10 TH 2242/86

I. Die 1958 geborene Antragstellerin ist bangladesische Staatsangehörige und reiste im April 1979 erstmals in die Bundesrepublik Deutschland ein. Ihr damals gestellter Asylantrag wurde mit Bescheid vom 21. Juli 1980 abgelehnt; die hiergegen eingeleitete Rechtsverfolgung hatte keinen Erfolg. Nachdem auch eine Verfassungsbeschwerde der Antragstellerin erfolglos geblieben war, kehrte sie im September 1984 nach Bangladesch zurück. Nach ihrer erneuten Einreise in das Bundesgebiet im November 1985 beantragte sie erneut die Anerkennung als Asylberechtigte und machte dazu geltend, ihr Ehemann, der sich ununterbrochen seit April 1979 im Bundesgebiet aufhält, habe auch während ihrer Abwesenheit seine politischen Aktivitäten gegen die in Bangladesch herrschende Militärregierung fortgesetzt. Die Antragstellerin begab sich auf Aufforderung der Grenzschutzstelle in Bebra zur Hessischen Gemeinschaftsunterkunft für ausländische Flüchtlinge in Schwalbach und wurde sodann von der Ausländerbehörde des Main-Taunus-Kreises dem Flüchtlingswohnheim in Langen zugewiesen, wo sie sich seither aufhält. Am 29. November 1985 erhielt sie hierfür eine Duldungsbescheinigung, mit der ihr Aufenthalt auf den Bereich "Langen, Schwalbach/Ts." beschränkt und mit der ihr zur Auflage gemacht wurde "Der Wohnsitz ist im hessischen Flüchtlingswohnheim in Langen zu nehmen". Mit Bescheid vom 14. März 1986 drohte der Landrat des Main-Taunus-Kreises der Antragstellerin die zwangsweise Abschiebung für den Fall an, daß die Antragstellerin die Bundesrepublik nicht spätestens an dem Tag verlassen habe, an welchem ihr 1980 geborener Sohn K. spätestens zum Verlassen des Bundesgebiets verpflichte ist. Zur Begründung ist insbesondere angeben, bei dem Asylantrag der Antragstellerin handele es sich um einen unbeachtlichen Folgeantrag. Gegen diesen ihr am 18. März 1986 zugestellten Bescheid erhob die Antragstellerin am 25. März 1986 Klage und beantragte gleichzeitig, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen den Bescheid vom 14. März 1986 anzuordnen. Der Antragsgegner beantragte unter Bezugnahme auf die Begründung dieses Bescheids, den Antrag zurückzuweisen. Das Verwaltungsgericht ordnete aufgrund mündlicher Verhandlung mit Beschluß vom 19. Juni 1986 die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage der Antragstellerin an, weil der Bescheid vom 14. März 1986 von einer örtlich unzuständigen Behörde erlassen worden sei und dieser Mangel angesichts der im Rahmen der Abschiebungsandrohung zu treffenden Ermessensentscheidung über die Ausreisefrist nicht gemäß § 46 HVwVfG unbeachtlich sei. Da sich die Antragstellerin im Zeitpunkt des Erlasses der Abschiebungsandrohung nicht mehr im Bereich des Main-Taunus-Kreises aufgehalten habe, sondern in Langen, sei für aufenthaltsbeendende Maßnahmen gemäß § 20 Abs. 2 AuslG der Landrat des Kreises Offenbach und nicht der Landrat des Main-Taunus-Kreises zuständig gewesen. Der Inhalt der der Antragstellerin erteilten Duldung ändere hieran nichts, weil es für die örtliche Zuständigkeit nach § 20 Abs. 2 AuslG nur auf den tatsächlichen Aufenthalt ankomme. Der Antragsgegner hat gegen diesen ihm am 28. Juli 1986 zugestellten Beschluß am 6. August 1986 Beschwerde eingelegt, der das Verwaltungsgericht nicht abgeholfen hat. Er widerspricht der Auffassung des Verwaltungsgerichts über die Zuständigkeit zum Erlaß ausländerrechtlicher Maßnahmen gegen Asylbewerber und macht geltend, die Zuständigkeit des Landrats des Main-Taunus-Kreises nach § 8 Abs. 1 AsylVfG; i.V.m. der Verordnung zur Bestimmung einer gemeinsamen Ausländerbehörde für die Antragstellung nach § 8 AsylVfG; vom 11. August 1982 erstrecke sich nicht nur auf die Entgegennahme der Asylanträge, sondern auch auf die gesamte weitere ausländerrechtliche Behandlung. Die vom Verwaltungsgericht Wiesbaden vertretene Rechtsauffassung führe zu Verzögerungen im Asylverfahren und angesichts der beschränkten Aufnahmekapazität der HGU Schwalbach zur Handlungsunfähigkeit der Ausländerbehörde und zur Rechtsunsicherheit und erheblichen Nachteilen auch für den einzelnen Asylbewerber. Er beantragt, den Antrag der Beschwerdegegnerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Anfechtungsklage unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts vom 19. Juni 1986 abzulehnen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Wiesbaden - XI H 20286/86, XI E 20285/86 und XI/1 E 8480/80 - sowie der Behördenakten des Antragsgegners Bezug genommen. II. Die Beschwerde ist zulässig, aber nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage gegen den Bescheid des Landrats des Main-Taunus-Kreises vom 14. März 1986 angeordnet; denn dieser Bescheid erweist sich infolge der zutreffend festgestellten örtlichen Unzuständigkeit der Ausländerbehörde des Main-Taunus-Kreises als offenbar rechtswidrig mit der Folge, daß das private Interesse der Antragstellerin an der Aussetzung der Vollziehung das öffentliche Interesse am sofortigen Vollzug der aufgrund der Vorschriften der §§ 10, 14 AsylVfG; erlassenen Abschiebungsandrohung überwiegt. Der Landrat des Main-Taunus-Kreises war bei Erlaß der Abschiebungsandrohung vom 14. März 1986 für deren Erlaß nicht örtlich zuständig, weil sich die Antragstellerin in diesem Zeitpunkt in Langen im Landkreis Offenbach aufhielt und nicht in dem Zuständigkeitsbereich des Main-Taunus-Kreises. Entgegen den Ausführungen in der Beschwerdebegründung läßt sich die Zuständigkeit des Main-Taunus-Kreises hier weder aus den Vorschriften des § 8 Abs. 1 Sätze 2 und 4 AsylVfG; i.V.m. der Verordnung zur Bestimmung einer gemeinsamen Ausländerbehörde für die Antragstellung nach § 8 des Asylverfahrensgesetzes vom 11. August 1983 (GVBl. S. 191) noch aus der Tatsache ableiten, daß der Antragstellerin vom Landrat des Main-Taunus-Kreises eine auf Langen und Schwalbach/Taunus beschränkte Duldungsbescheinigung erteilt worden ist. Die in § 8 Abs. 1 Satz 4 AsylVfG; enthaltene Ermächtigung zur Bestimmung einer oder mehrerer gemeinsamer Ausländerbehörden beschränkt sich auf den dort erfaßten Regelungsbereich, und die Hessische Landesregierung hat dementsprechend den Main-Taunus-Kreis in § 1 der genannten Verordnung als zuständige Ausländerbehörde "für die Antragstellung nach § 8 des Asylverfahrensgesetzes" für das gesamte Gebiet des Landes Hessen bestimmt. Welche Maßnahmen von den Kompetenzregelungen des § 8 Abs. 1 AsylVfG insgesamt erfaßt werden, kann hier offenbleiben; der Erlaß aufenthaltsbeendender Maßnahmen nach §§ 10, 11, 21 AsylVfG ist jedenfalls nicht hierzu zu rechnen (Hess. VGH, Beschluß vom 28. August 1984 - 10 TH 2032/84 -, EZAR 224 Nr. 8; Beschluß vom 15. April 1985 - 10 TH 376/85 -; Beschluß vom 25. Juni 1986 - 10 TH 726/86 -). Der Zweck der Zuständigkeitsregelungen des § 8 Abs. 1 AsylVfG; ist darin zu sehen, den Ausländer, der sich entweder bereits in der Bundesrepublik aufhält oder der sich an der Grenze als Asylsuchender meldet, an eine genau bestimmte Ausländerbehörde zu verweisen und damit zu verhindern, daß über die Zuständigkeit für die Entgegennahme des Antrags Streit entsteht, nachdem das Asylverfahrensgesetz die Vorschriften des § 38 AuslG über die Meldepflicht des Asylbewerbers bei der Grenz- oder der nächsten Ausländerbehörde und deren Verpflichtung zur Weiterleitung des Ausländers an das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge aufgehoben hat (§ 39 Nr. 4 AsylVfG; zur Auslegung von § 38 Abs. 1 AuslG vgl. BVerwG, EZAR 221 Nr. 5 = DVBl. 1981, 775). Mit der Möglichkeit der Bestimmung gemeinsamer Ausländerbehörden sollten die in einzelnen Bundesländern schon früher eingerichteten zentralen Anlaufstellen für Asylbewerber rechtlich abgesichert werden, nachdem es zumindest wegen der Verpflichtung der Asylbewerber, sich dorthin zu begeben, zu Streitigkeiten gekommen war (vgl. etwa VGH Baden-Württemberg, Beschluß vom 6. August 1981, EZAR 221 Nr. 12). Den Regelungen der Sätze 2 und 3 des § 8 Abs. 1 AsylVfG ist darüber hinaus der Wille des Gesetzgebers zu entnehmen, die Behördenzuständigkeit für die Asylantragstellung nach dem tatsächlichen Aufenthalt bzw. bei einem an der Grenze geäußerten Asylbegehren nach dem Einreiseort zu bestimmen. Im übrigen enthält das Asylverfahrensgesetz für das weitere Verfahren lediglich noch in § 20 Abs. 5 Vorschriften über die örtliche Behördenzuständigkeit. Auszugehen ist dabei von der dem Asylbewerber kraft Gesetzes verliehenen Aufenthaltsgestattung, die gemäß § 20 Abs. 1 AsylVfG für "den Bezirk der Ausländerbehörde" gilt; die insoweit zuständige Behörde wird im externen und internen Verteilungsverfahren, insbesondere durch die Zuweisungsentscheidungen nach § 22 Abs. 5 und 9 AsylVfG festgelegt. Wenn sodann gemäß § 20 Abs. 5 AsylVfG; für die Bescheinigung über die Aufenthaltsgestattung und für die Anordnung von Beschränkungen und Auflagen "die Ausländerbehörde" zuständig sein soll und dabei in einem Klammerzusatz auf § 8 Abs. 1 AsylVfG; Bezug genommen ist, kann dies nach alledem eigentlich nur den Sinn haben, zu verdeutlichen, daß die Behörde zuständig sein soll, in dessen Bezirk sich der Ausländer aufhält. Der Gesetzgeber hat nämlich damit für die Aufenthaltsgestattung diejenige Regelung übernommen, die im Bereich des allgemeinen Ausländerrechts für die Aufenthaltserlaubnis und die Aufenthaltsberechtigung sowie für Bedingungen und Auflagen zu diesen Aufenthaltstiteln gilt (§ 20 Abs. 1 Satz 1 AuslG; AuslVwV Nr. 1 zu § 20). Es fehlen indes ausdrückliche Kompetenzregelungen für Maßnahmen gegen Asylbewerber, wie sie in § 20 Abs. 2 AuslG für das allgemeine Aufenthaltsrecht enthalten sind. Gerade weil im Ausländergesetz die Zuständigkeit für Maßnahmen gegen einen Ausländer, insbesondere für aufenthaltsbeendende Maßnahmen, entsprechend den Grundsätzen über die polizeiliche Gefahrenabwehr anders geregelt ist als für Anordnungen über die Gestattung des Aufenthalts (§ 20 Abs. 2 AuslG; AuslVwV Nr. 4 und 5 zu 20) erscheint es dem Senat nicht sachgerecht, die Vorschriften des § 8 Abs. 1 AsylVfG; die unmittelbar für die Antragstellung und mittelbar über § 20 Abs. 5 AsylVfG; auch für die notwendigen Aufenthaltsregelungen gelten, über den Wortlaut hinaus auf diejenigen Maßnahmen zu erstrecken, die der Aufenthaltsbeendigung dienen und die zweckmäßigerweise der Behörde zu übertragen sind, in deren Bereich sich die Notwendigkeit zum Einschreiten ergibt. Für Asylbewerber, die einen Folgeantrag gestellt haben und deshalb zumindest bis zur Entscheidung über die Beachtlichkeit oder Unbeachtlichkeit des Antrags nicht in den Genuß einer Aufenthaltsgestattung kommen (vgl. § 21 Abs. 2 AsylVfG; Hess.VGH, Beschluß vom 1. Februar 1984 - 10 TH 304/84 -; Beschluß vom 12. Juli 1984 - 10 TH 1852/84 -, EZAR 632 Nr. 2), kann im Grundsatz nichts anderes gelten. Soweit sie etwa aus asylverfahrensunabhängigen Gründen eine Aufenthaltserlaubnis oder Aufenthaltsberechtigung beantragen, ist für die Behördenzuständigkeit ihr gewöhnlicher Aufenthaltsort maßgeblich (§ 20 Abs. 1 Satz 1 AuslG). Für aufenthaltsbeendende Maßnahmen kommt es ungeachtet dessen, ob es sich etwa um eine Ausweisung oder eine asylrechtliche Abschiebungsandrohung handelt, darauf an, wo sich die Notwendigkeit zum Einschreiten ergibt (§ 20 Abs. 2 Satz 1 AuslG); mangels spezieller Regelungen im Asylverfahrensgesetz sind insoweit ebenfalls die generellen Kompetenznormen des Ausländergesetzes ergänzend heranzuziehen, da auch Asylbewerber im Sinne des § 1 AsylVfG Ausländer im Sinne des § 1 Ausländergesetz sind und das Asylverfahrensgesetz insoweit Regelungslücken aufweist. Dies wird besonders deutlich bei der Duldung, die im Asylverfahrensgesetz nicht geregelt ist, für den Folgeantragsteller, der weder eine Aufenthaltserlaubnis noch eine Aufenthaltsberechtigung besitzt, aber als geeignetes Instrument zur Verfügung steht, seinen Aufenthalt zu regeln (vgl. AuslVwV Nr. 1a zu § 17). Soweit eine Abschiebung noch nicht angeordnet ist (vgl. § 20 Abs. 2 Satz 3 AuslG), ist auch sie von der Behörde zu erteilen, in deren Bezirk sie sich als notwendig erweist, und dies ist der Ort, wo sich der Asylbewerber zwecks Antragstellung aufhält oder wohin er sich danach begeben hat. Eine Zuständigkeit des Main-Taunus-Kreises für den Erlaß der hier streitbefangenen Abschiebungsandrohung ist auch nicht darauf zu stützen, daß er der Antragstellerin eine Duldungsbescheinigung erteilt hat, die ihr u.a. den Aufenthalt in Schwalbach/Taunus ermöglichen soll. Es kann dahinstehen, ob der Main-Taunus-Kreis dazu berechtigt war, die Duldungsbescheinigung darüber hinaus auf die außerhalb des eigenen Kreisgebiets gelegene Stadt Langen auszudehnen, obwohl Duldungen für Asylbewerber nicht über den Bezirk der Ausländerbehörde hinaus erteilt werden sollen (AuslVwV Nr. 4 Satz 2 zu § 17; vgl. dazu auch Hess.VGH, Beschluß vom 10. November 1983 - 10 TH 468/83 -, EZAR 611 Nr. 4). Es kann hier auch offenbleiben, ob überhaupt eine Ausländerbehörde dazu befugt ist, einen Ausländer zu verpflichten, seinen Wohnsitz im Bezirk einer anderen Ausländerbehörde zu nehmen, wie dies der Antragstellerin in der Duldungsbescheinigung auferlegt worden ist (so zwar BVerwGE 69, 295 = EZAR 222 Nr. 2; anderer Ansicht aber z.B.: VGH Baden-Württemberg, Beschluß vom 28. März 1985, EZAR 221 Nr. 26; Hess. VGH, Beschluß vom 26. September 1985 - 10 TH 1646/85 -, EZAR 228 Nr. 6; Huber, Ausländer- und Asylrecht, 1983, Rdnr. 566; GK-AsylVfG, Rdnr. 83, 85 zu § 22 AsylVfG). Denn dies änderte nichts daran, daß die Antragstellerin außerhalb des Main-Taunus-Kreises lebte und sich nur an ihrem Aufenthaltsort ein Einschreiten gegen sie in der Gestalt einer Abschiebungsandrohung als notwendig erwies. Es mag sein, daß die begrenzte Kapazität der Hessischen Gemeinschaftsunterkunft für ausländische Flüchtlinge in Schwalbach/Taunus nicht die Unterbringung aller Folgeantragsteller zuläßt und diese deshalb auch in anderen Kreisen als dem Main-Taunus-Kreis untergebracht werden müssen. Selbst wenn aber deswegen eine zentrale behördliche Betreuung durch die gemeinsame Ausländerbehörde wünschenswert und praktikabel erscheint, so darf dennoch nicht von gesetzlich vorgegebenen Zuständigkeitsbestimmungen abgewichen werden. Die mit der Beschwerdebegründung geltend gemachten Unsicherheiten entstehen im übrigen auch dann, wenn man der Rechtsauffassung des Antragsgegners folgt; dies hat der Senat in dem o.g. Beschluß vom 25. Juni 1986 bereits ausgeführt. Falls sich insgesamt Unzuträglichkeiten bei der Behandlung von Folgeantragstellern, deren Rechtsstatus im Asylverfahrensgesetz jedenfalls nicht umfassend geregelt ist, ergeben sollten, dann wäre es notwendig, das Asylverfahrensgesetz entsprechend zu ändern, wie dies etwa derzeit mit dem Ziel erwogen wird, die Aufenthaltsgestattung auf die Bezirke mehrere Ausländerbehörden auszudehnen, um besonderen örtlichen Verhältnissen gebührend Rechnung tragen zu können (vgl. dazu Nr. 10 der Zusammenstellung der nach dem Ergebnis eines Koalitionsgespräches am 26. Juni 1986 vorgesehenen Änderungen des Asylverfahrensrechts). Der damit festgestellte Zuständigkeitsmangel ist nicht gemäß § 46 HVwVfG unbeachtlich; es kann nämlich nicht ausgeschlossen werden, daß die örtlich zuständige Ausländerbehörde im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung eine andere, für die Antragstellerin günstigere Ausreisefrist festgesetzt hätte. Da die Antragstellerin mit ihrem Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz Erfolg hat, ist ihr Asylantrag nunmehr gemäß § 10 Abs. 4 AsylVfG unverzüglich dem Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge zuzuleiten. Der Senat betrachtet es nicht als gerechtfertigt, von dieser gesetzlichen Rechtsfolge in den Fällen abzuweichen, in denen die ausländerbehördliche Abschiebungsandrohung lediglich an einem Verfahrensfehler leidet; insoweit wird auf die Ausführungen in dem Beschluß vom 25. Juni 1986 - 10 TH 726/86 - Bezug genommen. Die Entscheidungen über die Kosten und den Streitwert des Beschwerdeverfahrens ergeben sich aus § 154 Abs. 2 VwGO und §§ 13 Abs. 1, 20 Abs. 3 GKG. Diese Entscheidung ist unanfechtbar.