2 TH 1569/86

Mit Bescheid vom 27. September 1985 erteilte der Regierungspräsident in Kassel der Beigeladenen die Genehmigung für die Einrichtung und den Betrieb eines Linienverkehrs mit Kraftfahrzeugen im Stadtgebiet von Kassel und in bestimmten Gemeinden des Landkreises Kassel. Die damit in ihrer Linienführung genehmigte Buslinie 21 führt die Beigeladene durch den Falkenweg in Kassel, in dem der Antragsteller wohnt. Nachdem sich der Antragsteller mit weiteren Straßenanliegern vergeblich gegen die vorläufige Genehmigung des Linienverkehrs der Linie 21 gewandt hatte, legte er mit Schreiben vom 16. Oktober 1985 gegen die Linienführung Beschwerde ein. Am 17. März 1986 beantragte er beim Verwaltungsgericht Kassel festzustellen, daß sein Widerspruch gegen die Genehmigung vom 27. September 1985 aufschiebende Wirkung habe. Weiterhin bat er darum, die Vollziehung der Genehmigung auszusetzen. Diese Anträge lehnte das Verwaltungsgericht mit Beschluß vom 13. Mai 1986 ab. Zur Begründung führte es aus, die Anträge seien unzulässig. Dem Antragsteller fehle die Antragsbefugnis. Das Personenbeförderungsgesetz schütze nicht die privaten Interessen der Anlieger der Straßen, durch die der Linienverkehr führe. Wie aus § 30 PBefG folge, könnten die Belange der Anlieger nur berücksichtigt werden, wenn ein Planfeststellungsverfahren durchgeführt werde. Ein solches Verfahren sei bei der Linienführung von Bussen nicht vorgesehen. Hieraus folge nicht, daß dem Anlieger effektiver Rechtsschutz verweigert werde. Soweit seine Anliegerinteressen beeinträchtigt seien, könne er um Rechtsschutz unter straßenverkehrsrechtlichen Gesichtspunkten nachsuchen. Auch der Erlaß einer einstweiligen Anordnung komme nicht in Betracht. Die dafür erforderlichen Voraussetzungen seien nicht glaubhaft gemacht worden. Gegen diesen am 17. April 1986 zugestellten Beschluß wendet sich der Antragsteller mit seiner Beschwerde vom 6. Juni 1986, die am selben Tage beim Verwaltungsgericht eingegangen ist. Zur Begründung trägt er vor, das im Personenbeförderungsgesetz vorgesehene Genehmigungsverfahren für die Einrichtung und den Betrieb eines Linienverkehrs diene auch dem Schutz der Straßenanlieger. Das Personenbeförderungsgesetz sehe bei der Einrichtung sowie Änderung von Straßenbahn- und 0-Buslinien ein Planfeststellungsverfahren vor, in welchem der Anlieger seine Rechte wahrnehmen könne. Wenn auch ein solches Planfeststellungsverfahren bei der Einrichtung und dem Betrieb von Buslinien nicht vorgesehen sei, so müsse sich der Anlieger gegen die für die Einrichtung und den Betrieb der Linie erteilte Genehmigung wenden können. Anderenfalls werde ihm kein effektiver Rechtsschutz gewährt. Insoweit müsse auch berücksichtigt werden, daß der Gesetzgeber bei der Verabschiedung des Personenbeförderungsgesetzes nicht erkannt habe, daß die Einrichtung von Bus-Linien mit denselben Auswirkungen für die Anlieger verbunden sei, wie die Einrichtung von Straßenbahn-Linien. Die damit vorliegende Gesetzeslücke sei dahin zu schließen, daß der Anlieger gegen die Genehmigung vorgehen könne. II. Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag zu Recht abgelehnt. Er ist unzulässig. Der Antragsteller geht zutreffend davon aus, daß für seinen Antrag, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen den Bescheid vom 27. September 1985 festzustellen, vorläufiger Rechtsschutz nur in entsprechender Anwendung des § 80 Abs. 5 VwGO und nicht nach § 123 VwGO in Betracht kommt. Bei der der Beigeladenen erteilten Genehmigung zur Einrichtung und den Betrieb der Buslinie 21 handelt es sich um einen Verwaltungsakt. Der Widerspruch hiergegen hat grundsätzlich nach § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung. Beachtet die Behörde eine solche aufschiebende Wirkung nicht, so kommt zwar eine Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nicht in Betracht. Es entspricht aber allgemeiner Meinung, daß der von dem Verwaltungsakt Beschwerte in diesem Fall die Feststellung erstreiten kann, daß dem eingelegten Rechtsbehelf aufschiebende Wirkung zukommt. Denn wenn der Antragsteller bei angeordneter sofortiger Vollziehung die Möglichkeit hat, hiergegen nach § 80 Abs. 5 VwGO um vorläufigen Rechtsschutz nachzusuchen, muß dies erst recht gelten, wenn die Behörde davon ausgeht, ihr Bescheid sei auch ohne Anordnung der sofortigen Vollziehung im Ergebnis sofort vollziehbar (vgl. Kopp, Kommentar zur VwGO, 7. Auflage, Anm. 10 zu § 80 VwGO; Bay.VGH DVBl. 1982, 1012; Hess. VGH, Beschluß vom 25. Oktober 1974, ESVGH 26, 184; Schenke, DVBl. 1986, 9 ff.). Die Zulässigkeit des Antrages scheitert nicht daran, daß der Antragsteller, wie der Antragsgegner meint, bisher gegen den Bescheid vom 27. September 1985 keinen Widerspruch eingelegt hat. Der Widerspruch des Antragstellers liegt in dem Schreiben vom 16. Oktober 1985. Hier hat der Antragsteller mit seiner Beschwerde unzweifelhaft zum Ausdruck gebracht, daß er die Genehmigung der Linienführung nicht hinnehmen will. Dies reicht aus, um von einer wirksamen Widerspruchserhebung auszugehen. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, daß der Antragsteller nicht ausdrücklich auf die Genehmigung vom 27. September 1985 Bezug genommen hat. Die endgültige Genehmigungserteilung ist dem Antragsteller erst mit Schreiben vom 29. Oktober 1985 mitgeteilt worden. Es kommt bei der Auslegung des Schreibens vom 16. Oktober 1985 auch nicht darauf an, daß der Antragsteller selbst rechtskundig ist. Da er über einen zulässigen Rechtsbehelf gegen den Bescheid vom 27. September 1985 nicht belehrt worden ist, konnte er seinen Widerspruch auch als Beschwerde bezeichnen, ohne daß dies den Schluß rechtfertigte, daß ein Widerspruch nicht gewollt war. Der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO setzt weiterhin voraus, daß der vom Antragsteller erhobene Widerspruch gegen den Bescheid vom 27. September 1985 zulässig ist. Hieran fehlt es. Denn der Antragsteller kann nicht geltend machen, daß er durch die Erteilung der Genehmigung für die Einrichtung und den Betrieb der Bus-Linie an die Beigeladene in seinen Rechten verletzt ist (vgl. § 42 Abs. 2 VwGO Zwar tritt nach der Wortfassung des § 80 Abs. 1 VwGO die aufschiebende Wirkung grundsätzlich ohne Rücksicht auf die Zulässigkeit des in der Hauptsache eingelegten Rechtsbehelfs ein. Gleichwohl müssen die Zulässigkeitsvoraussetzungen und insbesondere die Beschwer nach § 42 Abs. 2 VwGO gegeben sein. Denn Art. 19 Abs. 4 GG gebietet es nicht, im vorläufigen Rechtsschutzverfahren eine weitergehende Überprüfung herbeizuführen, als der Antragsteller im Hauptsacheverfahren erreichen könnte. Gerade diese Folge würde aber eintreten, wenn auf die Darlegung der allgemeinen Zulässigkeitsvoraussetzungen verzichtet würde (vgl. Finkelnburg, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, z. Auflage, Rdnr. 337). Es ist deshalb auch im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO vom Antragsteller darzutun, daß er durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt ist, dessen Aufhebung er mit seinem Widerspruch erstrebt. Eine solche Rechtsbeeinträchtigung ist nicht ersichtlich. Die der Beigeladenen am 27. September 1985 erteilte Genehmigung im Sinne vom § 42 PBefG verletzt den Antragsteller nicht in seinen Rechten. Dies folgt einmal aus der Rechtsnatur der Genehmigung. Bei der nach § 13 PBefG zu erteilenden Genehmigung handelt es sich um eine Berufszulassungsregelung im Sinne von Art. 12 GG. Hierbei stellt § 13 PBefG objektive und subjektive Zulassungsvoraussetzungen auf. Aus dieser Rechtsnatur folgt, daß § 13 PBefG dem Ausgleich öffentlicher Interessen und nicht dem Schutz privater Interessen dient. Denn objektive Zulassungsschranken im Sinne von Art. 12 GG sind nur dann gerechtfertigt, wenn ein wichtiges Gemeinschaftsgut zu schützen ist (vgl. BVerfG, Beschluß vom B. Juni 1960, Nachweis bei Bidinger, Personenbeförderungsrecht, K 601). Auch aus dem Wortlaut des § 13 PBefG folgt, daß er nur dem Ausgleich öffentlicher Interessen dient. Denn § 13 Abs. 2 Nr. 1 PBefG sieht eine Versagung der Genehmigung dann vor, wenn der Verkehr auf Straßen durchgeführt werden soll, die sich aus Gründen der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfür nicht eignen. Sowohl bei dem Bauzustand als auch der Verkehrssicherheit handelt es sich um öffentliche Belange. Nach § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG ist zu prüfen, ob die öffentlichen Verkehrsinteressen bei einer Genehmigungserteilung beeinträchtigt werden. Auch hier zeigt die Wortfassung, daß nur öffentliche Interessen ausgeglichen werden sollen. Etwas anderes folgt nicht daraus, daß die Verkehrsbehörden bei der Anhörung im Genehmigungsverfahren verkehrsrechtliche Gesichtspunkte geltend machen können und hierbei auch, wie sich aus § 45 Abs. 1 Nr. 3 StVO ergibt, Anliegerinteressen zu berücksichtigen haben. Hieraus folgt nicht, daß bei der hier streitigen Genehmigungserteilung Privatinteressen in dem Sinne berücksichtigt werden, daß § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG auch den Schutz der Straßenanlieger bezweckt. Denn mit der Verkehrssicherheit ist die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO gemeint. Wie die Bezugnahme auf den Bauzustand zeigt, sollen offenbar nur solche Straßen für eine Linienführung ausgesucht werden, auf denen die Fahrzeuge gefahrlos bewegt werden können. Hiervon abgesehen ist das in § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO angesprochene Anliegerinteresse nur ein Gesichtspunkt des öffentlichen Verkehrsinteresses, der nicht den Schluß rechtfertigt, daß eine Klagemöglichkeit eröffnet werden sollte. Dies zeigt auch ein Vergleich der Regelungen. Während der Gesetzgeber in § 45 StVO das Anliegerinteresse gesondert aufgeführt hat, ist es in § 13 Abs. 2 Nr. 1 PBefG nicht aufgeführt. Hieraus kann nur der Schluß gezogen werden, daß kein subjektives öffentliches Recht für den Anlieger begründet werden sollte. Hätte der Gesetzgeber insoweit einen Schutz der Anlieger wie nach § 45 StVO bewirken wollen, so hätte erwartet werden können, daß dies im Personenbeförderungsgesetz seinen Niederschlag findet. Denn das Personenbeförderungsgesetz ist mehrfach geändert worden, zuletzt durch Gesetz vom 25. Februar 1983. In diesem Zeitpunkt war aber dem Gesetzgeber bereits bekannt, daß Bus-Linien ebenfalls wie Straßenbahn-Linien Anliegerinteressen beeinträchtigen können. Gegen eine Antragsbefugnis und damit eine Klagebefugnis sprechen aber auch noch folgende Überlegungen: Der Gesetzgeber hat in § 14 PBefG selbst geregelt, wer anfechtungsberechtigt sein soll. Wie aus dem Anhörungsrecht gefolgert werden muß, sollen nur die dort genannten Träger öffentlicher Belange anfechtungsberechtigt sein (vgl. Bidinger, Kommentar zum Personenbeförderungsrecht, § 14 PBefG Arm. 6 f.). Der Antragsteller gehört nicht zu dem hier aufgeführten Personenkreis. Wie die Regelung über die Genehmigung der Personenbeförderung mit Straßenbahnen und 0-Bussen zeigt, werden Privatinteressen erst im Planfeststellungsverfahren über den Bau der Linie berücksichtigt (vgl. §§ 28, 30 Abs. 3 PBefG). Auch hieraus muß der Schluß gezogen werden, daß bei der Entscheidung über die Einrichtung und den Betrieb von Linien Privatinteressen nicht berücksichtigt werden. Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist eine andere Betrachtung nicht im Hinblick darauf gerechtfertigt, daß der Gesetzgeber beim Linienverkehr mit Bussen im Gegensatz zum Linienverkehr mit Straßenbahnen und 0-Bussen nicht die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens vorgesehen hat, in dem der Anlieger der für den Linienverkehr vorgesehenen Straße seine Einwendungen vorbringen könnte. Hieraus kann nicht der Schluß gezogen werden, daß dem Anlieger ein Klagerecht gegen die Genehmigung der Personenbeförderung im Linienverkehr mit Bussen eingeräumt werden müßte. Es fehlt bereits an einer Regelungslücke im Gesetz. Denn zwischen dem Busverkehr und dem Straßenbahnverkehr bestehen gewichtige Unterschiede. Während sich die Busse dem jeweiligen Verkehrsfluß anpassen können, ist das bei Straßenbahnen nicht der Fall. Auch ist der Bau von Straßenbahn- und 0-Buslinien mit Eingriffen in Grund und Boden verbunden. Gerade solche Eingriffe entfallen bei der Einrichtung einer Bus-Linie. Schon diese Unterschiede rechtfertigen eine andere gesetzliche Regelung. Hiervon abgesehen bedarf es auch keines Klagerechts gegen die Genehmigung. Denn der Antragsteller kann seine Einwendungen, die er aus der Beeinträchtigung seines Grundstückes durch Lärm und Abgase herleitet, gegenüber der Verkehrsbehörde nach § 45 StVO geltend machen. Hier ist ihm ein subjektiv-öffentliches Recht auf fehlerfreie Ermessensbestimmung eingeräumt, sofern er sich darauf berufen kann, daß ihn die Auswirkungen des Straßenverkehrs in seinen Rechten beeinträchtigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Juni 1986 - Az.: 7 C 76.84 -; Senatsurteil vom 18. Mai 1982 - Az.: 11 OE 108/78 -Verkehrsmitteilungen 1983, 24). Etwas anderes folgt nicht aus § 13 PBefG. Hier wird keine abschließende Regelung über die Linienführung in dem Sinne getroffen, daß der Antragsteller mit verkehrsrechtlichen Einwendungen gegenüber der Verkehrsbehörde ausgeschlossen wäre. Eine solche Konzentrationswirkung, die bei Planfeststellungsverfahren vorzufinden ist (vgl. § 28 PBefG), ist nach dem Personenbeförderungsgesetz gegenüber verkehrsrechtlichen Anordnungen nicht vorgesehen. Denn sowohl die Straßenbahnen als auch die Busse, die im Linienverkehr betrieben werden, sind an die allgemeinen Straßenverkehrsvorschriften gebunden. Sofern sich deshalb eine Notwendigkeit zu verkehrsregelnden Anordnungen im Sinne von § 45 StVO ergibt, muß eine solche Anordnung von der Straßenverkehrsbehörde getroffen und von der Beigeladenen selbst dann beachtet werden, wenn hierdurch der Betrieb ihrer Linie beeinträchtigt wird. Nach alledem ist deshalb die Beschwerde mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Der Streitwert entspricht nach der Sach- und Rechtslage dem Interesse des Antragstellers an der begehrten Entscheidung (§§ 1, 13, 20 Abs. 2, 25 GKG). Dieser Beschluß ist nach § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.