14 TH 2919/94

II. Die zulässige Beschwerde der Antragstellerin ist nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet, denn das Verwaltungsgericht hat den - sinngemäß dahin auszulegenden - Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 13. April 1994 gegen den gegen die Beigeladene zu 2. ergangenen Bescheid des SAIS vom 11. März 1994 hinsichtlich der Regelungen in Ziff. 1. und 2. wiederherzustellen und hinsichtlich der Zwangsmittelandrohungen in Ziff. 4. anzuordnen, im übrigen jedenfalls im Ergebnis zu Recht abgelehnt. Die Antragstellerin ist nämlich - entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts - in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO als Nichtadressatin des angefochtenen Bescheides nicht antragsbefugt; etwas anderes gilt nur hinsichtlich der in Ziff. 4. a) verfügten Androhung eines Zwangsgeldes von 40.000,-- DM zur Durchsetzung der Verpflichtung aus Ziff. 1. des Bescheides. Im übrigen ist die Antragstellerin durch die allein der Beigeladenen zu 2. durch den Bescheid hoheitlich auferlegten Verpflichtungen und deren sofortige Vollziehbarkeit in ihren eigenen Rechten, nämlich den ihr nach dem bisherigen Akteninhalt offensichtlich zustehenden privat-rechtlichen Vertragsansprüchen gegen die Beigeladene zu 2. und ihrem Eigentumsrecht an den fraglichen Recyclingprodukten, nur mittelbar, nicht aber in einer die Klage-, Widerspruchs- und Antragsbefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO begründenden Weise unmittelbar selbst betroffen. Das ist für die unter Ziff. 2. von der Beigeladenen zu 2. verlangte Auflistung des Lagerbestandes der fraglichen Erzeugnisse und der diesbezüglichen Zwangsgeldandrohung in Ziff. 4. b) ohne weitere Erläuterungen einsichtig und ergibt sich im übrigen aus folgenden, auch auf die vorliegende Fallkonstellation anwendbaren Überlegungen: Insbesondere seit dem grundlegenden Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. April 1972 - IV C 42.69 - (BVerwGE 40 S. 101 ff.) ist im Bauordnungsrecht, aber auch im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht anerkannt, daß eine Grundverfügung, etwa in Form einer Beseitigungsanordnung oder einer Nutzungsuntersagung, nicht deshalb rechtswidrig ist, weil deren Erfüllung (private) Rechte Dritter an der streitbefangenen Sache, etwa in Form des Miteigentums oder einer obligatorischen Berechtigung, entgegenstehen, sondern daß diese entgegenstehenden Drittrechte allein die zwangsweise Durchsetzung der Verfügung berühren und ein gesetzliches Vollzugshindernis darstellen, das nachträglich nur durch eine gegen den Dritten gerichtete vollziehbare Grundverfügung, etwa in Form einer Beseitigungs-, Untersagungs- oder bloßen Duldungsverfügung, ausgeräumt werden kann. Diese Verlagerung des Problems der rechtlichen Unmöglichkeit in das Vollstreckungsrecht entbindet die für die Gefahrenabwehr zuständige Behörde beim Erlaß des Grundverwaltungsaktes von der unter Umständen schwierigen zivilrechtlichen Prüfung, wer außer dem unmittelbar in Anspruch Genommenen zu der störenden Sache noch in welcher Rechtsbeziehung steht und deshalb polizeirechtlich mitverantwortlich sein könnte und in welchem zivilrechtlichen Verhältnis diese Personen zueinander stehen (vgl. OVG Berlin, Beschluß vom 30. August 1990 - OVG 2 S 13.90 - DÖV 1991 S. 557); außerdem wird dadurch der Gefahrenabwehrbehörde bei der Verantwortlichkeit mehrerer Personen, etwa als Miteigentümer oder auch als Handlungs- und Zustandsstörer, die Möglichkeit eröffnet, nach pflichtgemäßem Ermessen zunächst nur einen der möglichen Störer in der Erwartung in Anspruch zu nehmen, er werde im zivilrechtlichen Innenverhältnis der Beteiligten untereinander dafür sorgen, daß er der behördlichen Verpflichtung auch für die anderen nachkommen kann, so daß sich erst im Falle der Weigerung der anderen Mitberechtigten die Notwendigkeit ergibt, auch gegen sie die Voraussetzungen für eine zwangsweise Durchsetzung herbeizuführen (vgl. Sadler, Kommentar zum VwVG, 1983, Rdnr. 10 zu § 6 und Rdnr. 4 zu § 15 m.w.N., u.a. insbesondere auf HessVGH, Beschluß vom 26. März 1979 - IV OE 127/77 - BRS 35 Nr. 215). Daraus ergibt sich, daß in derartigen Fällen die Grundverfügung lediglich das öffentlich-rechtliche Rechtsverhältnis zwischen der Behörde und dem Adressaten des Verwaltungsaktes regelt und allein diesem eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung auferlegt und deshalb "unbeschadet der privaten Rechte Dritter" ergeht, deren private Rechte also unberührt läßt, so daß der nicht an sie gerichtete Verwaltungsakt von ihnen auch nicht angefochten werden kann; und zwar selbst dann nicht, wenn die mittelbare Wirkung des Verwaltungsaktes für Dritte, die mit dessen Adressaten in privat-rechtlichen Geschäftsbeziehungen stehen und Eigentümer betroffener Sachen sind, eine wirtschaftliche Existenzbedrohung begründen kann (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17. September 1971 - VI 585/71 - GewArch 1972 S. 138 (140)). Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze begründet die an die Beigeladene zu 2. als Inhaberin der tatsächlichen. Gewalt gemäß § 7 Abs. 1 HSOG gerichtete Untersagung des Inverkehrbringens der PCB-haltigen Recyclingprodukte in Ziff. 1. des angefochtenen Bescheides allein eine entsprechende Verpflichtung der Beigeladenen zu 2. und berührt bezüglich dieser Produkte etwa bestehende Eigentumsrechte und/oder obligatorische Berechtigungen der Antragstellerin (noch) nicht unmittelbar, so daß sie insoweit eine mögliche Verletzung ihrer eigenen Rechte gemäß § 42 Abs. 2 VwGO nicht geltend machen kann. Die zwischen dem SAIS einerseits und der Antragstellerin und den Beigeladenen andererseits streitige und auch bei der hier allein gebotenen summarischen Prüfung, d.h. unter Zugrundelegung des bisherigen Akteninhalts, grundsätzlich zu beantwortende Rechtsfrage, ob das Verbot nach Ziff. 3. der Spalte 2 des Abschnitts 13 des Anhangs zu § 1 ChemVerbotsV, das letztlich auch einen Straftatbestand begründet, wirklich durch eine einschränkende Interpretation des Begriffs "Zubereitung" ausgeweitet werden kann, indem als in Erzeugnissen enthaltene PCB-Zubereitungen nur solche in geschlossenen Systemen anerkannt werden, so daß der diesbezügliche Grenzwert von 50 mg/kg deshalb für die hier fraglichen Produkte nicht anwendbar wäre, kann angesichts der vorliegenden Verfahrensgestaltung auf den somit unzulässigen Antrag der Antragstellerin hin nicht geklärt werden. Anders ist die Rechtslage jedoch hinsichtlich der zur Durchsetzung dieser Verpflichtung gegenüber der Beigeladenen zu 2. unter Ziff. 4. a) des Bescheides verfügten und gemäß § 187 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 12 HessAGVwGO sofort vollziehbaren Zwangsmittelandrohung, denn insoweit ist der gemäß § 80 Abs. 5 VwGO auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gerichtete Antrag bei summarischer Prüfung zulässig und begründet. Da gegenüber der Antragstellerin weder eine Untersagungs- noch eine Duldungsverfügung ergangen ist, stellen ihre offensichtlich bestehenden Rechte an den streitbefangenen Produkten ein gesetzliches Vollzugshindernis gemäß § 71 Abs. 4 HessVwVG für eine zwangsweise Durchsetzung der Ziff. 1. des angefochtenen Bescheides dar. Die unter Mißachtung dieses Vollstreckungshindernisses ergangene und deshalb rechtswidrige Zwangsgeldandrohung (vgl. HessVGH, Beschluß vom 26. März 1979 a.a.O.) verletzt danach auch die Antragstellerin unmittelbar in ihren eigenen, subjektivöffentlichen Rechten i.S. §§ 42 Abs. 2, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Zwar soll einem Dritten im Falle einer drohenden Beeinträchtigung seiner Rechte an einer streitbefangenen Sache durch Verwaltungszwangsmaßnahmen gegen einen zum Eingriff in diese Sache hoheitlich verpflichteten Adressaten lediglich ein öffentlichrechtlicher (negatorischer) Unterlassungsanspruch gegen die Behörde zustehen, der vorläufig im Wege einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 VwGO zu sichern sei (vgl. Konrad, BayVBl. 1982 S. 481 (489); HessVGH, Beschluß vom 14. März 1983 - 3 TH 58/82 - NJW 1983 S. 2282). Das aufgrund entgegenstehender Rechte Dritter bestehende Vollzugshindernis ist aber nach Auffassung des Senats nicht nur dazu bestimmt, den Adressaten der Beseitigungs- oder Untersagungsverfügung vor einer ihm billigerweise nicht zumutbaren zwangsweisen Durchsetzung dieser hoheitlichen Verpflichtung unter Verletzung entgegenstehender Rechte Dritter zu bewahren, sondern dient auch dem Schutz des betroffenen Dritten davor, daß seine Rechte von der Behörde durch Zwangsausübung auf eine andere Person beeinträchtigt werden, ohne daß ihm selbst gegenüber ein Verwaltungsakt ergangen ist, der diesen Eingriff öffentlich-rechtlich rechtfertigt und gegen den er die entsprechenden Rechtsschutzmöglichkeiten hätte ergreifen können. Dementsprechend ist ein derartiges Vollzugshindernis auch als Ausfluß der Rechte des Dritten an der streitbefangenen Sache zu sehen und gewährt ihm damit ein subjektivöffentliches Recht, gegen dessen Verletzung er sich durch Anfechtung der gegen Mitberechtigte gerichteten Vollstreckungsmaßnahmen wehren kann. Da die Zwangsgeldandrohung in Ziff. 4. a) des angefochtenen Bescheides schon deshalb offensichtlich rechtswidrig ist und auch die Antragstellerin in ihren Rechten verletzt, bedarf es keiner Erörterung der Frage, ob dies auch deshalb der Fall ist, weil in der Zwangsgeldandrohung keine Frist gemäß § 53 Abs. 1 Satz 3 HSOG bzw. § 69 Abs. 1 Nr. 2. und 4. HessVwVG gesetzt worden ist. Die Kosten des gesamten Verfahrens waren gemäß § 155 Abs. 1 VwGO entsprechend dem jeweiligen Obsiegen und Unterliegen der Parteien zu verteilen, wobei die in der Streitwertfestsetzung erfolgte Bewertung der einzelnen Regelungen des angefochtenen Bescheides zugrunde gelegt worden sind. Von dieser Kostenquotelung waren die durch die Verweisung entstandenen Mehrkosten i.S. § 17 b Abs. 2 GVG auszunehmen, die dem Antragsgegner wegen der insoweit unzutreffenden Rechtsmittelbelehrung in dem angefochtenen Bescheid gemäß § 155 Abs. 5 VwGO gesondert aufzuerlegen waren. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen waren gemäß § 162 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 154 Abs. 3 VwGO nicht für erstattungsfähig zu erklären, weil die Beigeladenen keine Anträge gestellt und sich damit nicht dem Kostenrisiko unterworfen haben. Bei der das gesamte Verfahren gemäß § 25 Abs. 2 Satz 2 GKG erfassenden Streitwertbemessung gemäߧ 13 Abs. 1 i.V.m. § 20 Abs. 3 GKG sind für die Untersagungsverfügung in Ziff. 1. des angefochtenen Bescheides aufgrund des von der Antragstellerin am 1. März 1994 der Behörde gegenüber mitgeteilten Wertes der betroffenen Produkte von 250.000,-- DM dieser Betrag, für die Regelung in Ziff. 2. der Auffangstreitwert von 8.000,-- DM und für die Zwangsgeldandrohungen in Ziff. 4. die Beträge der angedrohten Zwangsgelder von 40.000,-- DM bzw. 1.000,-- DM zugrunde gelegt und ist der sich daraus ergebende Gesamtbetrag von 300.000,-- DM wegen der Vorläufigkeit des vorliegenden Verfahrens halbiert worden. Dieser Beschluß ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO und § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG unanfechtbar. I. Die Antragstellerin wendet sich gegen ein an die Beigeladene zu 2. ergangenes Verbot des Inverkehrbringens PCB-haltiger Recyclingprodukte. Die in Baden-Württemberg ansässige Beigeladene zu 1. fertigt aus der Kabelkaltzerlegung Kunststoff-Recyclingprodukte, u.a. Christbaumständer, Vogelnistkästen und -nisthöhlen, Vogelfuttersilos und Pflanzkübel, die von der in der Nähe Hamburgs ansässigen Antragstellerin vertrieben und zu diesem Zweck im Lager bei D der Beigeladenen zu 2., einer Umschlags- und Speditionsfirma mit Sitz in M/Nordrhein-Westfalen, zwischengelagert werden. Anfang 1994 erhielt das Staatliche Amt für Immissions- und Strahlenschutz Frankfurt am Main (im folgenden: SAIS) Hinweise auf einen unzulässigen Gehalt an polychlorierten Biphenylen dieser Produkte. Eine im Behördenauftrag von der Gesellschaft für Arbeitsplatz- und Umweltanalytik mbH in M durchgeführte Untersuchung von sechs aus dem Lager der Beigeladenen zu 2. entnommenen Artikeln ergab nach dem Analyseergebnis vom 15. Februar 1994 PCB-Konzentrationen bei sieben Proben zwischen 29,35 und 46,35 mg/kg und bei einer Probe von 60,60 mg/kg. Daraufhin erließ das SAIS gegen die Beigeladene zu 2. die hier streitige, auf das Chemikaliengesetz i.V.m. der Chemikalienverbotsverordnung (im folgenden: ChemVerbotsV) gestützte Anordnung vom 11. März 1994, mit der die Behörde der Beigeladenen zu 2. (1.) das Inverkehrbringen der in ihrer Niederlassung lagernden und von der Beigeladenen zu 1. hergestellten Erzeugnisse aus Recyclingkunststoff untersagte und deren Verbleib im Lager bis zur Sicherstellung ihrer ordnungsgemäßen Entsorgung im Einvernehmen mit dem Regierungspräsidium anordnete, (2.) die Auflistung des Lagerbestandes dieser Erzeugnisse aufgab, (3) die sofortige Vollziehung der Anordnung anordnete und (4.) der Beigeladenen zu 2. Zwangsgeld androhte, und zwar (a) hinsichtlich der Ziff. 1. der Anordnung in Höhe von 40.000,-- DM und (b) hinsichtlich Ziff. 2. in Höhe von 2.000,-- DM. Zur Begründung führte es u.a. aus, daß alle untersuchten Artikel PCB enthalten hätten und nach § 1 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. Abschnitt 13, Spalte 2 des Anhangs der ChemVerbotsV das Inverkehrbringen PCB-haltiger Erzeugnisse verboten sei. Gegen die der Zweigniederlassung der Beigeladenen zu 2. am 16. März 1994 bekanntgegebene, deren Geschäftsführung am 22. März 1994 zugestellte und der Beigeladenen zu 1. unter dem 21. März 1994 formlos zur Kenntnis gegebene Anordnung erhoben jeweils die Beigeladene zu 1. am 24. März 1994 und die Beigeladene zu 2. sowie die Antragstellerin am 15. April 1994 Widersprüche, die u.a. im wesentlichen damit begründet wurden, daß auch für die hier fraglichen Recyclingprodukte als Erzeugnisse aus PCB-haltigen Zubereitungen der Grenzwert von 50 mg/kg gelte, der - abgesehen von einer nicht signifikanten Ausnahme - nicht überschritten sei. Die Antragstellerin machte zur Begründung ihrer Widerspruchsbefugnis darüber hinaus geltend, sie habe die von der Anordnung betroffenen Produkte von der Beigeladenen zu 1. erworben und bereits bezahlt, um sie durch die Beigeladene zu 2. nach Norddeutschland transportieren zu lassen und dort in den Handel zu bringen. Sie, die Antragstellerin, bemühe sich derzeit darum, die Produkte Zug um Zug gegen Rückerstattung des Kaufpreises und Zahlung von Schadensersatz an die Beigeladene zu 1. zurückzugeben. Wegen des ihr entstandenen Schadens und wegen ihrer Stellung als Eigentümerin der sichergestellten Produkte dürfte an ihrer Verfahrensbeteiligung und an ihrer Widerspruchsbefugnis kein Zweifel bestehen. Am 21. Juni 1994 haben die Beigeladene zu 2. und die Antragstellerin die "Wiederherstellung" der aufschiebenden Wirkung ihrer - bisher offensichtlich noch nicht beschiedenen - Widersprüche gegen den Bescheid vom 11. März 1994 beim Verwaltungsgericht Darmstadt beantragt, das sich mit Beschlüssen vom 12. und 15. Juli 1994 für örtlich unzuständig erklärt und die Verfahren an das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main verwiesen hat. Zur Begründung seines Antrages auf Abweisung der einstweiligen Rechtsschutzanträge hat das SAIS geltend gemacht, bei den fraglichen Recyclingprodukten handele es sich weder um Zubereitungen i.S. Spalte 2 Nr. 2 des Abschnitts 13 des Anhangs zur ChemVerbotsV noch um Erzeugnisse i.S. Nr. 3, die Zubereitungen enthielten, sondern um solche Erzeugnisse, die den Stoff PCB enthielten, so daß der nur für Zubereitungen geltende Grenzwert von 50 mg/kg hier nicht anwendbar sei; diese Auslegung ergebe sich aus Entstehung, Sinn und Zweck und Wortlaut der ChemVerbotsV unter Berücksichtigung etwaiger Besonderheiten der Recyclingwirtschaft. Mit Beschluß vom 19. September 1994 - 6 G 2209/94(3) - hat das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main den einstweiligen Rechtsschutzantrag der Antragstellerin abgelehnt. Da sie als Eigentümerin der Produkte durch die angefochtene Verfügung daran gehindert werde, mit diesen Handel zu betreiben, also über ihr Eigentum zu verfügen, könne Sie geltend machen, durch den angefochtenen Bescheid in ihren eigenen Rechten verletzt zu sein. Ihr Antrag sei jedoch nicht begründet, weil bei summarischer Prüfung keine überwiegenden Gründe für die Rechtswidrigkeit der Anordnung sprächen, denn die Rechtsauffassung der Antragstellerin erscheine zwar nicht gänzlich unvertretbar, insgesamt überzeugender erscheine dem Gericht aber der vom Antragsgegner eingenommene Standpunkt. Gegen den am 21. September 1994 zugestellten Beschluß hat die Antragstellerin am 5. Oktober 1994 die vorliegende Beschwerde erhoben, die sie trotz gerichtlicher Nachfrage nicht weiter begründet hat. Bereits zuvor, nämlich am 29. September 1994, hat die Beigeladene zu 1. beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main gegen die Anordnung vom 11. März 1994 Klage - 6 E 2955/94 - erhoben, nachdem ihr Widerspruch mit Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums D vom 1. September 1994 als mangels Widerspruchsbefugnis unzulässig zurückgewiesen worden war; über die Klage ist bisher noch nicht entschieden worden. Mit Beschluß vom 8. Dezember 1994 - 6 G 3021/94(3) - hat das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main den einstweiligen Rechtsschutzantrag der Beigeladenen zu 2. als unbegründet abgelehnt; dagegen ist eine Beschwerde nicht erhoben worden. Die Beigeladene zu 1. macht im vorliegenden Beschwerdeverfahren unter Vertiefung ihres bisherigen Vorbringens geltend, daß die Anordnung vom 11. März 1994 aus mehreren Gründen rechtswidrig sei, und führt zur Begründung u.a. noch aus: Die Anordnung sei an die falsche Adressatin gerichtet, weil die Beigeladene zu 2. als bloße Lagerhalterin für die Antragstellerin, mit der allein sie vertragliche Rechtsbeziehungen habe, nur ein unselbständiges Glied der Vertriebskette und lediglich Besitzerin der fraglichen Produkte sei, während nur die Antragstellerin (und die Beigeladene zu 1. als Herstellerfirma) die Produkte im eigenen Namen an Dritte vertreibe, mit denen die Beigeladene zu 2. weder rechtliche noch sonstige Beziehungen habe. Ein behördliches Verbot des Inverkehrbringens könne aber nur an die Vertreiberin gerichtet werden. Im übrigen sei die der Anordnung zugrunde liegende völlig neue Rechtsauffassung des Antragsgegners, bei PCB-haltigen Erzeugnissen finde der Grenzwert von 50 mg/kg keine Anwendung, nicht zutreffend und werde - soweit ersichtlich - auch in keinem anderen Bundesland vertreten, während ihre, der Beigeladenen zu 1., entgegenstehende Auffassung sowohl vom Bundesumweltministerium wie auch vom Baden-Württembergischen Umweltministerium geteilt werde. Der Antragsgegner beantragt, die Beschwerde der Antragstellerin zurückzuweisen, und macht zur Begründung unter Bezugnahme und Vertiefung seines bisherigen Vorbringens im wesentlichen noch geltend, die Beigeladene zu 2. sei richtige Adressatin der Anordnung, weil für ein "Inverkehrbringen" der rein tatsächliche Wechsel in der Person des unmittelbaren Besitzers unabhängig von der rechtlichen Verfügungsbefugnis ausreiche. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Beteiligtenvorbringens wird auf die Streitakten im vorliegenden und in den Verfahren 6 G 3021/94(3) und 6 E 2955/94(3) beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main sowie auf den Verwaltungsvorgang des SAIS verwiesen.