9 E 3338/04 (V)

Leitsatz: 1. Dienstliche Gründe, die nicht das Gewicht eines zwingenden Versagungsgrundes erreichen, können in der Ermessensausübung nach § 16 HUrlVO eine Versagung von Dienstbefreiung rechtfertigen. Dienstliche Gründe dieser Art sind in erheblichem Umfang aufgelaufene nicht ausgeglichende Mehrarbeitsstunden. - 2. Die Mitbestimmung nach § 74 Abs. 1 Nr. 11 HPVG erfasst nicht nur Regelungen zum Erholungsurlaub, sondern zu allen Arten einer Beurlaubung, Freistellung, Dienstbefreiung, soweit sie auf einen Antrag des Beschäftgten zurückgeht und keine Sonderregelung zur Personalratsbeteiligung vorliegt. - 3. Allgemeiene Erwägungen, die zur Ermessensauübung bei der Gewärhung von Dienstbefreiungen vorrangige dienstliche Interessen konkretisieren, unterliegen vor ihrer Anwendung der Mitbestimmung nach § 74 Abs. 1 Nr. 11 HPVG. Im Einverständnis mit den Beteiligten ergeht die Entscheidung allein durch den Vorsitzenden (§ 87a Abs. 2 VwGO) und ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO). Die zulässige Klage hat Erfolg, da die eine Dienstbefreiung versagenden Bescheide des Beklagten rechtswidrig sind und dem Kläger ein Anspruch auf Neubescheidung seines Dienstbefreiungsantrags zusteht (§ 113 Abs. 5 VwGO). Nach § 16 HUrlVO kann der Dienstherr einem Beamten ohne Anrechnung auf den Erholungsurlaub und unter Fortzahlung der Besoldung unter Beschränkung auf das notwendige Maß Dienstbefreiung gewähren, wenn dienstliche Gründe nicht entgegenstehen, sofern ein besonderer persönlicher Anlass gegeben ist, der unter anderem in der beabsichtigten Teilnahme an einer persönlichen Bildungs- oder einer Fortbildungsmaßnahme liegen kann. Das streitige Seminar erfüllt die Voraussetzungen der in § 16 Nr. 2 HUrlVO aufgeführten Beispiele, wie sich unter anderem aus dem Anerkennungsschreiben des Hessischen Sozialministeriums vom 8. März 2004 ergibt. Dieses bezieht sich zwar auf die Regelungen in den §§ 10 f. BildUrlG i. d. F. 28.07.1998, zuletzt geändert durch Gesetz v. 25.08.2001 (GVBl. 2001 I S. 370) und kann daher unmittelbare Wirkungen nur für Arbeitnehmer entfalten, da sich der personelle Geltungsbereich des BildUrlG nicht auf Beamte erstreckt (§ 1 Abs. 1 S. 2 BildUrlG). Gleichwohl ist den Grundsätzen des BildUrlG und seinen Zielen im Rahmen der beamtenrechtlichen Vorschriften und damit vor allem über die Anwendung von § 16 HUrlVO Rechnung zu tragen (im Einzelnen v. Roetteken in v. Roetteken/Rothländer, Hessisches Bedienstetenrecht, § 106 HBG Rn. 133 f. m. w. N.). Das Seminar erfüllt die Voraussetzungen einer politischen Bildungsveranstaltung i. S. d. § 1 Abs. 3 BildUrlG und damit zugleich die Voraussetzungen des § 16 Nr. 2 lit. a HUrlVO. Dies ist im Übrigen zwischen den Beteiligten auch nicht streitig geworden. Der Dienstbefreiung stehen keine dienstlichen Gründe entgegen. Zwar nimmt der Ablehnungsbescheid auf dienstliche Gründe Bezug, die einer Gewährung der Dienstbefreiung entgegenstehen. Damit sind aber nach dem Gesamtzusammenhang der Begründung des Beklagten nur solche Gründe gemeint, die im Rahmen einer pflichtgemäßen Ermessensausübung für eine Ablehnung der Dienstbefreiung angeführt werden können. Auch der Widerspruchsbescheid lässt eindeutig erkennen, dass seitens des Beklagten kein zwingender Versagungsgrund angenommen wurde, sondern nur solche Gründe angeführt werden, die in der Ermessensausübung berücksichtigt werden dürfen. An diese Einschätzung ist das Gericht allerdings nicht gebunden, da die vom Beklagten genannten Ablehnungsgründe darauf hin zu prüfen sind, ob sie bereits auf der Tatbestandsebene einer Dienstbefreiung des Klägers entgegenstehen. Das setzt jedoch voraus, dass die Anwesenheit des Klägers an den 4 Tagen im Juni 2004 erforderlich war, um die ordnungsgemäße Erledigung der an diesen Tagen anfallenden Dienstaufgaben zu gewährleisten. Maßgebend ist insoweit, ob gerade die dienstliche Anwesenheit des Klägers in seiner dienstlichen Funktion unter Berücksichtigung des sonstigen Personalbestandes seiner Arbeitseinheit nötig war. Hier ergibt sich aus dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag des Klägers, dass die Ermittlungsgruppe mit 5 Personen besetzt ist und während der fraglichen Zeit nur seine Abwesenheit zu verkraften war. Eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Ermittlungsgruppe gerade bei Gewährung der Dienstbefreiung für den Kläger drohte damit nicht. Derartiges wird vom Beklagten auch nicht geltend gemacht. Daher ist davon auszugehen, dass keine dienstliche Gründe von solchem Gewicht bestanden, dass eine Gewährung von Dienstbefreiung für einen Angehörigen der Ermittlungsgruppe, der der Kläger angehörte, von vornherein mit dem Vorrang der Dienstaufgaben unvereinbar war. Die Erteilung von Dienstbefreiung stand folglich im pflichtgemäßen Ermessen des Beklagten (§ 40 HVwVfG). Die in den angefochtenen Bescheiden angeführten Erwägungen, untermauert durch den Prozessvortrag des Beklagten, sind für sich genommen geeignet, eine Nichtgewährung der Dienstbefreiung zu tragen. Der Verweis auf die angespannte Personalsituation im Bereich der Beschäftigungsbehörde des Klägers, die in sehr hohem Ausmaß aufgelaufenen und noch nicht ausgeglichenen Mehrarbeitsstunden der dort tätigen Beamten stellen einen dienstlichen Belang dar, auf den eine Ablehnung der Dienstbefreiung gestützt werden kann. Dabei ist zu berücksichtigen, dass vom Beklagten diese Gründe nicht so verwendet werden, dass jede Dienstbefreiung auf nicht näher absehbare Zeit verweigert wird. Vielmehr ist die Abwägung so ausgestaltet, dass Dienstbefreiungen ungeachtet der Personalsituation dann in Betracht kommen, wenn die Teilnahme an der Veranstaltung auch im dienstlichen Interesse liegt. Diese Art der Interessengewichtung ist vor dem Hintergrund der sehr angespannten Personallage in der Dienststelle des Klägers mit dem Zweck der Ermächtigung des § 16 HUrlVO vereinbar und verlässt den durch diese Vorschrift gezogenen Rahmen nicht. Insbesondere gilt dies im Hinblick darauf, dass während der Dienstbefreiung die Besoldung weitergewährt wird. Die Verknüpfung der Dienstbefreiung mit einer Förderung dienstlicher Fortbildungsinteressen ist daher möglich, wenn eine sehr angespannte Personalsituation grundsätzlich eine Anwesenheit aller Beamten während der Dienstzeit erfordert, um so das Anfallen neuer Mehrarbeitsstunden nach Möglichkeit zu vermeiden. Diese Erwägung wird vorliegend auch dadurch gerechtfertigt, dass in der Person des Klägers Anfang Juni 2004 immerhin 60 Mehrarbeitsstunden aufgelaufen waren, sodass eine Verrechnung dieser Stunden mit den 4 Tagen der Dienstbefreiung immer noch 28 Mehrarbeitsstunden ohne Ausgleich zurücklässt. Andererseits liegt es innerhalb der Ermessensbetätigung, dass die Teilnahme des Klägers an dem streitigen Seminar nicht als im dienstlichen Interesse liegend bewertet wird. Es handelt sich hier um eine Zweckmäßigkeitsfrage, nicht aber um eine gerichtlich überprüfbare Rechtsfrage, da aus der Sicht des Beklagten um die innerhalb des Ermessens erfolgende Gewichtung der unterschiedlichen Interessen geht. Die vom Beklagten in dieser Hinsicht angestellten Erwägungen zur Bedeutung des Seminars für die dienstlichen Aufgaben des Klägers sind nicht verfehlt, sondern getragen von der dienstlichen Bewertung seiner Dienstaufgaben, denen in nachvollziehbarer Weise keine große oder gar dauernde Nähe zur Information der Presse zugeschrieben wird. Der Kläger ist weder Behördenleiter noch in seinem Auftrag Pressereferent, sodass sich seine Kontakte zur Presse auf gelegentliche Fälle beschränken. Daher ist die Annahme des Beklagten nicht verfehlt, ein spezifisches dienstliches Interesse des Dienstherrn an einer Teilnahme des Klägers am streitigen Seminar zu verneinen. Dem steht nicht entgegen, dass diese Frage auch einer anderen Beurteilung zugänglich ist. Es liegt im Entscheidungsspielraum des Beklagten, die insoweit maßgeblichen Interessen gegeneinander abzuwägen. Der Kläger muss dies hinnehmen. Die Ermessenserwägungen des Beklagten sind jedoch insofern fehlerhaft, wie sie ohne vorherige Beteiligung des Personalrats beim Polizeipräsidium entwickelt und als allgemeine Richtschnur für die Ermessensbetätigung bei der Anwendung von § 16 HUrlVO zur Anwendung gelangt sind. Nach § 74 Abs. 1 Nr. 11 HPVG besteht ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats bei der Aufstellung des Urlaubsplans. Der Begriff des Urlaubs verweist auf alle Arten der bezahlten oder unbezahlten Freistellung vom Dienst, von der Arbeit, gleich, ob die konkrete Form der Beurlaubung nun als Erholungs-, Bildungs-, Sonder-, Zusatzurlaub, Arbeits- oder Dienstbefreiung anzusehen oder näher ausgestaltet ist (Rehak in Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber § 75 BPersVG Rn. 128; Kania in Erfurter Kommentar, 4. Auflage, § 87 BetrVG Rn. 43; Fitting/Engels/Schmidt/Trebinger/Linsenmaier § 87 BetrVG Rn. 193; Richardi, BetrVG, 6. Aufl., § 87 Rn. 441, 458; zum Bildungsurlaub BAG 28.5.2002, NZA 2003, 171, 173 f. ; zum Sonderurlaub im Zusammenhang mit Erholungsurlaub BAG 18.6.1974, AP Nr. 1 zu § 87 BetrVG 1972 Urlaub; 17.11.1977, AP Nr. 8 zu § 9 BUrlG; zum Zusatzurlaub für Schwerbehinderte HessLAG 16.2.1987, BB 1987, 1461 ). Ausgenommen sind nur solche Freistellungen vom Dienst, die einseitig vom Arbeitgeber, Dienstherrn vorgenommen werden und nicht auf einem Antrag des Betroffenen beruhen. Dies gilt insbesondere für das Verbot der Führung der Dienstgeschäfte nach § 74 HBG oder eine Suspendierung der Arbeitspflicht im Vorfeld einer Kündigung oder zur Gewährleistung von internen Ermittlungen (LAG Köln 16.3.2000, BB 2000, 1627 ; Kania a.a.O.). Die Mitbestimmung bei der Aufstellung des Urlaubsplans ist im Hinblick auf den Begriff der sozialen Angelegenheiten in § 74 Abs. 1 weit auszulegen. Der Begriff des Urlaubsplans gibt nur die Zielrichtung vor, ohne zugleich die Mitbestimmung auf Urlaubspläne im engeren Sinne einzugrenzen. Die Mitbestimmung erfasst alle Maßnahmen und Regelungen, bei denen entweder allgemeine Regelungen für Teile der Beschäftigten aufgestellt werden, um ihre Urlaubs- oder sonstigen Freistellungsbegehren in ihren Voraussetzungen und Grenzen näher auszugestalten. Zum anderen sollen alle Entscheidungssituationen erfasst werden, in denen sich bei einem Urlaubsbegehren keine Einigung zwischen Dienststelle und einzelnen Beschäftigten ergibt, weil in diesem Fall stets zu vermuten ist, dass für die ablehnende Haltung der Dienststelle auch betriebliche Gründe maßgebend sind. Verdrängt wird die Mitbestimmung nach § 74 Abs. 1 Nr. 11 HPVG insoweit nur durch Spezialregelungen, wie sie für die Ablehnung eines Beurlaubungsantrages in § 77 Abs. 1 Nr. 1 lit. i, Nr. 2 lit. f HPVG enthalten sind. Die dort aufgeführten Beteiligungstatbestände gehen § 74 Abs. 1 Nr. 11 HPVG vor. Voraussetzung der Mitbestimmung ist damit nicht, dass für die Dienststelle ein vollständiger Urlaubsplan im engeren Sinne aufgestellt werden soll, der die Ansprüche auf Erholungsurlaub aller Beschäftigten vollständig für das jeweilige Urlaubsjahr regelt. Auch Teilregelungen einzelner Aspekte der Urlaubsgewährung (im weitesten Sinne) werden von § 74 Abs. 1 Nr. 11 HPVG erfasst. Gleiches gilt, wenn die Regelungsfrage nur einige Beschäftigte betrifft, z. B. weil hinsichtlich eines bestimmten Aufgabengebietes die Frage der Urlaubsvertretung verbindlich zu regeln ist, insbesondere wenn sich die betroffenen Beschäftigten untereinander nicht einigen können. Es können insoweit keine anderen Anforderungen gestellt werden als für die Ausübung des Mitbestimmungsrechtes nach § 74 Abs. 1 Nr. 9 HPVG. Hier hätte das Polizeipräsidium seine allgemeinen Vorstellungen zu Ausgestaltung des Ermessens bei der Entscheidung über Dienstbefreiungsanträge von Beamten im Zusammenhang mit ihrer persönlichen Bildung oder Fortbildung daher dem Personalrat zur Zustimmung nach § 69 Abs. 1 HPVG unterbreiten müssen. Ohne seine Zustimmung hätte nicht entschieden werden dürfen, jedenfalls nicht zum Nachteil des Klägers. Denn die vom Beklagten angestellten Erwägungen berühren keineswegs nur Individualbelange einzelner Beschäftigter, sondern konkretisieren die dienstlichen Vorstellungen nach Bedeutung und Gewicht einschließlich des insoweit angenommenen Vorrangs vor den Interessen der Beamten für eine Teilnahme an Bildungsurlaubsmaßnahmen. Insbesondere wäre im Mitbestimmungsverfahren auch zu klären, wie insoweit die grundsätzlich anzustrebende Gleichbehandlung mit Beschäftigten im Arbeitsverhältnis hergestellt werden kann (§ 61 Abs. 1 HPVG). Diesen Beschäftigten steht nämlich nach § 1 Abs. 1 BildUrlG ein Anspruch auf Teilnahme am Bildungsurlaub zu. Folglich berühren die Ermessenserwägungen des Beklagten die kollektiven Interessen der übrigen Beschäftigten, was für den Eintritt der Mitbestimmung in sozialen Angelegenheiten – bei Erfüllung der sonstigen Voraussetzungen eines Einzeltatbestandes – ausreicht. Der Antrag des Klägers auf Gewährung von Dienstbefreiung ist daher nach der Durchführung des Mitbestimmungsverfahrens unter Berücksichtigung des ort erzielten Ergebnisses in der Sache erneut zu bescheiden. Da das beklagte Land unterliegt, hat es nach § 154 Abs. 1 VwGO die Verfahrenskosten zu tragen. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 ZPO. Die Berufung wird zugelassen, da die Auslegung von § 74 Abs. 1 Nr. 11 HPVG in der Rechtsprechung noch nicht geklärt ist und diese Frage auch grundsätzliche Bedeutung hat (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Der Kläger ist als Polizeibeamter in der Polizeistation Schlüchtern tätig, die zum Polizeipräsidium Südosthessen gehört. Er wird als Sachbearbeiter in der Ermittlungsgruppe dieser Polizeistation eingesetzt und ist zugleich Vertreter des Ermittlungsgruppenleiters. Die Ermittlungsgruppe besteht planmäßig aus 5 Personen. Der Kläger begehrt die Neubescheidung seines Antrages vom 4. Mai 2004 auf Gewährung von Dienstbefreiung unter Fortzahlung der Besoldung für die Zeit zwischen dem 7. und 12. Juni 2004, um während dieser Tage in Berlin an dem politisches Seminar zur Erwachsenenbildung mit dem Thema "Medien-Metropole Berlin" teilzunehmen, veranstaltet vom Seminar-Forum in Berlin, Begegnungs- und Bildungsstätte für Gesellschaft und Politik, gemeinnützige GmbH. Das Seminar, hinsichtlich dessen Inhalt auf Bl. 10-12 d. A. Bezug genommen wird, war vom Hessischen Sozialministerium mit Schreiben vom 8. März 2004 als politische Bildungsveranstaltung nach Maßgabe des Hessischen Bildungsurlaubsgesetzes an (Bl. 18 d. A.). Mit Bescheid vom 10. Mai 2004 lehnte das Polizeipräsidium Südosthessen die Gewährung von Dienstbefreiung unter Berufung auf die angespannte Personal- und Arbeitssituation bei der Behörde ab. Bei einer Vielzahl von Mehrarbeitsstunden, die bisher weder durch Freizeit, noch finanziell abgegolten werden konnte, müsse die Gewährung von Dienstbefreiung für die Teilnahme an Fortbildungsveranstaltungen weitgehend auf solche Veranstaltungen beschränkt bleiben, die überwiegend im dienstlichen Interesse lägen. Die angespannte Personal- und Arbeitssituation werde durch eine Vielzahl noch nicht finanziell abgegoltener Mehrarbeitsstunden sowie die gegenwärtig noch nicht vorhersehbare Einsatzlage belegt. Es werde daher gebeten, die Tage mit Mehrarbeitsstunden bzw. Urlaub zu verrechnen. Der Bescheid wurde dem Kläger am 15. Mai 2004 zugestellt. Am 15. Juni 2004 erhob der Kläger Widerspruch und machte geltend, Dienstbefreiungsanträgen von Mitarbeitern des Hessischen Landeskriminalamtes und des Polizeipräsidiums Mittelhessen für das Seminar sei entsprochen worden. Die Versagung der Dienstbefreiung verstoße daher gegen den Gleichheitssatz (Bl. 14. d. A.). Mit Widerspruchsbescheid vom 21. Juni 2004 (Bl. 15-17 d. A.) wies das Polizeipräsidium Südosthessen den Widerspruch des Klägers zurück. Die Gewährung von Dienstbefreiung stehe im Ermessen der jeweiligen Behördenleitung, sodass es auf die Praxis in anderen Behörden nicht ankomme. Aufgrund der angespannten Personalsituation des Polizeipräsidiums Südosthessen sei es unumgänglich, restriktiv zu verfahren und strenge Maßstäbe an die Gewährung von Dienstbefreiung anzulegen. Der Kläger nahm ungeachtet der Versagung der Dienstbefreiung an dem Seminar in Berlin teil. Anfang Juni 2004 waren bei ihm 60 Mehrarbeitsstunden, Anfang Juli 2004 waren bei ihm noch 58 Mehrarbeitsstunden aufgelaufen, ohne dass ein Ausgleich erfolgt war. Das Polizeipräsidium Südosthessen verfügte im Sommer 2004 über einen Planstellenbestand von 1376. Dem standen 310.000 Mehrarbeitsstunden gegenüber, für die seinerzeit nach den Angaben des Beklagten keine finanzielle Vergütung geleistet werden konnte, für die aber wegen der Arbeitsbelastung auch kein Freizeitausgleich möglich war. Am 16. Juli 2004 hat der Kläger Klage erhoben, mit der er sein Begehren weiter verfolgt. Er macht geltend, die Teilnahme an dem Seminar liege sehr wohl im dienstlichen Interesse, da die örtlichen Medien in Schlüchtern des öfteren bei der Polizeistation anriefen, um Informationen zu erhalten. Auch müsse häufiger zu Fahndungszwecken an die örtlichen Medien herangetreten werden. Das Verhältnis von Presse und Polizei sei intensiv und nicht immer spannungsfrei. Das Seminar habe Gelegenheit geboten, die Erfahrungen von Berliner Polizeibeamten kennen zu lernen sowie die Arbeitsweise, die Hintergründe der Medienberichterstattung in Erfahrung zu bringen und so Erkenntnisse für die eigene Arbeit zu sammeln. Die Ermessensentscheidung habe zudem die Praxis anderer Polizeidienststellen nicht unberücksichtigt lassen dürfen. Die Beurteilung der Personalsituation bei der Polizei müsse auch die Erhöhung der Wochenarbeitszeit auf 42 Stunden seit Anfang des Jahres 2004 berücksichtigen. Die rein pauschale Behauptung einer angespannten Personalsituation genüge nicht, weil so jede Dienstbefreiung abgelehnt werden könne. Während der Seminarteilnahme habe es in der Ermittlungsgruppe des Klägers keine sonstigen Abwesenheiten von Beschäftigten gegeben. Eine konkrete Personalnot habe also nicht bestanden. Der Kläger beantragt sinngemäß, das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides des Polizeipräsidiums Südosthessen vom 10.05.2004 und seines Widerspruchsbescheides vom 21.06.2004 zu verpflichten, den Antrag des Klägers vom 04.05.2004 auf Gewährung von Dienstbefreiung im Umfang von 4 Arbeitstagen für die Teilnahme am politischen Seminar zur Erwachsenenbildung mit dem Thema "Medien-Metropole Berlin" unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. Das beklagte Land beantragt, die Klage abzuweisen. Es verteidigt die angefochtenen Bescheide. Für die Kontakte des Klägers zur örtlichen Presse bedürfe es keiner medienpolitischen oder -rechtlichen Beschulung. Mit einer Verringerung der aufgelaufenen Mehrarbeitsstunden sei schon deshalb nicht zu rechnen, weil sie im Durchschnitt pro Kopf bei 226 Stunden lägen. Die sich auch darin ausdrückende angespannte Personalsituation könne als dienstlicher Grund einer Dienstbefreiung entgegen gehalten werden, ohne dass es gerade auf die vom Beamten individuell geleisteten Mehrarbeitsstunden ankomme. Bei einer individuellen Betrachtung könne dazu kommen, dass Mitarbeitern in bestimmten Arbeitseinheiten keine Dienstbefreiung gewährt werden könne, während Mitarbeiter in anderen Bereichen ohne Anfall von Mehrarbeitsstunden eine solche Dienstbefreiung erhalten könnten. Dies würde zu einer Ungleichbehandlung führen. Für eine Mitbestimmung des Personalrats nach § 74 Abs. 1 Nr. 11 HPVG fehle es an den Voraussetzungen, da der Begriff Urlaubsplanung nicht die Gewährung sonstiger Freistellungen bezahlter oder unbezahlter Art erfasse. Ein Heftstreifen des Beklagten hat vorgelegen. Auf seinen Inhalt und den der Gerichtsakte wird zur Ergänzung des Sach- und Streitstandes Bezug genommen.