4 UE 721/87

Leitsatz: 1. Das aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz folgende Gebot einer gleichmäßigen Gesetzesanwendung erfordert nach der ständigen Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs eines systematisches Vorgehen der Bauaufsichtsbehörde gegen alle im räumlich und sachlichen Zusammenhang vorhandenen, vergleichbaren illegalen baulichen Anlagen (vgl. HessVGH, Beschluß vom 12.07.1985 - 4 TH 530/85 -, ESVGH 35, 287 = NVwZ 1986, 683 m.w.N.). Das schließt nicht aus, daß auch ein zunächst isoliertes Vorgehen nach Lage des Einzelfalles sachgerecht und willkürfrei erscheinen kann, so z.B., wenn die Behörde nicht von sich aus einen Fall herausgreift, sondern ohnehin mit ihm befaßt ist und auf die illegale Bautätigkeit zeitnah reagiert. 2. Zur fehlenden Bindungswirkung einer Teilungsgenehmigung für ein Grundstück im Außenbereich, die trotz offenkundiger, aber im Teilungsantragsverfahren nicht offengelegter Bebauungsabsicht erteilt worden ist. Die Berufung ist zulässig, insbesondere ist sie form- und fristgerecht eingelegt (§§ 124, 125 VwGO). Sie ist jedoch nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Soweit der Kläger die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der mit Bauantrag vom 02.04.1984 beantragten Baugenehmigung begehrt, ist die Klage zulässig, aber unbegründet. Der Beklagte hat die Erteilung der Baugenehmigung zur Erweiterung des Campingplatzes zu Recht versagt. Ein Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung ergibt sich für den Kläger nicht schon aufgrund einer Bindungswirkung der ihm am 27.06.1984 erteilten Teilungsgenehmigung für das Flurstück 27. Dieser Teilungsgenehmigung kommt die vom Kläger angenommene Bindungswirkung nicht zu. Maßgebliche Rechtsgrundlage für die Frage einer Bindungswirkung der Teilungsgenehmigung vom 27.06.1984 ist § 21 Abs. 1 i.V.m. §§ 19, 20 des Bundesbaugesetzes in der bei Erteilung der Teilungsgenehmigung geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 18.08.1976 (BGBl. I S. 2256, ber. BGBl. I S. 3617), zuletzt geändert durch das Gesetz zur Beschleunigung von Verfahren und zur Erleichterung von Investitionsvorhaben im Städtebaurecht vom 06.07.1979 (BGBl. I S. 949) - im folgenden: BBauG -. § 21 Abs. 1 BBauG hinderte den Beklagten nicht daran, die Baugenehmigung für die beantragte Erweiterung des Campingplatzes auf dem Flurstück 27/2 zu versagen. Dabei kann offenbleiben, ob die Absicht des Klägers, das aus der Teilung entstehende Flurstück 27/2 für eine Erweiterung des auf dem Flurstück 264 bestehenden Campingplatzes zu nutzen, für den Beklagten im Teilungsgenehmigungsverfahren offensichtlich im Sinne des § 20 Abs. 2 Nr. 2 BBauG war. Dafür sprechen zwar gewichtige Anhaltspunkte, insbesondere die Lage des Flurstücks 27/2 im Anschluß an das Flurstück 264, der für landwirtschaftliche Grundstücke in dieser Lage zu hohe Kaufpreis von fast 9,-- DM pro Quadratmeter (13.240,00 DM bei einer Grundstücksgröße von 1.480 qm) und der ausdrückliche Hinweis der Gemeinde auf diese Nutzungsabsicht in ihrer Stellungnahme zum Teilungsantrag. Darauf, ob der Beklagte unmittelbar vom Kläger, wie dieser vorträgt, oder nur durch andere Beteiligte oder Dritte, etwa die Gemeinde, Kenntnis von der Bebauungsabsicht des Klägers hatte, kommt es für die Frage der Offensichtlichkeit nicht an; vielmehr können insoweit auch Indizien, die sich aus den Einzelheiten des Teilungskaufes selbst und/oder aus sonstigen Anzeichen ergeben, eine offensichtliche Bebauungsabsicht begründen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.11.1984, BauR 1985, 179, 181). Selbst wenn aber die Absicht des Klägers, das Flurstück 27/2 zur Erweiterung des bestehenden Campingplatzes zu nutzen, für den Beklagten offensichtlich war, ergibt sich aus der gleichwohl erteilen Teilungsgenehmigung keine Bindungswirkung. Denn § 21 Abs. 1 BBauG verbietet die Versagung der innerhalb von 3 Jahren nach Erteilung der Teilungsgenehmigung beantragten Baugenehmigung nur bezüglich der Gründe, die nach § 20 Abs. 1 BBauG rechtserheblich waren, nicht aber auch aus den Versagungsgründen des § 20 Abs. 2 BBauG. Wenn also eine Teilungsgenehmigung, die nicht wegen eines zwingenden Versagungsgrundes gemäß § 20 Abs. 1 BBauG zu versagen war, die aber wegen offensichtlicher Bebauungsabsicht gemäß § 20 Abs. 2 Nr. 2 BBauG hätte versagt werden können, gleichwohl erteilt wird, kommt der Teilungsgenehmigung keine Bindungswirkung zu; der Beklagte kann die Baugenehmigung aus den in § 20 Abs. 2 BBauG angeführten Gründen versagen, ohne daß § 21 Abs. 1 BBauG dem entgegenstünde (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.11.1984, a.a.O., S. 181). Zwingende Versagungsgründe gemäß § 20 Abs. 1 BBauG lagen nicht vor. Im Unterschied zu § 20 Abs. 2 BBauG setzt § 20 Abs. 1 BBauG voraus, daß der Antragsteller den Nutzungszweck im Teilungsgenehmigungsverfahren offengelegt und damit zum Gegenstand der Prüfung gemacht hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 31.01.1968, BVerwGE 29, 86; Urteil vom 09.04.1976, BRS 30 Nr. 82; Hess. VGH, Urteil vom 02.11.1982 - IV OE 1/80 -; Urteil vom 02.09.1983 - IV OE 101/78 - vgl. auch Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, Komm., § 21 Rdnr. 12). Offengelegt in diesem Sinne ist der Nutzungszweck im Teilungsgenehmigungsverfahren nur dann, wenn der Antragsteller den Nutzungszweck im Teilungsantrag oder in den mit dem Teilungsantrag überreichten schriftlichen Unterlagen oder in einer gesonderten schriftlichen Erklärung ausdrücklich angibt (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.04.1976, a.a.O.; Hess. VGH, Urteil vom 02.11.1982 - IV OE 1/80 - m.w.N.). Das ist nicht geschehen. Die Beschränkung der Bindungswirkung auf die Fragen, die durch ausdrückliche Offenlegung zum Gegenstand des Teilungsgenehmigungsverfahrens gemacht worden sind, entspricht auch dem gesetzlichen Zweck der Regelung. Mit der Klarheit des Rechtsverkehrs und einer zweckentsprechenden Handhabung des Instituts der Teilungsgenehmigung wäre es nicht zu vereinbaren, wenn mündliche Absichtserklärungen des Antragstellers - sofern sie nicht im Rahmen einer Anhörung des Antragstellers protokolliert werden - aufgrund der Fiktionswirkung des § 19 Abs. 3 Satz 7 BBauG nach dem entsprechenden Zeitablauf Bindungswirkung für ein nachfolgendes Baugenehmigungsverfahren hätten. Bei dieser Rechtslage kommt es auf die Behauptungen des Klägers, Mitarbeiter des Kreisbauamtes des Beklagten hätten frühzeitig Kenntnis von seinem Vorhaben gehabt, nicht an. Auch die Auffassung des Klägers, der Beklagte habe prüfen müssen, ob die Grundstücksteilung zum Zwecke der Bebauung erfolgt, entspricht nicht der geltenden Rechtslage. Eine Prüfungspflicht des Beklagten bestand nur in dem Umfang, in dem der Kläger einen Bebauungszweck im Teilungsgenehmigungsverfahren ausdrücklich offengelegt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.11.1984, a.a.O.). Auch der Umstand, daß der Bauantrag des Klägers vom 02.04.1984 am 02.05.1984, somit vor dem Zeitpunkt der Erteilung der Teilungsgenehmigung, bei der Gemeinde eingegangen ist, kann eine Bindungswirkung der Teilungsgenehmigung nicht begründen. Beim Kreisbauamt des Beklagten ist der Bauantrag erst am 13.07.1984 eingegangen, während die Teilungsgenehmigung vom 27.06.1984 am 29.06.1984 abgesandt wurde. Selbst eine Kenntnis von Mitarbeitern des Beklagten über den bei der Gemeinde eingereichten Bauantrag genügt dem Erfordernis der Offenlegung im Teilungsgenehmigungsverfahren als Voraussetzung einer Bindungswirkung nicht. Ob dies auch dann gelten würde, wenn der Bauantrag des Klägers vor der Erteilung der Teilungsgenehmigung beim Bauamt des Beklagten eingegangen wäre, kann offenbleiben. Schließlich kann eine Bindungswirkung auch nicht aus dem Umstand hergeleitet werden, daß der Beklagte eine Teilungsgenehmigung und nicht lediglich ein Negativattest erteilt hat. Das Erfordernis einer Genehmigung ergab sich daraus, daß das ungeteilte Flurstück 27 bebaut war (§ 19 Abs. 1 Nr. 3 BBauG). Ein Rückschluß dahingehend, daß der Beklagte von einem Bebauungszweck ausgegangen sei, ist deshalb nicht möglich. Das Vorhaben des Klägers gemäß Bauantrag vom 02.04.1984 ist, ohne daß Ihm eine Bindungswirkung aus der Teilungsgenehmigung zugute kommt, nicht genehmigungsfähig. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht festgestellt, daß die geplante Campingplatzerweiterung gemäß § 87 der Hessischen Bauordnung - HBO - i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 HBO nach Bauordnungsrecht einer Baugenehmigung bedarf und darüber hinaus auch eine bauliche Anlage im Sinne des § 29 Abs. 1 BBauG darstellt, so daß für das Vorhaben u. a. § 35 BBauG gilt. Für die Entscheidung im Berufungsverfahren ist jedoch nach der Übergangsvorschrift des § 236 Abs. 1 des Baugesetzbuches i.d.F. der Bekanntmachung vom 08.12.1986 (BGBl. I S. 2253), zuletzt geändert durch den Einigungsvertrag vom 31.08.1990 (BGBl. II S. 889, 1122) - im folgenden: BauGB - u. a. § 35 BauGB anzuwenden. Das Vorhaben des Klägers ist planungsrechtlich nach § 35 BauGB zu beurteilen, da das Flurstück 27/2 im Außenbereich liegt. Das Vorhaben des Klägers ist weder nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 noch nach einem der anderen Fälle des § 35 Abs. 1 BauGB im Außenbereich privilegiert zulässig (vgl. Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, Komm., § 35 Rdnr. 66 m.w.N.). Das Vorhaben des Klägers kann auch nicht nach § 35 Abs. 2 BauGB zugelassen werden, weil es den Darstellungen des Flächennutzungsplanes widerspricht, Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege und die natürliche Eigenart der Landschaft und ihre Aufgabe als Erholungsgebiet für die Allgemeinheit beeinträchtigt (§ 35 Abs. 3 BauGB). Der Flächennutzungsplan der beigeladenen Gemeinde stellt das streitgegenständliche Grundstück als Fläche für die Landwirtschaft dar. Die Auffassung des Klägers, diese Darstellung des Flächennutzungsplanes könne seinem Vorhaben nicht entgegengehalten werden, weil durch die faktische Entwicklung und Bebauung mit Anlagen zur Wochenend- und Freizeiterholung eine landwirtschaftliche Nutzung nicht mehr möglich sei, ist nach dem Ergebnis der vom Senat durchgeführten Augenscheinseinnahme unzutreffend. In der Umgebung des Grundstücks des Klägers befinden sich zwar zahlreiche, zum Teil auch mit Baugenehmigung errichtete bauliche Anlagen, die der privaten Wochenend- und Freizeitnutzung dienen. Durch die tatsächliche Entwicklung der Grundstücksnutzungen, wie sie sich dem Senat bei der Augenscheinseinnahme dargestellt hat, werden jedoch die im Flächennutzungsplan zum Ausdruck gekommenen Planungsabsichten der beigeladenen Gemeinde nicht in einem solchen Maße in Frage gestellt, daß ihre Verwirklichung in absehbarer Zukunft ausgeschlossen erschiene. Nur unter dieser Voraussetzung wären aber die Darstellungen des Flächennutzungsplanes obsolet und könnten dem Vorhaben des Klägers nicht als öffentlicher Belang im Sinne des § 35 Abs. 2 und 3 BauGB entgegengehalten werden (vgl. Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, § 35 Rdnr. 84). Sowohl das Grundstück des Klägers selbst, das bis etwa zwei oder drei Jahre vor dem Ankauf durch den Kläger teils als Wiese mit Obstbäumen, teils als Acker genutzt wurde, als auch das östlich angrenzende Wiesengrundstück und die nördlich angrenzenden Grundstücke können ohne weiteres landwirtschaftlich genutzt werden. Die räumliche Begrenzung der zwischen Altrheinufer und B 44 liegenden Flächen mag zwar für die Wirtschaftlichkeit einer Bearbeitung mit großen landwirtschaftlichen Maschinen ungünstig sein. Die Flächen sind aber nicht so klein oder so ungünstig geschnitten, daß sie für jede Art der landwirtschaftlichen Nutzung ungeeignet wären. Das zeigt schon der Maisanbau auf dem Nachbargrundstück. Hinzu kommt, daß für einen erheblichen Teil der in der Umgebung vorhandenen Freizeitanlagen, insbesondere in dem nördlich des Grundstücks S. gelegenen, mit Wochenendhäusern, Gartenhütten und Wohnwagen bestandenen Bereich, keine Baugenehmigungen vorliegen. Die entsprechenden, z. Z. für Freizeitzwecke genutzten Grundstücke sind einer landwirtschaftlichen Nutzung nicht dauerhaft entzogen. Größere zusammenhängende Flächen für die landwirtschaftliche Nutzung können durch Erwerb und Pacht zusammengeführt werden, wenn unzulässige Nutzungen zu Freizeitzwecken unterbunden worden sind. Es kann auch offenbleiben, ob derzeit ein konkretes Interesse von Landwirten an einer Pacht von Grundstücken in dem fraglichen Bereich besteht. Falls dies nicht der Fall ist, wie der Kläger meint, kann es dafür zahlreiche Gründe geben. Ausschlaggebend könnte im vorliegenden Zusammenhang nur sein, wenn es objektive und auf absehbare Zeit nicht behebbare Gründe gäbe, die eine landwirtschaftliche Nutzung unmöglich machen. Dafür gibt es aber hier keine Anhaltspunkte. Das Vorhaben des Klägers beeinträchtigt auch Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege. Durch einen Campingplatz, sei es auch nur die Erweiterung eines schon bestehenden und genehmigten Campingplatzes um 12 weitere Stellplätze, und durch die damit verbundene intensive Nutzung auch der Umgebung zu privaten Freizeit- und Erholungszwecken wird der Naturhaushalt zusätzlich belastet. Dadurch wird zugleich die natürliche Eigenart der Landschaft und ihre Aufgabe als Erholungsgebiet beeinträchtigt. Der Senat hat sich durch Augenscheinseinnahme davon überzeugt, daß die Uferlandschaft am Altrhein im Bereich des klägerischen Grundstücks trotz der zahlreichen genehmigten und ungenehmigten Freizeitanlagen ihre natürliche Eigenart noch nicht in einem solchem Maße verloren hat, daß ihre ausschließliche Funktion als Freizeitgelände sich dem Betrachter aufdrängen müßte. Das in diesem Bereich durch die am Altrheinufer stehenden und den Leinpfad säumenden Pappelreihen und die sich harmonisch anschließenden landwirtschaftlich genutzten Flächen charakterisierte traditionelle Bild der Landschaft Ist teilweise noch erhalten und kann durch Beseitigung der illegalen Freizeitanlagen in großen Teilen wiederhergestellt werden. Dagegen kann der Kläger nicht mit Erfolg einwenden, die Bereitstellung von Campingplätzen diene gerade der Erholung. Die Inanspruchnahme des Außenbereichs als privates Freizeit- und Erholungsgelände ist kein öffentlicher Belang im Sinne des § 35 Abs. 3 BauGB. Vielmehr zeigt § 35 Abs. 3 BauGB mit den dort beispielhaft aufgeführten Belangen, daß der Gesetzgeber den Außenbereich nach Möglichkeit von jeglicher Bebauung freihalten will, die ihrer natürlichen, wenn auch in den verschiedenen Kulturlandschaften durch die traditionellen landwirtschaftlichen Nutzungen unterschiedlich geprägten Eigenart wesensfremd sind. Insofern, als die freie Landschaft in diesem Sinn der Erholung für die Allgemeinheit dient und ihr frei zugänglich ist, handelt es sich um einen öffentlichen Belang. Dagegen kann ein öffentliches Interesse, Grundstücke für private Freizeitnutzung unter Ausschluß der Allgemeinheit auch in landschaftlich reizvoller Lage bereitzustellen, zwar bestehen; es kann dann aber nur im Wege der Bauleitplanung unter Abwägung mit den entgegenstehenden öffentlichen Belangen verwirklicht werden. Das Vorhaben des Klägers stellt schließlich auch einen genehmigungspflichtigen Eingriff in Natur und Landschaft dar (§ 5 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Nr. 3, § 6 Abs. 1 Satz 1 des Hessischen Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege vom 19.09.19,80 (GVBl. II 881-17) - HeNatG - . Die Untere Naturschutzbehörde des Beklagten und der Beigeladene zu 2 haben das hier gem. §§ 6 Abs. 12, 7 Abs. 1 HeNatG erforderliche Einvernehmen zu Recht versagt, da Beeinträchtigungen nicht zu vermeiden, gegebenenfalls aber auch nicht voll auszugleichen sind und der Eingriff auch nicht wegen übergeordneter Belange zugelassen werden muß. Danach kommt es auf die Frage, ob das Vorhaben des Klägers auch die Verfestigung bzw. Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten läßt, nicht mehr an. Soweit sich die Klage gegen das Nutzungsverbot (Ziffer 1 der Verfügung), die Beseitigungsanordnung (Ziffer 4 der Verfügung) und die darauf bezogenen Androhungen von Zwangsmitteln (Ziffern 5 und 9 der Verfügung) bezieht, ist die Klage als Anfechtungsklage zulässig, aber ebenfalls unbegründet. Der Beklagte hat gemäß § 83 Abs. 1 HBO für die Einhaltung der öffentlich-rechtlichen Vorschriften bei baulichen und anderen von der Bauordnung erfaßten Anlagen zu sorgen und Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, die sich aus Verstößen ergeben, nach pflichtgemäßem Ermessen abzuwenden. Das Nutzungsverbot, das sowohl im Ausgangsbescheid als auch im Widerspruchsbescheid ausschließlich auf die formelle Illegalität der Nutzung des Grundstücks als Campingplatz gestützt wird, ist rechtmäßig, da die nach § 87 HBO i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 HBO erforderliche Baugenehmigung nicht vorliegt. Auf die materiell-rechtliche Genehmigungsfähigkeit der Campingplatzerweiterung kommt es insoweit nicht einmal an, da die formelle Illegalität zur Begründung des Nutzungsverbotes ausreicht. Auch die Beseitigungsanordnung ist rechtmäßig. Die Campingplatzerweiterung auf dem Grundstück des Klägers ist sowohl formell als auch materiell baurechtswidrig. Der Beklagte hat beide Anordnungen ermessensfehlerfrei getroffen. Das Vorgehen des Beklagten gegen das klägerische Vorhaben verstößt insbesondere nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 1 der Verfassung des Landes Hessen). Der Beklagte hat nicht willkürlich gehandelt, indem er gegen die Erweiterung des Campingplatzes auf dem Grundstück des Klägers eingeschritten ist, ohne gleichzeitig die zahlreichen vergleichbaren illegalen Freizeitanlagen in der näheren Umgebung auf Erfelder Gemarkung aufzugreifen. Die allgemeine Vorgehensweise des Beklagten, der die Bereinigung des Rheinufers in seinem Gebiet von illegalen baulichen Anlagen systematisch und planvoll von Norden nach Süden vorgehend betreibt, ist sachgerecht und entspricht den Anforderungen, die der Senat in ständiger Rechtsprechung aus dem Gleichheitsgrundsatz herleitet (vgl. zusammenfassend Hess. VGH, Beschluß vom 12.07.1985 - 4 TH 530/85 -, ESVGH 35, 287 = NVwZ 1986, 683 ). Daß der Beklagte die Ziele, die er sich gesetzt und im Laufe dieses Verfahrens vorgetragen hat, noch nicht erreicht hat und somit noch nicht bis zur Gemarkung E. vorgedrungen ist, ist durch den hohen Aufwand, den ein solches systematisches Vorgehen bei der Vielzahl von Freizeitnutzungen am Rheinufer verursacht, und die beschränkte Personalkapazität der Bauaufsichtsbehörde erklärbar. Unter diesen Umständen war der Beklagte jedoch nicht gehalten, mit einem Einschreiten gegen die illegale Campingplatzerweiterung des Klägers abzuwarten, bis im Zuge des systematischen Vorgehens die Gemarkung E. erreicht sein wird. Grundsätzlich können und müssen die Bauaufsichtsbehörden, wenn sie auf illegale Baumaßnahmen aufmerksam werden und es sich nicht um Bagatellfälle handelt, gegen diese unverzüglich mit den gebotenen Mitteln, insbesondere mit sofort vollziehbaren Baueinstellungsverfügungen und Nutzungsverboten, ferner mit Beseitigungsanordnungen vorgehen (Urteile des erkennenden Senats u. a. vom 01.12.1972 - IV OE 1/71 und 2/71 - und vom 19.10.1977 - 4 OE 71/76 -). Der gleichmäßigen Gesetzesanwendung im etwa gegebenen räumlichen und sachlichen Zusammenhang mißt der Senat in ständiger Rechtsprechung hohe Bedeutung bei (vgl. außer den vorgenannten Entscheidungen die Urteile vom 15.06.1965 - OS IV 36/63 -, vom 14.01.1972 - IV OE 13/70 - vom 12.10.1981 - IV OE 41/78 -, vom 29.04.1982 - IV OE 40/79 -, NJW 1984, 318 und vom 16.12.1983 - IV OE 116/80 -). Das schließt nicht aus, daß auch dann, wenn in räumlicher Nähe der Art nach vergleichbare illegale Baumaßnahmen durchgeführt worden und Anlagen entstanden sind, ein zunächst isoliertes Vorgehen nach Lage des Einzelfalles sachgerecht und willkürlich erscheinen kann. Hierfür kann es Bedeutung haben, daß die Behörde nicht von sich aus einen Fall herausgreift, sondern ohnehin mit ihm befaßt ist und auf die illegale Bautätigkeit zeitnah reagiert. Auf dem Hintergrund einer beengten Arbeitskapazität würde es der Bauaufsichtsbehörde die Erfüllung ihres gesetzlichen Antrags weiter erschweren, wenn sie aktuellen baurechtswidrigen Entwicklungen tatenlos zusehen müßte und die entstandenen baurechtswidrigen Zustände erst im nachhinein, unter Umständen mit einer zeitlichen Verzögerung von mehreren Jahren, bereinigen dürfte. Denn sie würde den Entwicklungen dann meist mit großem Abstand hinterherlaufen. Ein solches Abwarten ist nicht durch den Gleichheitsgrundsatz geboten. Ein aus besonderen Gründen im Einzelfall veranlaßtes unmittelbares Einschreiten gegen illegale Bautätigkeit ist sachgerecht und nicht willkürlich, auch wenn vergleichbare illegale bauliche Anlagen In der Umgebung erst später im Zuge eines systematischen Vorgehens aufgegriffen werden sollen. So liegt der Sachverhalt hier. Der Beklagte hat, nachdem der Bauantrag für die Campingplatzerweiterung gestellt worden war, bei Ortsbesichtigungen im September 1984 festgestellt, daß auf dem Grundstück des Klägers bereits Strom- und Wasserleitungen installiert und fünf Wohnwagen aufgestellt waren. Dagegen ist der Beklagte umgehend mit dem Bescheid vom 16.11.1984 eingeschritten; er hat somit auf die illegale Bautätigkeit des Klägers unmittelbar reagiert. Auch die Zwangsgeldandrohung bezüglich des Nutzungsverbotes und die Androhung der Ersatzvornahme bezüglich der Beseitigungsanordnung sind gemäß §§ 69, 70, 74 HessVwVG rechtmäßig. Rechtliche Bedenken sind insoweit vom Kläger nicht vorgetragen und nicht ersichtlich. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, dem Kläger auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1) und zu 3) im Berufungsverfahren aufzuerlegen. Die Beigeladenen zu 1) und zu 3) haben zwar im Berufungsverfahren keine Anträge gestellt, sie haben das Verfahren aber durch ihre Mitwirkung im Termin zur mündlichen Verhandlung und zur Beweisaufnahme wesentlich gefördert. Dagegen entsprach es nicht der Billigkeit, dem Kläger auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 2) aufzuerlegen, der im Berufungsverfahren keinen Antrag gestellt, sich somit auch keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt und das Verfahren auch nicht wesentlich gefördert hat. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 VwGO). Der Kläger ist Eigentümer des im Außenbereich der Gemeinde R. gelegenen Grundstücks Gemarkung E., Flur 24, Flurstück 27/2. Der Flächennutzungsplan der Gemeinde R. weist das Gebiet, in dem dieses Grundstück liegt, als Fläche für die Landwirtschaft aus. Der Kläger ist auch Eigentümer des in südlicher Richtung unmittelbar angrenzenden Flurstücks 264. Auf diesem Grundstück betreibt der Kläger einen von der Bauaufsichtsbehörde genehmigten Campingplatz. Der Kläger erwarb das Flurstück 27/2 als Trennstück aus dem zu dieser Zeit im Grundbuch noch ungeteilten Flurstück 27 mit notariellem Vertrag vom 06.01.1974 (UR-Nr. 2/1984 des Notars Dr. T.). Mit Schreiben des beurkundenden Notars vom 09.01.1984 wurde die Teilungsgenehmigung u. a. für das Flurstück 27 entsprechend den dem Vertrag als Anlage beigefügten Veränderungsnachweisen des Katasteramts beim Beklagten beantragt. Weder das Antragsschreiben noch der notarielle Vertrag vom 06.01.1984 enthielten Angaben zum künftigen Nutzungszweck des Flurstücks 27/2. Durch Zwischenbescheid vom 03.04.1984 verlängerte der Beklagte die Frist zur Entscheidung über den Teilungsantrag bis zum 10.07.1984, weil die Entscheidung der Gemeinde über die Erklärung ihres Einvernehmens noch nicht vorliege. Die beigeladene Gemeinde versagte in ihrer am 14.06.1984 beim Beklagten eingegangenen Stellungnahme ihr Einvernehmen zu diesem Teilungsantrag und teilte zur Begründung mit, die mit der Teilung bezweckte Nutzung sei mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung nicht vereinbar; sie diene dazu, eine unzulässige Bebauung (Campingplatz) vorzubereiten. Mit Bescheid vom 27.06.1984 erteilte der Beklagte dem Kläger für das Flurstück Nr. 27 eine Teilungsgenehmigung gemäß § 19 BBauG. Der Genehmigungsbescheid enthielt folgenden Hinweis: "Über die Bebaubarkeit der durch die Teilung entstehenden neuen Grundstücke ist nichts ausgesagt." Mit Bauantrag vom 02.04.1984 beantragte der Kläger beim Beklagten die Erteilung einer Baugenehmigung für die Erweiterung des Campingplatzes auf dem Flurstück 27. Nachdem sowohl die beigeladene Gemeinde R. als auch die untere Naturschutzbehörde des Beklagten und das Amt für Landwirtschaft und Landentwicklung ihr Einvernehmen zu dem Vorhaben versagt hatten und nachdem der Beklagte anläßlich einer Ortsbesichtigung am 26.09.1984 festgestellt hatte, daß auf dem Grundstück bereits mehrere Wohnwagen aufgestellt und Strom- und Wasserleitungen installiert worden waren, versagte er mit Bescheid vom 16.11.19 84, der dem Kläger am 22.11.1984 zugestellt wurde, die beantragte Baugenehmigung. Mit Ziffer 1 der im gleichen Bescheid enthaltenen Verfügung untersagte der Beklagte dem Kläger ab dem 01.03.1985, das Flurstück 27/2 als Campingplatz oder Wochenendplatz zu nutzen bzw. nutzen zu lassen. Ziffer 2 und 3 der Verfügung betrafen bestehende Miet- und Pachtverträge für die Erweiterungsfläche. Mit Ziffer 4 der Verfügung forderte der Beklagte den Kläger auf, die illegal errichteten Erschließungsanlagen des Platzes (Stromanschlüsse, Wasserleitung, Entwässerungsleitungen und Fahrweg) umgehend, spätestens jedoch innerhalb von 2 Monaten nach Rechtskraft der Verfügung zu beseitigen bzw. auszubauen. Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen das Nutzungsverbot drohte der Beklagte ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000.00 DM und für den Fall, daß die Erschließungsanlagen nicht fristgerecht beseitigt bzw. ausgebaut werden würden, die Ersatzvornahme mit vorläufig geschätzten Kosten von 8.000,-- DM an. Ferner ordnete der Beklagte u. a. für das Nutzungsverbot nach Ziffer 1 der Verfügung die sofortige Vollziehung an. Den dagegen gerichteten Widerspruch des Klägers vom 06.12.1984, der am 10.12.1984 beim Beklagten einging, wies der Regierungspräsident in Darmstadt mit Widerspruchsbescheid vom 21.06.1985, der als Einschreiben am 24.06.1989 zur Post gegeben wurde, zurück. Zur Begründung führte er im wesentlichen aus, der Campingplatz sei kein privilegiertes Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 1 BBauG. Als sonstiges Vorhaben im Außenbereich sei er nicht zulässig, da er öffentliche Belange in mehrfacher Hinsicht beeinträchtige. Er stehe im Widerspruch zu den Darstellungen des Flächennutzungsplanes, beeinträchtige die Belange des Natur- und Landschaftsschutzes und die Aufgabe der Landschaft als Erholungsgebiet. Auf die Teilungsgenehmigung vom 27.06.1984 könne der Kläger sich nicht berufen. Dem Teilungsantrag sei nicht zu entnehmen, daß das Grundstück bebaut werden solle bzw. die Teilung dazu diene, eine Bebauung vorzubereiten. Der Bescheid enthalte außerdem den deutlich sichtbaren Hinweis, daß über die Bebaubarkeit der durch die Teilung entstehenden neuen Grundstücke nichts ausgesagt sei. Mit Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 24.07.1985, der am 25.07.1985 beim Verwaltungsgericht Darmstadt eingegangen ist, hat der Kläger Klage erhoben. Durch Beschluß vom 28.01.1987 hat das Verwaltungsgericht Darmstadt das Verfahren abgetrennt und unter dem Aktenzeichen II/2 E 147/87 weitergeführt, soweit der Kläger mit seiner Klage die Aufhebung der Verfügung vom 16.11.1984 hinsichtlich der Ziffern 2, 3, 6 und 7 und des darauf bezüglichen Widerspruchsbescheids begehrt hat. Der Kläger hat die Auffassung vertreten, daß er schon aufgrund der Teilungsgenehmigung vom 27.06.1984 einen Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung habe. Wenn im Außenbereich eine Teilungsgenehmigung erteilt werde, dann sei sie zum Zwecke der Bebauung oder einer sonstigen Dauernutzung erteilt. Anderenfalls hätte der Beklagte sich mit der Erteilung eines Negativzeugnisses begnügen können. Er, der Kläger, habe die Beklagte nie im Unklaren darüber gelassen, warum er die Teilungsgenehmigung beantragt habe. Von den vorbereitenden Maßnahmen zur Erweiterung des genehmigten Campingplatzes hätten Ende Februar 1984 Mitarbeiter des Bauamtes der Beklagten und der Gemeinde R. bei einer Ortsbesichtigung Kenntnis genommen. Sein Vorhaben beeinträchtige auch weder die Belange des Natur- und Landschaftsschutzes noch die Aufgabe der Landschaft als Erholungsgebiet. Die geringfügige, noch dazu durch Wegeparzellen eingegrenzte und somit eindeutig beschränkte Ausweitung des genehmigten Campingplatzes könne angesichts der bestehenden Landschaftsverhältnisse nicht als störend bezeichnet werden. Das Bedürfnis der Allgemeinheit nach Erholung werde durch die abschließende Arrondierung des genehmigten Campingplatzes um 12 neue Stellplätze nicht beeinträchtigt. Auch vom Entstehen oder Verfestigen einer Splittersiedlung könne nicht die Rede sein. Der Kläger hat beantragt, den Bescheid vom 16.11.1984, ausgenommen die Ziffern 2, 3, 6 und 7, und den darauf bezüglichen Widerspruchsbescheid vom 21.06.1985 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger die beantragte Baugenehmigung zu erteilen. Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Er hat die Gründe der angefochtenen Bescheide wiederholt und vertieft. Mit Urteil vom 28.01.1987, das den Bevollmächtigten des Klägers am 26.02.1987 zugestellt wurde, hat das Verwaltungsgericht Darmstadt die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Das Vorhaben des Klägers sei eine genehmigungsbedürftige bauliche Anlage. Der Campingplatz sei nach § 35 Abs. 2 BBauG im Außenbereich nicht zulässig, da er den Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspreche und die Aufgabe der Landschaft als Erholungsgebiet beeinträchtige. Auf eine Bindungswirkung der Teilungsgenehmigung vom 27.06.1984 könne der Kläger sich nicht berufen. Weder aus dem Teilungsantrag noch aus dem Kaufvertrag oder aus Angaben in dem Flurkartenauszug sei der Zweck der Teilung ersichtlich geworden. Der Kläger könne sich auch nicht darauf berufen, daß der Beklagte zum Zeitpunkt der Teilungsgenehmigung am 27.06.1984 Kenntnis von der mit der Teilung bezweckten Nutzung gehabt habe oder hätte haben müssen. Der Bauantrag des Klägers sei mehr als 3 Wochen nach der Entscheidung über die Teilungsgenehmigung bei dem Beklagten eingegangen. Dem Beklagten könne auch nicht die Kenntnis der beigeladenen Gemeinde über den gestellten Bauantrag vor Erlaß der Teilungsgenehmigung zugerechnet werden, da Gemeinde und Kreis nicht als einheitliche Verwaltungsorganisation anzusehen seien. Zwar dürfe eine Teilungsgenehmigung versagt werden, wenn Anhaltspunkte vorhanden seien, die offensichtlich die Vorbereitung einer unzulässigen Nutzung erkennen ließen. Eine Nachforschungspflicht bestehe aber nicht. Beabsichtige ein Antragsteller eine bestimmte Nutzung, so habe er dies im Rahmen seines Antrags auf Teilungsgenehmigung anzugeben. Tue er dies nicht, so könne er sich auch nicht auf eine Bindungswirkung berufen. Gegen dieses Urteil hat der Kläger am 10.03.1987 Berufung eingelegt. Er vertritt weiter seine Auffassung, daß durch die Einrichtung des Campingplatzes keine öffentlichen Belange beeinträchtigt würden. Bei einer Ortsbesichtigung, die das Verwaltungsgericht hätte vornehmen müssen, ergebe sich, daß die Ausweisung des Gebiets als Fläche für die Landwirtschaft im Flächennutzungsplan kein entgegenstehender öffentlicher Belang sei. Eine landwirtschaftliche Nutzung finde nicht statt. Es bestehe praktisch eine durchgehende Wochenendnutzung in diesem Erfelder Teil des Altrheinufers mit entsprechenden Bauten, insbesondere Campingplätzen, Bootshallen, Gaststätten und Wochenendhäusern. Unbebaut sei nur der Streifen von 130 m zwischen dem betroffenen Grundstück und dem Bootshaus, unbebaut seien außerdem die ostwärts anschließenden Grundstücke bis zur B 44. Dabei seien die Nachbargrundstücke Obstbaumgrundstücke. Nur der unbebaute Teil des Grundstücks Nr. 27 und das ostwärts danebenliegende Grundstück Nr. 29/3 würden landwirtschaftlich genutzt. Seit Ende 1986 sei aber auch dies nicht mehr der Fall, weil kein Landwirt als Pächter gefunden worden sei. Infolge der praktisch durchgehenden Wochenendnutzung der Grundstücke hinter dem Altrheinufer werde auch eine allgemeine Erholungsmöglichkeit nicht ausgeschlossen. Für sie stehe das Ufergelände in einer Breite von etwa 12 bis 25 m zur Verfügung. Die Aufgabe der Landschaft als Erholungsgebiet werde so erhalten, ja sogar gefördert durch die intensivere Erholungsnutzung auf einem Campingplatz. Ein Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung folge aber schon aus der Bindungswirkung der Teilungsgenehmigung. Ein Anlaß zur Prüfung von Versagungsgründen habe sich für den Beklagten schon daraus ergeben, daß ein Genehmigungsantrag und nicht lediglich ein Antrag auf Erteilung eines Negativattestes gestellt worden sei. Ob die Teilung "zum Zwecke der Bebauung erfolgt", habe die Behörde zu prüfen. Nur hinsichtlich der "Vorbereitung einer Bebauung" komme es auf die Angaben der Beteiligten an. Mitarbeiter des Kreisbauamtes des Beklagten, hätten gewußt, daß er, der Kläger, im Herbst 1983 mit den Vorarbeiten zur Errichtung des Campingplatzes begonnen habe. Unter diesen Umständen dürfe sich der Beklagte nicht darauf berufen, daß der Nutzungszweck im Teilungsgenehmigungsantrag nicht ausdrücklich angegeben worden sei. Der Beklagte müsse sich im übrigen auch die Kenntnis der Gemeinde von der Existenz des Bauantrages zurechnen lassen. Der Kläger beantragt, unter Abänderung des angefochtenen Urteils den Bescheid vom 16. November 1985 (ausgenommen die Ziffern 2, 3, 6 und 7 dieses Bescheides) und den darauf bezüglichen Widerspruchsbescheid vom 21. Juni 1985 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger die beantragte Baugenehmigung zu erteilen. Der Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Er stützt sich auf sein erstinstanzliches Vorbringen und auf die Begründung des angefochtenen Urteils. Der Beklagte hat einen Situationsplan und zwei Abzeichnungen von Flurkarten vorgelegt, die die baulichen Anlagen in der näheren und weiteren Umgebung des Campingplatzes darstellen. Dazu trägt er vor, die baulichen Anlagen seien größtenteils illegal. Seine Bauaufsicht habe seit geraumer Zeit damit begonnen, die illegalen Camping- und Wochenendplätze im Kreisgebiet aufzugreifen und entsprechende Nutzungsverbote bzw. Abbruchverfügungen zu erlassen. Im Zuge eines planvollen Vorgehens gegen die illegalen baulichen Anlagen sei deshalb im Norden des Kreises, und zwar in Ginsheim-Gustavsburg, begonnen und die Säuberung der Rheinuferlandschaft stromaufwärts betrieben worden. Es sei keinesfalls beabsichtigt, die illegalen baulichen Anlagen auf Dauer zu dulden. Die Beigeladenen haben keine Anträge gestellt. Gemäß Beweisbeschluß vom 27.06.1991 hat der Senat das Grundstück des Klägers in der Gemarkung E., Flur 24, Flurstück 27/2 und dessen nähere Umgebung in Augenschein genommen. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Niederschrift vom 27.06.1991 Bezug genommen. Folgende Unterlagen sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen: die Baugenehmigungsakte des Beklagten (1 Hefter), die Teilungsgenehmigungsakte des Beklagten (1 Hefter), 1 gehefteter Vorgang des Regierungspräsidenten in Darmstadt, ein vom Kläger vorgelegter Hefter mit 13 Fotos des streitgegenständlichen Grundstücks in Klarsichthüllen, der Flächennutzungsplan für die beigeladene Gemeinde R. im Maßstab 1:1000 vom April 1979 und der im August 1990 verabschiedete Landschaftsplan dieser Gemeinde. Auf diese Unterlagen und auf den Inhalt der Gerichtsakte im vorliegenden Verfahren wird zur Ergänzung des Sach- und Streitstands Bezug genommen.