11 TH 219/92

I. Der Antragsteller wendet sich gegen die sofortige Vollziehung eines Beitragsbescheids des Versorgungswerks der Antragsgegnerin vom 8. Februar 1991, mit dem er als Pflichtmitglied des Versorgungswerks zu monatlichen Beiträgen ab 2. April 1988 herangezogen worden ist. Gegen den Beitragsbescheid hat er nach Zurückweisung seines Widerspruchs mit Widerspruchsbescheid des Versorgungswerks der Antragsgegnerin vom 3. Juni 1991, der am selben Tag an die Prozeßbevollmächtigten des Antragstellers abgesandt worden ist, am 5. Juli 1991 bei dem Verwaltungsgericht Darmstadt Klage erhoben, die dort unter dem Aktenzeichen III/1 E 1228/91 anhängig ist. Der Antragsteller hält die angegriffenen Bescheide für rechtswidrig, weil es zur Begründung seiner Pflichtmitgliedschaft im Versorgungswerk der Antragsgegnerin an einer wirksamen Rechtsgrundlage fehle. Denn die Satzung über den Anschluß der Mitglieder der Architektenkammer Hessen an das Versorgungswerk der Architektenkammer Nordrhein-Westfalen - Anschluß-Satzung - (Deutsches Architektenblatt 4/88, SW 83) sei sowohl aus formellen Gründen als auch materiell rechtswidrig, weil die Mitglieder der Architektenkammer Hessen im Versorgungswerk keine demokratischen Mitwirkungsrechte hätten. Der Antragsteller ist mit Mahnschreiben des Versorgungswerks der Antragsgegnerin vom 5. Juli 1991 (Kopie Bl. 14 GA) zur Begleichung von Beitragsrückständen in Höhe von 5.114,-- DM unter Androhung der Zwangsvollstreckung aufgefordert worden. Der Antragsteller hat sinngemäß beantragt, die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 8. Februar 1991 in Gestalt ihres Widerspruchsbescheids vom 3. Juni 1991 anzuordnen. Die Antragsgegnerin hat sinngemäß beantragt, den Antrag zurückzuweisen. Sie hält den Antrag für unzulässig, weil der Antragsteller nicht zuvor einen Aussetzungsantrag nach § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO gestellt habe. Im übrigen meint sie, der Beitragsbescheid sei aufgrund einer ordnungsgemäßen Rechtsgrundlage ergangen. Das Verwaltungsgericht Darmstadt hat mit Beschluß vom 26. November 1991 die aufschiebende Wirkung der Klage angeordnet. Zur Begründung hat das Gericht im wesentlichen ausgeführt, der Antrag sei im Hinblick auf § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 2 VwGO ohne Rücksicht darauf, ob vorher bei der Antragsgegnerin ein Aussetzungsantrag gestellt war, zulässig, da zum Zeitpunkt der Antragstellung Vollstreckung gedroht habe. Die Rechtmäßigkeit des angegriffenen Beitragsbescheids unterliege schon deshalb ernstlichen Zweifeln, da die bereits erwähnte Anschlußsatzung aufgrund eines Verstoßes gegen wesentliche rechtliche Prinzipien der Ausübung autonomer Satzungsgewalt unwirksam sei. Einen Aussetzungsantrag des Antragstellers nach § 80 Abs. 6 VwGO hat das Versorgungswerk der Antragsgegnerin nach Ergehen des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses mit Schreiben vom 5. Dezember 1991 (Kopie Bl. 44 f. GA) abgelehnt. Gegen den seinen Bevollmächtigten am 16. Januar 1992 zugestellten Beschluß des Verwaltungsgerichts vom 26. November 1991 hat die Antragsgegnerin bei dem Verwaltungsgericht Darmstadt am 28. Januar 1992 sowohl Beschwerde eingelegt als auch Aufhebungsantrag nach § 80 Abs. 7 VwGO gestellt, den das Verwaltungsgericht mit Beschluß vom 20. Februar 1992 abgelehnt hat. Sie hält den nach ihrer Darstellung allgemein üblichen Anschluß von Berufskammern an Versorgungswerke anderer Kammern für rechtlich unproblematisch und verweist darauf, daß sich ihrem Versorgungswerk auch die Architektenkammern von Bremen und dem Saarland angeschlossen haben. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts seien die hessischen Architekten in dem Versorgungswerk keine Mitglieder zweiter Klasse. Daß allein die Vertreterversammlung der Architektenkammer Nordrhein-Westfalen über künftige Änderungen der Satzung des Versorgungswerks zu befinden habe, sei für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Anschlusses der Architektenkammer Hessen ohne Bedeutung. Denn mit der Verabschiedung der Anschlußsatzung habe die Vertreterversammlung der Architektenkammer Hessen die notwendige demokratische Legitimation für künftige Änderungen der Satzung gegeben. Daß das Verwaltungsgericht erhebliche Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Anschlußsatzung auch aus dem Fehlen von Vorschriften über die Auseinandersetzung im Fall der Rückgängigmachung des Anschlusses hergeleitet habe, sei nach ihrer Auffassung rechtlich nicht haltbar. Denn nicht die Architektenkammer Hessen, sondern deren Mitglieder erwürben durch Beitragsleistung Ansprüche gegen das Versorgungswerk der Antragsgegnerin, die auch im Falle einer späteren Loslösung der Architektenkammer Hessen erhalten blieben. Die Antragsgegnerin beantragt, den Beschluß vom 26. November 1991 aufzuheben und den Antrag des Antragstellers zurückzuweisen. Der Antragsteller beantragt, die Beschwerde der Antragsgegnerin zurückzuweisen, und verteidigt den angefochtenen Beschluß. Im übrigen ist er der Auffassung, die Anschlußsatzung sei beschlossen worden, ehe es eine gesetzliche Ermächtigung hierzu gegeben habe. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf den Schriftsatz der Bevollmächtigten des Antragstellers vom 25. Februar 1992 Bezug genommen. Dem Senat liegen die Verwaltungsakten der Antragsgegnerin (ein Hefter, Bl. 1 bis 7) sowie die Gerichtsakten III/1 E 1033/89 und III/1 H 1032/89 des Verwaltungsgerichts Darmstadt vor. II. Die Beschwerde ist zulässig, insbesondere ist sie form- und fristgerecht eingelegt (§ 147 VwGO). Sie ist jedoch nicht begründet, denn das Verwaltungsgericht hat dem Aussetzungsantrag zu Recht stattgegeben. Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, daß ernstliche Zweifel im Sinne des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beitragsbescheids bestehen, die im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO die Aussetzung der Vollziehung gebieten, weil eine wirksame Rechtsgrundlage für die Begründung einer Pflichtmitgliedschaft des Antragstellers im Versorgungswerk der Antragsgegnerin nicht vorhanden ist. Der Senat hat bereits ernstliche Zweifel daran, ob der im April 1988 in Kraft getretenen Anschlußsatzung eine ausreichende gesetzliche Ermächtigung zugrundeliegt. Zwar ist § 11 Abs. 2 des Hessischen Architektengesetzes, der in seiner ursprünglichen Fassung vom 4. Oktober 1977 (GVBl. I S. 398) nur eine Ermächtigung zur Schaffung von "Wohlfahrtseinrichtungen" enthielt, mit Gesetz zur Änderung des Hessischen Architektengesetzes vom 14. Juni 1982 (GVBl. I S. 139) durch eine Ermächtigung ersetzt worden, die der Architektenkammer die Schaffung eines eigenen Versorgungswerkes oder den Anschluß an ein Versorgungswerk einer anderen Architektenkammer im Bundesgebiet und die Anordnung der Zwangsmitgliedschaft der hessischen Architekten ermöglichte (§ 11 Abs. 2 Satz 1 der damaligen Regelung). In den Sätzen 2 bis 4 dieser Vorschrift wurden Einzelheiten der durch Satzung zu treffenden Regelung für den Fall bestimmt, daß von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden sollte. Vor Inkrafttreten der Anschlußsatzung ist dann mit dem Gesetz vom 11. Februar 1988 (GVBl. I S. 61) die Ermächtigung in § 11 Abs. 2 Satz 1 des Hessischen Architektengesetzes beibehalten, die Regelung über die Einzelheiten in den Sätzen 2 bis 4 aber weitgehend aufgehoben und durch folgenden Satz 2 ersetzt worden: "Für die Mitglieder, deren Versorgung gesetzlich geregelt ist, darf die Teilnahme nicht zwingend sein". Mit dieser Neuregelung ist der Gesetzgeber deutlich hinter den Anforderungen zurückgeblieben, die nach der sogenannten Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts bei der Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen an autonome Körperschaften im Hinblick auf den Grundsatz des Gesetzesvorbehalts zu beachten sind. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu in seinem Urteil vom 29. Januar 1991 - 1 C 11.89 - (BVerwGE 87, 324 (327)) folgendes dargelegt: Wie das Berufungsgericht hierzu bundesrechtlich unbedenklich ausgeführt hat, ist bei der Verleihung autonomer Satzungsgewalt an Selbstverwaltungseinrichtungen nicht generell ein dem Art. 80 GG entsprechender enger Maßstab anzuwenden. Vielmehr darf der autonomen Satzungsgewalt ein angemessener Gestaltungsspielraum belassen werden. Dabei nehmen die Anforderungen an die Ermächtigung zur satzungsmäßigen Regelung mit der Intensität des Eingriffs zu; insbesondere die Eingriffe in Grundrechte müssen umso deutlicher in der gesetzlichen Ermächtigung bestimmt werden, je empfindlicher in das Grundrecht eingegriffen werden darf (vgl. BVerfGE 12, 319 (325) ; 33, 125 (160)). Diesem Maßstab wird das Rechtsanwaltsversorgungsgesetz gerecht. Wie das Berufungsgericht ausgeführt hat, trifft es selbst die wesentlichen Grundentscheidungen. Dies gilt auch hinsichtlich der Wahl des Versicherungssystems und der Dynamisierung der Renten. Indem es die Aufgabe des Versorgungswerks in § 1 Abs. 2 dahin festgelegt hat, daß den Mitgliedern und Hinterbliebenen Versorgung zu gewähren ist, hat es dem Entscheidungsspielraum des Satzungsgebers enge Grenzen gesetzt. Aus diesem Zweck ergibt sich nämlich, daß die Wahl auf die bewährten Versicherungssysteme beschränkt ist, die nach den bisherigen Erfahrungen die Versorgung der Berechtigten sicherstellen. Die Rentenleistungen sind hinsichtlich ihrer Art und Beitragsbezogenheit festgelegt; im übrigen ergibt sich aus der Versorgungsaufgabe der Antragsgegnerin, daß die Renten zu dynamisieren sind, wenn dies zur Erreichung des Versorgungszwecks erforderlich ist...". Diesen Anforderungen an die Regelungsdichte bei der Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen an autonome Körperschaften wird § 11 Abs. 2 des Hessischen Architektengesetzes nicht gerecht, weil dem Satzungsgeber mit Ausnahme der Architekten mit gesetzlich geregelter Versorgung keinerlei Vorgaben für die Ausgestaltung des Versorgungswerks und seiner Versorgungsleistungen gemacht werden. Ob die bei der Beschlußfassung der Vertreterversammlung der Architektenkammer Hessen über die Anschlußsatzung noch geltende Fassung des § 11 Abs. 2 Hessisches Architektengesetz vom 14. Juni 1982 diesen Anforderungen genügt hat, kann hier dahinstehen, weil diese Fassung bei Inkrafttreten der Satzung und der (möglichen) Entstehung der Beitragspflicht des Antragstellers bereits außer Kraft getreten war und die Anschlußsatzung deswegen nicht mehr legitimieren konnte. Darüber hinaus erscheint, wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, die von der Vertreterversammlung der Architektenkammer Hessen am 11. November 1987 beschlossene Anschlußsatzung bei summarischer Prüfung schon deswegen als rechtswidrig, weil sie die betroffenen hessischen Architekten von jeder Teilnahme an der Willensbildung über die künftige Gestaltung der Satzung des Versorgungswerks der Antragsgegnerin ausschließt. Die Anschlußsatzung enthält in Abschnitt A Ziffer 3 eine dynamische Verweisung auf die Bestimmungen der Satzung für das Versorgungswerk der Architektenkammer Nordrhein-Westfalen "in der jeweils gültigen Fassung" und regelt in den Abschnitten C und D eine Beteiligung von Vertretern der Architektenkammer Hessen lediglich in den Aufsichtsgremien (Aufsichtsausschuß und Verwaltungsausschuß) des Versorgungswerks, nicht aber in der Vertreterversammlung, die nach § 3 Ziffer 1 a der Satzung des Versorgungswerks der Antragsgegnerin für die Beschlußfassung über die Satzung des Versorgungswerks und über Änderungen dieser Satzung ausschließlich zuständig ist. Mit der dynamischen Verweisung in Abschnitt A Nr. 3 der Anschlußsatzung, die wegen ihres eindeutigen Wortlauts nicht in eine rechtstechnisch weniger problematische statische Verweisung umgedeutet werden kann, hat sich die Architektenkammer Hessen jeglichen bestimmenden Einflusses auf die künftige Gestaltung des Versorgungswerks der Antragsgegnerin begeben. Eine derart weitgehende Subdelegation von Rechtssetzungsbefugnissen, die im Ergebnis eine Verschiebung der Zuständigkeiten auf die Antragsgegnerin bewirkt hat, ist rechtlich nicht zulässig. Das Bundesverfassungsgericht hat zu den Grenzen der Zulässigkeit einer dynamischen Verweisung im Beschluß vom 1. März 1978 - 1 BvR 786, 793/70, 168/71 und 95/73 - (BVerfGE 47, 285 (311 f.)) folgendes ausgeführt: "Bei der verfassungsrechtlichen Überprüfung kann mit der bisherigen Rechtsprechung davon ausgegangen werden, daß der Gesetzgeber die gesetzlichen Tatbestände nicht stets selbst umschreiben muß, sondern im Wege der Verweisung auf andere Vorschriften Bezug nehmen darf. Solche Verweisungen sind als vielfach übliche und notwendige gesetzestechnische Methode anerkannt, sofern die Verweisungsnorm hinreichend klar erkennen läßt, welche Vorschriften im einzelnen gelten sollen, und wenn die in Bezug genommenen Vorschriften den Normadressaten durch eine frühere ordnungsgemäße Veröffentlichung zugänglich sind (BVerfGE 5, 25 (31) ; 22, 330 (346); 26, 338 (365 f.)). Dabei ist der zuständige Gesetzgeber auch nicht gehindert, auf fremdes, nicht von ihm formuliertes und in Kraft gesetztes Recht eines anderen Kompetenzbereiches zu verweisen, also beispielsweise in einem Bundesgesetz auf Landesrecht Bezug zu nehmen; denn eine solche Verweisung bedeutet rechtlich lediglich den Verzicht, den Text der in Bezug genommenen Vorschriften in vollem Wortlaut in die Verweisungsnorm aufzunehmen. Diese gesetzestechnische Vereinfachung erscheint namentlich dann tragbar, wenn lediglich die bei Verabschiedung der Verweisungsnorm geltende Fassung des in Bezug genommenen Rechts in Geltung gesetzt wird. Denn bei einer solchen statischen Verweisung weiß der zuständige Gesetzgeber, welchen Inhalt das in Bezug genommene Recht hat, oder kann prüfen, ob er es sich mit diesem Inhalt zu eigen machen will; ändert sich das in Bezug genommene Recht des anderen Kompetenzbereiches, hat dies bei einer statischen Verweisung keinen Einfluß auf den Inhalt der Verweisungsnorm. Nach der bisherigen Rechtsprechung sind auch dynamische Verweisungen nicht schlechthin ausgeschlossen, und zwar selbst dann nicht, wenn keine Identität der Gesetzgeber besteht, wenn also der Bundesgesetzgeber auf landesrechtliche Vorschriften in ihrem jeweiligen Bestand verweist (vgl. BVerfGE, 26, 338 (365 ff.)). Bei fehlender Identität der Gesetzgeber bedeutet aber eine dynamische Verweisung mehr als eine bloße gesetzestechnische Vereinfachung; sie führt zur versteckten Verlagerung von Gesetzgebungsbefugnissen und wird daher im Schrifttum unter bundesstaatlichen, rechtsstaatlichen und demokratischen Gesichtspunkten als bedenklich beurteilt... Wie weit diesen Bedenken zuzustimmen ist, bedarf keiner abschließenden Prüfung; denn jedenfalls wiegen sie im vorliegenden Fall angesichts dessen Besonderheiten derart schwer, daß die Bezugnahme des § .. auf landesrechtliche Vorschriften verfassungswidrig wäre, wenn sie als dynamische Verweisung ausgelegt würde." Die Rechtswidrigkeit einer dynamischen Verweisung auf die Satzung des Versorgungswerkes der Antragstellerin in der jeweils geltenden Fassung kann hier nicht mit der Erwägung in Frage gestellt werden, daß es der Architektenkammer Hessen freistehe, im Falle ihr mißliebiger Änderung der Satzung des Versorgungswerks der Antragsgegnerin durch Satzung den Anschluß an das Versorgungswerk zu beenden. Denn eine solche Aufhebungssatzung würde die Rechtsfolgen des Anschlusses für die Mitglieder der Architektenkammer Hessen nicht vollständig beseitigen, sondern sie allenfalls für die Zukunft von der Mitgliedschaft im Versorgungswerk der Antragsgegnerin befreien. Mithin wäre mit einer Aufhebungssatzung nicht zu erreichen, daß Mitglieder der Hessischen Architektenkammer als Inhaber von Rentenanwartschaften gegen das Versorgungswerk der Antragsgegnerin auch nach Beendigung des Anschlusses weiterhin von Beschlüssen der Vertreterversammlung der Architektenkammer Nordrhein-Westfalen betroffen würden, ohne an deren demokratischer Willensbildung mitwirken zu können. Mit Recht hat deshalb des Verwaltungsgericht Darmstadt in seinem Beschluß vom 20. Februar 1992, der allerdings nicht Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist, auf das Fehlen einer Regelung für die Überleitung von Anwartschaften für den Fall der Aufhebung des Anschlusses in der Anschlußsatzung hingewiesen. Zusammenfassend bleibt festzustellen, daß sowohl in bezug auf die gesetzliche Ermächtigung für die Anschlußsatzung als auch hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Anschlußsatzung selbst erhebliche rechtliche Bedenken bestehen und deshalb offensichtliche Zweifel an der Pflichtmitgliedschaft des Antragstellers im Versorgungswerk der Antragsgegnerin vorhanden sind, die einer sofortigen Vollziehung des angefochtenen Beitragsbescheids entgegenstehen.