1 K 2729/09

Die Klage wird auf Kosten des Klägers abgewiesen. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Tatbestand: Der am 21. Dezember 1963 geborene Kläger steht als Kriminalhauptkommissar (BesGr. A 11 BBesO, II. Säule - seit dem 13. Januar 1995 - ) bei dem Polizeipräsidium F. im Dienst des Beklagten. In diesem Amt erhielt der Kläger folgende dienstliche Beurteilungen: - vom 22. Oktober 1996: Beurteilungszeitraum 11. September 1992 - 31. Mai 1996, Gesamturteil 3 Punkte (Hauptmerkmale 3, 3, 3 Punkte) - vom 22. November 1999: Beurteilungszeitraum 1. Juni 1996 - 31. Mai 1999, Gesamturteil 3 Punkte (Hauptmerkmale 4, 3, 4 Punkte) - vom 15. Juli 2002: Beurteilungszeitraum 1. Juni 1999 - 31. Mai 2002, Gesamturteil 4 Punkte (Hauptmerkmale: 4, 4, 4 Punkte) - vom 9. Januar 2006: Beurteilungszeitraum 1. Juni 2002 - 30. September 2005, Gesamturteil 4 Punkte (Hauptmerkmale: 4, 4, 4 Punkte) - die im vorliegenden Verfahren angegriffene Beurteilung vom 23. Oktober 2008: Beurteilungszeitraum 1. Oktober 2005 - 31. Juli 2008, Gesamturteil 3 Punkte (Hauptmerkmale: 3, 3, 4 Punkte). Die Regelbeurteilung zum Stichtag 1. August 2008 wurde durch folgende allgemeine Maßnahmen vorbereitet und begleitet: Durch Erlass vom 30. Januar 2008 legte das Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen den Beurteilungsstichtag für den mittleren und gehobenen Dienst auf den 1. August 2008 fest. Durch Erlass vom 3. Juli 2008 "Einhaltung der Richtsätze gemäß Ziffer 8.2.2 Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (BRL Pol) zum Stichtag 01.08.2008" wies das Innenministerium NRW darauf hin, dass ausgehend von § 10a der Verordnung über die Laufbahn der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen (LVO) Ziffer 8.2.2 BRL Pol die Richtsätze für Prädikatsbeurteilungen (Gesamtnote 4 Punkte 20% und Gesamtnote 5 Punkte 10% der gesamten Vergleichsgruppe) festlegt. Weiter heißt es wörtlich: "Zur Einhaltung der Richtsätze und um einen landesweiten Notenspiegel erstellen zu können, bitte ich die Kreispolizeibehörden, vor Schlusszeichnung der zum Stichtag 01.08.2008 anstehenden Beurteilungen des mittleren und gehobenen Dienstes dem Landesamt für Ausbildung, Fortbildung und Personalangelegenheiten der Polizei Nordrhein-Westfalen (LAFP) mittels der beigefügten Übersicht die beabsichtigte Verteilung der Beurteilungsnoten auf die jeweiligen Vergleichsgruppen per Mail an .....vorzulegen. Eine Schlusszeichnung kann erst nach Freigabe durch das LAFP erfolgen." Das Polizeipräsidium F. führte am 5., 6. und 12. Juni 2008 Maßstabbesprechungen mit Erstbeurteilern durch. Den Inhalt dieser Besprechungen fasste die Polizeipräsidentin in einem an die Erstbeurteiler gerichteten Schreiben vom 24. Juni 2008 wie folgt zusammen: "In den Maßstabbesprechungen wurden die möglichen Aspekte einer Leistungsbewertung unter Berücksichtigung der in den Beurteilungsrichtlinien vorgegebenen Richtwerte eingehend diskutiert. Richtwerte geben nur Anhaltspunkte für eine im Quervergleich möglichst gerechte Bewertung der erbrachten Leistungen. Für jedes Leistungsmerkmal und das Gesamtergebnis ist daher zu prüfen, inwieweit der/die Beamte/-in im Beurteilungszeitraum den Anforderungen unter Berücksichtigung der in der Aufgabenbeschreibung aufgeführten Aufgaben entsprochen hat. Die Leistungen entsprechen voll den Anforderungen, wenn die im Anforderungsprofil, Funktionsprofil oder dem Geschäftsverteilungsplan aufgeführten Aufgaben und Tätigkeiten zufriedenstellend erledigt worden sind. Im Rahmen der Maßstabbesprechungen wurden die nachfolgend aufgeführten, allgemeingültigen Kriterien für eine darüber hinausgehende Leistungsbewertung eingehend diskutiert: Übernahme von schwierigen, sensiblen oder risikobehafteten Vorgängen oder Tätigkeiten Übernahme von Zusatzaufgaben Verwendungsbreite Funktionsdienstzeit Fortbildung Funktion Quantität der Arbeit Lebensalter Belobigung. Die Aufzählung vorgenannter Kriterien stellt keine Rangfolge dar. Jedes einzelne Kriterium und/oder mehrere zutreffende Kriterien sind im Hintergrund der Tätigkeiten und Aufgabenfelder sowie des statusrechtlichen Amtes der zu beurteilenden Beamten/-innen zu betrachten." Das Polizeipräsidium F. bildete für die Besoldungsgruppen A 7, A 8, A 9 g. D., A 10 bis A 13 je eine Vergleichsgruppe. Die Beurteilerbesprechung für die Besoldungsgruppen A 11 und A 12 fand am 6. Oktober 2008 statt. An dieser nahmen ausweislich der darüber unter dem 13. Oktober 2008 gefertigten Sitzungsniederschrift neben der Polizeipräsidentin, den Leitern ZA, GE, K, V und Leitungsstab die Gleichstellungsbeauftragte (bei A 11) und deren Vertreterin (bei A 12) teil. Zu Beginn stellte die Polizeipräsidentin fest, dass es Sinn und Zweck der Beurteilerbesprechung sei, sie als Endbeurteilerin bei einer gerechten Beurteilungsfindung zu beraten und zu unterstützen. Grundsätzlich hätten Beurteilungen Auswirkungen auf alle personellen Entscheidungen und somit auch auf die anstehenden Beförderungen. Gleichwohl sollte jedoch bei der Erstellung der Beurteilung die individuelle Leistung der Beamtin/des Beamten allein ausschlaggebend für die Beurteilung sein. Hierzu seien die im statusrechtlichen Amt erbrachten Leistungen objektiv innerhalb der gesamten Vergleichsgruppe zu bewerten. Für die Vergleichsgruppe A 11 enthält das Protokoll der Beurteilerbesprechung u. a. folgende Ausführungen: "In dieser Besoldungsgruppe waren 256 Beamtinnen/Beamte zu beurteilen. Hiervon wurden von den Erstbeurteilern/-innen 38 Beamtinnen/Beamte mit 5 Punkten 52 Beamtinnen/Beamte mit 4 Punkten 165 Beamtinnen/Beamte mit 3 Punkten 1 Beamter mit 2 Punkten in ihren Leistungen bewertet. Ob die Leistungen den Anforderungen des statusrechtlichen Amtes entsprechen, sie übertreffen oder im besonderen Maße übertreffen, ist abhängig von den an das Amt zu stellenden Anforderungen. Für die Besoldungsgruppe A 11 gilt hierbei: Bewertung der dienstlichen Tätigkeit aufgrund der Aufgabenbeschreibung Wertigkeit der Funktion Dienstliche Erfahrung aus den bisher durchlaufenen statusrechtlichen Ämtern und dem statusrechtlichen Amt der Besoldungsgruppe A 11 Lebenserfahrung. Die Leistungen der mit 5 Punkten vorgeschlagenen Beamtinnen/Beamten wurden im Hinblick auf die Wertigkeit ihrer Funktion, sowie auf Dienst- und Lebensalter gegenübergestellt. Hierbei wurde festgestellt, dass die Leistungen der nachfolgend aufgeführten Beamten/-innen anders/abweichend mit 4 Punkten zu bewerten waren: Es folgen 8 Hauptkommissare - Neben dem Gesamtergebnis wurde auch die Bewertung der Sub- und Hauptmerkmale gegenübergestellt und in Einzelfällen aufgrund des Quervergleichs anders bewertet. Diese andere Bewertung wurde direkt in den Vorblättern übernommen. Eine weitere Differenzierung und eine damit verbundene Abweichung vom Ergebnis der Erstbeurteiler/-innen war nicht möglich. Die Leistungsbewertungen der Erstbeurteiler/-innen wurden daher übernommen, so dass die Leistungen von 30 Beamtinnen/Beamte mit 5 Punkten zu bewerten waren (= 11,72 %). Danach wurden alle mit 4 Punkten beurteilten Beamtinnen/Beamte (52 plus 8 Abweichungen = 60) gegenübergestellt. Aufgrund des Quervergleichs wurden die Leistungen der nachfolgend aufgeführten Beamteninnen/Beamten mit 3 Punkten anders/abweichend bewertet:; Es folgen 12 Hauptkommissare/Regierungsamtfrau - Eine weitere Differenzierung und eine damit verbundene Abweichung vom Ergebnis der Erstbeurteiler war nicht möglich. Die Leistungsbewertungen der Erstbeurteiler/-innen wurden daher übernommen, so dass letztlich die Leistungen von 48 Beamtinnen/Beamten mit 4 Punkten zu bewerten waren (= 18,75 %). Neben dem Gesamtergebnis wurde auch die Bewertung der Sub- und Hauptmerkmale gegenübergestellt und in Einzelfällen aufgrund des Quervergleichs anders bewertet. Diese andere Bewertung wurde direkt in den Vorblättern übernommen." Die 256 Beamten in der Vergleichsgruppe A 11 erhielten folgende Gesamturteile: 5 Punkte: 30 (11,72 %, Richtwert 25,6) 4 Punkte 48 (18,75 %, Richtwert 51,2) Prädikat:78 (30,47 %, Richtwert 76,8) 3 Punkte 177 2 Punkte 1. Diese Beurteilungsergebnisse übermittelte das Polizeipräsidium F. am 8. Oktober 2008 dem LAFP, das an demselben Tag der vorgelegten Übersicht "über die Einhaltung der Richtsätze für das Beurteilungsverfahren zum Stichtag 01.08.2008" nicht zustimmte und um eine Korrektur oder eine ergänzende aussagekräftige Begründung zu den Richtsatzüberschreitungen bat. Mit Schreiben vom 10. Oktober 2008 legte das Polizeipräsidium F. dem LAFP erneut den Notenspiegel der Beurteilungen des mittleren und gehobenen Dienstes vor. In dem Schreiben heißt es u. a.: "Ich habe im Bereich der Vergleichsgruppe A 10 bei fünf Beurteilungen Änderungen vorgenommen, so dass in diesem Bereich die Anzahl der Prädikatsbeurteilungen auf 123 verringert worden sind (Quote 124,8). In den anderen Vergleichsgruppen war es mir nicht möglich, weitere Leistungsdifferenzierungen vorzunehmen. Ich gebe in diesem Zusammenhang zu bedenken, dass es sich bei der Vorschrift der Ziffer 8.2.2 der Beurteilungsrichtlinien der Polizei NRW um einen Orientierungsrahmen handelt, der gemäß Absatz 2, Satz 1, 2. Teilsatz nicht dazu führen darf, dass dadurch die Zuordnung der jeweils zutreffenden Gesamtnote verhindert wird. Insbesondere im Bereich der Besoldungsgruppen A 11 und A 12 habe ich von vorn herein einen strengen Maßstab angelegt, was im Ergebnis dazu geführt hat, dass ich in beiden Vergleichsgruppen im Prädikatsbereich lediglich mit einer Beurteilung - bei insgesamt 256 bzw. 101 zu beurteilenden Beamtinnen/-Beamten - oberhalb der vorgegebenen Quote liege. Ich habe mich bei diesen Besoldungsgruppen zudem an den avisierten Planstellenzuweisungen und an den mittlerweile festgelegten Funktionszuordnungen orientiert. Im Bereich der Besoldungsgruppe A 9 geh. Dienst habe ich keine Möglichkeit gesehen, weitere Leistungsdifferenzierungen zwischen einzelnen Beamtinnen/Beamten vorzunehmen, um den Richtsatz im 5-Punkte-Bereich genau zu treffen. Ich halte die Abweichung, bezogen auf die Gesamtgröße der Vergleichsgruppe, für marginal, zudem der Richtsatz im 4-Punkte-Bereich unterschritten wurde." Am 14. Oktober 2008 stimmte das LAFP der Notenübersicht nunmehr zu. Die fünf Beamten der Besoldungsgruppe A 10, deren Gesamtnoten auf 3 Punkte herabgesetzt wurden, legten ein Rechtsmittel gegen ihre Beurteilung nicht ein. Mit Erlass vom 6. November 2008 wies das Innenministerium NRW die Kreispolizeibehörden nochmals darauf hin, dass es Aufgabe des LAFP sei, im Wege der Aufsicht die richtlinienkonforme Durchführung des Beurteilungsverfahrens in den Kreispolizeibehörden zu gewährleisten. Dazu gehöre auch die Überprüfung der Richtsatzorientierung. Die Richtsätze von 20% für die Gesamtnote 4 Punkte und 10% für die Gesamtnote 5 Punkte gehörten zu den tragenden Grundsätzen des Beurteilungsverfahrens. Nur wenn alle Polizeibehörden die Richtsätze in gleicher Weise zum Orientierungsrahmen für ihre Beurteilungspraxis machten, könne das Beurteilungsverfahren auch bei behördenübergreifender Betrachtung zu vergleichbaren Ergebnissen führen. Für den Kläger, der zum Stichtag 1. August 2008 als Sachbearbeiter im Kriminalkommissariat seinen Dienst versah, nahm das Beurteilungsverfahren folgenden Verlauf: Das Beurteilungsgespräch fand am 25. Juli 2008 statt. Der Erstbeurteiler, KD K. , schlug als Gesamturteil 3 Punkte vor und bewertete die Hauptmerkmale wie folgt: Leistungsverhalten: 3 Punkte (Submerkmale: 3, 4, 3, 3, 3, 4, 3) Leistungsergebnis: 3 Punkte (Submerkmale: 4, 3) Sozialverhalten: 4 Punkte (Submerkmale: 4, 3, 4). Die Endbeurteilerin übernahm diese Bewertungen und begründete die fünfte Beurteilung in demselben statusrechtlichen Amt in einer Anlage zu Ziffer IV der Beurteilung u. a. zunächst wie folgt: "Auch diese Beurteilung endet, wie die letzten vier Beurteilungen, mit dem Ergebnis, "die dienstlichen Leistungen entsprechen voll den Anforderungen". Insgesamt ist festzustellen, dass sich auch in dieser aktuellen Beurteilung Lebens- und Diensterfahrung nicht derart auf das Leistungsbild des KHK M. ausgewirkt haben, dass eine Verbesserung des Beurteilungsergebnisses gerechtfertigt gewesen wäre. ....... Weiterhin war zu berücksichtigen, dass sich die entsprechende Vergleichsgruppe des Beamten im Gegensatz zum letzten Regelbeurteilungsstichtag durch die Zusammenlegung der Polizeipräsidien N. a. d. S. und F. durchaus wesentlich verändert hatte. Ich war mit der Leitung der Direktion Kriminalität der Auffassung, dass die von KHK M. konkret erbrachten Leistungen in den Bereichen des Leistungsverhaltens und des Leistungsergebnisses durchaus positiv zu sehen waren; sie sich allerdings in dem Bereich bewegten, die in der Vergleichsgruppe unter Anlegung eines besonders strengen Maßstabes voll den Anforderungen entsprachen. Zu den Voraussetzungen, eine Prädikatsbeurteilung zuzuerkennen, gehörte z. B. die erfolgreiche Übernahme von besonders schwierigen, sensiblen oder risikobehafteten Vorgängen oder Tätigkeiten, die Übernahme von Zusatzaufgaben oder die Wahrnehmung herausgehobener Funktionen, zusätzlich zu den Tätigkeiten im eigentlichen Hauptamt. Stichhaltige konkrete Anlässe und Argumente dafür, dass sich KHK M. innerhalb seiner Vergleichsgruppe A 11 BBesO im Beurteilungszeitraum in spezieller oder besonderer Weise hervorgetan hat, sind nicht bekannt geworden und konnten auch vom direkten Vorgesetzten nicht in überzeugender Weise vorgetragen werden. Zwischen den mit Prädikat beurteilten Beamtinnen und Beamten innerhalb des PP F. und KHK M. bestand noch ein deutlich wahrnehmbarer Leistungsunterschied. KHK M. hat sich bei seiner Aufgabenerfüllung überwiegend auf das Wesentliche konzentriert; er erledigte zwar auch schwierige und komplexe Sachverhalte gründlich und konsequent, er wäre jedoch durchaus in der Lage gewesen, bessere Leistungen - wie auch früher schon gezeigt - zu erbringen. Der Beamte schöpft vorhandenes Potential nicht hinreichend aus und bleibt damit, im Hinblick auf seinen konkret gezeigten Leistungswillen, meistens deutlich hinter seinen individuellen Möglichkeiten zurück, obwohl er punktuell durchaus in Ansätzen sein wahres Leistungsvermögen gezeigt hat. Er gab darüber hinaus weder neue Impulse noch ließ er Aktivitäten erkennen, die zu einer Weiterentwicklung von Organisationsabläufen oder Arbeitsstrukturen bei den ihm übertragenen Aufgaben geführt hätten; es machte auch keine besonderen Vorschläge im Hinblick auf eine Optimierung von Dienstabläufen in seiner Basisorganisationseinheit. Leistungsbereitschaft, Leistungsfähigkeit und auch sein quantitatives Arbeitspensum lagen - bei Anlegung des angeführten besonders strengen Maßstabes - meist im Bereich anderer, voll den Anforderungen entsprechender, Ermittlerinnen und Ermittler seiner Vergleichsgruppe." Die Beurteilung vom 23. Oktober 2008 wurde dem Kläger am 9. März 2009 bekannt gegeben. Unter dem 1. April 2009 beantragte der Kläger beim Polizeipräsidium F. die Abänderung der dienstlichen Beurteilung. Er machte geltend, dass die Begründung, warum die Leistungen des Klägers sich trotz gestiegener Lebens- und Diensterfahrung gegenüber der Vorbeurteilung verschlechtert hätten, fehlerhaft sei. Sie gehe insbesondere zu Unrecht davon aus, dass die letzten vier Beurteilungen das Ergebnis "die Leistungen entsprechen voll den Anforderungen" enthielten. Mit Schreiben vom 15. Mai 2009 gab das Polizeipräsidium F. dem Abänderungsantrag insoweit statt, als es die in der Anlage zur Beurteilung enthaltene Begründung gemäß Nr. 8.1 BRL Pol durch eine neue Anlage, in der es heißt: "Die dritte und vierte Beurteilung im Amt A 11 BBesO endete mit dem Ergebnis "...die dienstlichen Leistungen des KHK M. übertreffen die Anforderungen.". Im Übrigen lehnte es die Änderung der Beurteilung ab. Am 25. Juni 2009 hat der Kläger Klage erhoben. Er trägt vor: Die Begründung zu Nr. 8.1 BRL Pol sei immer noch fehlerhaft, weil sie die Frage einer Verbesserung aufwerfe, statt eine Verschlechterung zu begründen. Außerdem sei es rechtswidrig, Prädikatsbewertungen auf Beamte zu begrenzen, die schwierige, sensible oder risikobehaftete Vorgänge bearbeiteten. Auch ein Sachbearbeiter mit nicht überwiegend besonders schwierigen Tätigkeiten könne Leistungen erbringen, die eine Prädikatsbeurteilung rechtfertigten. Im Übrigen sei es nicht Aufgabe des Klägers, Vorschläge zur Optimierung von Dienstabläufen zu machen. Der Kläger beantragt, den Beklagten zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung vom 23. Oktober 2008 in der Fassung des Bescheides des Polizeipräsidiums F. vom 15. Mai 2009 für den Zeitraum 1. Oktober 2005 bis 31. Juli 2008 aufzuheben und eine neue Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erstellen. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er macht über sein bisheriges Vorbringen hinaus u. a. geltend: Die schwierigen Tätigkeiten seien in der Begründung zu Nr. 8.1 BRL Pol beispielhaft genannt; sie seien keine "KO-Kriterien" gewesen, ohne die eine Prädikatsbeurteilung nicht möglich gewesen wäre. Der Kläger habe sich in keiner Weise in Bezug auf eine eventuelle Prädikatsbewertung hervorgetan. Außerdem seien beim Kläger in den Jahren 2006 und 2007 Arbeitsrückstände festgestellt worden, die mit der konkreten Arbeitsplatzsituation nicht hätten erklärt werden können. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der Personalakte des Klägers und des Verwaltungsvorgangs des Beklagten Bezug genommen. Entscheidungsgründe: Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist als Leistungsklage zulässig, aber unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Aufhebung der ihm durch das Polizeipräsidium F. erteilten dienstlichen Beurteilung vom 23. Oktober 2008 in der Fassung des Bescheides vom 15. Mai 2009 und auf Erteilung einer neuen dienstlichen Beurteilung für den streitbefangenen Beurteilungszeitraum vom 1. Oktober 2005 bis zum 31. Juli 2008. Dienstliche Beurteilungen sind verwaltungsgerichtlich nur beschränkt nachprüfbar. Mit Rücksicht auf die dem Dienstherrn zuzugestehende Beurteilungsermächtigung hat sich die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle darauf zu beschränken, ob die Verwaltung gegen die Verfahrensvorschriften oder -regeln verstoßen, den gesetzlichen Rahmen oder anzuwendende Begriffe verkannt, einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Ständige Rechtsprechung; vgl. nur BVerwG, Urteile vom 13. November 1997 - 2 A 1.97 -, DVBl. 1998, 638 und vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, NVwZ 2003, 1398. Hat der Dienstherr Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler an diese Richtlinien hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe nach dem Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Grundgesetz -GG-) gebunden. Ständige Rechtsprechung; vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Dezember 2007 - 6 A 1603/05 - m.w.N.. Gemessen an diesen Maßstäben ist die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 23. Oktober 2008 rechtmäßig, weil sie in Einklang mit den Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen vom 25. Januar 1996 in der Fassung vom 19. Januar 1999 - BRL Pol - ergangen ist. Das Polizeipräsidium F. hat hinsichtlich der Durchführung des Beurteilungsverfahrens zum Beurteilungsstichtag 1. August 2008 zu Recht die Vorgaben dieser Richtlinien eingehalten. Zunächst ist durch die Erlasse des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen vom 3. Juli 2008 und 6. November 2008 nicht unter Abweichung von den Bestimmungen der BRL Pol eine sogenannte "landesweite Vergleichsgruppe" gebildet worden. Durch diese Erlasse hatte das IM NRW zwar die Kreispolizeibehörden des Landes aufgefordert, vor Schlusszeichnung der bei diesen Kreispolizeibehörden zu erstellenden Beurteilungen dem Landesamt für Ausbildung, Fortbildung und Personalangelegenheiten der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (LAFP) eine Übersicht vorzulegen, anhand derer die Einhaltung der Richtsätze gemäß Nr. 8.2.2 BRL Pol überprüft werde. Dies hat jedoch nicht dazu geführt, dass das LAFP anhand dieser vorgelegten Übersichten einen Vergleich der entsprechenden Vergleichsgruppe einer Polizeibehörde mit der Vergleichsgruppe einer anderen Kreispolizeibehörde vorgenommen hat. Insoweit ist es hinsichtlich der in den BRL Pol geregelten Vergleichsgruppenbildung und -betrachtung innerhalb der jeweiligen Kreispolizeibehörde geblieben. Darüber hinaus ist auch die Beurteilungszuständig-keit des jeweiligen Behördenleiters für die Endbeurteilung aufrecht erhalten worden. So bereits VG Köln, Beschluss vom 13. Juli 2009 - 19 L 334/09 - und VG Düsseldorf, Urteil vom 29. September 2009 - 2 K 8642/08 -. Auch ist es durch die vorgenannten Erlasse nicht zu einem veränderten Verständnis der in Nr. 8.2.2 BRL Pol geregelten Richtsatzvorgaben gekommen. In Übereinstimmung mit Nr. 8.2.2 Abs. 2 BRL Pol behält der Erlass vom 6. November 2008 die darin festgelegten Richtsätze von 10 v. H. für Beurteilungen mit 5 Punkten im Gesamturteil und von 20 v. H. für Beurteilungen mit 4 Punkten im Gesamturteil als tragende Grundsätze des Beurteilungsverfahrens bei. Im Weiteren spricht er jedoch von einer "restriktiven Handhabung im oberen Notenbereich - wie von den BRL Pol vorgesehen - "um Beförderungsmöglichkeiten auch für Beamtinnen und Beamte im mittleren Beurteilungsspektrum" zu schaffen. Dieser Hinweis im Erlass vom 6. November 2008 sowie auch die gewählte Formulierung in der Überschrift des Erlasses vom 3. Juli 2008, die von der "Einhaltung der Richtsätze" spricht, könnten ein Beleg dafür sein, dass zum Beurteilungsstichtag 1. August 2008 die in Nr. 8.2.2 BRL Pol niedergelegten Richtsätze nicht mehr nur "Anhaltspunkte für eine vor allem auch im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe möglichst gerechte Bewertung der von den Beurteilten erbrachten Leistungen" - so der Wortlaut von Nr. 8.2.2 Abs. 2 BRL Pol - sein, sondern als einzuhaltende "Quoten" gelten sollten. Im Hinblick auf die Erlasse des IM NRW vom 3. Juli 2008 und 6. November 2008 könnte sich insoweit eine von dem Wortlaut der Nr. 8.2.2. Abs. 2 BRL Pol abweichende Verwaltungspraxis gebildet haben, die auch auf das beim Polizeipräsidium F. durchzuführende Beurteilungsverfahren Auswirkungen haben könnte. Die Möglichkeit einer abweichenden Verwaltungspraxis ist grundsätzlich gegeben, da Verwaltungsvorschriften wie die BRL Pol keine Rechtsnormen sind. Sie sollen lediglich eine einheitliche Verwaltungspraxis sicher stellen. Maßgeblich ist deshalb die in ständiger Praxis geübte, wenn auch unter Umständen von den Richtlinien abweichende tatsächliche Handhabung, wenn sie von dem Richtliniengeber gebilligt oder zumindest geduldet wird. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Dezember 2007 - 6 A 1603/05 - ; BVerwG, Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 7.99 -, DÖD 2001, 38 ff. sowie Beschluss vom 7. April 2000 - 2 B 21.00 - . Eine Billigung durch den Richtliniengeber würde hier außer Frage stehen, da die Erlasse vom 3. Juli 2008 und 6. November 2008 wie die BRL Pol vom IM NRW herrühren. Es hat sich jedoch keine von dem Wortlaut der Nr. 8.2.2 BRL Pol abweichende Verwaltungspraxis zum Beurteilungsstichtag 1. August 2008 gebildet. Nicht sämtliche Kreispolizeibehörden des Landes Nordrhein-Westfalen haben die für die 4 und 5 Punkte-Bewertungen vorgegebenen Vomhundertsätze als Quote verstanden, sondern sie weiterhin nur als Anhaltspunkte bei der Vergabe leistungsgerechter Bewertungen angewandt. Das ergibt sich bereits aus dem Inhalt des Erlasses des IM vom 8. November 2008, wonach das Polizeipräsidium C. schon das vom LAFP vorgesehene Verfahren nicht eingehalten hat, indem es vor Schlusszeichnung durch den Endbeurteiler die Beurteilungsergebnisse nicht dem LAFP vorgelegt hat. Eine einheitliche Verwaltungspraxis kann sich jedoch nur dann bilden, wenn eine einheitliche Handhabung von Nr. 8.2.2 BRL Pol im gesamten Geltungsbereich der BRL Pol stattgefunden hat. Vgl. OVG NRW; Beschluss vom 27. Dezember 2007 - 6 A 1603/05 -. Der Dienstherr ist zwar einerseits innerhalb der durch das einschlägige Gesetzes- und Verordnungsrecht gezogenen Grenzen weitgehend frei, Verfahren und Inhalt dienstlicher Beurteilungen durch Richtlinien festzulegen. Andererseits ist es angesichts dieser Gestaltungs- und Ermessensfreiheit um so bedeutsamer, dass der Dienstherr das gewählte Beurteilungssystem tatsächlich gleichmäßig auf alle Beamten anwendet, die bei beamtenrechtlichen Entscheidungen über ihre Verwendung und über ihr dienstliches Fortkommen miteinander in Wettbewerb treten können. Deshalb müssen die Beurteilungsmaßstäbe gleich sein und gleich angewendet werden. Die Einheitlichkeit des Beurteilungsmaßstabs ist unabdingbare Voraussetzung dafür, dass die Beurteilung ihren Zweck erfüllt, einen Vergleich der Beamten untereinander anhand vorgegebener Sach- und Differenzierungsmerkmale zu ermöglichen. So BVerwG, Urteil vom 2. März 2000, 2 C 7.99 - DÖD 2001, 38 ff. Zu dem Beurteilungsmaßstab gehört auch das Verständnis von der Einhaltung der Richtsätze. Insoweit hat sich, wie sich bereits aus dem Erlass vom 6. November 2008 ergibt, kein einheitliches neues Verständnis der Richtsatzvorgaben landesweit herausgebildet. Als abweichendes Verhalten benennt nicht nur der Erlass selbst das Vorgehen des Polizeipräsidiums C. , darüber hinaus folgt aus dem dem Gericht vorliegenden Notenspiegel für die dort zum Beurteilungsstichtag 1. August 2008 gebildeten Vergleichsgruppen eindeutig, dass das Polizeipräsidium C. hinsichtlich der für die im Bereich der mit 4 und 5 Punkte bewerteten Beurteilungen einzuhaltenden Richtsätze weiterhin von dem Wortlautverständnis von Nr. 8.2.2 BRL Pol ausgegangen ist und diese Richtsätze dort nur als Anhaltspunkte bei den weiterhin an einer leistungsgerechten Bewertung ausgerichteten Beurteilungen gedient haben. Da sich vor diesem Hintergrund zum Beurteilungsstichtag 1. August 2008 keine von dem Inhalt der Nr. 8.2.2 BRL Pol abweichende Verwaltungspraxis bilden konnte, hat der Richtliniengeber mit seinen Erlassen vom 3. Juli 2008 und 6. November 2008 und der Einschaltung des LAFP zur Überwachung der Einhaltung der Richtsatzvorgaben lediglich den Versuch unternommen, zukünftig eine von den Vorgaben der Nr. 8.2.2. BRL Pol abweichende Verwaltungspraxis zu begründen. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Dezember 2007 - 6 A 1603/05 - . Auch das Polizeipräsidium F. ist hinsichtlich der hier streitgegenständlichen Beurteilung zum Beurteilungsstichtag 1. August 2008 von seinem bisherigen Verständnis der Richtsatzanwendung gemäß Nr. 8.2.2 BRL Pol ausgegangen. Dies ergibt sich bereits aus dem Protokoll vom 24. Juni 2008 über die Maßstabsbe-sprechungen. Ausweislich dieses Protokolls wurde in den Maßstabsbesprechungen betont, dass die Richtwerte nur "Anhaltspunkte" für eine gerechte Bewertung geben und eine Prüfung im Einzelfall notwendig ist, ob der zu beurteilende Beamte den Anforderungen seines Amtes entsprochen hat. Einen wesentlichen Beleg für eine zutreffende Anwendung der Richtsätze als - lediglich - Orientierungsrahmen stellen die Ergebnisse der Endbeurteilungen beim Polizeipräsidium F. dar. Die Ergebnisse weisen in weiten Bereichen quer durch die Besoldungsgruppen des gehobenen Dienstes spürbare Abweichungen von den Richtsätzen auf. Es ergeben sich sowohl deutliche Überschreitungen als auch Unterschreitungen der Richtwerte. Die Anzahl der erteilten überdurchschnittlichen Beurteilungen stellt sich in den einzelnen Vergleichsgruppen wie folgt dar (Richtwert in Klammern): A 9 5 Punkte 37 (40,4) 4 Punkte 89 (80,8) Summe 126 (121,2) A 10 5 Punkte 41 (41,6) 4 Punkte 82 (83,2) Summe 123 (124,8) - zunächst waren 128 Beamte mit 4 Punkten bewertet worden - A 11 5 Punkte 30 (25,6) 4 Punkte 48 (51,2) Summe 78 (76,8) A 12 5 Punkte 14 (10,1) 4 Punkte 18 (20,2) Summe 32 (30,3). Für eine den Einzelfall berücksichtigende Bewertung spricht zudem, dass in der Beurteilerbesprechung auch Notenanhebungen im Prädikatsbereich - wenn auch nur im begrenzten Umfang in einigen Vergleichsgruppen - vorgenommen wurden. Schließlich belegt der Schriftwechsel mit dem LAFP, dass das Polizeipräsidium F. zutreffend von Richtsätzen und nicht von verbindlichen Quoten ausgegangen ist. Sowohl der Inhalt der für die Richtsatzabweichungen gegebenen Begründungen als auch das trotz Intervention des LAFP weitgehende Beharren auf den Richtsatzabweichungen bekräftigen die eigenständige Bewertung durch das Polizeipräsidium F. an Hand der Richtsatzorientierung. Der Vortrag des Beklagten im gerichtlichen Verfahren bestätigt im Wesentlichen die Gründe aus dem Schriftwechsel mit dem LAFP. Ist das Polizeipräsidium F. demnach von einem zutreffenden Verständnis der Richtsatzorientierung ausgegangen, lässt sich feststellen, dass das Spannungs-verhältnis zwischen Richtsatzorientierung einerseits und Einzelfallgerechtigkeit andererseits zum Regelbeurteilungsstichtag 1. August 2008 nicht zu Lasten der dem Einzelfall gerecht werdenden Bewertung aufgelöst worden ist. Ferner hat das Polizeipräsidium F. sich bei den Beurteilungen der Beamten der BesGr. A 11 BBesO nicht von einem fehlerhaften Maßstab leiten lassen. Soweit in dem Schreiben des Polizeipräsidiums F. vom 10. Oktober 2008 an das LAFP davon die Rede ist, dass insbesondere im Bereich der Besoldungsgruppen A 11 und A 12 von vorn herein ein strenger Maßstab angelegt worden sei, hat dies der Beklagte in dem zu dem Verfahren 1 K 1386/09 eingereichten Schriftsatz vom 25. Juni 2010 nachvollziehbar damit begründet, dass es sich in diesen Besoldungsgruppen um überwiegend herausgehobene Funktionen in der Laufbahngruppe des gehobenen Dienstes handele, an deren Bewertung auch herausgehobene Anforderungen gestellt worden seien. In der Regel seien entweder Führungsverantwortung oder bei der Sachbearbeitung schwierige Aufgaben für die Aufgabenwahrnehmung kennzeichnend. Nur bei Anlegen eines besonders strengen Maßstabes könne diesen Gesichtspunkten Rechnung getragen werden. Die Beurteilung des Klägers verstößt auch nicht gegen Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol. Danach ist im Gesamturteil im Einzelnen zu begründen, wenn sich Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt haben. Da der Kläger sich zum Beurteilungsstichtag bereits mehr als dreizehn Jahre in der BesGr. A 11 BBesO befand, war eine Begründung gemäß Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol bei der zum 1. August 2008 erteilten fünften Beurteilung in demselben statusrechtlichen Amt erforderlich, da die beiden vorausgegangenen Beurteilungen 4 Punkte und die beiden ersten Beurteilungen in A 11 bereits 3 Punkte aufwiesen. Eine solche Begründung hat das Polizeipräsidium F. bereits in der Anlage zur Beurteilung - korrigiert durch den Bescheid vom 15. Mai 2009 - geliefert. Im Ergebnis ist diese Begründung rechtlich nicht zu beanstanden. Sie zeigt dem Kläger auf der ersten - individuellen - Stufe auf, dass bei ihm Leistungsein-schränkungen bestehen und worin diese begründet sind. So konzentriere er sich bei seiner Aufgabenerfüllung überwiegend auf das Wesentliche. Außerdem schöpfe er vorhandenes Potential nicht hinreichend aus und bleibe damit, im Hinblick auf seinen konkret gezeigten Leistungswillen, meistens deutlich hinter seinen individuellen Möglichkeiten zurück. Die Vorgabe betreffend schwierige Aufgaben ist - wie der Beklagte im Gerichtsverfahren klargestellt hat - nur beispielhaft genannt. Im Übrigen hat der Kläger u. a. auch schwierige Aufgaben erledigt, sich allerdings dabei nicht besonders hervorgetan. Letztlich wird die in der Beurteilung enthaltene Begründung insbesondere zu seiner Leistungsbereitschaft und dem quantitativen Arbeitspensum noch durch den Beklagten im Schriftsatz vom 10. März 2010 dahin ergänzt worden, dass kommissariatsinterne Überprüfungen in den Jahren 2006 und 2007 Arbeitsrückstände des Klägers ergeben hätten, die mit der konkreten Arbeitsplatzsituation nicht hätten erklärt werden können. Diesen Angaben ist der Kläger nicht entgegen getreten. In der ausführlichen und individuellen Begründung wird auch Stellung bezogen zu der Verschlechterung gegenüber den beiden voraufgegangenen Beurteilungen, wenn darin von gezeigten "bessere(n) Leistungen - wie auch früher schon gezeigt -" die Rede ist. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709 ZPO.