5 TH 1485/93

Mit dem angefochtenen Beschluß hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Anforderung von Säumniszuschlägen in Höhe von 7.458,-- DM gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Alternative VwGO angeordnet und der Antragsgegnerin gemäß § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO aufgegeben, die erforderlichen Maßnahmen zur Löschung einer Sicherungshypothek, soweit diese der Sicherung der Säumniszuschlagsforderung dient, vorzunehmen. Die hiergegen gerichtete Beschwerde der Antragsgegnerin ist zulässig, kann aber in der Sache keinen Erfolg haben, denn das Verwaltungsgericht hat die fraglichen Anordnungen des vorläufigen Rechtsschutzes zu Recht getroffen. Der Senat geht - ebenso wie das Verwaltungsgericht und im übrigen auch die Beteiligten - davon aus, daß in der Bezifferung und Anforderung der streitigen Säumniszuschläge in dem Schreiben der Antragsgegnerin vom 11. Dezember 1992 ein mit Widerspruch und Anfechtungsklage angreifbarer Verwaltungsakt zu sehen ist. Im Unterschied zu den bereits mit Bescheiden vom 29. Dezember 1980 (Straßenbeitrag und Wasseranschlußkosten) und vom 4. Juli 1986 (Kläranlagenbeitrag) festgesetzten Hauptforderungen sind die hierauf entfallenden Säumniszuschläge erstmals in dem Schreiben vom 11. Dezember 1992 beziffert und geltend gemacht worden. Die Antragsgegnerin hat dabei ihre Säumniszuschlagsforderung auch insoweit inhaltlich konkretisiert, als sie sich auf einen Säumniszeitraum von Februar 1981 bis August 1986 beschränkt und für den sich daran anschließenden Zeitraum - aus welchen Gründen auch immer - keine Säumniszuschläge berechnet hat. Das spricht dafür, der Anforderung der Säumniszuschläge in dem Schreiben vom 11. Dezember 1992 nicht nur die Bedeutung einer mit der Androhung der Zwangsvollstreckung verbundenen Mahnung im Sinne der §§ 18 Abs. 1 Nr. 2, 19 des Hessischen Verwaltungsvollstreckungsgesetzes (HVwVG) - die als solche kein Verwaltungsakt wäre (vgl. Kopp, Verwaltungsgerichtsordnung, 9. Aufl. 1992, § 167 Rdnr. 17) - beizulegen, sondern sie weitergehend als Regelung mit Verwaltungsaktqualität zu verstehen. Daß es bei Säumniszuschlägen einer besonderen Festsetzung nicht bedarf (§ 218 Abs. 1 Satz 1,2. Halbsatz AO in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. a KAG), steht dem nicht entgegen, denn zum einen bleibt es der Behörde unbenommen, die Säumniszuschläge gleichwohl durch besonderen Leistungsbescheid festzusetzen und geltend zu machen, und zum anderen ist gemäß § 19 Abs. 4 HVwVG bei Säumniszuschlägen, die zusammen mit der Hauptleistung beigetrieben werden sollen, auch eine Mahnung als Voraussetzung der Zwangsvollstreckung entbehrlich, so daß sich die Annahme, die Aufforderung zur Zahlung der streitigen Säumniszuschläge habe - lediglich - eine Mahnung sein sollen, ebenfalls nicht mit einem dahingehenden gesetzlichen Erfordernis begründen läßt. Zuzustimmen ist dem Verwaltungsgericht auch insoweit, als es angenommen hat, daß Säumniszuschläge "öffentliche Abgaben" im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind, so daß dem Widerspruch des Antragstellers gegen die Anforderung der Säumniszuschläge in dem Schreiben der Antragsgegnerin vom 11. Dezember 1992 nicht schon von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zukommt. Der Senat gibt aus Anlaß des vorliegenden Falles seine anderslautende bisherige Rechtsprechung, bei Säumniszuschlägen handele es sich weder um Abgaben noch um Kosten im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (vgl. Beschlüsse vom 25.10.1974 - V TH 19/74 - ESVGH 26, 184 = VerwRspr. 27, 1010, vom 27. Oktober 1975 - V TH 13/75 - und vom 28. Juni 1982 - V TH 9/82 -) auf und schließt sich der Gegenmeinung an, die, soweit dem Senat bekannt ist, in der obergerichtlichen Rechtsprechung bislang vom OVG Münster (Beschluß vom 31.8.1983 - 3 B 538/83 - DÖV 1984, 121 = DVBl. 1984, 347 = NVwZ 1984, 395) und vom OVG Bremen (Beschlüsse vom 27.1.1986 - 1 B 65/85 - KStZ 1986, 153, und vom 6.4.1993 - 1 B 6/93 - KStZ 1993, 236) vertreten wird. Die Eigenschaft von Säumniszuschlägen als öffentliche Abgaben im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hatte der Senat vor allem mit dem Argument verneint, daß Säumniszuschläge nicht unmittelbar der Deckung des Finanzbedarfs der öffentlichen Hand dienten, sondern ein Druckmittel darstellten, durch welches die Abgabepflichtigen zur pünktlichen Zahlung der jeweiligen Abgabe angehalten werden sollen (ähnlich: BayVGH, Beschluß vom 2.4.1985 - Nrn. 23 CS 85 A 361, 23 CE 84 A 2898, 23 CE A 2900 - KStZ 1985, 155, 156; OVG Koblenz, Beschluß vom 15.7.1986 - 12 B 79/86 - NVwZ 1987, 64 = DÖV 1987, 35; OVG Lüneburg, Beschluß vom 27.1.1988 - 9 OVG B 104/87 - KStZ 1988, 57). Diese Betrachtungsweise läßt indessen unberücksichtigt, daß die Säumniszuschläge unbeschadet ihrer Funktion als "Druckmittel eigener Art" auch die Funktion erfüllen, wirtschaftliche Nachteile auszugleichen, die der öffentlichen Hand aus Zahlungsverzögerungen entstehen (vgl. Bundesfinanzhof, Urteil vom 29.8.1991 - V R 78/86 - BFHE 165, 178, 183, mit weiteren Nachweisen zur eigenen Rechtsprechung; ferner OVG Bremen, Beschluß vom 6.4.1993, a.a.O., S. 237). Der finanzielle Ausgleich für die Wertminderung, die mit einem verzögerten Zahlungseingang verbunden ist, wird im Falle der Aussetzung der sofortigen Vollziehung durch die Erhebung von Aussetzungszinsen (§ 237 AO) und im Falle nicht zinsloser Stundung durch die Erhebung von Stundungszinsen (§ 234 Abs. 1 AO) bewirkt. Soweit die Verzögerung des Zahlungseingangs weder auf einer Vollziehungsaussetzung noch auf einer Stundung, sondern auf einer "Säumnis" des Abgabeschuldners beruht, kann der Ausgleich dafür nur über die - höheren - Säumniszuschläge erfolgen, denn irgendeinen anderen Ausgleich sieht das Gesetz in diesem Falle nicht vor. Der Bundesfinanzhof (a.a.O.) betont zu Recht den systematischen Zusammenhang zwischen den Regelungen über Stundungs- und Aussetzungszinsen einerseits und der Regelung über die Erhebung von Säumniszuschlägen andererseits. Verwirkte Säumniszuschläge treten - was den Ausgleich für die Wertminderung infolge verzögerten Zahlungseingangs angeht - gleichsam a n d i e S t e l l e von Stundungs- und Aussetzungszinsen. Die Finanzierungsfunktion der Säumniszuschläge geht sogar noch weiter, da sie neben dem eigentlichen "Zinsersatz" auch den besonderen Verwaltungsaufwand umfaßt, den gerade eine Säumnis infolge der durch sie ausgelösten Verwaltungstätigkeit verursacht (OVG Bremen, Beschluß vom 6.4.1993, a.a.O.). Hiervon ausgehend kommt der Finanzierungsfunktion des Säumniszuschlags neben der "Druckmittelfunktion" ein nicht unerhebliches Gewicht zu. Dies aber zwingt dazu, den Säumniszuschlag ebenso als "öffentliche Abgabe" im Sinne des § 80 Abs. 2 Satz 1 VwGO zu behandeln wie die zugrundeliegende Abgabenschuld selbst. Daß der Abgabenbegriff in § 80 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht auf die klassischen Abgaben "Steuern, Gebühren und Beiträge" eingeschränkt werden kann, wie noch in dem Senatsbeschluß vom 28. Juni 1983 (5 TH 20/83 - DÖV 1983, 1012) angenommen wurde, hat der Senat bereits in den Entscheidungen zur Ausgleichsfinanzierungsumlage nach § 92 Abs. 8 des Hessischen Wassergesetzes vom 22. Januar 1990, GVBl. I S. 114, und zur Sonderabfallabgabe nach dem Hessischen Sonderabfallabgabengesetz vom 26. Juni 1991, GVBl. I S. 218, zum Ausdruck gebracht (Senatsbeschlüsse vom 10. Juni 1992 - 5 TH 2671/91 - und vom 26. September 1994 - 5 TH 595/93 -). Für das Vorliegen einer Abgabe im Sinne des § 80 Abs. 2 Satz 1 VwGO mit der Folge des Ausschlusses des Suspensiveffekts genügt es, daß die hoheitlich geltend gemachte öffentlich-rechtliche Geldforderung jedenfalls a u c h zur Deckung eines allgemeinen oder besonderen Finanzbedarfs dient (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.1992 - 4 C 30.90 - HSGZ 1993, 458). Eine gleichzeitige - d.h. n e b e n der Finanzierungsfunktion bestehende - Lenkungs-, Antriebs-, Zwangs- oder Straffunktion schließt die Abgabeneigenschaft nicht aus. Für Säumniszuschläge bedeutet das, daß auch sie als "Abgaben" im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO anzusehen sind, und daß folglich einem Widerspruch gegen die Anforderung von Säumniszuschlägen nicht schon von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zukommt. Das Verwaltungsgericht hat die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Anforderung von Säumniszuschlägen gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Halbsatz VwGO mit der Begründung angeordnet, daß an der Rechtmäßigkeit der streitigen Anforderung ernstliche Zweifel bestünden, weil bezüglich der geltend gemachten Säumniszuschläge bereits Zahlungsverjährung eingetreten sei. Auch das ist richtig. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin ist die Fälligkeit der streitigen Säumniszuschläge, von der wiederum der Beginn der Zahlungsverjährung abhängt (§ 229 AO in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. a KAG), nicht erst durch deren Anforderung in dem Schreiben vom 11. Dezember 1992 ausgelöst worden. Da für die Entstehung der Säumniszuschlagsforderung der Antragsgegnerin die Verwirklichung des gesetzlichen Tatbestands - gemäß § 240 AO in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. b KAG also die Nichtzahlung der seinerzeit festgesetzten Abgaben zu den in den damaligen Bescheiden bestimmten Fälligkeitszeitpunkten - genügte (§ 218 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz AO in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. a KAG), kam es auch für den Eintritt der Fälligkeit der Säumniszuschläge und damit für den Beginn der Zahlungsverjährung allein auf diesen Zeitpunkt an. Eine später ergehende Zahlungsaufforderung konnte gemäß § 231 AO in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. a KAG die Verjährung nur solange unterbrechen, als sie noch innerhalb des Laufs der fünfjährigen Verjährungsfrist erfolgte. Eben dies war bei der Anforderung der Säumniszuschläge für die Zeit von Februar 1981 bis August 1986 durch das Schreiben der Antragsgegnerin vom 11. Dezember 1992 nicht mehr der Fall, denn sämtliche Säumniszuschläge - soweit angefordert - waren zu diesem Zeitpunkt bereits verjährt. Sollte die Antragsgegnerin meinen, eine - erstmalige - Zahlungsaufforderung bezüglich angefallener Säumniszuschläge könne n a c h Ablauf der Verjährungsfrist eine neue Fälligkeit auslösen und die an sich bereits eingetretene Verjährung im nachhinein ungeschehen machen, so wäre das eine Fehlvorstellung. Wegen der Begründung im einzelnen kann auf die zutreffenden Ausführungen in dem erstinstanzlichen Beschluß Bezug genommen werden. Die Einwände, die die Antragsgegnerin hiergegen in ihrer Beschwerdebegründung vorbringt, geben keinen Anlaß zu einer abweichenden rechtlichen Beurteilung. Das Argument, daß die Annahme eines Verjährungseintritts in Fällen der vorliegenden Art den "besonders lange säumigen" Abgabeschuldner für seine Säumnis noch "belohne" und somit zu einem völlig unbefriedigenden Ergebnis führe, überzeugt nicht, denn die Behörde hat es - insoweit gilt nichts anderes als bei der Nichtzahlung f e s t g e s e t z t e r Abgaben auch - in der Hand, durch geeignete verjährungsunterbrechende Handlungen v o r Ablauf des Verjährungszeitraums den Eintritt der Zahlungsverjährung zu verhindern. Die Antragsgegnerin kann auch aus dem von ihr zitierten Senatsurteil vom 20. Juni 1994 - 5 UE 1388/91 - nichts herleiten, was ihre Rechtsaufforderung stützen könnte. Der Senat hat in diesem Urteil - ohne endgültige rechtliche Festlegung - ausgeführt, daß es sich bei Säumniszuschlägen nicht um "wiederkehrende oder laufende Leistungen" im Sinne des § 131 Abs. 2 Satz 2 VwGO handeln dürfte, sondern um eine einheitliche Leistung, deren endgültige Höhe nach Beendigung der Säumnis feststehe. Die Antragsgegnerin meint, daß dieses Verständnis eine an die monatsweise Verwirkung von Säumniszuschlägen anknüpfende "kontinuierliche" oder "sukzessive" Verjährung ausschließe und zu einer Verjährung führen müsse, die erst mit der Bezifferbarkeit des Gesamtanspruchs nach Abschluß der Säumnis bzw. einer entsprechenden Festsetzung und Anforderung beginnen könne. Das aber ist nicht so. Das Verständnis des Anspruchs auf Säumniszuschläge als eines der Höhe nach "in der Entwicklung begriffenen", aber gleichwohl einheitlichen Anspruchs schließt es nicht aus, den Beginn der Zahlungsverjährung auf die monatsweise Teilentstehung des Gesamtanspruchs zu beziehen; dies wiederum hat zur Folge, daß sich auch der Verjährungseintritt monatsweise für die jeweils entstandenen bzw. "hinzugekommenen" Teile des Gesamtbetrages der Säumniszuschläge verwirklicht. Auf Grund der ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der streitigen Anforderung von Säumniszuschlägen war es gemäß § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO auch geboten, die Aufhebung der auf die streitigen Säumniszuschläge bezogenen Vollziehungsmaßnahmen anzuordnen; dies hat das Verwaltungsgericht in nicht zu beanstandender Weise durch den Ausspruch in Ziffer 3 seines Beschlusses getan. Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den erstinstanzlichen Beschluß, soweit mit ihm dem Rechtsschutzbegehren des Antragstellers entsprochen wurde, ist nach allem mit für die Antragsgegnerin negativer Kostenfolge (§ 154 Abs. 2 VwGO) zurückzuweisen. Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf den §§ 20 Abs. 3, 13, 14 (analog) GKG. Sowohl für das Aussetzungsbegehren (§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO) als auch für die hieran anknüpfende Aufhebung der Vollziehung (§ 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO) hat der Senat jeweils ein Drittel der streitigen Forderung ( 2.486,-- DM) zugrunde gelegt, so daß sich der Streitwert insgesamt auf 4.972,-- DM beläuft. Dieser Beschluß ist unanfechtbar.