27 F 1752/10

Leitsatz: Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit kann das Ergebnis der nach § 99 Abs 1 Satz 2 VwGO erforderlichen Ermessensausübung der obersten Aufsichtsbehörde zwingend vorgeben, insbesondere wenn grundrechtsgeschützte Rechte Dritter durch die Vorlage von Urkunden betroffen wären (wie BVerwG). Die Verweigerung der Vorlage der Unterlagen der Beklagten Bl. 86-87, 164-166, 175, 189-193, 728-730, 738-740, 836-838, 887-888 aus dem Vorgang - WA 22-Wp 5215-90001533 - durch den Beigeladenen zu 2. mit Sperrerklärung vom 22. Juli 2010 ist rechtswidrig. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt. Der statthafte Antrag des Klägers, die Sperrerklärung des Bundesministeriums der Finanzen – des Beigeladenen zu 2. - vom 22. Juli 2010 für rechtswidrig zu erklären, über den gemäß § 99 Abs. 2 Satz 1 und Satz 4 in Verbindung mit § 189 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - der zuständige Fachsenat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs entscheidet, ist auch im Übrigen zulässig. Beruft sich die Behörde auf die Geheimhaltungsbedürftigkeit oder Vertraulichkeit von Akten oder Auskünften, ist Voraussetzung für einen zulässigen Antrag nach § 99 Abs. 2 VwGO an den Fachsenat, dass das Gericht der Hauptsache die Entscheidungserheblichkeit der begehrten Unterlagen festgestellt hat. Grundsätzlich bedarf es dafür gemäß § 98 VwGO in Verbindung mit § 358 ZPO eines Beweisbeschlusses des Gerichts der Hauptsache oder einer vergleichbaren förmlichen Äußerung des Hauptsachegerichts (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 24. November 2003 - 20 F 13.03 -, BVerwGE 119, 229, 232, und vom 12. Januar 2006 - 20 F 12.04 -, BVerwGE 125, 40, 42). Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat im Klageverfahren mit Beschluss vom 30. April 2010 - 7 K 741/10.F - die Beklagte aufgefordert, zum Behördenvorgang WA 22-Wp 5215-90001533-2008/0001 - C. (HRE) - die Blätter 69-76, 86-88, 125-166, 175, 189-208, 707-730, 738-741, 836-838, 867-890 und 893 ihm vorzulegen. Aus dem Beweisbeschluss ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht als Gericht der Hauptsache die Entscheidungserheblichkeit dieser Unterlagen in Bezug auf die Beurteilung des Vorliegens rechtlicher Hindernisse gegenüber dem vom Kläger geltend gemachten Anspruch nach dem Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes - Informationsfreiheitsgesetz - IFG - bejaht. Bereits in der mündlichen Verhandlung am 26. März 2010 vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (7 K2 142/09.F) hat die Beklagte ausweislich der Niederschrift dem Verwaltungsgericht und den übrigen Beteiligten, darunter dem Kläger, Kopien von Bl. 194-197, 741 und 893 überreicht. Auf diese Unterlagen bezieht sich die Sperrerklärung und damit auch der Antrag des Klägers ausdrücklich nicht. Der Antrag des Klägers ist jedoch nur im Hinblick auf die im Tenor genannten Unterlagen begründet. Nach § 99 Abs. 1 S. 1 VwGO sind Behörden zur Vorlage von Urkunden oder Akten, zur Übermittlung elektronischer Dokumente und zur Erteilung von Auskünften an das Gericht verpflichtet. Wenn das Bekanntwerden des Inhalts dieser Urkunden, Akten, elektronischen Dokumente oder dieser Auskünfte dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen, kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage von Urkunden oder Akten, die Übermittlung der elektronischen Dokumente und die Erteilung der Auskünfte verweigern (§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Damit setzt diese Vorschrift zum einen das Vorliegen (zumindest) eines der Tatbestandsmerkmale, die eine Verweigerung der Vorlage zulassen, und zum anderen bei Vorliegen des Tatbestands eine Ermessensentscheidung der obersten Aufsichtsbehörde voraus. Das Bundesministerium der Finanzen beruft sich in der streitigen Sperrerklärung darauf, dass die Unterlagen, deren Vorlage verweigert wird, nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim zuhalten seien, da sie Geschäftsgeheimnisse der Beigeladenen zu 1. oder/und personenbezogene Informationen über Dritte umfassten. Geschäftsgeheimnisse sind grundsätzlich ihrem Wesen nach geheim zuhalten. Dabei setzt ein Geschäftsgeheimnis neben dem Mangel an Offenkundigkeit der zu Grunde liegenden Informationen ein berechtigtes Interesse des Unternehmens an der Nichtverbreitung voraus. Dies gilt etwa dann, wenn die Offenlegung der Informationen geeignet wäre, exklusives technisches oder kaufmännisches Wissen Marktkonkurrenten zugänglich zu machen und so die Wettbewerbsposition des Unternehmens nachteilig zu beeinflussen. Geschäftsgeheimnisse betreffen somit alle Konditionen, durch die die wirtschaftlichen Verhältnisse des Unternehmens maßgeblich bestimmt werden können (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 19. Januar 2009 - 20 F 23.07 -, Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 52 = NVwZ 2009, 1114, und vom 10. August 2010 - 20 F 5.10 -, Juris). Auch nicht offenkundige Informationen über Dritte sind grundsätzlich ihrem Wesen nach geheim zuhalten. Bei personenbezogenen Daten besteht ein privates Interesse an der Geheimhaltung, das grundrechtlich geschützt ist. Geschützt sind nicht nur personenbezogene Daten, die ohne Weiteres zur Identifikation der Person führen, sondern auch Äußerungen und Angaben zur Sache können geheimhaltungsbedürftig sein, wenn die Mitteilungen Rückschlüsse auf die Person erlauben und in Abwägung mit den Interessen des Antragstellers ein berechtigtes Interesse an einer Geheimhaltung besteht (BVerwG, Beschluss vom 22. Juli 2010 - 20 F 11.10 -, NVwZ 2010, 1493). Das Bundesministerium hat in der Sperrerklärung das Vorliegen der jeweiligen Geheimhaltungsgründe für die vom Verwaltungsgericht angeforderten Unterlagen aus seiner Sicht im Einzelnen dargelegt. Die Sperrerklärung muss den von der obersten Aufsichtsbehörde angenommenen Verweigerungsgrund, d.h. den jeweiligen Tatbestand des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO, im einzelnen erkennen lassen, damit der überprüfende Senat auf dieser Grundlage das Vorliegen des Verweigerungsgrundes sowie die ordnungsgemäße Ausübung des Ermessens überprüfen kann. Das setzt voraus, dass die oberste Aufsichtsbehörde in der Sperrerklärung für jedes einzelne Schriftstück, dessen Vorlage sie verweigert, das Vorliegen eines Geheimhaltungsgrundes substantiiert darlegt. Diesen Anforderungen an eine ordnungsgemäße Sperrerklärung, die der Senat in seinen Beschlüssen vom 11. Oktober 2010 (- 27 F 1081/10 -, BB 2011, 274 = WM 2011, 553) und vom 26. Januar 2011 (- 27 F 1667/10 -) aufgestellt hat, ist das Bundesministerium im vorliegenden Fall ordnungsgemäß nachgekommen. Der Beigeladene zu 2. hat sich in der Sperrerklärung allerdings nur teilweise zu Recht auf die Geheimhaltungsbedürftigkeit der Unterlagen berufen, deren Vorlage er verweigert, nicht dagegen für die im Tenor aufgeführten Unterlagen. Davon hat sich der Fachsenat aufgrund eigener Einsichtnahme in die Unterlagen überzeugt, die ihm vom Beigeladenen zu 2. nach Aufforderung vorgelegt worden sind (§ 99 Abs. 2 Satz 5 VwGO). Im Einzelnen gilt für die Unterlagen zum Vorgang WA 22-Wp 5215-90001533, deren Vorlage verweigert wird, Folgendes (die Nummerierung folgt der Nummerierung der Sperrerklärung): 1. Bl. 69-71: Schreiben der Beklagten an die Beigeladene zu 1., in dem deren frühere interne Einschätzungen über die Beigeladene zu 1. wiedergegeben werden. Insofern handelt es sich um Geschäftsgeheimnisse der Beigeladenen zu 1. im Sinne der oben genannten Definition. 2. Bl. 72-76: interner Bericht der Beklagten (Bankenaufsicht) an das Bundesministerium der Finanzen über Auswirkungen der …-Krise auf die Beigeladene zu 1. mit diesbezüglichen Geschäftszahlen. Auch insofern handelt es sich um Geschäftsgeheimnisse der Beigeladenen zu 1. Bl. 86-87: interner E-Mail-Verkehr der Beklagten. Dieser enthält nicht den in der Sperrerklärung genannten Bericht der Bankenaufsicht und betrifft weder ein Geschäftsgeheimnis noch schützenswerte personenbezogene Daten Dritter. 3. Bl. 88 und 125-163: Unterlagen über die Beigeladene zu 1. mit internen Unternehmenszahlen. Dies unterfällt ihrem Geschäftsgeheimnis. 4. Bl. 164-166, 175: interner E-Mail-Verkehr der Beklagten im Zusammenhang mit dem Auskunftsersuchen an die Beigeladene zu 1. Aus dem Inhalt der E-Mails ergibt sich nichts über den Inhalt des Auskunftsersuchens. Die E-Mails enthalten weder Geschäftsgeheimnisse noch schützenswerte Daten Dritter. 5. Bl. 189-193: Telefonvermerke im Zusammenhang mit der Abwicklung des Auskunftsersuchens der Beklagten gegenüber der Beigeladenen zu 1. Aus den Vermerken ergeben sich weder Geschäftsgeheimnisse noch schützenswerte Daten Dritter. Allein der Name von Beschäftigten der Beigeladenen zu 1. stellt kein schützenswertes Datum eines Dritten dar. 6. Bl. 198-208: nicht anonymisierter Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln. Dieser enthält personenbezogene Daten der dortigen Prozessbeteiligten und weiterer in dem Beschluss erwähnter juristischer und natürlicher Personen. Damit sind Geschäftsgeheimnisse und personenbezogene Daten Dritter betroffen. 7. Bl. 707-727: interne Analyse der Beklagten über die Beigeladene zu 1. sowie diesbezüglicher interner E-Mail-Verkehr. In der Analyse werden Interna der Beigeladenen zu 1. und von Dritten aufgeführt. Insofern sind Geschäftsgeheimnisse verschiedener Personen betroffen. 8. Bl. 728-730: interner E-Mail-Verkehr der Beklagten im Zusammenhang mit einem Auskunftsersuchen an die Beigeladene zu 1. Aus dem E-Mail-Verkehr ergeben sich weder der Inhalt des Auskunftsersuchens noch sonstige Geschäftsgeheimnisse der Beigeladenen zu 1. oder schützenswerte Daten Dritter. 9. Bl. 738, 739: interner Telefonvermerk über Gespräch mit einem Mitarbeiter der Beigeladenen zu 1. zur Art und Weise der Vorlage von Unterlagen durch die Beigeladene zu 1. an die Beklagte. Der Vermerk enthält weder Geschäftsgeheimnisse noch schützenswerte personenbezogene Daten. Allein die Tatsache, dass die betreffende Person bei der Beigeladenen zu 1. beschäftigt ist, ist nicht schützenswert. 10. Bl. 740: interne E-Mail der Beklagten ohne Inhalt. Eine schützenswerte Tatsache ergibt sich aus der E-Mail nicht. 11. Bl. 836-838: interner E-Mail-Verkehr und Telefonvermerke der Beklagten über Kontakte mit Mitarbeitern der Beigeladenen zu 1. Aus diesen Unterlagen ergeben sich keine geheimhaltungsbedürftigen Tatsachen, sondern nur die Nachfrage nach dem Verfahrensstand bei der Beklagten. 12. Bl. 867-871: interner und externer E-Mail-Verkehr und Schriftverkehr zu einer Anfrage eines Aktionärs der Beigeladenen zu 1. Die Schriftstücke enthalten personenbezogene Daten und sind damit schützenswert. 13. Bl. 872-882: nicht anonymisierter Widerspruchsbescheid aus einem anderen IFG-Verfahren. Es sind personenbezogene Daten des dortigen Antragstellers enthalten. 14. Bl. 883-886: Schreiben der Beigeladenen zu 1. an die Beklagte. Darin sind Geschäftsinterna der Beigeladenen zu 1. und damit Geschäftsgeheimnisse enthalten. 15. Bl. 887,888: Schreiben der Beklagten an die Beigeladene zu 1. über den Verfahrensstand des Untersuchungsverfahrens im Allgemeinen. Es sind keine Geschäftsgeheimnisse der Beigeladenen zu 1. enthalten. 16. Bl. 889,890: interner Vermerk der Beklagten mit Bewertungen und Vorschlag über weitere Vorgehensweise gegenüber der Beigeladenen zu 1. Der Vermerk enthält u.a. auch Geschäftsinterna der Beigeladenen zu 1. und damit Geschäftsgeheimnisse. Aus den vorhergehenden Ausführungen des Senats ergibt sich, dass Anhaltspunkte für die Geheimhaltungsbedürftigkeit der Unterlagen Bl. 86-87, 164-166, 175, 189-193, 728-730, 738-740, 836-838, 887-888 aus dem Vorgang - WA 22-Wp 5215-90001533 - nicht ersichtlich sind. Es obliegt deshalb dem Beigeladenen zu 2., dem Kläger diese Unterlagen zugänglich zu machen. Die übrigen Unterlagen, deren Vorlage mit der streitigen Sperrerklärung verweigert wird, sind nach den obigen Ausführungen des Senats ihrem Wesen nach geheim zuhalten, d.h. es liegt ein Geheimhaltungsgrund vor. Allerdings ermächtigt § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO die zuständige oberste Aufsichtsbehörde unter den dort genannten Voraussetzungen zwar zur Verweigerung der Aktenvorlage, verpflichtet sie aber nicht dazu. Das Gesetz stellt die Auskunftserteilung und Aktenvorlage in das Ermessen der obersten Aufsichtsbehörde und lässt ihr damit die Wahl, ob sie die Akten oder die Auskunft wegen ihrer Geheimhaltungsbedürftigkeit zurückhält oder ob sie davon um des effektiven Rechtsschutzes Willen absieht (BVerwG, Beschluss vom 26. August 2004 - 20 F 16.03 -, NVwZ 2005, 334 m.w.N.). Dadurch wird ihr die Möglichkeit eröffnet, auch bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 99 Abs.1 Satz 2 VwGO dem öffentlichen Interesse und den individuellen Interessen der Prozessparteien an der Wahrheitsfindung in dem vom Untersuchungsgrundsatz beherrschten Verwaltungsprozess den Vorrang vor dem Interesse an der Geheimhaltung der begehrten Auskunft zu geben. Zu dieser Ermessensausübung ist die oberste Aufsichtsbehörde verpflichtet (BVerwG, Beschlüsse vom 26. August 2004, a.a.O., und vom 21. Februar 2008 - 20 F 2.07 -, BVerwGE 130, 236). Im Rahmen der Ermessensausübung muss die Sperrerklärung als Erklärung des Prozessrechts auf die Prozesslage abgestellt sein, in der sie abgegeben wird. Es genügt also grundsätzlich nicht, in ihr nur auf die Gründe des - im Einzelnen meist fachgerichtlich normierten - Geheimnisschutzes zu verweisen. Aus diesem Grund ist verfahrensrechtlich der obersten Aufsichtsbehörde auch in den Fällen Ermessen zugebilligt, in denen das Fachgesetz der zuständigen Fachbehörde materiell kein Ermessen einräumt. Dieser Ermessensausübung hat die oberste Aufsichtsbehörde im Einzelnen für jeden Vorgang gesondert anzustellen, dessen Vorlage sie verweigert. Die in § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO vorgeschriebene Ermessensabwägung stellt damit im Verhältnis zu den allgemeinen Geheimhaltungsvorschriften eine prozessuale Spezialnorm dar (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Juni 2006 - 20 F 5.05 -, Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 42). Diesen Anforderungen an eine ordnungsgemäße Ermessensentscheidung genügen die Erwägungen des Beigeladenen zu 2. nicht. Die Erwägung, der Kläger erhalte im Rahmen des "in-camera"-Verfahrens die Prüfung der Hauptsache, wenn auch ohne eigenes Akteneinsicht, entspricht nicht der dargelegten gesetzlichen Systematik. Zwar hat der Beigeladene zu 2. die Notwendigkeit einer Abwägung erkannt. Seine Erwägungen sind aber erkennbar auf die fachgesetzlichen Verweigerungsgründe und die prozessualen Folgen der §§ 99,100 VwGO auf das Hauptsacheverfahren ausgerichtet. Soweit für die oben genannten Unterlagen allerdings Geheimhaltungsgründe vorliegen, wirkt sich dieser Fehler nicht aus. Bezogen auf diese Aktenbestandteile war nämlich das Ergebnis der Ermessensausübung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit rechtlich zwingend vorgegeben. Eine derartige Fallkonstellation ist insbesondere dann gegeben, wenn ein grundrechtlich geschütztes privates Interesse eines Dritten an der Geheimhaltung besteht. Beeinträchtigungen von Grundrechten sind nämlich nur dann zulässig, wenn sie durch hinreichende, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügende Gründe gerechtfertigt werden (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 10. August 2010 - 20 F 5.10 -, a.a.O., vom 12. Oktober 2009 - 20 F 1.09 -, Juris, und vom 19. Januar 2009 - 20 F 23.07 -, a.a.O.). Derartige Fragen nach der ausreichenden Rechtfertigung eines mit der Aktenvorlage verbundenen Grundrechtseingriffs stellen sich vor allem in sogenannten mehrpoligen Rechtsverhältnissen, in denen neben dem Kläger und dem beklagten Staat von einer Auskunft oder Akteneinsicht auch private Dritte betroffen sein können, deren Interessen denen des Klägers entgegengesetzt sind. In diesen Fällen sind neben den öffentlichen und privaten Interessen an der Wahrheitsfindung und einem effektiven Rechtsschutz auch die dem Rechtsstreit zu Grunde liegenden und seinen Inhalt prägenden widerstreitenden Individualinteressen in die Entscheidung einzubeziehen. Im vorliegenden Fall sind die in den geheimhaltungsbedürftigen Unterlagen betroffenen Rechtsgüter "Geschäftsgeheimnisse" und "schützenswerte Daten Dritter" durch die Grundrechte in Art. 2 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 Grundgesetz geschützt. Demgegenüber stützt der Kläger sein Auskunftsbegehren auf einen allgemeinen Auskunftsanspruch nach dem Informationsfreiheitsgesetz des Bundes, d.h. auf einfaches Gesetzesrecht. Insofern besitzen die grundrechtlich geschützten Rechte Dritter einen höheren Rang und geben das Ergebnis der Abwägung zu ihren Gunsten - und damit zugunsten der Geheimhaltungsbedürftigkeit - unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit schon aus diesem Grund vor.