5 N 2140/85

Die Antragstellerin begehrt die Nichtigerklärung der Verordnung der Landesregierung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum im Gebiet der Stadt Kassel. Sie ist Eigentümerin der Liegenschaft H. Straße in Kassel, das mit einem 1918/19 errichteten zweieinhalbgeschossigen Wohngebäude mit einer Fläche von 235,7 qm bebaut ist. Ende 1983 beantragte sie bei der Stadt Kassel die wohnungsrechtliche Abbruchgenehmigung, um auf dem Grundstück einen Neubau errichten zu können. Die Stadt Kassel lehnte den Antrag ab; den dagegen erhobenen Widerspruch beschied sie nicht. Das von der Antragstellerin daraufhin eingeleitete Verwaltungsstreitverfahren (V/3 E 885/84) wurde vom Verwaltungsgericht Kassel im Hinblick auf das hier anhängige Normenkontrollverfahren ausgesetzt. Am 1. Februar 1972 trat die Erste Hessische Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum vom 25. Januar 1972 (GVBl. 1972 I S. 19 - GVBl. II 362-12) in Kraft. Die von der Landesregierung erlassene Verordnung stützte sich auf Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Verbesserung des Mietrechts und zur Begrenzung des Mietanstiegs sowie zur Regelung von Ingenieur- und Architektenleistungen MRVerbG) vom 4. November 1971 (BGBl. 1971 I S. 1745); danach sind die Landesregierungen ermächtigt, für Gemeinden, in denen die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist, durch Rechtsverordnung zu bestimmen, daß Wohnraum anderen als Wohnzwecken nur mit Genehmigung der von der Landesregierung bestimmten Stelle zugeführt werden darf. § 1 der Ersten Hessischen Zweckentfremdungsverordnung hat folgenden Wortlaut: "Wohnraum darf anderen als Wohnzwecken in den in der Anlage aufgeführten Gemeinden nur mit Genehmigung des Gemeindevorstandes zugeführt werden." In der Anlage dieser Verordnung war unter anderem die Stadt Kassel aufgeführt. Die Neufassungen der Anlage durch die Zweite, Dritte, Vierte und Fünfte Hessische Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum vom 5. Juni 1972 (GVBl. 1972 I S. 152), 28. Februar 1973 (GVBl. 1973 I S. 87), 3. Dezember 1973 (GVBl. 1973 I S. 436) und 15. März 1976 (GVBl. 1976 I S. 199) führten ebenfalls die Stadt Kassel auf. Von den Änderungen der Anlage durch die Sechste und Siebente Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum vom 23. Januar 1979 (GVBl. 1979 I S. 34) bzw. 24. Juli 1980 (GVBl. 1980 I S. 288) wurde die Stadt Kassel nicht berührt. Zur Begründung ihres am 29. Oktober 1985 gestellten Normenkontrollantrages macht die Antragstellerin geltend, die Verhältnisse auf dem Wohnungsmarkt hätten sich seit 1972 erheblich verbessert. Bereits seit mehreren Jahren bestehe ein leichter Angebotsüberhang, da ca. 2 % der ca. 91.000 Wohnungen leerstünden. Die Verhältnisse auf dem Wohnungsmarkt seien seit so langer Zeit gleichbleibend normal, daß eine Gefährdung der Normallage nicht anzunehmen sei. Der Wohnungsmarkt habe sich von einem sogenannten "Vermietermarkt" zu einem "Mietermarkt" gewandelt. Bei den leerstehenden Wohnungen handele es sich im übrigen keineswegs um solche der gehobenen oder höheren Preiskategorie. Auch bei Anerkennung eines Beurteilungsspielraums für den Verordnungsgeber habe dieser genügend Zeit gehabt, auf die Änderung der Verhältnisse durch eine Aufhebung des Verbots zu reagieren. Die Aufrechterhaltung des Verbots überschreite die Grenze der Sozialbindung. Die Antragstellerin beantragt, festzustellen, daß § 1 der Ersten Hessischen Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum in Verbindung mit der dazugehörigen Anlage (GVBl. II 362 - 12) ungültig ist, soweit darin das Zweckentfremdungsverbot für den Bereich der Stadt Kassel angeordnet wird. Der Antragsgegner beantragt, den Antrag zurückzuweisen. Er trägt vor, mangels exakter und zeitnaher Zahlen über die Versorgung der Stadt Kassel mit Wohnraum müsse als Indiz für die Beurteilung der Wohnraumversorgung die Versorgungslage im Bereich, der Sozialwohnungen herangezogen werden. Die Zahl der nicht mit ausreichendem Wohnraum versorgten Wohnungssuchenden mit einem Einkommen innerhalb der Einkommensgrenzen des § 25 II. Wohnungsbaugesetz (II. WoBauG) habe im Jahre 1982 1.510, im Jahre 1984 1.613 und im Jahre 1985 1.613 betragen. Bezogen auf die Gesamtzahl der Privathaushalte von ca. 90.000 entspreche dies einem Anteil von 1,79 % im Jahre 1985. Bezogen auf die Gesamteinwohnerzahl von rund 195.000 betrage die Quote ca. 0,83 %. Zu berücksichtigen sei ferner, daß die Arbeitslosenquote 16 % betrage und die Zahl der Sozialhilfeempfänger von 3.641 im Dezember 1981 auf 9.400 Personen am 1. März 1986 angestiegen sei. Im übrigen sei ein Anteil von 26,4 % der Bevölkerung Kassels älter als 60 Jahre, während der Landesdurchschnitt bei 20,5 % liege. Die Größe der Wohnungsnachfrage werde belegt durch die Zahl von jährlich 5.000 Wohnungssuchenden, die bei der Stadt Kassel registriert würden. Etwa 75 % von ihnen zählten zum Kreis derjenigen, deren Einkommen 20 % unter der Einkommensgrenze des § 25 II. WoBauG liege. Der Leerstand von jährlich etwa 900 Wohnungen falle demgegenüber nicht ins Gewicht. Einerseits handele es sich um Wohnraum in sogenannten Problemgebieten, andererseits seien die Wohnmieten so hoch, daß sie über dem allgemeinen Preisniveau lägen. Nur eine Verbesserung der allgemeinen Wirtschafts- und Einkommensentwicklung einschließlich einer deutlichen Verringerung der Arbeitslosenzahlen werde die Mieterschaft in die Lage versetzen, in nennenswertem Umfang auch bisher nicht bezahlbaren Wohnraum anmieten zu können. Für einen überschaubaren Zeitraum sei damit jedoch bei realistischer Betrachtungsweise nicht zu rechnen. Auf eine rein statistisch gesehene Ausgeglichenheit komme es nicht an, da bei der Gefährdung der Wohnraumversorgung zu angemessenen Bedingungen auch auf die sozialen und wirtschaftlichen Verhältnisse der Mieterschaft abzustellen sei. Zwei Leitzordner Behördenakten des Antragsgegners und die Akte des Verwaltungsgerichts Kassel V/3 E 885/84 haben vorgelegen und sind zum Gegenstand der Beratung gemacht worden. Auf ihren Inhalt und den Inhalt der Gerichtsakte wird ergänzend Bezug genommen. II. Über den Antrag entscheidet der Senat gemäß § 47 Abs. 6 Satz 1 VwGO durch Beschluß, da er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Der Normenkontrollantrag ist zulässig, da der Verwaltungsgerichtshof gemäß § 11 HessAGVwGO vom 6. Februar 1962, zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. August 1986 (GVBl. 1986 I S. 261), in Verbindung mit § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO im Rahmen seiner Zuständigkeit über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften entscheidet. Die von der Antragstellerin angegriffene Verordnung steht im Rang unter dem Landesgesetz. Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt, da sie als Eigentümerin eines bislang zu Wohnzwecken genutzten Grundstücks in absehbarer Zeit einen Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 2 VwGO zu befürchten hat. Bei fortbestehendem Zweckentfremdungsverbot muß sie damit rechnen, daß ihr die Genehmigung für den Abbruch des Hauses aus wohnungsrechtlichen Gründen verweigert oder nur unter belastenden Auflagen erteilt wird. Gegenstand des Antrags ist § 1 der Ersten Hessischen Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum in Verbindung mit der Anlage zu dieser Verordnung in derjenigen Fassung, die sie durch die Siebente Hessische Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum erhalten hat. Auf die früheren Fassungen der Anlage kommt es nicht an, da die Landesregierung jedenfalls im Vorfeld des Erlasses der Sechsten und Siebenten Hessischen Zweckentfremdungsverordnung die Voraussetzungen für eine Aufrechterhaltung des Zweckentfremdungsverbotes geprüft und auf der Grundlage der dabei erzielten Ergebnisse die Fassung der Anlage zur Ersten Hessischen Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum festgelegt hat. Die dem Kabinett zugeleiteten Verordnungsbegründungen weisen deutlich aus, daß entgegen dem reinen Wortlaut der Sechsten und Siebenten Zweckentfremdungsverordnung eine umfassende Überprüfung des Verbots der Zweckentfremdung von Wohnraum für alle kreisfreien Städte stattgefunden hat. Insbesondere gilt dies für die Stadt Kassel, da der Innenminister zunächst beabsichtigte, sie aus dem Zweckentfremdungsverbot herauszunehmen, diese Absicht aber später aufgab und von einer entsprechenden Änderung der Anlage zur Ersten Hessischen Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum absah. In diesen Entscheidungsprozeß war die Stadt Kassel ausdrücklich eingeschaltet. Es ist deshalb davon auszugehen, daß die Landesregierung die Gültigkeit des Verbots der Zweckentfremdung von Wohnraum für die Stadt Kassel bei Erlaß der Siebenten Hessischen Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum ausdrücklich in ihren seinerzeitigen Regelungswillen aufgenommen hat (vgl. zu einer ähnlichen Sachlage BVerwG, Urteil vom 2. Dezember 1983 - 8 C 155.81 - Buchholz 454.51 MRVerbG Nr. 10 S. 23 f. = NJW 1984 S. 2901 = MDR 1984 S. 781 ). Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg, da das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum für das Gebiet der Stadt Kassel nicht zu beanstanden ist. Das Verbot stützt sich auf eine ordnungsgemäße gesetzliche Ermächtigungsgrundlage. Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG enthält eine gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nach Inhalt, Zweck und Ausmaß ausreichend bestimmte Verordnungsermächtigung, wie das Bundesverfassungsgericht mit Beschluß vom 4. Februar 1975 (2 BvL 5/74 BVerfGE 38,348 = NJW 1975 S. 727) entschieden hat. Alle hessischen Verordnungen über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum beachten auch das nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG geltende Gebot, bei Erlaß der Verordnung die Ermächtigungsgrundlage anzugeben; denn alle Verordnungen nehmen ausdrücklich auf Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG Bezug. Die Einbeziehung der Stadt Kassel in die Siebente Zweckentfremdungsverordnung vom 24. Juli 1980 war gerechtfertigt. Die Ausübung der in Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG enthaltenen Verordnungsermächtigung ist rechtlich fehlerfrei. Seinerzeit war in Kassel die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet. Die Landesregierung hat die durch Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG gezogenen Grenzen der Verordnungsermächtigung eingehalten. Diese ergeben sich aus dem Zweck der Ermächtigung. Entsprechend der Auslegung durch das Bundesverfassungsgericht a.a.O. dient das Zweckentfremdungsverbot der Sicherstellung einer normalen Wohnraumversorgung der Bevölkerung, die dann gegeben ist, wenn eine ausreichende Versorgung mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besteht. Dies erfordert ein annäherndes Gleichgewicht von Angebot und Nachfrage, bedingt aber nicht ein preisdrückendes Überangebot von Wohnungen. Angemessen sind nur solche Mieten, wie sie von durchschnittlich verdienenden Arbeitnehmerhaushalten im allgemeinen aufgebracht werden können. Die Verordnungsermächtigung enthält dabei, wie dies für staatliche Rechtssetzungsvorgänge üblich ist, einen nicht unerheblichen Beurteilungsspielraum zu Gunsten des Verordnungsgebers, der sowohl die Beurteilung der anzustrebenden Normalsituation (vgl. BVerfGE 38,348 ) als auch die Gesichtspunkte der besonderen Gefährdung der Wohnraumversorgung betrifft (vgl. BVerfG a.a.O. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1979 - 8 C 2.79 - Buchholz 454.51 MRVerbG Nr. 5 S. 33 ff. = BVerwGE 59, 195 = NJW 1980 S. 1970 = MDR 1980 S. 785 = VwRspr. 31 S. 653 = BayVBl. 1980 S. 302; Urteil vom 11. März 1983 - 8 C 102.81 - Buchholz 454.51 MRVerbG Nr. 9 S. 15 ff. = NJW 1983 S. 2893 ; Urteil vom 2. Dezember 1983 - 8 C 155.81 - Buchholz 454.51 MRVerbG Nr. 10 S. 23 f. = NJW 1984 S. 2901 = MDR 1984 S. 781 ; Hess. VGH, Urteil vom 22. Juli 1977 - IV N 12/77 - NJW 1978 S. 964 ; Beschluß vom 22. Juli 1977 - IV N 5/77 - HessVGRspr. 1978 S. 17 ; Beschluß vom 30. August 1979 - IV N 6/77 - insoweit nicht abgedruckt in NJW 1980 S. 2723 ). Ausreichend für die Ausübung der Verordnungsermächtigung ist dabei allerdings schon, daß im Sinne einer Gefährdung der Wohnraumversorgung auch künftig Versorgungsschwierigkeiten erwartet weiden dürfen; sofern sie die Folge einer Mangelsituation sind (vgl. BVerwG, Urteil vorn 11. März 1983 a.a.O.). Denn Aufgabe des Zweckentfremdungsverbotes ist es, in Gebieten mit unzureichender Wohnraumversorgung die zweckentsprechende Verwendung von Wohnraum zu sichern und dadurch zur Abschwächung einer Mangelsituation beizutragen (vgl. BVerfG, Beschluß vom 2. Dezember 1980 - 1 BvR 436,437/78 - BVerfGE 55,249 ). Je größer die Gefahr der Mangelsituation ist, desto eher ist die Anordnung eines Zweckentfremdungsverbotes gerechtfertigt. Die vom Antragsgegner vorgelegten Zahlen weisen aus, daß in Kassel nach einer gewissen Entspannung auf dem Wohnungsmarkt Mitte der 70er Jahre gegen Ende dieses Jahrzehnts die Zahl derer stark angestiegen ist, die eine Wohnung suchten und die nicht mit Wohnraum versorgt waren, der den Wohnflächengrenzen nach Ziff. 8 der Wohnungsbindungsrichtlinien in der Fassung von 1980 (StAnz 1980 S. 1365 ) entsprach. Die Orientierung an diesen Richtlinien ist sachgerecht und nicht zu beanstanden, da es Sache des Verordnungsgebers ist, wie er innerhalb der Grenzen der Verordnungsermächtigung sein Beurteilungsermessen ausübt, zumal andere und bessere Beurteilungskriterien nicht ohne weiteres ersichtlich sind. So betrug die Zahl der Wohnungssuchenden am 1. Januar 1977 noch 826, während sie sich zum 1. Januar 1979 auf 1.214 Personen erhöhte. Unter ihnen befanden sich ganz überwiegend Personen mit einem Jahreseinkommen unter der Grenze, die sich aus § 25 11. WoBauG ergab. Deren Zahl stieg von 793 auf 1.165 Personen an. Fast die Hälfte der bei der Stadt Kassel registrierten Wohnungssuchenden setzt sich aus den Gruppen der Wohnungsnotstandsfälle, älterer Personen, die das 60. Lebensjahr vollendet hatten, und der Familien mit drei und mehr Kindern zusammen. Für den Zeitraum 1979 und 1980 ist daher vom Bestehen einer Mangellage auszugehen, da die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen nicht gewährleistet war. Denn auch bei der vom Antragsgegner seinerzeit ermittelten nicht unerheblichen Zahl von leerstehenden Wohnungen konnte für 1979/80 nicht von einem ausgeglichenen Wohnungsmarkt ausgegangen werden. Zwar ist bei längerfristiger Betrachtung nicht zu verkennen, daß sich die aus der Nachkriegszeit herrührende starke Mangellage auf dem Kasseler Wohnungsmarkt im Laufe der Zeit stark abgeschwächt hat. Die unzureichende Wohnraumversorgung zu angemessenen Bedingungen für breite Bevölkerungsschichten ist durch diese Entwicklung aber nur gemildert, nicht jedoch vollends beseitigt worden. Eine Beseitigung der Mangellage kann nur angenommen werden, wenn das Wohnungsangebot die Nachfrage um mindestens 3 - 4 % übersteigt. Demgegenüber rechtfertigen selbst ein ausgeglichener Wohnungsmarkt oder ein leichter Angebotsüberhang noch nicht die Annahme, die Mangellage bei der Wohnraumversorgung breiterer Bevölkerungsschichten bestehe nicht mehr, da dies der Lebenserfahrung widerspricht (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. März 1983, Buchholz a.a.O. S.19). Ausgehend von einer insgesamt noch mangelhaften Wohnraumversorgung in Kassel durfte die Landesregierung auch zu dem Schluß kommen, die künftige Wohnraumversorgung sei dort besonders gefährdet. Maßgebend für diese Beurteilung ist allerdings weniger eine Analyse des Verhältnisses von Angebot und Nachfrage oder des Grades der Unterversorgung mit Wohnraum. Gegen diese rein quantitative Betrachtungsweise hat das Bundesverwaltungsgericht zu Recht eingewandt, Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG setze nicht eine besondere Unterversorgung mit Wohnraum, sondern eine besondere Gefährdung der weiteren Wohnraumversorgung voraus (vgl. im einzelnen Urteil vom 11. März 1983 a.a.O. S.16). Für Kassel ergibt sich die besondere Gefährdungslage aus seiner Eigenschaft als Industriestadt, Mittelpunkt Nordhessens und den Besonderheiten seiner Sozialstruktur. So lag und liegt der Anteil der über 60 Jahre alten Einwohner mit über 25 % der Gesamtzahl der Einwohner Kassels deutlich über dem Landesdurchschnitt. Auch die Arbeitslosenzahlen lagen und liegen stets über dem Bundes- und Landesdurchschnitt. Hinzu kommt, daß Kassel Standort der Gesamthochschule Kassel mit steigenden Studentenzahlen ist. Diese Besonderheiten der Sozialstruktur sind geeignet, die Gefährdungsprognose des Verordnungsgebers zu rechtfertigen und die Annahme zu begründen, die Gefährdung werde voraussichtlich auf längere Zeit fortbestehen (vgl. BVerwG a.a.O. S. 16 ff.). Denn die genannten Umstände lassen den Kasseler Wohnungsmarkt als labil erscheinen, bei dem schon kurzfristige Entwicklungen zu einer nachhaltigen Veränderung der Wohnraumversorgung in Richtung auf eine zunehmende Unterversorgung führen können. Der hohe Anteil relativ einkommensschwacher Einwohner läßt die damalige Besorgnis nicht unbegründet erscheinen, daß die Eigentümer die Ertragssteigerung des Grundbesitzes mangels einer Steigerungsfähigkeit der Mieten durch Umwandlung von Wohnraum in Gewerberaum oder sogenannte Luxuswohnungen herbeizuführen trachten. Aufgabe eines Zweckentfremdungsverbotes nach Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG ist es jedoch, derartigen Entwicklungen entgegenzuwirken, soweit für sie der Genehmigungsvorbehalt nach § 1 der Ersten Hessischen Zweckentfremdungsverordnung gilt. Denn damit kann sowohl Umnutzungen als auch dem Leerstehenlassen oder dem Abbruch von Wohnungen entgegengewirkt werden. Im Ergebnis ist damit festzuhalten, daß der Erlaß der Siebenten Hessischen Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum gerechtfertigt war, soweit die Stadt Kassel in das Verbot einbezogen blieb. Dies deckt sich auch mit der Sichtweise der Antragstellerin, die weniger die Voraussetzungen des Erlasses der Verordnung als vielmehr deren Aufrechterhaltung im Jahre 1986 angreift. Aber auch insoweit bleibt der Normenkontrollantrag ohne Erfolg. Der Prüfungsmaßstab des Senats ist insoweit allerdings nicht identisch mit demjenigen Maßstab, den er für die Kontrolle des Vorliegens der Ermächtigungsvoraussetzungen des Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG im Zeitpunkt des Verordnungserlasses heranzuziehen hat. Denn gesetzesabhängige Verordnungen bleiben grundsätzlich solange gültig, bis sie förmlich aufgehoben werden. Der nachträgliche Wegfall der in der Ermächtigungsgrundlage genannten Voraussetzungen führt nicht zu einem automatischen Außerkrafttreten der auf ihrer Grundlage früher wirksam erlassenen Verordnung (vgl. BVerfG, Beschluß vom 3. Dezember 1958 - 1 BvR 488/57 - BVerfGE 9,3 ; Beschluß vom 16. Mai 1961 - 2 BvF 1/60 BVerfGE 12,341 ; Beschluß vom 25. Juli 1962 - 2 BvL 4/62 - BVerfGE 14,245 ; BVerwG Urteil vom 12. Dezember 1979, Buchholz a.a.O. S.32; Maunz-Dürig, Art. 80 GG Rdnr. 24). Für den Zeitraum nach Erlaß der Zweckentfremdungsverordnung darf der Senat daher nur prüfen, ob die Verordnung offensichtlich gegenstandslos oder funktionslos geworden ist, so daß die Unwirksamkeit der Norm auch ohne einen Aufhebungsakt des Verordnungsgebers feststeht (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1979 a.a.O. m.w.N.) oder ob der Verordnungsgeber zur Behebung eines materiellen Verfassungsverstoßes die Aufhebung der Verordnung hätte anordnen müssen (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1979 a.a.O. S. 32 f.; Urteil vom 11. März 1983 a.a.O. S. 19 f.). Anhaltspunkte für eine offensichtliche Funktionslosigkeit der Zweckentfremdungsverordnung sind nicht ersichtlich. Die Landesregierung war auch entgegen dem Hauptvorbringen der Antragstellerin in diesem Normenkontrollverfahren nicht zur Aufhebung der Zweckentfremdungsverordnung verpflichtet. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist anerkannt, daß der Gesetz- oder Verordnungsgeber insbesondere bei Grundrechtseingriffen verpflichtet ist, die bei Erlaß der Rechtsvorschrift getroffene Entscheidung im Hinblick auf spätere neue und nicht vorhersehbare Entwicklungen dahingehend zu überprüfen, ob an der ursprünglichen Entscheidung festgehalten werden soll (vgl. BVerfG, Beschluß vom 18. Dezember 1968 - 1 BvL 5,14/64 und 5,11,12/65 - BVerfGE 25,1 ); Beschluß vom 8. August 1978 - 2 BvL 8/77 - BVerfGE 49,89 ; Urteil vom 1. März 1979 - 1 BvR 532, 533/77, 419/78 und 1 BvL 21/78 - BVerfGE 50,290 ). Diese Überprüfungsaufgabe mit der sich unter Umständen daraus ergebenden Anpassungspflicht des Gesetz- oder Verordnungsgebers ist Ausdruck der Bindung der gesetzgebenden Gewalt an die Grundrechte, wie sie in Art. 1 Abs. 3 GG verankert ist. Die Antragstellerin hat daher grundsätzlich einen Anspruch darauf, daß die Landesregierung zur Wahrung ihrer sich aus der Eigentumsgarantie ergebenden Rechte die Aufrechterhaltung des Zweckentfremdungsverbotes einer Überprüfung im Hinblick auf ihre Aufrechterhaltung unterzieht. Diese Überprüfungspflicht verdichtet sich aber erst dann zum Gebot der Aufhebung der Norm, wenn zweifelsfrei erwiesen ist, daß jede andere Entscheidung des Verordnungsgebers die sich aus Art. 14 GG ergebenden Grenzen überschritte. Dies gilt insbesondere dann, wenn die zu überprüfende Norm wie vorliegend das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum lediglich als Inhalts- und Sozialbindungsbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 GG anzusehen ist und die grundsätzliche Privatnützigkeit des Grundeigentums nicht angetastet wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. März 1983 a.a.O. S. 18 m.w.N.). In diesen Fällen ist im Regelfall davon auszugehen, daß der Verordnungsgeber im Rahmen des ihm zustehenden Beurteilungsspielraums über die Aufrechterhaltung oder Aufhebung der Norm entscheiden muß; den Gerichten kann hier nur die Aufgabe einer Mißbrauchskontrolle zukommen. Diese Beschränkung gerichtlicher Normenkontrolle ist im Bereich des Wohnungsrechts deshalb besonders gerechtfertigt, weil es hier um die Beurteilung langfristiger Entwicklungen komplexer Art geht, bei denen die Bewertung der verschiedenen Gesichtspunkte und Einzeltrends unterschiedlich ausfallen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1979 a.a.O. S. 33; BVerfG, Beschluß vom 12. Oktober 1976 - 1 BvR 197/73 - BVerfGE 42,374 ). Unter Beachtung dieser Grundsätze sieht sich der Senat nicht in der Lage, die Ungültigkeit der Zweckentfremdungsverordnung für den Bereich der Stadt Kassel im Zeitpunkt der Beschlußfassung festzustellen. Die besondere Gefährdung der Wohnraumversorgung hat sich nicht in einer derart schwerwiegenden Weise verändert, daß von einem Verfassungsverstoß ausgegangen werden könnte. Die vom Antragsgegner ermittelten Zahlen lassen eher den Schluß zu, daß sich die Gefährdung der Wohnraumversorgung gegenüber der 1979/80 bestehenden Situation erhöht hat. Zwar ist ein nachhaltiger Leerstand von Wohnungen nach wie vor festzustellen. Gleichzeitig aber hat sich die Zahl der Wohnungssuchenden, die nicht mit ausreichendem Wohnraum versorgt sind und deren Einkommen unterhalb der Einkommensgrenzen nach § 25 II. WoBauG liegt, erhöht. Betrug diese Zahl 1982 noch 1.510, so steigerte sie sich 1985 auf 1.611 Personen. Berücksichtigt man weiter, daß die Arbeitslosenquote derzeit mit 16 % erheblich über dem Bundes- und Landesdurchschnitt liegt, so begründet dieser Umstand ebenfalls die Annahme, daß von einem evidenten Verschwinden der besonderen Gefährdungslage nicht die Rede sein kann. Zwar mag es sein, daß sich in anderen Teilbereichen der Kasseler Wohnungsmarkt weiter entspannt hat. Was jedoch gerade die Versorgung breiter Bevölkerungsschichten mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen angeht, so belegen auch die vom Verwaltungsgericht Kassel ermittelten Tatsachen nicht, daß die Verordnung materiell verfassungswidrig geworden wäre. Die Besonderheiten der Kasseler Sozialstruktur lassen vielmehr auf die nach wie vor bestehende Labilität des dortigen Wohnungsmarktes schließen. Dabei ist auch zu berücksichtigen, daß der Neubau von Wohn- oder Geschäftshäusern stark zurückgegangen ist. Da der Senat die Verfassungsmäßigkeit der Zweckentfremdungsverordnung nur eingeschränkt überprüfen kann, ist es entbehrlich, entsprechend dem Vortrag der Antragstellerin die Verhältnisse auf dem Kasseler Wohnungsmarkt statistisch zu ermitteln oder durch Sachverständige ermitteln zu lassen. Deshalb braucht der Senat auch nicht abzuwarten, bis das vom Antragsgegner beauftragte Institut Wohnen und Umwelt in Darmstadt genauere Zahlen über den Wohnungsleerstand in Hessen ermittelt hat. Denn dabei handelt es sich nur um einen Teil des Sachverhalts, der von der Landesregierung bei der Entscheidung über die Aufrechterhaltung bzw. Aufhebung des Zweckentfremdungsverbots für einzelne Städte und Gemeinden zu berücksichtigen und zu bewerten ist. Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen, da sie unterliegt (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG.