10 TG 2854/90

Leitsatz: 1. Verwaltungsgerichtliche Verfahren, die Rechtsbehelfe kommunaler Gebietskörperschaften gegen Verteilungsmaßnahmen nach § 1 Landesaufnahmegesetz zum Gegenstand haben, sind Streitigkeiten nach dem Asylverfahrensgesetz im Sinne des § 5 a HessAGVwGO. 2. Bei Aufgaben, die zur Erfüllung nach Weisung übertragen sind (§ 4 HKO), müssen die Landkreise zwar im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung erteilte Weisungen einer hierfür zuständigen Behörde hinnehmen, ohne dagegen gerichtlichen Rechtsschutz erlangen zu können. Gegen jede außerhalb des Ermächtigungsrahmens getroffene Maßnahme ist jedoch gerichtlicher Rechtsschutz möglich. 3. Das Hessische Sozialministerium ist für die Durchsetzung seiner Verteilungsentscheidungen nach dem Landesaufnahmegesetz gegenüber den betroffenen kommunalen Gebietskörperschaften sachlich nicht zuständig. § 1 Abs. 3 Satz 2 Landesaufnahmegesetz weist die Zuständigkeit für die Erteilung von Weisungen im Rahmen der Fachaufsicht den Kommunalaufsichtsbehörden zu. Die Beschwerden sind zulässig und zum Teil begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung teilweise zu Unrecht abgelehnt. Es erscheint angezeigt, dem Antragsgegner bis zum Ablauf des 14. Oktober 1990, dem letzten Tag vor Beginn der 42. Kalenderwoche 1990, die Überstellung weiterer Asylbewerber an den Antragsteller im Wege einstweiliger Anordnung zu untersagen. Die vom Verwaltungsgericht angedeuteten Zweifel an seiner örtlichen Zuständigkeit für die erstinstanzliche Entscheidung teilt der Senat nicht. Auch nach erneuter Prüfung hält der Senat an seiner im Beschluß vom 14. September 1990 - 10 TG 2721/90 - vertretenen Auffassung fest, daß es sich bei dem vorliegenden Rechtsstreit um eine Streitigkeit nach dem Asylverfahrensgesetz im Sinne der §§ 22 Abs. 9 AsylVfG, 5a HessAGVwG0 handelt (vgl. hierzu auch VGH Baden-Württemberg, Beschluß vom 26. Februar 1990 - A 12 S 1361/89 -, NVwZ 1990, 795). Nachdem der Bund mit § 22 Abs. 9 AsylVfG hinsichtlich der landesinternen Verteilung durch die Schaffung einer Verordnungsermächtigung zugunsten der jeweiligen Landesregierung von seinem Recht zur konkurrierenden Gesetzgebung nach Artikeln 72, 74 Nr. 4 Grundgesetz Gebrauch gemacht hat, handelt es sich bei Streitigkeiten um die Verteilung und Zuweisung von Asylbewerbern generell um solche nach dem Asylverfahrensgesetz, auch wenn das vor diesem Gesetz in Kraft getretene Landesaufnahmegesetz fortgilt (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1987 - 9 C 272/86 -, NJW 1988, 1161; ferner Hess.VGH, Beschluß vom 25. September 1985 - 10 TH 1562/85 -, EZAR 228 Nr. 5) und eine gemäß § 22 Abs. 9 Sätze 2 und 3 AsylVfG mögliche Verordnungsregelung entbehrlich macht, soweit nicht die Landesregierung bereits mit der Verordnung vom 7. Februar 1985 (GVB1. I S. 45) von der Ermächtigung aus § ' 22 Abs. 9 Satz 2 AsylVfG Gebrauch gemacht hat. Demnach war die erstinstanzliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts Wiesbaden hier jedenfalls gegeben. Der Antragsteller hat auch Anspruch darauf, daß der Antragsgegner bis zum Beginn der 42. Kalenderwoche am 15. Oktober 1990 die "Überstellung" weiterer Asylbewerber unterläßt. Denn die vorgesehene Verfahrensweise des Hessischen Sozialministeriums ist unabhängig davon, ob man die "Überstellung" weiterer Asylbewerber noch als Weisung im Sinne der Fachaufsicht nach § 1 Abs. 3 Satz 2 Landesaufnahmegesetz oder - soweit sie gegen den Willen des betroffenen Landkreises erfolgt - bereits als teilweise Ersatzvornahme im Sinne der §§ 54 Abs. 1 HKO, 140 HGO ansieht, rechtswidrig und verletzt den Antragsteller in seiner durch Art. 28 Abs. 2 GG, 137 HV geschützten Rechtsposition als kommunale Selbstverwaltungskörperschaft. Die Rechtswidrigkeit der vorgesehenen "Überstellung" ergibt sich schon daraus, daß das Hessische Sozialministerium für eine Durchsetzung seiner Verteilungsentscheidungen gegenüber den betroffenen Gebietskörperschaften - sei es durch fachaufsichtliche Weisung oder durch Maßnahmen der Kommunalaufsicht - sachlich nicht zuständig ist. Wie der Senat bereits in seinem Beschluß vom 14. September 1990 - 10 TG 2721/90 - angedeutet hat, ist im Landesaufnahmegesetz bezüglich der Weisungsbefugnis gegenüber kommunalen Gebietskörperschaften eine dem Wortlaut nach eindeutige Regelung getroffen, die - beschränkt auf den Anwendungsbereich dieses Gesetzes - die Wahrnehmung auch des Weisungsrechts im Rahmen der Fachaufsicht den "Aufsichtsbehörden" im Sinne des § 54 Abs. 1 HKO bzw. des § 136 HGO überträgt. Neben der Verwendung des offenbar aus der HKO bzw. der HGO übernommenen Rechtsbegriffs "Aufsichtsbehörden" spricht auch die Verwendung des Plurals gegen die Annahme des Antragsgegners, mit "Aufsichtsbehörden" könne die einzige damals mit der Verteilung betraute Behörde, der Hessische Sozialminister, gemeint sein. § 1 Abs. 3 Satz 2 Landesaufnahmegesetz schränkt nicht nur die durch § 4 Satz 2 HKO ermöglichte Reichweite des Weisungsrechts im Rahmen der Fachaufsicht inhaltlich ein, sondern soll auch offensichtlich die Ausübung des Weisungsrechts der Fachbehörde unterhalb der Schwelle kommunalaufsichtlicher Maßnahmen den für die Kommunalaufsicht zuständigen Behörden übertragen. Dies zeigt insbesondere ein Vergleich mit § 81 Abs. 3 HBO, der das Weisungsrecht auszulegende § 52 Nr. 2 Satz 3 VwGO (hierzu BVerwG, Beschluß vom 27. Juni 1984 - 9 A 1.84 -, DVB1. 1984, 1015 = EZAR 611 Nr. 6) anzuwenden ist oder § 52 Nr. 3 Satz 1 bzw. § 52 Nr. 5 VwGO. Da die Anwendbarkeit des § 5 a HessAGVwGO aus den genannten Gründen nicht in Frage steht, ist es auch ohne Bedeutung, ob bei Anwendung einer der letztgenannten Vorschriften auf den Sitz des Antragstellers abzustellen wäre. Es besteht für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang ein Anordnungsgrund, weil eine Regelung erforderlich ist, um wesentliche Nachteile vom Antragsteller abzuwenden (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwG0). Aufgrund des gesamten Vorbringens beider Beteiligter besteht kein Zweifel, daß die für 4. Oktober 1990 vorgesehene "Überstellung" weiterer 60 Asylbewerber außerhalb der Verteilungsintervalle, die auch durch das u.a. an den Antragsteller gerichtete Schreiben des Hessischen Sozialministeriums vom 11. September 1990 (sog. Dritter Verteilungserlaß 1990) beibehalten worden sind, den Antragsteller vor schwerwiegende verwaltungstechnische Probleme stellen würde. Von den beiden mit Beschlüssen des Senats vom 14. September 1990 - 10 TG 2721/90 - und vom 20. September 1990 - 10 TG 2754/90 - entschiedenen Fällen, in denen das Vorliegen eines Anordnungsgrundes verneint wurde, unterscheidet sich der vorliegende Fall dadurch, daß dem Antragsteller ihm zugewiesene Asylbewerber ohne Rücksicht auf die festgelegten Verteilungsintervalle vorzeitig und ohne förmliche Ankündigung einer hierfür zuständigen Stelle "überstellt" werden sollen, wobei der Antragsgegner auch im vorliegenden Verfahren keine überzeugende Erklärung dafür hat geben können, warum - zumindest ursprünglich - die "Überstellung" nicht nach Marburg an den Hauptsitz der Verwaltung des Antragstellers hat erfolgen sollen. Daß eine derartige "Sonderüberstellung" zugewiesener Asylbewerber den Antragsteller vor kaum lösbare verwaltungstechnische Probleme in personeller und sachlicher Hinsicht stellt, liegt auf der Hand. Diese für den Antragsteller nicht vorhersehbare Änderung der bisherigen Verwaltungspraxis, Asylbewerber dem Kreis nur in vorher festgelegten Intervallen zu überstellen, führt mithin zu erheblichen Nachteilen für den Antragsteller, die er nicht ohne weiteres hinzunehmen braucht. Der Antragsteller ist auch entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht gehindert, sich gegen die zumindest mangels Zuständigkeit des Hessischen Sozialministeriums rechtswidrige "Sonderüberstellung" vor den Verwaltungsgerichten zur Wehr zu setzen. Zwar nehmen Gemeinden und Gemeindeverbände im "übertragenen Wirkungskreis" nicht eigene Angelegenheiten wahr, sondern solche des Landes, so daß sie durch eine von ihren Vorstellungen und Wünschen abweichende Entscheidung des Landes im allgemeinen nicht in ihren Rechten verletzt sein können (BVerwG, Urteil vom 9. Juli 1964 -8 C 29.63 -, BVerwGE 19, 121; vgl. ferner Schlempp, HGO, Stand: März 1990, Anm. IV zu § 4 HGO m.w.N.) und daher keine gerichtliche Klärung von im Weisungsverhältnis strittigen Fragen herbeiführen können. Bei den gemäß § 4 HKO zur Erfüllung nach Weisung übertragenen Aufgaben ist - im Unterschied zu den früher dem Landrat unmittelbar oder dem Landkreis übertragenen Auftragsangelegenheiten (§ 59 HKO) oder den dem Landrat als Behörde der Landesverwaltung im Sinne des § 55 HKO übertragenen Angelegenheiten - zu beachten, daß bei diesen Aufgaben die staatlichen Behörden eine Weisungsbefugnis nur insoweit haben, als ihnen der Gesetzgeber eine solche ausdrücklich übertragen hat (vgl. Schneider/ Jordan, HGO, Stand: Februar 1989, Anm. 3 zu § 4 HGO m.w.N. unter Hinweis auf die Entstehungsgeschichte des § 4 HGO). Bei der Übertragung von Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung im Sinne des § 4 HKO wird die Gemeinde Träger der Verwaltung, wenn auch die Einräumung eines Weisungsrechts die Eigenverantwortlichkeit der Gemeindeorgane so erheblich einschränkt, daß man nicht mehr von einer Wahrnehmung unter eigener Verantwortung reden kann und eine Zuordnung dieser Pflichtaufgaben zu den Selbstverwaltungsangelegenheiten nicht in Betracht kommen dürfte (vgl. hierzu Wiegelmann, Handbuch des Hessischen Kommunalverfassungsrechts, 1988, S. 64 ff. -66 f-). Gerade weil Art. 28 Abs. 2 GG und Art 137 HV einen Gesetzesvorbehalt enthalten, kann das Selbstverwaltungsrecht der kommunalen Gebietskörperschaften durch die Zuweisung von Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung nur insoweit eingeschränkt sein, als das jeweils maßgebende Gesetz dies vorsieht. Mithin bleibt die Kommune bei Erfüllung der übertragenen Aufgabe eine selbständige Rechtspersönlichkeit, die zwar im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung Weisungen der zuständigen Behörde hinzunehmen hat, ohne sich dagegen gerichtlich zur Wehr setzen zu können, gegen jede Maßnahme außerhalb des Ermächtigungsrahmens jedoch gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen kann (so schon OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 21. April 1953 - 7 A 628/52 -, MDR 1953, 759 ). Mithin ist den Beschwerden in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang stattzugeben. Hinsichtlich des weitergehenden Antrags des Antragstellers, die "Überstellung" weiterer Asylbewerber auch für die 42. Kalenderwoche vom 15. bis 21. Oktober 1990 zu untersagen, kann der Beschwerdeführer mit seinem Rechtsmittel nicht durchdringen. Denn insoweit fehlt es bereits an einem Anordnungsgrund im Sinne des § 123 Abs. 1 VwGO. Zum einen ist derzeit nicht ersichtlich, ob der Antragsgegner dem Antragsteller im turnusmäßigen Rhythmus in dieser Kalenderwoche überhaupt mehr als die bisher vorgesehenen 73 Asylbewerber überweisen wird, zumal die durch den Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland wachsende Zahl aufnahmefähiger Länder möglicherweise zu einer Neuberechnung der Zahl insgesamt in Hessen aufzunehmender Asylbewerber Anlaß geben könnte. Zum anderen hat der Antragsgegner bis zum 15. Oktober 1.990 hinreichend Zeit, die in diesem Beschluß dargestellten Mängel des bisherigen Verteilungsverfahrens zu beheben und etwa für notwendig erachtete Maßnahmen der Kommunalaufsichtsbehörden einzuleiten. Soweit der Antragsteller seinen ursprünglichen Antrag im Schriftsatz vom 25. September 1990 auf ein Verbot der Überstellung von Asylbewerbern beschränkt hat, "zu deren Aufnahme sich der Antragsteller nicht bereit erklärt hat", ist diese Einschränkung unzulässig, weil es dem Gebot der Bestimmtheit gerichtlicher Entscheidungen widersprechen würde, die Wirksamkeit einer gerichtlichen Anordnung vom Vorliegen von Willenserklärungen Dritter abhängig zu machen. Andererseits hindert diese Einschränkung des Antrags den Senat nicht im Sinne des § 88 VwGO am Erlaß einer einstweiligen Anordnung, denn gemäß §§ 123 Abs. 3 VwGO, 938 Abs. 1 ZPO bestimmt das Gericht nach freiem Ermessen, welche Anordnungen zur Erreichung des Zwecks erforderlich sind. Auch was den im Schriftsatz des Antragstellers vom 1. Oktober 1990 gestellten Hilfsantrag anlangt, hat die gegen den vom Verwaltungsgericht insoweit gefaßten besonderen Beschluß gerichtete Beschwerde des Antragstellers ebenfalls keinen Erfolg, wobei offenbleiben kann, ob das Verwaltungsgericht über diesen im Abhilfeverfahren nach § 148 VwGO nachgeschobenen Hilfsantrag gesondert entscheiden mußte. Jedenfalls fehlt dem Antragsteller für diesen Hilfsantrag nach der vom Senat auf den Hauptantrag hin getroffenen einstweiligen Anordnung das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Daß der Antragsgegner bei den in der 42. Kalenderwoche 1990 turnusgemäß anstehenden "Überstellungen", die der Senat nicht untersagt hat, bereits jetzt und in Kenntnis der getroffenen einstweiligen Anordnung ernsthaft in Betracht ziehen könnte, den zugewiesenen Asylbewerbern Einzelfahrscheine nach Biedenkopf auszustellen, ist weder glaubhaft gemacht noch sonst ersichtlich. Die Kostenentscheidung ergibt sich gemäß § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO aus dem Maß des Obsiegens und Unterliegens, die Entscheidung über die Höhe des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren aus §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3, 25 Abs. 1 Satz 1. GKG. Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 Satz 1 VwGO, 25 Abs. 2 Satz 2 GKG).