1 TH 633/92

Die zulässige Beschwerde ist teilweise begründet, denn das Verwaltungsgericht hätte den Antrag des Antragstellers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nicht insgesamt ablehnen dürfen. Unter Abänderung des angefochtenen Beschlusses ist daher die aus dem Tenor ersichtliche einstweilige Anordnung zu erlassen, im übrigen ist der Antrag abzulehnen und die Beschwerde des Antragstellers insoweit zurückzuweisen. Der erkennende Senat ist als für das "Recht des öffentlichen Dienstes" zuständiger Senat zur Entscheidung über die Beschwerde berufen, soweit nicht dieses Rechtsgebiet anderen Senaten zugewiesen ist. Das ist nicht der Fall (vgl. zur Abgrenzung des 1. und 6. Senats - Kommunalrecht -: Beschluß des Präsidiums des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 17.12.1991 für das Geschäftsjahr 1992 unter D). Ausgangspunkt für die rechtliche Beurteilung des Falles ist § 211 Abs. 1 HBG, nach dem für Beamte auf Zeit - bei dem Antragsteller handelt es sich um einen Beamten auf Zeit im Sinne dieser Vorschrift - die Vorschriften für Beamte auf Lebenszeit entsprechend gelten, soweit nicht gesetzlich etwas anderes bestimmt ist. Eine derartige andere Bestimmung enthält die Hessische Gemeindeordnung (HGO) nicht, insbesondere handelt es sich bei dem vorliegenden Verfahren des Antragstellers, das zunächst gegen den Bürgermeister der Antragsgegnerin gerichtet war, nicht um einen sog. kommunalverfassungsrechtlichen Organstreit, in dem um sog. organschaftliche Rechte gestritten wird, die von der Rechtsordnung bestimmten Organen oder Organteilen zur Wahrung eigener persönlicher oder "funktionaler" Interessen zuerkannt werden (vgl. hierzu etwa Kopp, VwGO, 8. Aufl. 1989, § 42 RdNr. 44 mit weiteren Nachweisen). Hiervon zu unterscheiden sind die sog. kommunalen Dienstrechtsstreitigkeiten, die alle sonstigen Beziehungen einer amtlich betrauten Person (hier: des Antragstellers) zu einem Träger öffentlicher Verwaltung als "Dienstherrn" (hier: die Antragsgegnerin) erfassen, die gerade nicht auf organschaftlichen Funktionen beruhen, sondern das der Funktionsstellung (Erster Beigeordneter) zugrundeliegende Rechts- und Anstellungsverhältnis (Wahlbeamter auf Zeit) betreffen. Diese Streitigkeiten unterfallen nicht dem Begriff der "Organstreitigkeit", weil sie nicht den organschaftlichen Funktionsablauf betreffen, sondern der "dienstlichen Sphäre" des Mitglieds des Gemeindevorstands als Kommunalverwaltungsbehörde im Sinne des § 66 Abs. 1 Satz 1 HGO zuzurechnen sind (vgl. hierzu Blentge, Der Kommunalverfassungsstreit, 1970, S. 27 f. unter Hinweis auf Rupp, Grundfragen der heutigen Verwaltungsrechtslehre, 1965, S. 75 ff.). Wenn auch die Verletzung sowohl von organschaftlichen wie auch - zugleich - von persönlichen, aus dem (Wahl-)Beamtenverhältnis fließenden Rechten für möglich gehalten wird (vgl. hierzu etwa Hess.VGH, Urteil vom 4.1.1989 - 6 UE 469/87 -; DVBl. 1989, 934 = DÖV 1990, 628), so sind, gemessen an dem Streitgegenstand "Dienstanweisung des Bürgermeisters der Antragsgegnerin vom 6.6.1991", weder der Antragsteller noch der ursprünglich als Antragsgegner aufgetretene Bürgermeister der Antragsgegnerin als Organe der Gemeinde, das sind nur die Gemeindevertretung als oberstes Organ einer Gemeinde und der (kollegiale) Gemeindevorstand, der die laufende Verwaltung besorgt (vgl. §§ 9, 63 Abs. 2 Satz 3 HGO) bzw. als Organteile von dem genannten Streitgegenstand betroffen. Vielmehr will der Antragsteller ein persönliches, aus seinem Wahlbeamtenverhältnis fließendes Recht, nämlich seine Weisungsbefugnis als Vorgesetzter (vgl. § 70 Sätze 1 und 2 HBG) durchsetzen, d.h. daß seine Weisungen als Leiter des Dezernats II an seine Mitarbeiter auch von den übrigen Mitgliedern des Gemeindevorstandes, insbesondere vom Bürgermeister geachtet und nicht durch die angegriffene Dienstanweisung vom 6.6.1991 von vornherein außer Kraft gesetzt werden. Daß es sich bei der angegriffenen Dienstanweisung des Bürgermeisters der Antragsgegnerin vom 6.6.1991 um eine beamtenrechtliche Weisung handelte, ergibt sich nicht zuletzt aus ihrem Inhalt selbst. Der Bürgermeister hat seine alle anderen Anordnungen verdrängende Weisungsbefugnis aus beamtenrechtlichen Vorschriften der Hessischen Gemeindeordnung, aus Vorschriften des Hessischen Beamtengesetzes und aus sonstigen dienstrechtlichen Bestimmungen abgeleitet. Wenn auch der Bürgermeister der Antragsgegnerin gerade nicht "Dienstvorgesetzter" des Antragstellers ist (vgl. § 73 Abs. 2 Satz 1 HGO), so hat der Bürgermeister der Antragsgegnerin in seiner Dienstanweisung vom 6.6.1961 ersichtlich eine Weisung erlassen, die sich auf die Erledigung der laufenden Verwaltungsangelegenheiten bezieht, die in der Regel von dem Antragsteller selbständig zu erledigen sind (vgl. § 70 Abs. 2 HGO). Sie konnte ihn daher allein als Glied der Gemeindeverwaltung in seinen beamtenrechtlichen Zuständigkeiten und Befugnissen treffen. Streitigkeiten aus dem Beamtenverhältnis sind gerichtlich allein gegen den jeweiligen Dienstherrn durchführbar, dessen hoheitliche Aufgaben wahrgenommen werden, nicht aber gegen den einzelnen Amtsträger, der sie auszuführen hat, wie hier der Bürgermeister der Antragsgegnerin, der den Geschäftsgang der gesamten Verwaltung leitet und beaufsichtigt und für den geregelten Ablauf der Verwaltungsgeschäfte zu sorgen hat (vgl. § 70 Abs. 1 Satz 2 HGO). Deshalb hat der Antragsteller auf Hinweis des Senats seinen Antrag im Beschwerdeverfahren zutreffend gegen seinen Dienstherrn (vgl. § 3 HBG) umgestellt (vgl. hierzu Senatsbeschluß vom 12.8.1988 - 1 TG 682/88 - unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 29.1.1987, BVerwGE 75, 354, 355). Mit dem Verwaltungsgericht ist auch der angerufene Senat der Auffassung, daß es sich bei der Dienstanweisung des Bürgermeisters der Antragsgegnerin vom 6.6.1991 nicht um einen Verwaltungsakt handelt, weil sie nur verwaltungsinterne Wirkung zeitigt. Sie ist eine Maßnahme, die den Antragsteller in seiner Amtsführung als ein Glied der Verwaltung der Antragsgegnerin betrifft (vgl. zur Abgrenzung innerdienstlicher Weisungen und justitiable Anordnungen im Beamtenverhältnis etwa Schütz, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, § 180 RdNrn. 4 bis 7; Plog/Wiedow/Beck/Lemhöfer, Komm. zum Bundesbeamtengesetz, § 172 RdNr. 14 bis 16). Als verwaltungsinterne Weisung ohne Außenwirkung könnte die angegriffene Dienstanweisung vom 6.6.1991 - ab- gesehen von ihrer allgemeinen Fassung ohne Bezugnahme auf einen Einzelfall - auch dann nicht als Verwaltungsakt angesehen werden, wenn sie geeignet wäre, eine Handlung oder Entscheidung des angewiesenen Antragstellers bereits abschließend zu bestimmen und ihm keinerlei Entscheidungsspielraum mehr lassen würde. Ähnlich wie bei Organisationsakten wird durch die Verneinung der Verwaltungsaktseigenschaft der Rechtsschutz des Antragstellers nicht verkürzt, denn gerichtlicher Rechtsschutz ist auch dann gewährleistet, wenn ein Beamter durch Maßnahmen, die - nach § 42 Abs. 2 VwGO - unanfechtbare oder unüberprüfbare Behördeninterna sind, weil sie etwa im Einzelfall keine Außenwirkung entfalten - § 35 HVwVfG -, in seiner individuellen Rechtssphäre verletzt wird und mit dieser Begründung die Verwaltungsgerichte anruft (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 12.2.1981, DVBl. 1981, 495 unter Hinweis auf sein Urteil vom 22.5.1980, DVBl. 1980, 882). Vorläufiger Rechtsschutz kann wie in derartigen Fällen im gegebenen Zusammenhang nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO gewährt werden, denn auch abtrennbare Teile eines streitigen Rechtsverhältnisses (= Beamtenverhältnis als Erster Beigeordneter) können Gegenstand einer Regelung eines vorläufigen Zustandes sein. Dem Antragsteller steht auch ein Anordnungsgrund zur Seite, weil sich die angegriffene Dienstanweisung vom 6.6.1991 unmittelbare Wirkung beimißt und der Bürgermeister der Antragsgegnerin nach dem Vortrag des Antragstellers bereits nach Maßgabe der Dienstanweisung verfahren ist, so daß sich der Konflikt, wessen Weisung die Bediensteten des dem Antragsteller unterstellten Dezernat II zu folgen haben, täglich stellt und weiter stellen kann. Das Begehren des Antragstellers, den Vollzug der Dienstanweisung des Bürgermeisters der Antragsgegnerin vom 6.6.1991 im Rahmen des vorliegenden Verfahrens bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache auszusetzen, nimmt auch nicht in unzulässiger Weise die Hauptsache vorweg. Eine derartige Vorwegnahme der Hauptsache ist in Fällen der vorliegenden Art bei besonderer Dringlichkeit ausnahmsweise unschädlich, wenn offensichtlich ist, daß der Antragsteller in der Hauptsache obsiegt oder zumindest eine überwiegende Wahrscheinlichkeit hierfür besteht, und außerdem auf Seiten des Antragstellers durch die Verweisung auf das Hauptsacheverfahren ein unzumutbarer, irreparabler Nachteil entstünde. Das behauptet der Antragsteller für den Senat nachvollziehbar, denn er erblickt in dem Vorrang der Weisungen des Bürgermeisters der Antragsgegnerin einen - jedenfalls mittelbaren - Entzug seiner Kompetenzen und eine Aushöhlung seiner Befugnisse als Erster Beigeordneter und Leiter des Dezernats II der Antragsgegnerin. Dem Antragsteller steht auch ein Anordnungsanspruch zur Seite. Nach § 70 Abs. 2 HGO werden die laufenden Verwaltungsangelegenheiten von dem Bürgermeister und den zuständigen Beigeordneten selbständig erledigt. Diese selbständige Erledigungsbefugnis wird durch die Dienstanweisung des Bürgermeisters der Antragsgegnerin vom 6.6.1991 in ungerechtfertigtem Umfange eingeschränkt. Herrscht im allgemeinen Verwaltungsorganisations- und Dienstrecht unter den Dienstanweisungen als Einzelanweisung eine sich aus dem hierarchischen "Rang" des Vorgesetzten ergebende Rangordnung, so daß die Weisungen eines höheren Vorgesetzten denen eines unteren Vorgesetzten vorgehen (so Rasch, Die staatliche Verwaltungsorganisation, 1967, S. 125 unter Hinweis auf Rupp, Grundlagen der heutigen Verwaltungslehre, 1965, S. 72), so kann für das Verhältnis Bürgermeister/Beigeordneter im gemeindlichen Verwaltungsbereich Entsprechendes nicht gesagt werden. Das ergibt sich aus den besonderen Kompetenzregelungen, wie sie in §§ 70, 73 HGO enthalten sind. Danach hat der Beigeordnete - hier der Antragsteller - gegenüber dem Bürgermeister eine besondere - selbständige - Stellung. Der Bürgermeister ist - anders als bei allen anderen Beamten, Angestellten und Arbeitern der Gemeinde - nicht Dienstvorgesetzter der Beigeordneten; er ist auch nicht ihr "höherer Vorgesetzter" (vgl. zu diesem Begriff: Schütz, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Teil C, § 3 RN 17). Dagegen verteilt er die Geschäfte unter die Mitglieder des Gemeindevorstands, ausgenommen sind die Arbeitsgebiete, für welche hauptamtliche Beigeordnete von der Gemeindevertretung besonders gewählt sind (§ 70 Abs. 1 Satz 3 HGO). Zudem leitet und beaufsichtigt der Bürgermeister den Geschäftsgang der gesamten Verwaltung und sorgt für den geregelten Ablauf der Verwaltungsgeschäfte (§ 70 Abs. 1 Satz 2 HGO). Demgegenüber werden die laufenden Verwaltungsangelegenheiten von dem Bürgermeister und dem zuständigen Beigeordneten selbständig erledigt, soweit nicht auf Grund gesetzlicher Vorschriften oder Weisung des Bürgermeisters oder wegen der Bedeutung der Sache der Gemeindevorstand im ganzen zur Entscheidung berufen ist (§ 70 Abs. 2 HGO). Diese Bestimmung gibt dem Beigeordneten die Befugnis, in laufenden Verwaltungsangelegenheiten die ihm übertragenen Aufgaben selbständig zu erledigen. Diese vorrangige Selbständigkeit des Beigeordneten gilt nur dann nicht, wenn auf Grund gesetzlicher Vorschriften oder Weisung des Bürgermeisters oder wegen der Bedeutung der Sache der Gemeindevorstand im ganzen zur Entscheidung über eine Sachfrage berufen ist. Solange eine dieser Ausnahmeregelungen nicht vorliegt, insbesondere nicht der Bürgermeister eine Entscheidung des Gemeindevorstandes begehrt, kann jeder Beigeordnete (Dezernent) - hier: der Antragsteller - eine sein Dezernat allein berührende Angelegenheit der laufenden Verwaltung selbst entscheiden und ihre Ausführung durch sein Dezernat sicherstellen. Ein Einzelweisungsrecht in Sachangelegenheiten, geschweige denn ein generelles Weisungsrecht im Sinne der Dienstanweisung des Bürgermeisters der Antragsgegnerin vom 6.6.1991 gegenüber den Beigeordneten als Leiter der Dezernate, die nicht vom Bürgermeister selbst verwaltet werden, gibt es nach hessischem Gemeindeverfassungsrecht für den Bürgermeister nicht (so ausdrücklich Meyer/Stolleis, Hessisches Staats- und Verwaltungsrecht, 2. Aufl., 1986, S. 178, 180). Dieses Ergebnis widerspricht nicht der Befugnis des Bürgermeisters, den Geschäftsgang der gesamten Verwaltung zu leiten und zu beaufsichtigen und für den geregelten Ablauf der Verwaltungsgeschäfte zu sorgen (vgl. § 70 Abs. 1 Satz 2 HGO). Zwar ist der Bürgermeister damit "Verwaltungsleiter" und trägt die Verantwortung für den ordnungsgemäßen Gang der Verwaltung, diese ausschließliche Kompetenz in der Verwaltungsleitung ermächtigt ihn jedoch nicht dazu, in Sachentscheidungen der Dezernenten (Beigeordneten) einzugreifen und deren Entscheidungen inhaltlich zu bestimmen. Seine Befugnisse als Verwaltungsleiter beschränken sich darauf, allgemeine Dienstanweisungen (z.B. Geschäftsordnungen, Kanzleiordnungen, Einsatz der Bediensteten und Mittel usw.) für die Verwaltungsdienststellen zu regeln, wobei er an die allgemeinen Verwaltungsgrundsätze der Gemeindevertretung gemäß § 51 Nr. 1 HGO gebunden ist (vgl. hierzu Hess.VGH, Urteil vom 15.1.1980 - II OE 70/78 -; Schneider-Jordan, Hessische Gemeindeordnung, Komm., § 70 Erl. 2.2; Schlempp, Komm. zur Hessischen Gemeindeordnung , § 70 Erl. VI). Die Leitungs- und Aufsichtsbefugnis des Bürgermeisters beschränkt sich demnach gleichsam auf den personellen und sachlichen "Verwaltungsapparat", nicht jedoch auf die sachliche Zuständigkeit und Entscheidungsbefugnis der Dezernatsleiter (hier: des Ersten Beigeordneten der Antragsgegnerin), denen der Bürgermeister bestimmte Sachgebiete zur selbständigen Erledigung übertragen hat (vgl. § 70 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 HGO). Unterschiedliche Auffassung in Sachentscheidungen zwischen dem Bürgermeister und dem Beigeordneten als Dezernenten einer Gemeinde in einem Sach-/Arbeitsgebiet, das dem Dezernenten übertragen ist, lassen sich demnach weder durch eine allgemeine Dienstanweisung, wie etwa die Dienstanweisung des Bürgermeisters der Antragsgegnerin vom 6.6.1991, lösen noch durch eine Einzelanweisung des Bürgermeisters an den zuständigen Dezernenten. In derartigen Konfliktfällen muß der Bürgermeister die Entscheidung des Gemeindevorstandes herbeiführen, anderenfalls ist die vorgeschriebene selbständige Erledigung durch den zuständigen Beigeordneten nicht mehr gewährleistet (vgl. § 70 Abs. 2 HGO). Die Dienstanweisung des Bürgermeisters der Antragsgegnerin vom 6.6.1991 unterscheidet im Rahmen der angeordneten Weisungsgebundenheit der Abteilungsleiter und ihrer Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen an die Anordnungen des Bürgermeisters nicht zwischen seinen Anordnungen als Verwaltungsleiter im Rahmen des § 70 Abs. 1 Satz 2 HGO und seinen Anordnungen im Bereich von Sachentscheidungen, die in den einzelnen Dezernaten im Rahmen ihrer Zuständigkeit im Sinne des § 70 Abs. 1 Satz 3 HGO zu treffen sind. In den zuletzt genannten Fällen der Sachentscheidungen verletzt daher die Dienstanweisung vom 6.6.1991 das Recht des Antragstellers aus § 70 Abs. 2 HGO, die laufenden Verwaltungsangelegenheiten im Rahmen seiner Zuständigkeit als Leiter des Dezernats II der Antragsgegnerin selbständig zu erledigen. Der angefochtene Beschluß ist daher abzuändern und eine einstweilige Anordnung in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfange zu erlassen; im übrigen muß die Beschwerde zurückgewiesen und der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung abgelehnt werden. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Bürgermeister der Antragsgegnerin erließ unter dem 6.6.1991 aus gegebenem Anlaß eine Dienstanweisung, in der er unter Hinweis auf seine Stellung als Dienstvorgesetzter nach § 73 Abs. 2 HGO und unter Erläuterung der Begriffe "Oberste Dienstbehörde", "Dienstvorgesetzter" und "Vorgesetzter" zusammenfassend regelte: "Die Beschäftigten sind also gegenüber dem Bürgermeister weisungsgebunden, auch wenn Vorgesetzte andere Anordnungen oder Anweisungen etc. erteilt haben." Diese Dienstanweisung, die sich an alle Abteilungsleiter im Hause, nachrichtlich an den Antragsteller und an den Personalrat bei der Antragsgegnerin wandte, sollte allen Mitarbeitern/Mitarbeiterinnen der Abteilungen zur Kenntnis gegeben werden, die Kenntnisnahme sollte bestätigt werden. Am 2.12.1991 hat der Antragsteller durch seine Prozeßbevollmächtigten vorläufigen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO, hilfsweise nach § 123 VwGO, bei dem Verwaltungsgericht in Darmstadt beantragt. Das Verwaltungsgericht in Darmstadt hat den Antrag mit Beschluß vom 3.3.1992 - III/2 H 2162/91 - abgelehnt, weil die Dienstanweisung des Bürgermeisters der Antragsgegnerin vom 6.6.1991 keinen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 HVwVfG darstelle, in ihr habe lediglich der Rechtsstandpunkt des Bürgermeisters gegenüber den Abteilungsleitern der Verwaltung der Antragsgegnerin deutlich gemacht werden sollen. Von der Dienstanweisung sei folglich keine unmittelbare Rechtserheblichkeit ausgegangen. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 25.6.1991 könne daher nicht festgestellt werden. Der Hilfsantrag nach § 123 VwGO sei ebenfalls unzulässig, da eine Rechtsmeinung nicht vollzogen werden könne. Gegen diesen am 12.3.1992 zugestellten Beschluß richtet sich die Beschwerde des Antragstellers vom 24.3.1992, mit der er sein erstinstanzliches Begehren weiterverfolgt.