11 TH 1229/87

I. Mit Verfügung vom 30. April 1987 untersagte der Oberbürgermeister der Stadt D. - Der Polizeipräsident - dem Antragsteller, am 2., 9., 16., 23. und 30. Mai 1987 auf dem L-platz in D. einen Informationsstand zu betreiben und dadurch zu einem Boykott der Volkszählung aufzurufen. Ferner ordnete er die sofortige Vollziehung dieser Verfügung an. Zur Begründung wurde ausgeführt, der Antragsteller wolle durch das Betreiben des Informationsstandes zu einem Boykott der Volkszählung aufrufen und dadurch gemäß § 116 Abs. 1 OWiG zu einer mit Geldbuße bedrohten Handlung auffordern. Diese Zielrichtung des Vorhabens ergebe sich aus dem Inhalt eines Großteils der Druckwerke, die der Antragsteller auszulegen beabsichtige. Ferner seien bei den von ihm in der Vergangenheit durchgeführten gleichartigen Veranstaltungen Faltblätter ausgelegt und verteilt worden, die eindeutig und unmißverständlich zu einem Boykott der Volkszählung aufgefordert hätten. Aus der eindeutigen Tendenz dieser Schriften erhelle, daß es dem Antragsteller nicht um eine durch das Grundrecht auf freie Meinungsäußerung gedeckte Information der Bürger, sondern um einen rechtswidrigen Boykottaufruf gehe. Diese "illegale Zielsetzung" sei das Hauptanliegen des Antragstellers. Sie gebe dem Vorhaben ein "illegales Gesamtgepräge". Das beabsichtigte Betreiben des Informationsstandes stelle eine unaufschiebbar zu beseitigende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung dar. Ein bloßes Verbot einzelner Handlungen oder die Untersagung der Auslegung und Verbreitung nur einzelner Schriften sei zur Verhinderung dieser Gefahr nicht ausreichend. Das Vorhaben habe daher als Ganzes untersagt werden müssen. Auf eine Anhörung habe verzichtet werden können, da wegen Gefahr im Verzuge eine sofortige Entscheidung im öffentlichen Interesse notwendig gewesen sei. Der Antragsteller legte gegen diese Verfügung Widerspruch ein und beantragte mit am 6. Mai 1987 bei dem Verwaltungsgericht eingegangenen Schriftsatz sinngemäß, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom 30. April 1987 wieder herzustellen. Er beabsichtige nicht, zu einem Volkszählungsboykott aufzurufen. Ihm gehe es vielmehr darum, die Bürger umfassend über die Volkszählung zu informieren. Daher lege er nicht nur Schriften kritischen Inhalts, sondern auch Informationsmaterial staatlicher Stellen aus. Soweit in den Schriften zum Boykott aufgefordert werde, mache er sich durch Verkauf dieser Schriften deren Inhalt nicht zu eigen. Die von der Antragsgegnerin erwähnten Faltblätter seien von ihm weder ausgelegt noch verteilt worden. Die Richtigkeit seiner tatsächlichen Angaben versicherte der Antragsteller an Eides Statt. Die Antragsgegnerin beantragte, den Antrag zurückzuweisen. Das Verwaltungsgericht Darmstadt lehnte mit Beschluß vom 7. Mai 1987 den Antrag ab, soweit er die Veranstaltung am 2. Mai 1987 betraf und soweit dem Antragsteller untersagt worden war, an den folgenden Veranstaltungsterminen durch Verbreitung der Schriften von Rottmann/Strohm, Was sie gegen Mikrozensur und Volkszählung tun können; Schmidt, Volkszählung 1987; AStA der Gesamthochschule Kassel, Volkszählungsboykott und Hoffmann/Regelmann, Volkszählung '87, zu dem Boykott der Volkszählung 1987 aufzurufen. Im übrigen stellte das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wieder her und ordnete Kostenteilung an. Am 8. Mai 1987 hat die Antragsgegnerin gegen diesen Beschluß Beschwerde eingelegt, soweit das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wiederhergestellt (Nr. 2 des Tenors)und sie mit einem Teil der Verfahrenskosten belastet hat (Nr. 3 des Tenors). Die Antragsgegnerin beantragt sinngemäß, unter Abänderung von Nr. 2 und 3 des Tenors der erstinstanzlichen Entscheidung den Antrag des Antragstellers in vollem Umfang abzulehnen. Der Antragsteller beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen. Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Verfahrensakte, den der Akte gleichen Rubrums 11 TH 1140/87 und des von der Antragsgegnerin vorgelegten Behördenvorgangs Bezug genommen. II. Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Soweit die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Gegenstand des Beschwerdeverfahrens ist, hat es im Ergebnis zu Recht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers wieder hergestellt. Bei der vom Senat vorzunehmenden Abwägung des Interesses des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs mit dem Interesse der Antragsgegnerin, bereits vor der Entscheidung in der Hauptsache ihre Verbotsverfügung zu vollziehen, überwiegt eindeutig das Interesse des Antragstellers. Die Verbotsverfügung der Antragsgegnerin ist, jedenfalls soweit sie der Überprüfung durch den Senat im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens unterliegt, offensichtlich rechtswidrig. Ein überwiegendes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung einer offensichtlich rechtswidrigen polizeilichen Verfügung, durch die zudem - wie im vorliegenden Fall - eine grundrechtlich geschützte Betätigung verboten wird, besteht nicht. Die auf § 6 Abs. 1 Nr. 2, § 1 Abs. 2 Satz 1 HSOG gestützte, vom Oberbürgermeister der Stadt D. - Der Polizeipräsident - erlassene polizeiliche Verfügung ist schon deswegen rechtswidrig, weil sie von der sachlich unzuständigen Behörde erlassen worden ist. Keine der Voraussetzungen, unter denen gemäß § 62 Abs. 1 HSOG die sachliche Zuständigkeit der allgemeinen Polizeibehörden für die Wahrnehmung von Aufgaben der Gefahrenabwehr begründet ist, lag hier vor. Insbesondere war entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin zum Zeitpunkt des Erlasses der polizeilichen Verfügung - am 30. April 1987 - eine unmittelbar bevorstehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit nicht abzuwehren. Sie hätte allenfalls im Hinblick auf die zwei Tage später, am 2. Mai 1987, geplante Veranstaltung bejaht werden können. Insoweit hat sich jedoch die polizeiliche Verfügung durch Zeitablauf erledigt; die Frage ihrer Rechtmäßigkeit - bezogen auf diese Veranstaltung - ist nicht Gegenstand des Beschwerdeverfahrens. Die Aufgabe der Gefahrenabwehr oblag, soweit es um die Veranstaltungen am 9., 16., 23. und 30. Mai 1987 ging, den Behörden der allgemeinen Verwaltung gemäß § 1 Abs. 3, § 55 HSOG. Mithin war für den Erlaß der fraglichen Untersagungsverfügung nicht der Oberbürgermeister der Stadt D. in seiner Funktion als allgemeine Polizeibehörde, dessen Aufgaben in seinem Auftrag der Polizeipräsident gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 HSOG wahrnimmt, sondern der Magistrat der Antragsgegnerin zuständig. Die Antragsgegnerin kann sich auch nicht auf § 61 Abs. 2 Satz 1 HSOG berufen, wonach die allgemeine Polizeibehörden in eigener Zuständigkeit die notwendigen unaufschiebbaren Maßnahmen zu treffen haben, wenn die anderen zur Gefahrenabwehr zuständigen Behörden nicht rechtzeitig tätig werden können. Die Voraussetzungen dieser besonderen Zuständigkeitsregelung lagen hier - wie ausgeführt - hinsichtlich der zum Teil Wochen später geplanten Veranstaltungen offensichtlich nicht vor. Dabei muß aus dem oben genannten Grund die Veranstaltung am 2. Mai 1987 im vorliegenden Beschwerdeverfahren außer Betracht bleiben. Des weiteren dürfte die Verfügung vom 30. April 1987 auch deswegen rechtswidrig sein, weil der Antragsteller vor ihrem Erlaß keine Gelegenheit erhalten hatte, gemäß § 28 Abs. 1 HVwVfG zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen Stellung zu nehmen. Der Senat hat erhebliche Zweifel, ob die Antragsgegnerin gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 1 HVwVfG im vorliegenden Fall von der Anhörung absehen durfte, weil - wie sie vorträgt - eine sofortige Entscheidung wegen Gefahr im Verzuge im öffentlichen Interesse notwendig gewesen sei. Bis zur nächsten hier maßgeblichen Veranstaltung am 9. Mai 1987 wäre genügend Zeit vorhanden gewesen, um den Antragsteller anzuhören. Dies wäre auch deswegen in der Sache geboten gewesen, weil der Antragsteller dann Gelegenheit gehabt hätte, zu der ihm von der Antragsgegnerin angelasteten Verbreitung bestimmter Flugblätter Stellung zu nehmen, wie er dies in substantiierter Weise in seiner Antragsschrift getan hat. Diese Frage bedarf indessen keiner abschließenden Entscheidung. Die Untersagungsverfügung ist auch in materiell-rechtlicher Hinsicht rechtswidrig. Der Senat hat bereits Bedenken, ob das von dem Antragsteller beabsichtigte Betreiben des Informationsstandes bei der gebotenen einschränkenden Auslegung des § 1 Abs. 1 HSOG im Lichte des Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 GG eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstellt. Die Antragsgegnerin hat insoweit vorgetragen, ein Teil der Schriften, die der Antragsteller auszulegen beabsichtige, enthielten einen Aufruf zum Boykott der Volkszählung. Außerdem seien in der Vergangenheit im Zusammenhang mit ähnlichen Veranstaltungen des Antragstellers Flugblätter verteilt worden, die Boykottaufrufe enthalten hätten. Der Antragsteller hat insoweit substantiiert bestritten und die Richtigkeit der von ihm vorgetragenen tatsächlichen Angaben an Eides Statt versichert, derartige Flugblätter verteilt zu haben oder dies bei den in Rede stehenden Veranstaltungen zu beabsichtigen. Es erscheint fraglich, ob die von der Antragsgegnerin in ihrem Schriftsatz vom 7. Mai 1987 angestellten Vermutungen, die der Substantiierung in tatsächlicher Hinsicht weitgehend entbehren, es rechtfertigen, vom Vorliegen einer polizeilichen Gefahr auszugehen, zumal der Antragsteller unwidersprochen vorgetragen hat, sich in der Vergangenheit strikt an die Verbote und Auflagen der Antragsgegnerin gehalten zu haben. Bei dieser Sachlage und der gebotenen Berücksichtigung von Bedeutung und Tragweite des Grundrechts der Meinungsfreiheit spricht nach Auffassung des Senats einiges dafür, daß die Antragsgegnerin nicht vom Vorliegen der Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 HSOG für den Erlaß der in Rede stehenden Untersagungsverfügung ausgehen konnte. Jedenfalls hat die Antragsgegnerin durch das dem Antragsteller auferlegte Verbot jedweder Informationstätigkeit und Meinungsäußerung in Bezug auf die Volkszählung gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (§ 5 HSOG) verstoßen und damit zugleich in unzulässiger Weise das Grundrecht des Antragstellers aus Art. 5 Abs. 1 GG eingeschränkt. Handelt es sich - wie im vorliegenden Fall - um einen Beitrag zur Meinungsbildung in einer die Öffentlichkeit wesentlich berührenden Frage, ist bei der Auslegung und Anwendung einer gesetzlichen Vorschrift, die das der Gewährleistung eines freien und öffentlichen Meinungsbildungsprozesses durch Ermöglichung freier Meinungsäußerung und Information dienende Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 GG einschränkt, nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 61, 1 m. w.N.) eine Zuordnung von Grundrecht und grundrechtseinschränkender Norm verfassungsrechtlich geboten, die unter strikter Wahrung des Prinzips der Verhältnismäßigkeit der für eine demokratische Ordnung grundlegenden Bedeutung der Meinungsfreiheit hinreichend Rechnung trägt. Das von der Antragsgegnerin ausgesprochene Totalverbot war zwar geeignet, den angestrebten Zweck zu erreichen; es war indessen nicht erforderlich. Der Antragsgegnerin standen andere, weniger einschneidende Mittel zur Verfügung, die - wenn auch eingeschränkt - Raum für einen Beitrag des Antragstellers zum öffentlichen Meinungsbildungsprozeß und zur Information der Öffentlichkeit gelassen hätten. So hätte sie sich etwa darauf beschränken können, wie bereits in der Vergangenheit lediglich das Auslegen bestimmter Schriften zu untersagen und/oder dem Antragsteller zu verbieten, zum Boykott der Volkszählung mittelbar oder unmittelbar aufzurufen. Die Einhaltung einer derartigen differenzierenden Untersagungsverfügung wäre auch unschwer zu kontrollieren gewesen. Hätte sich der Antragsteller hieran nicht gehalten, hätte die Antragsgegnerin weiterreichende Maßnahmen ergreifen können. Die Unverhältnismäßigkeit der von der Antragsgegnerin gewählten Vorgehensweise erhellt insbesondere daraus, daß dem Antragsteller nicht einmal erlaubt ist, etwa den Text des Urteils des Bundesverfassungsgerichts zum Volkszählungsgesetz 1983 oder ein Muster des Volkszählungsfragebogens oder die Informationsschriften des Statistischen Bundesamtes und des Hessischen Statistischen Landesamts auszulegen. Insoweit nimmt der Antragsteller - auch aus der Sicht der Antragsgegnerin - zweifellos eine der Information der Bevölkerung dienende Aufgabe wahr. Inwieweit dem Antragsteller im übrigen untersagt werden durfte, die geplante Volkszählung betreffende Schriften kritischen oder sogar zum Boykott auffordernden Inhalts auszulegen, bedarf hier keiner Entscheidung. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 20 Abs. 3, § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG in der Fassung von Art. 1 Nr. 2 des Gesetzes zur Änderung von Kostengesetzen vom 9. Dezember 1986 (BGBl. I S. 2326). Der Senat geht zwar davon aus, daß im Hinblick auf die Vorwegnahme der Hauptsache durch das vorliegende Eilverfahren der für das Hauptsacheverfahren anzusetzende Wert zugrunde zu legen wäre. Die Festsetzung des halben Regelstreitwerts in Höhe von 6.000,-- DM erscheint hier jedoch deswegen geboten, weil Gegenstand des Beschwerdeverfahrens lediglich ein Teil der angegriffenen Entscheidung ist. Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 Satz 1 VwGO, § 25 Abs. 2 Satz 2 GKG).