf hin, dass die Vertragslücke nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs nicht durch ein einseitiges Leistungsbestimmungsrecht der Bank entsprechend § 315 BGB geschlossen werden kann (vgl. BGH, Urteil vom 13.04.2010 - XI ZR 197/09 -, juris, Rn. 19; Urteil vom 06.10.2021 - XI ZR 234/20 -, juris, Rn. 41) und damit die faktische Übertragung der Regelung für das Neukundengeschäft auf das Bestandskundengeschäft durch die Klägerinnen und andere Kreditinstitute den Anforderungen dieser Rechtsprechung nicht genügt. Jedoch folgt daraus noch nicht die Pflicht, mit den betroffenen Kundinnen und Kunden eine individualvertragliche Vereinbarung zu treffen. Denn den Entscheidungen des Bundesgerichtshofs lässt sich nur entnehmen, dass dieser eine gerichtliche ergänzende Vertragsauslegung für geboten hält. Dabei führt der Bundesgerichtshof aus, dass es sich bei den formularmäßigen Zinsänderungsklauseln der vorliegenden Art um typische, deutschlandweit verbreitete Vereinbarungen handle, bei deren Unwirksamkeit im Interesse der Rechtssicherheit eine allgemeinverbindliche ergänzende Vertragsauslegung unabhängig von den Besonderheiten des konkreten Einzelfalls sachlich geboten sei (vgl. BGH, Urteil vom 13.04.2010 - XI ZR 197/09 -, juris, Rn. 20; Urteil vom 06.10.2021 - XI ZR 234/20 -, juris, Rn. 44). Diesen Erwägungen folgend hält die erkennende Kammer bei einem Massengeschäft wie den vorliegenden Prämiensparverträgen den Abschluss individualvertraglicher Vereinbarungen jedenfalls so lange für unzumutbar, wie keine gerichtliche ergänzende Vertragsauslegung und damit rechtssichere Vorgaben existieren. Schließlich lässt sich ein verbraucherschutzrelevanter Missstand i.S.d. § 4 Abs. 1a Satz 2 FinDAG auch nicht damit begründen, dass die Kreditinstitute die betroffenen Verbraucherinnen und Verbraucher nicht über die Unwirksamkeit der Zinsänderungsklauseln informiert haben. Denn hierfür fehlt es an einer entsprechenden gesetzlichen Grundlage, gegen die verstoßen worden sein könnte. Die Kosten des Verfahrens hat die Beklagte zu tragen, da sie unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO. Die Berufung war nach § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da die Rechtssache hinsichtlich der aufgeworfenen Rechtsfragen zu § 4 Abs. 1a Satz 2 und 3 FinDAG grundsätzliche Bedeutung hat. Beschluss Der Streitwert wird auf 30.000 EUR festgesetzt. Gründe Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG. Da die sechs Klägerinnen die Allgemeinverfügung nicht als Rechtsgemeinschaft angefochten haben, sind die Werte ihrer einzelnen Klagen zu addieren (vgl. Ziffer 1.1.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit). Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit einer Allgemeinverfügung der Beklagten bezüglich Zinsanpassungsklauseln in Prämiensparverträgen. Die sechs Klägerinnen sind Kreditinstitute, die der Aufsicht der Beklagten unterliegen. Von den 1990er bis Anfang der 2000er Jahre schlossen die Klägerinnen und eine Vielzahl weiterer Kreditinstitute mit ihren Kundinnen und Kunden Prämiensparverträge ab. Bei einem Prämiensparvertrag handelt es sich um eine langfristige Sparform mit variabler Verzinsung, die auf regelmäßige Sparraten in vertraglich bestimmter Höhe ausgelegt ist. Die Verträge sehen vor, dass das Institut zusätzlich zum Zins eine nach der Vertragslaufzeit gestaffelte Prämie zahlt. In der Praxis ähnelten sich diese Verträge stark. Typischerweise verwendeten die Kreditinstitute in ihren Allgemeinen Geschäftsbedingungen (AGB) Zinsanpassungsklauseln, die ihnen einräumten, über Änderungen der vertraglich vorgesehenen Verzinsung einseitig unbegrenzt zu entscheiden. Im Jahr 2004 entschied der Bundesgerichtshof, dass bei langfristig angelegten Sparverträgen eine formularmäßige Zinsänderungsklausel, die dem Kreditinstitut eine inhaltlich unbegrenzte Zinsänderungsbefugnis einräumt, unwirksam sei (BGH, Urteil vom 17.02.2004 - XI ZR 140/03 -, juris). Die Entscheidung bezog sich auf sog. Combispar-Verträge, die neben der Basisverzinsung Prämien auf die jährliche Sparleistung vorsahen. Der Bundesgerichtshof führte aus, dass das im Vertrag vorgesehene Zinssatzbestimmungsrecht den Combispar-Kunden unzumutbar und daher nach § 308 Nr. 4 BGB unwirksam sei. In der Folgezeit entwickelten viele Kreditinstitute neue Zinsanpassungsklauseln für das Neugeschäft mit Verbraucherinnen und Verbrauchern und übertrugen diese faktisch auf das Bestandsgeschäft. Auch die Klägerinnen passten vorsorglich ihre Vertragsunterlagen für das Neugeschäft mit Prämiensparverträgen an und verwendeten diese für das Bestandsgeschäft. Im Jahr 2010 entschied der Bundesgerichtshof, dass eine einseitige und unbeschränkte Zinsänderungsklausel in einem anderen Sparvertragstyp gemäß § 308 Nr. 4 BGB unwirksam sei (BGH, Urteil vom 13.04.2010 - XI ZR 197/09 -, juris). Das Urteil betraf einen Sparvertrag über ein sog. S-Versicherungssparen mit einer Laufzeit von 20 Jahren, bei dem eine Schlussprämie vereinbart war. Der Bundesgerichtshof entschied erstmals, dass die durch die Unwirksamkeit der Zinsänderungsklausel entstandene Lücke im Vertrag durch ergänzende Vertragsauslegung durch das Berufungsgericht zu schließen sei und kein einseitiges Leistungsbestimmungsrecht des Kreditinstituts oder der Kundinnen und Kunden bestehe; dabei stellte er Anforderungen an eine ergänzende Vertragsauslegung (vgl. BGH, a.a.O., Rn. 18 ff.). In dieser, wie auch in weiteren Entscheidungen, verwies der Bundesgerichtshof den Rechtsstreit an die Vorinstanz zur Entscheidung über die ergänzende Vertragsauslegung zurück. Nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Einführung der zivilprozessualen Musterfeststellungsklage im Jahr 2018 erhoben verschiedene Verbraucherschutzorganisationen entsprechende Klagen gegen Kreditinstitute mit dem Ziel, die inhaltlichen Anforderungen an eine Zinsanpassungsklausel im Wege ergänzender Vertragsauslegung gerichtlich klären zu lassen. Dabei waren verschiedene Musterfeststellungsklagen bei Oberlandesgerichten und einzelne Revisionsverfahren anhängig. Eine Entscheidung des Bundesgerichtshofs stand noch aus. Die Beklagte erreichten seit 2018 zunehmend Verbrauchereingaben zu dieser Thematik. Im Rahmen einzelner Beschwerdeverfahren holte sie Stellungnahmen der jeweils betroffenen Institute ein. Im November 2020 fand auf Einladung der Beklagten ein „Runder Tisch“ mit Verbänden der Kreditwirtschaft und Verbraucherschutzorganisationen statt. Eine Einigung kam nicht zustande. Die anwesenden Verbände der Kreditwirtschaft vertraten die Ansicht, die Institute verhielten sich rechtmäßig. Im Januar 2021 veröffentlichte die Beklagte auf Ihrer Internetseite einen Entwurf für eine Allgemeinverfügung mit Gelegenheit zur Stellungnahme. Mit der angegriffenen, auf ihrer Internetseite am 21. Juni 2021 veröffentlichten Allgemeinverfügung erließ die Beklagte folgende Anordnungen: „1. Ich ordne an, alle betroffenen Verbraucherinnen und Verbraucher, mit denen ein langfristiger Prämiensparvertrag mit uneingeschränktem einseitigem Leistungsbestimmungsrecht bezüglich des Vertragszinses abgeschlossen wurde, über die Unwirksamkeit der darin enthaltenen Zinsanpassungsklausel sowie das Fehlen einer allgemeinverbindlichen gerichtlichen ergänzenden Vertragsauslegung zu unterrichten und dies zu verbinden mit a) der unwiderruflichen Zusage, eine noch zu erwartende zivilgerichtliche ergänzende Vertragsauslegung zur Basis einer Nachberechnung der bisherigen Zinsberechnung seit Vertragsbeginn zu machen, oder b) dem Angebot der Vereinbarung einer sachgerechten, die Vorgaben des BGH aus dem Urteil vom 13.04.2010 – XI ZR 197/09 berücksichtigenden Zinsanpassungsklausel im Rahmen eines individuellen Änderungsvertrages. Die Unterrichtung muss mindestens enthalten: - die im jeweiligen Vertrag verwendete unwirksame Zinsanpassungsklausel mit uneingeschränktem einseitigem Leistungsbestimmungsrecht bezüglich des Vertragszinses, - die Erläuterung, dass der BGH diese Art von Klauseln mit Urteil vom 17.02.2004 – XI ZR 140/03 für unwirksam erklärt hat, - die Erläuterung, dass dadurch eine Lücke im Vertrag hinsichtlich der Zinsvereinbarung entstanden ist und zur Schließung dieser Lücke entweder der Vertrag ergänzend ausgelegt werden muss, jedoch zur Frage, wie dies zu erfolgen hat, noch keine allgemeinverbindliche gerichtliche ergänzende Vertragsauslegung existiert, dies jedoch zu erwarten ist, oder eine individuelle Vereinbarung getroffen werden kann, - die Erläuterung, dass als Reaktion auf das Urteil des BGH vom 17.02.2004 – XI ZR 140/03 von Seiten des Kreditinstituts für das Bestandsgeschäft einseitig neue Zinsparameter bestimmt wurden, - die Erläuterung, dass aufgrund der unwirksamen Klausel unter Umständen Zinsen in zu geringer Höhe gezahlt wurden. (…)“ Zur Begründung führte die Beklagte im Wesentlichen aus: Rechtsgrundlage sei § 4 Abs. 1a Satz 2 FinDAG. Der für ein Eingreifen erforderliche Gesetzesverstoß liege in einer Verletzung der Regelung des § 306 BGB. Gegen diese verbraucherschützende Regelung hätten die Kreditinstitute verstoßen, indem sie zur Beseitigung der aufgetretenen Vertragslücke einseitig entgegen der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs eine für das Neugeschäft konzipierte Zinsanpassungsklausel auf das Bestandsgeschäft übertragen hätten, obwohl keine vertragliche Einigung mit den Verbrauchern und Verbraucherinnen über ein einseitiges Leistungsbestimmungsrecht der Kreditinstitute vorgelegen habe und eine gerichtliche ergänzende Vertragsauslegung nicht existiert habe. Auch Individualvereinbarungen hätten die betroffenen Kreditinstitute nicht geschlossen. Zudem hätten sie die betroffenen Verbraucherinnen und Verbraucher nicht über die Unwirksamkeit der Zinsanpassungsklausel und die Notwendigkeit ihrer Ersetzung informiert. Ergänzend komme hinzu, dass der Beklagten kein Kreditinstitut bekannt sei, dass eine nach den Maßstäben der höchstrichterlichen Rechtsprechung in allen Punkten wirksame Zinsanpassungsklausel tatsächlich verwende. Die einseitige Klauselersetzung, welche in der jährlich wiederkehrenden Zinsberechnung ihren Ausdruck finde, sei ein erheblicher, wiederholter und dauerhafter Verstoß, der sämtliche Verbraucherinnen und Verbraucher betreffe, die zwischen 1990 und 2010 einen langfristigen Prämiensparvertrag mit einer Zinsanpassungsklausel abgeschlossen hätten, welche infolge der BGH-Rechtsprechung als unwirksam anzusehen sei. Damit sei auch eine generelle Klärung im Interesse des Verbraucherschutzes geboten. Die Allgemeinverfügung sei geeignet und erforderlich, um den Missstand zu beseitigen. Die Maßnahme sei verhältnismäßig im engeren Sinne. Es überwiege das kollektive Verbraucherschutzinteresse. Gegen die Allgemeinverfügung erhoben die Klägerinnen und etwa 1.100 weitere Kreditinstitute Widersprüche. Mit Urteil vom 6. Oktober 2021 (XI ZR 234/20 -, juris) entschied der Bundesgerichtshof unter Bezugnahme auf seine Rechtsprechung zu vergleichbaren Klauseln, dass eine Zinsänderungsklausel in einem Prämiensparvertrag nach § 308 Nr. 4 BGB unwirksam sei und dass die entstandene Regelungslücke nicht durch eine einseitige Leistungsbestimmung der Bank oder des Verbrauchers geschlossen werden könne, sondern das Gericht im Wege der ergänzenden Vertragsauslegung die maßgeblichen Parameter einer Zinsanpassung selbst festzustellen habe. Hierzu verwies der Bundesgerichtshof das Verfahren an das Oberlandesgericht zurück. Die Widersprüche der Klägerinnen wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 24. Januar 2022 jeweils als unbegründet zurück. Zur Begründung vertiefte sie ihr Vorbringen in der Allgemeinverfügung und führte ergänzend insbesondere aus, dass es sich bei § 4 Abs. 1a Satz 2 FinDAG um eine Ermächtigungsgrundlage mit Anordnungsbefugnis handle. Bei §§ 305 ff. BGB handle es sich um ein Verbraucherschutzgesetz. Die betroffenen Kreditinstitute hätten hiergegen verstoßen, indem sie entgegen der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zur Beseitigung der in Folge der Unwirksamkeit der Zinsanpassungsklauseln aufgetretenen Vertragslücke einseitig für das Neugeschäft konzipierte Zinsanpassungsklauseln auf das Bestandsgeschäft übertragen hätten, ohne die Interessen ihrer Bestandskunden als Verbraucher angemessen zu berücksichtigen und obwohl keine vertragliche Einigung mit den Verbrauchern vorgelegen habe. Es liege auf der Hand, dass der Verstoß gegen ein Verbraucherschutzgesetz nur in der Missachtung der Anforderungen/Vorgaben bestehen könne. In der Gesetzesbegründung werde gerade die Nichtbeachtung einer einschlägigen Entscheidung des Bundesgerichtshofs zur Anwendung einer zivilrechtlichen Norm mit verbraucherschützender Wirkung als Beispielsfall eines verbraucherschutzrelevanten Missstandes genannt. Die infolge der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs aufgetretene Lücke hätte, abgesehen von einer gerichtlichen ergänzenden Vertragsauslegung, rechtmäßig durch individuelle Vereinbarungen oder Zustimmung der betroffenen Kunden geschlossen werden können. Die Klägerinnen haben am 24. Februar 2022 Klage erhoben. Diese begründen sie unter Vertiefung ihres Vorbringens im Widerspruchsverfahren im Einzelnen damit, dass § 4 Abs. 1a Satz 2 und 3 FinDAG keine selbständige Eingriffsgrundlage und zudem verfassungswidrig sei. Jedenfalls seien die tatbestandlichen Voraussetzungen nicht gegeben. Es liege schon kein Verbraucherschutzgesetz vor. Jedenfalls hätten sie weder gegen § 306 BGB noch gegen §§ 305 ff. BGB verstoßen. Eine generelle Klärung im Interesse des Verbraucherschutzes sei nicht geboten, da absehbar gewesen sei, dass die streitigen Fragen durch die Zivilgerichte geklärt würden. Jedenfalls seien die von der Allgemeinverfügung getroffenen Anordnungen rechtswidrig und zu unbestimmt. Schließlich sei die Allgemeinverfügung unverhältnismäßig. Die Klägerinnen beantragen, die Allgemeinverfügung vom 21. Juni 2021 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24. Januar 2022 aufzuheben. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihr Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren. Ergänzend trägt sie vor, dass hinsichtlich des maßgeblichen Zeitpunkts der Sach- und Rechtslage ausnahmsweise auf den Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung abzustellen sei, da die Allgemeinverfügung bisher nicht vollzogen sei. Mit Urteilen vom 9. Juli 2024 (XI ZR 44/23 und XI ZR 40/23 -, jeweils juris) entschied der Bundesgerichtshof erstmals, dass eine bestimmte von der Deutschen Bundesbank veröffentlichte Zeitreihe den Anforderungen genüge, die nach seiner Rechtsprechung im Rahmen der ergänzenden Vertragsauslegung an den Referenzzins für die variable Verzinsung von Prämiensparverträgen zu stellen seien. Im Hinblick hierauf passte die Beklagte die streitgegenständliche Allgemeinverfügung vom 21. Juni 2021 mit Allgemeinverfügung vom 2. Oktober 2021 an. Dabei fasste sie Ziffer 1 dergestalt, dass sie die Worte „sowie das Fehlen einer allgemeinverbindlichen gerichtlichen ergänzenden Vertragsauslegung“, unter a) die Worte „noch zu erwartende“ und bezüglich der Anforderungen an die Unterrichtung den Halbsatz „jedoch zur Frage, wie dies zu erfolgen hat, noch keine allgemeinverbindliche gerichtliche ergänzende Vertragsauslegung existiert, diese jedoch zu erwarten ist“ strich. Im Übrigen ließ sie die Anordnungen unverändert und stellte unter Ziffer 2 fest, dass die Ziffern 2 bis 5 der Allgemeinverfügung vom 21. Juni 2021 unberührt blieben. Zur Begründung nahm die Beklagte auf die Urteile des Bundesgerichtshofs Bezug und führte aus, dass Ziffer 1 des Tenors der Allgemeinverfügung vom 21. Juni 2021 nunmehr teilweise klargestellt bzw. neu gefasst werde. Da diese höchstrichterliche Rechtsprechung andere Zeitreihen als tauglichen Referenzzinssatz nicht ausschließe, dürfte eine allgemeinverbindliche gerichtliche ergänzende Vertragsauslegung nicht mehr zu erwarten sein. In Ausübung pflichtgemäßen Ermessens nach § 49 Abs. 1 Satz 1 VwVfG sei der bisherige Tenor zu Ziffer 1 anzupassen. Im Übrigen sei die Anordnung aufrechtzuerhalten. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte (zwei Bände) und der beigezogenen Behördenakten der Beklagten (vier Ordner), die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.