10 TH 1546/91

Die Beschwerde ist zulässig, aber unbegründet, denn das Verwaltungsgericht hat den Aussetzungsantrag zu Recht und mit zutreffender Begründung, auf die gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO Bezug genommen wird, abgelehnt. Im Hinblick auf die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Beiladung ist allerdings zunächst das Rubrum dahin zu berichtigen, daß beigeladen nicht der Beauftragte der Bundesregierung nach § 22 Abs. 3 AsylVfG ist, sondern die Körperschaft, der diese Behörde angehört. Die vom Verwaltungsgericht beigeladene Behörde ist nämlich als solche nicht fähig, am Verfahren beteiligt zu sein (§ 61 Nr. 3 VwGO; BVerwG, Beschluß vom 17. Oktober 1985 -- 2 C 25.82 --, BVerwGE 72, 165 (167)). Der Senat sieht aber auch keinen hinreichenden Grund, die Beiladung der Behörde als Beiladung der Bundesrepublik Deutschland aufrechtzuerhalten, weil entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kein Fall der notwendigen Beiladung im Sinne des § 65 Abs. 2 VwGO vorliegt und weil die einfache Beiladung der Bundesrepublik Deutschland in Verfahren der vorliegenden Art eine unnötige Komplizierung des Verfahrensablaufs zur Folge hätte. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Entscheidung über den vorliegenden Aussetzungsantrag könne auch der Beigeladenen gegenüber nur einheitlich ergehen, beruht auf einer Verkennung der Rechtsnatur der Verteilungsentscheidung des Beauftragten der Bundesregierung nach § 22 Abs. 3 AsylVfG. Bei dieser Entscheidung handelt es sich um einen behördeninternen Vorgang ohne Außenwirkung für die betroffenen Asylbewerber. Die Verteilungsentscheidung soll lediglich der nach § 22 Abs. 5 AsylVfG für die Zuweisungsentscheidung zuständigen Behörde des Abgabelandes die Befugnis verleihen, durch die Zuweisungsentscheidung das Aufnahmeland gemäß § 22 Abs. 9 Satz 1 AsylVfG zur Aufnahme des zugewiesenen Asylbewerbers zu verpflichten. Ohne Mitwirkung eines Bundesorgans könnte wegen der Gleichordnung der Bundesländer eine entsprechende Verpflichtung nur dann entstehen, wenn durch Staatsvertrag die in § 22 Abs. 4 AsylVfG vorgesehene Zentralstelle für die Verteilung von Asylbewerbern errichtet wäre und diese anstelle des Beauftragten der Bundesregierung mit der Verteilung von Asylbewerbern Hoheitsbefugnisse gegenüber den einzelnen Parteien des Staatsvertrages wahrnehmen könnte (vgl. OVG Hamburg, Beschluß vom 14. Oktober 1983 -- Bs. VII 170/83 --, EZAR 228 Nr. 1; Hess. VGH, Beschluß vom 25. September 1985 -- 10 TH 1562/85 -- NVwZ 1986, 148 = EZAR 228 Nr. 5; GK-AsylVfG, Rdnr. 22 zu § 22 m.w.N.). Durch die Verteilungsentscheidung wird die für die Zuweisung zuständige Landesbehörde jedoch keineswegs verpflichtet, entsprechend der Verteilung zuzuweisen, vielmehr kann sie von der Zuweisung nach ihrem Ermessen auch absehen und muß dies tun, wenn Sonderbeziehungen gemäß § 22 Abs. 6 Satz 1 AsylVfG oder Belange des betroffenen Asylbewerbers von ähnlich hohem Gewicht einer Zuweisung in das nach der Verteilungsentscheidung für seine Aufnahme vorgesehene Bundesland entgegenstehen. Durch die Aufhebung oder die Aussetzung des Vollzugs einer länderübergreifenden Zuweisungsentscheidung im Sinne des § 22 Abs. 5 und 9 AsylVfG erleidet die Bundesrepublik Deutschland mithin keinen rechtlichen Nachteil, der ihre Beiladung im Sinne des § 65 Abs. 2 VwGO erforderlich machen würde. Anders als bei der gerichtlichen Durchsetzung einer von dem einzelnen Asylbewerber angestrebten Zuweisung in ein anderes Bundesland, die mit einer Verpflichtungsklage gegen das bisherige Aufnahmeland bzw. im Eilverfahren mit einem Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO zu erfolgen hätte, ist nämlich bei einer Entscheidung über eine Anfechtungsklage gegen eine bereits erlassene länderübergreifende Zuweisungsentscheidung oder einen entsprechenden Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO keine Verteilungsentscheidung des Beauftragten der Bundesregierung nach § 22 Abs. 3 AsylVfG zu ersetzen, was regelmäßig zur Notwendigkeit der Beiladung führt (sogenannter mehrstufiger Verwaltungsakt, vgl. Kopp, VwGO, 8. Aufl. 1989, Rdnr. 18 zu § 65 VwGO m.w.N.). In diesem Zusammenhang ist im Hinblick auf die Notwendigkeit einer Beiladung die gleiche Unterscheidung zu treffen wie bei Verpflichtungsklagen auf Erteilung von Baugenehmigungen oder Anfechtungsklagen gegen erteilte Baugenehmigungen, für die das Einvernehmen der Gemeinde nach § 36 Abs. 1 Satz 1 Baugesetzbuch (BauGB) erforderlich ist; in diesen Fällen wird nur bei der Verpflichtungsklage die Beiladung als notwendig angesehen, weil nur bei dieser Klageart eine gerichtliche Entscheidung die gemeindliche Mitwirkungshandlung ersetzen kann (Kopp, a.a.O., Rdnrn. 19 und 20 zu § 65 VwGO m.w.N.). Die Unzweckmäßigkeit einer einfachen Beiladung der Bundesrepublik Deutschland ergibt sich aus dem mit einer solchen Beiladung verbundenen Verfahrensaufwand, der nicht durch bedeutende Belange der Beigeladenen gerechtfertigt ist. Denn die Mitwirkung des Beauftragten der Bundesregierung nach § 22 Abs. 3 AsylVfG bei der Vorbereitung der länderübergreifenden Zuweisung von Asylbewerbern durch Verteilungsentscheidungen beschränkt sich auf die Einhaltung des durch § 22 Abs. 2 Satz 3 AsylVfG festgelegten Verteilungsschlüssels. Wird von nach der maßgebenden Verteilungsentscheidung gegebenen Möglichkeiten der Zuweisung einzelner Asylbewerber in bestimmte Bundesländer kein Gebrauch gemacht oder wird eine erfolgte Zuweisung nachträglich aufgrund gerichtlicher Entscheidung rückgängig gemacht, berührt dies Interessen der Bundesrepublik Deutschland nur insofern, als sich der Beauftragte der Bundesregierung hierauf bei künftigen Verteilungsentscheidungen einzustellen hat. Dieses statistische Interesse rechtfertigt indessen nicht den Aufwand, der mit einer Beiladung in solchen Fällen verbunden ist.