9 E 3794/06

Leitsatz: Der Umstand, dass nur die Mindestversorgung gewährt wird, rechtfertigt mangels spezieller gesetzlicher Grundlage nicht die Kürzung des Kindererziehungszuschlags. Es wird unter entsprechender Aufhebung der Bescheide des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 21. August 2006 und vom 7. Februar 2007 festgestellt, dass das beklagte Land verpflichtet ist, der Klägerin den Kindererziehungszuschlag für zwei Kinder zusätzlich zu der der Klägerin gewährten Mindestversorgung zu gewähren und den Zuschlag nicht unter Bezugnahme auf das erdiente Ruhegehalt zu kürzen. Das beklagte Land hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Das Urteil ist im Kostenausspruch vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Berufung und Revision werden zugelassen. Das Begehren ist als kombinierte Anfechtungs- und Feststellungsklage statthaft. Das Anfechtungsbegehren erweist sich als erforderlich, um den Eintritt der Bestandskraft der Bescheide vom 21.08.2006 und vom 07.02.2007 zu verhindern. Dem Feststellungsbegehren steht nicht der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage (§ 43 Abs. 2 VwGO) entgegen. Die Klägerin war hier nicht gehalten, ihren Anspruch durch ein Verpflichtungsbegehren geltend zu machen, da im Hinblick auf Art. 20 Abs. 3 GG davon auszugehen ist, dass das beklagte Land einen Feststellungsausspruch der Kammer beachten wird. Die Klage ist auch im Übrigen zulässig und hat in der Sache Erfolg. Die Klägerin hat einen Anspruch auf die Auszahlung eines Kindererziehungszuschlags für ihre Kinder Andreas und Christof zusätzlich zu der ihr gewährten Mindestversorgung und in ungekürzter Höhe ohne Rücksicht auf die Höhe ihres erdienten Ruhegehaltssatzes. Insoweit sind die angefochtenen Bescheide rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Rechtsgrundlage des Anspruchs der Klägerin ist § 50 a Abs. 1 BeamtVG, der hier nach § 50 a Abs. 8 BeamtVG entsprechend anzuwenden ist. Danach hat die Klägerin dem Grunde nach einen Anspruch auf Gewährung des Kindererziehungszuschlags, der nach § 50 a Abs. 1 BeamtVG zusätzlich zu ihrem Ruhegehalt gewährt wird. Denn nach dieser Vorschrift erhöht sich das Ruhegehalt um den Kindererziehungszuschlag. Gleiches lassen auch § 50 a Abs. 5, 6 BeamtVG erkennen, in denen jeweils von dem „um den Kindererziehungszuschlag erhöhte(n)“ Betrag des Ruhegehalts oder Ruhegehalt die Rede ist. Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Gewährung eines Kindererziehungszuschlags an die Klägerin liegen vor; sie sind zwischen den Beteiligten insoweit auch unstreitig. Auch die Höhe des ungekürzten Betrags des der Klägerin dem Grunde nach zustehenden Kindererziehungszuschlags von 45,71 € ist zwischen den Beteiligten nicht streitig; rechtliche Bedenken gegen die Berechnung dieses Betrags sind nicht ersichtlich. Eine gesetzliche Grundlage für die Kürzung des Ruhegehalts in der in den angefochtenen Bescheiden dargelegten und festgesetzten Höhe im Hinblick auf den Umstand, dass die Klägerin die Mindestversorgung nach § 14 Abs. 4 Satz 1 BeamtVG bezieht, besteht nicht. Folglich erweist sich die Kürzung des Kindererziehungszuschlags durch die angefochtenen Bescheide schon deswegen als rechtswidrig, weil sie nicht auf eine hinreichend bestimmte gesetzliche Ermächtigungsgrundlage gestützt werden kann. Dies ergibt sich zwingend aus § 3 Abs. 1 BeamtVG. Danach wird die Versorgung der Beamten und ihrer Hinterbliebenen durch Gesetz geregelt. Dieser ausdrückliche Gesetzesvorbehalt ergänzt den verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalt für Maßnahmen, die die von ihr Betroffenen, hier die Klägerin, in ihren Rechten beeinträchtigen können. Da der Anspruch auf Zahlung eines Kindererziehungszuschlags, wie dargelegt, gesetzlich in § 50 a BeamtVG geregelt ist, bedarf es auch einer ausdrücklichen gesetzlichen Rechtsgrundlage, wenn der Kindererziehungszuschlag nur in gekürztem Umfang ausgezahlt werden soll. An einer derartigen Regelung, die das beklagte Land zu der ausgesprochenen Kürzung berechtigen könnte, fehlt es. Der Kindererziehungszuschlag für Versorgungsempfänger/innen gehört nach § 2 Abs. 1 Nr. 9 BeamtVG zwar zu den Versorgungsbezügen. Dies bedeutet aber nicht, dass die nach § 50 a BeamtVG zu erbringenden Leistungen zum Ruhegehalt gehörten. § 2 Abs. 1 Nr. 1 BeamtVG führt das Ruhegehalt als eigenständigen Teil der Versorgungsbezüge auf, unterscheidet also zwischen den beiden Arten der Versorgungsbezüge. § 50 a Abs. 1 BeamtVG sieht die Zahlung des Kindererziehungszuschlags zusätzlich zu dem Ruhegehalt vor. Dies ergibt sich unmittelbar aus dem Wortlaut. Danach „erhöht sich“ das Ruhegehalt des Versorgungsempfängers um den Kindererziehungszuschlag. Eine ausdrückliche Begrenzung dieser Erhöhung findet sich lediglich in der Regelung des § 50 a Abs. 5 BeamtVG. Danach darf der um den Kindererziehungszuschlag erhöhte Ruhegehaltsbetrag, der sich unter Berücksichtigung der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge und der auf die Kindererziehungszeit entfallenden ruhegehaltfähigen Dienstzeit als Ruhegehalt ergeben würde, die in § 50 a Abs. 5 S. 2 BeamtVG näher bestimmte Höchstgrenze nicht übersteigen. Diese Grenze orientiert sich am jeweiligen Rentenwert. Ihre Anwendung steht hier nicht im Streit. Im Übrigen bestimmt § 50 a Abs. 6 BeamtVG, dass das um den Kindererziehungszuschlag erhöhte Ruhegehalt jedenfalls nicht höher sein darf als das Ruhegehalt, das sich unter Berücksichtigung des höchsten Ruhegehaltssatzes und der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge aus der Endstufe der Besoldungsgruppe, aus der sich das Ruhegehalt berechnet, ergeben würde. Auch diese Vorschrift hat keine Auswirkungen auf die Höhe des Kindererziehungszuschlags der Klägerin. Eine besondere Bestimmung über die Kürzung des Kindererziehungszuschlags im Fall der Gewährung der Mindestversorgung (§ 14 Abs. 4 Satz 1 BeamtVG, wonach das Ruhegehalt mindestens 35 v. H. der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge beträgt), enthält das Beamtenversorgungsgesetz indes weder in § 50 a noch an anderer Stelle. Die Kürzung des der Klägerin gewährten Kindererziehungszuschlags ist auch nicht im Hinblick auf die Überlegung gerechtfertigt, dass der Klägerin auf der Grundlage der ruhegehaltfähigen Dienstzeit lediglich ein Ruhegehalt in Höhe von 34,6 v. H. zu gewähren wäre. Eine Kürzung des Kindererziehungszuschlags im Hinblick auf die Gewährung der das erdiente Ruhegehalt übersteigenden Mindestversorgung setzte voraus, dass als Ruhegehalt im Sinne von § 50 a Abs. 1 Satz 1 BeamtVG, welches sich um den Kindererziehungszuschlag erhöht, nur das erdiente Ruhegehalt anzusehen wäre. Zur Überzeugung der Kammer ist der Begriff indes nicht in diesem Sinn zu verstehen. Soll sich eine gesetzliche Regelung im Beamtenversorgungsgesetz auf das erdiente Ruhegehalt beschränken, so wird dies in der Regel ausdrücklich im Gesetzestext zum Ausdruck gebracht (vgl. z. B. § 14 Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 1 BeamtVG). Auch sonst kennt das Beamtenversorgungsrecht nicht einen Grundsatz des Inhalts, dass Vorschriften über die Erhöhung des Ruhegehaltssatzes grundsätzlich in dem eingeschränkten Sinn zu verstehen seien, dass hierbei jeweils nur das erdiente Ruhegehalt gemeint ist (BVerwG, Urteil vom 23.06.2005 - 2 C 25.04 - Juris, Rn. 11 f.). § 50 a BeamtVG lässt sich an keiner Stelle ein Hinweis dafür entnehmen, dass es sich bei dem Ruhegehalt im Sinne dieser Vorschrift nur um das erdiente Ruhegehalt handeln könne. Der Umstand, dass die Klägerin im Hinblick auf ihre ruhegehaltfähige Dienstzeit und den sich daraus ergebenden Ruhegehaltssatz von 34,6 v. H. die Mindestversorgung von 35 v. H. erhält, rechtfertigt ebenfalls für sich genommen eine Kürzung des Kindererziehungszuschlags deshalb nicht. Nach § 14 Abs. 4 Satz 1 BeamtVG beträgt „das Ruhegehalt“ mindestens 35 v. H. Zur Überzeugung der Kammer ist damit ausschließlich das im Einzelfall festgesetzte Ruhegehalt im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 1 BeamtVG gemeint, nicht aber ein um Zuschläge oder sonstige Leistungen erhöhtes Ruhegehalt. Dies ergibt sich schon daraus, dass auch die Leistungen nach §§ 50 a - 50 e BeamtVG, also auch der hier streitgegenständliche Kindererziehungszuschlag, als selbstständige Versorgungsbezüge anerkannt sind (§ 2 Abs. 1 Nr. 9 BeamtVG). Auf der Grundlage dieser Vorschriften sind also im Fall der Gewährung der Mindestversorgung einerseits das Ruhegehalt in dieser Höhe und andererseits ein ungekürzter Kindererziehungszuschlag zu zahlen, da dieser nach § 50 a Abs. 1 Satz 1 BeamtVG das Ruhegehalt - hier das Ruhegehalt gemäß § 14 Abs. 4 Satz 1 BeamtVG in Höhe der Mindestversorgung - erhöht. Lediglich für die Anwendung des § 14 Abs. 3 BeamtVG, also für die Fälle einer vorzeitigen Zurruhesetzung, sowie für die Anwendung von Ruhens-, Kürzungs- und Anrechnungsvorschriften gilt der Kindererziehungszuschlag als Teil des Ruhegehalts, wie § 50 a Abs. 7 BeamtVG ausdrücklich bestimmt. Gemeint sind damit allerdings nur ausdrückliche gesetzliche Ruhens- oder Kürzungsvorschriften (§ 3 Abs. 1 BeamtVG). In allen anderen, in Abs. 7 nicht genannten Fällen ist der Kindererziehungszuschlag hingegen als selbstständiger Teil der Versorgungsbezüge anzusehen, nicht jedoch als Teil des Ruhegehalts. Die Regelung in Abs. 7 kann nicht anders verstanden werden, da es ihrer anderenfalls nicht bedurft hätte. Eine gesetzliche Fiktion erweist sich nämlich als überflüssig, wenn sich bereits im Übrigen aus dem Gesetz die Rechtsfolgen ergeben, die lediglich durch die Fiktion klargestellt werden sollen. Auch der Sinn und Zweck der Gewährung des Kindererziehungszuschlags sprechen für diese Auslegung. Einerseits dient die Erhöhung des Ruhegehalts durch den Kindererziehungszuschlag der Behebung einer Lücke der Versorgung, die durch die Zeiträume der Erziehung von Kindern entstanden sein kann. Eine weitere Zweckbestimmung des Kindererziehungszuschlags ist darin zu sehen, dass die Kindererziehung sowohl für die gesetzliche Altersvorsorge als auch für die Finanzierung der Beamtenversorgung aus Steuermitteln eine bestandssichernde Funktion hat. Beide Systeme sind darauf angewiesen, dass neue Generationen von Beitrags- oder Steuerzahlern nachrücken. Diese Bedeutung der Erziehungsleistung rechtfertigt es, die Bewertung von Kindererziehungszeiten grundsätzlich unabhängig davon auszugestalten, ob eine Unterbrechung in der Berufstätigkeit vorliegt, und sie mit einem festen Wert zu versehen (so in Bezug auf das Rentenrecht: BVerfG, Beschluss vom 09.01.2006 - 1 BvR 756/96 - Juris, Rdnr. 20; Beschluss vom 12.03.1996 - E 94, 241, 262; zu § 14 Abs. 4 BeamtVG, § 50 a BeamtVG; im gleichen Sinne VG Potsdam, Urteil vom 06.12.2006 - 2 K 3619/03 - Juris, Rn. 28 ff.). Mit dem Kindererziehungszuschlag sollen Beamte, die Kinder erzogen haben, versorgungsrechtlich besser gestellt werden als Beamte, die bei gleicher Versorgungsbiographie Kinder nicht erzogen haben (VG Potsdam, a. a. O.). Diese Zweckbestimmung ist gerade im Fall der Klägerin von Bedeutung, da diese nach der Geburt ihres ersten Sohnes gegen eine Abfindungszahlung aus dem öffentlichen Dienst ausgeschieden war und im Hinblick darauf nur eine entsprechend geringere ruhegehaltfähige Dienstzeit vorweisen kann. Dies hat zusammen mit der erziehungsbedingten Teilzeitbeschäftigung während des zweiten Beamtenverhältnisses dazu geführt, dass im Hinblick auf den geringen Umfang der ruhegehaltfähigen Dienstzeit nur die Mindestversorgung zu gewähren ist. Zweckbestimmung des Kindererziehungszuschlags ist es, eine gewisse Kompensation für den Ausfall von ruhegehaltfähigen Dienstzeiten wegen der Betreuung von Kindern zu gewähren. Dem widerspräche es, diesen Ausgleich im Hinblick auf die Festsetzung der Mindestversorgung nur in geringerer Höhe zu gewähren. Dies wäre mit Art. 3 Abs. 2, 3 Abs. 1 S. 1 GG unvereinbar, dessen Realisierung die Leistungen des Kinderziehungszuschlages auch dienen, weil meist Frauen aufgrund der Wahrnehmung von Kindererziehungsaufgaben über geringere Dienstzeiten verfügen und deshalb eine geringere Altersversorgungsleistung erhalten. Die Ausführungen im Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern vom 03..09.2002, auf die sich das beklagte Land zur Rechtfertigung der Kürzung des Kindererziehungszuschlags beruft, sind nicht geeignet, als Rechtsgrundlage für die Kürzung des Kindererziehungszuschlags zu dienen. Eine unmittelbare Bindung des beklagten Landes an dieses Rundschreiben kommt ohnehin nicht mehr in Betracht, seitdem die Gesetzgebungskompetenz für das Versorgungsrecht von Beamtinnen und Beamten auf das Land übergegangen ist. Allerdings hat das beklagte Land vorgetragen, dass es die Grundsätze, die sich aus dem Schreiben ergeben, in ständiger Praxis seiner Festsetzung von Kindererziehungszuschlägen im Fall des Zusammentreffens mit der Festsetzung der Mindestversorgung zugrunde legt. Damit beruft es sich zwar auf eine grundsätzlich zulässige Selbstbindung und die Notwendigkeit einer gleichmäßigen Verwaltungspraxis (Art. 3 Abs. 1 GG). Dies ist hier jedoch nicht geeignet, die Kürzung des Kindererziehungszuschlags zu rechtfertigen. Dem steht entgegen, dass das Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern nicht als gesetzliche Regelung anzusehen ist, vielmehr nur die Bedeutung einer Verwaltungsvorschrift hat, die grundsätzlich keine Rechtsnorm im Außenverhältnis darstellt. Können aber die Versorgungsleistungen und mithin auch Einschränkungen der gesetzlichen Versorgungsleistungen nur durch Gesetz geregelt werden (§ 3 Abs. 1 BeamtVG), so ergibt sich bereits daraus, dass eine Verwaltungsvorschrift nicht geeignet sein kann, Versorgungsempfängern gesetzlich vorgesehene Leistungen vorzuenthalten oder auch nur entsprechende Leistungen einzuschränken. Als unterliegender Beteiligter hat das beklagte Land die Kosten des Verfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Berufung und Revision sind zuzulassen, da die Sache grundsätzliche Bedeutung hat. Die Klägerin stand im Beamtenverhältnis im Schuldienst des Beklagten, und zwar zunächst in der Zeit vom 03.03.1960 bis zum 31.03.1964. Zu diesem Zeitpunkt wurde sie im Hinblick auf die Geburt ihres ersten Kinds auf eigenen Antrag unter Zahlung einer Abfindung aus dem Beamtenverhältnis entlassen. Im Zeitraum vom 01.09.1970 bis zum 30.04.1988 stand die Klägerin erneut in einem Beamtenverhältnis. Mit Ablauf des Monats April 1988 versetzte das beklagte Land die Klägerin wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand. Mit Bescheid vom 15.03.1988 setzte der Regierungspräsident in Darmstadt die Versorgungsbezüge der Klägerin im Hinblick auf die ruhegehaltfähige Dienstzeit, nach der sich ein Ruhegehalt von 34,6 v. H. der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge ergeben würde, auf die Mindestversorgung in Höhe von 35. v. H. der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge fest. Dabei wurde die Beamtendienstzeit zwischen 1960 und 1964 nicht berücksichtigt. Durch Bescheid vom 15.02.1995 gewährte das Regierungspräsidium Darmstadt der Klägerin auf ihren Antrag vom 31.12.1992 ab dem 01.01.1992 für die Kinder Andreas, geboren am 13.12.1963, und Christof, geboren am 23.01.1966, zusätzlich einen Kindererziehungszuschlag. Diesen setzte es durch Bescheid vom 05.05.1999 (Bl. 86 der Versorgungsakte) nach einer entsprechenden Prüfungsmitteilung des Staatlichen Rechnungsprüfungsamts Wiesbaden für den Zeitraum ab dem 01.07.1998 auf einen Betrag von 70,85 DM fest. Eine Änderung für die Vergangenheit unterblieb wegen Geringfügigkeit. Im August 2006 stellte die Klägerin fest, dass das beklagte Land den monatlichen Auszahlungsbetrag des Kindererziehungszuschlags von ursprünglich 45,71 € auf 25,11 € vermindert hatte. Sie beantragte eine schriftliche Begründung dieser Kürzung und einen rechtmittelfähigen Bescheid. Durch Bescheid vom 22.08.2006 (Bl. 115 ff. der Versorgungsakte) setzte das Regierungspräsidium Darmstadt den monatlichen Auszahlungsbetrag des Kindererziehungszuschlags im Hinblick auf den Umstand, dass die Klägerin lediglich die sogenannte Mindestversorgung erhält, ab dem 01.08.2006 auf 25,11 € und ab dem 01.09.2006 auf 10,86 € fest. Zur Begründung führte es aus, dass nur das erdiente Ruhegehalt um den vollen Kindererziehungszuschlag erhöht werde. Übersteige hingegen das um den Zuschlag erhöhte (erdiente) Ruhegehalt die Mindestversorgung, werde das erhöhte Ruhegehalt gewährt, wobei zahlungstechnisch aber die Mindestversorgung zuzüglich des die Mindestversorgung übersteigenden Teils der Summe von erdientem Ruhegehalt und Kindererziehungszuschlag gewährt werde. Den Berechnungsfehler habe man erst im Juli 2006 festgestellt; die Richtigstellung gelte nur für die Zukunft. Wegen der Einzelheiten der Berechnung wird auf den Bescheid vom 22.08.2006 Bezug genommen. Die Klägerin hat am 15.09.2006 Klage erhoben. Sie begehrt die Zahlung eines ungekürzten Kindererziehungszuschlags zusätzlich zu der ihr gewährten Mindestversorgung. Es fehle bereits an einer gesetzlichen Grundlage für die Kürzung des Zuschlags; außerdem sei die Kürzung nicht hinreichend begründet worden. Der Kindererziehungszuschlag sei als eigenständiger Versorgungsbestandteil anzusehen und folglich nicht Teil des Ruhegehalts, sondern ein echter Zuschlag zum Ruhegehalt. Der Kindererziehungszuschlag sei folglich ungekürzt und unabhängig von der Höhe des Ruhegehalts zu zahlen; hierfür sei es nicht von Bedeutung, dass der Klägerin die Mindestversorgung gewährt werde. Das BeamtVG qualifiziere zwar im Fall von gesetzlichen Kürzungs- und Anrechnungsvorschriften den Kindererziehungszuschlag als Teil des Ruhegehalts; derartige Vorschriften fänden hier jedoch keine Anwendung. Dies entspreche letztlich auch den mit der Einführung des Kindererziehungszuschlags verfolgten gesetzgeberischen Zwecken, wie die Klägerin im Einzelnen in ihrem Schriftsatz vom 13.11.2006 ausführt, auf den Bezug genommen wird. Die Klägerin beantragt, unter Aufhebung der Bescheide des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 07.02.2007 und vom 21.08.2006 festzustellen, dass das beklagte Land verpflichtet ist, der Klägerin den Kindererziehungszuschlag ohne Kürzung zusätzlich zu der der Klägerin gewährten Mindestversorgung zu gewähren. Das beklagte Land beantragt, die Klage abzuweisen. Die Kürzung des Kindererziehungszuschlags auf einen Auszahlungsbetrag von monatlich 10,86 € ab dem 01.09.2006 sei rechtmäßig. Unter Berufung auf ein Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern vom 03.09.2002 vertritt das beklagte Land die Auffassung, dass der Kindererziehungszuschlag Bestandteil des Ruhegehalts sei. Zwar sehe der Wortlaut des § 50 a BeamtVG eine ausdrückliche Regelung über die Verfahrensweise beim Zusammentreffen von Kindererziehungszuschlag und Mindestversorgung nicht vor. Die Durchführungshinweise in dem genannten Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern sähen jedoch vor, dass in Fällen wie demjenigen der Klägerin die Mindestversorgung zuzüglich des die Mindestversorgung übersteigenden Betrags der Zuschläge zu gewähren sei. An diese Durchführungshinweise sehe sich das beklagte Land im Sinne einer einheitlichen Verwaltungspraxis gebunden. Dem Vertrauensschutz der Klägerin habe man dadurch Rechnung getragen, dass von einer Korrektur für die Vergangenheit abgesehen wurde. Während des Verfahrens hat das beklagte Land die Zahlung des Kindererziehungszuschlags an die Klägerin nochmals überprüft und dabei einen weiteren Berechnungsfehler festgestellt, den es in seinem Schriftsatz vom 07.02.2007 im Einzelnen darlegt. Insoweit wird auf den Schriftsatz Bezug genommen. Auf dieser Grundlage hat das Regierungspräsidium Darmstadt durch Bescheid vom 07.02.2007 den Bescheid vom 21.08.2006 geändert und den Auszahlungsbetrag des Kindererziehungszuschlags auf monatlich 25,11 € festgesetzt. Dieser Bescheid enthält keine Rechtsmittelbelehrung. Die Klägerin hat die Klage durch Schriftsatz vom 19.03.2007 auch auf den Bescheid vom 07.02.2007 erstreckt, soweit der Kindererziehungszuschlag nicht über den Betrag von 25,11 € hinaus festgesetzt wurde. Die die Klägerin betreffende Versorgungsakte des beklagten Landes wurde zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht. Zur Ergänzung des Sach- und Streitstands wird auf die Versorgungsakte sowie die Gerichtsakte, insbesondere die Schriftsätze der Beteiligten, Bezug genommen.