7 TG 1502/96

Die Beschwerde, über die im Einverständnis der Beteiligten gemäß § 87a Abs. 2 und 3 VwGO von der Berichterstatterin anstelle des Senats entschieden werden kann, bleibt ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes im Hinblick auf die drohende Vollstreckung des Bescheides des Regierungspräsidiums D vom 29.10.1993, durch den der Antragstellerin im Wege der nachträglichen Auflage gemäß §§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a., 4 Abs. 2 Nr. 3 Wasserhaushaltsgesetz - WHG - auferlegt wird, an den Wasserverband Hessisches Ried anteilige Beiträge für entstandene oder entstehende Kosten für die Infiltration von aufbereitetem Rheinwasser zu leisten, zutreffend als Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO behandelt (sogenannte faktische Vollziehung) (vgl. Kopp, VwGO, 10. Aufl., § 80 Rdnr. 10; Finkelnburg/Jank, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 3. Aufl., Rdnr. 697 ff.) und zu Recht festgestellt, daß der Widerspruch der Antragstellerin aufschiebende Wirkung hat. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den angefochtenen Bescheid entfällt hier nicht nach § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, weil es sich bei der Geltendmachung dieser Forderung nicht um die Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten im Sinne dieser Bestimmung handelt. Nach der inzwischen herrschend gewordenen, weiten Auslegung des Begriffs der "Abgaben" im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO fallen unter diesen Begriff alle hoheitlich geltend gemachten öffentlich-rechtlichen Geldforderungen, die aufgrund eines normativ bestimmten Tatbestandes erhoben werden und zur Deckung des Finanzbedarfs eines Hoheitsträgers für die Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben dienen, wobei es rechtlich ohne Bedeutung ist, wenn die Abgabe außer dieser Finanzierungsfunktion auch anderen Zwecken, wie etwa Zwecken der Wirtschaftslenkung dient (OVG Berlin, Beschluß vom 08.04.1986 - 2 S 65/85 - NVwZ 1987, 61 ; BayVGH, Beschluß vom 23.08.1989 - Nrn. 7 CS 89.80 u.a. - BayVBl. 1990, 469 ; BayVGH, Beschluß vom 16.07.1990 - 7 CS 90.1090 - NVwZ-RR 1990, 639; Hess. VGH, Beschluß vom 14.01.1991 - 6 TH 3410/90 - DÖV 1991, 1029; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluß vom 03.09.1992 - 14 B 684/92 - DVBl. 1993, 563; Hess. VGH, Beschluß vom 27.09.1994 - 5 TH 1485/93 - NVwZ-RR 1995, 158; Kopp, a.a.O., § 80 Rdnr. 37a; Redeker/von Oertzen, VwGO, 11. Aufl., § 80 Rdnr. 16; Finkelnburg/Jank, a.a.O., Rdnr. 535; Schoch in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: 01.04.1996, § 80 Rdnr. 112). Der Begriff der öffentlichen Abgaben ist damit nicht auf die klassische Trias der öffentlichen Lasten (Steuern, Gebühren, Beiträge) beschränkt. Unerheblich ist unter dem Blickwinkel des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO daher, wie die Geldleistungspflicht ihrem materiell-rechtlichen Gehalt nach zu qualifizieren ist (BVerwG, Urteil vom 17.12.1992 - 4 C 30.90 - DVBl. 1993, 441 ). Es können auch Sonder- und Ausgleichsabgaben sowie Ausgleichszahlungen verschiedener Art unter diesen Begriff zu rechnen sein, sofern sie die genannten Merkmale erfüllen. Dies ist aber bei der vorliegenden Geldleistungspflicht nicht der Fall. Gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 3 WHG können dem Benutzer eines Gewässers "angemessene Beiträge zu den Kosten von Maßnahmen auferlegt werden, die eine Körperschaft des öffentlichen Rechts trifft oder treffen wird, um eine mit der Benutzung verbundene Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu verhüten oder auszugleichen." Zum Teil wird zwar die Auffassung vertreten, die enge Verknüpfung mit den Kosten der schadensverhütenden bzw. -kompensierenden Maßnahmen lasse die Finanzierungsfunktion dieser Geldleistungspflicht in den Vordergrund treten, so daß man von einer öffentlich-rechtlichen Abgabe sprechen müsse (Jarass, Probleme des Beitragsrechts, insbesondere im Bereich der Wasserwirtschaft, BB 1977, 122; in Ergebnis ebenso: Sieder-Zeitler-Dahme, Wasserhaushaltsgesetz, Stand: Januar 1996, § 4 Rdnr. 22; unklar: Gieseke/Wiedemann/Czychowski, Wasserhaushaltsgesetz, 6. Aufl., § 4 Rdnr. 100). Die Beiträge gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 3 WHG werden jedoch nicht von allen oder von einem großen Teil von Abgabepflichtigen erhoben, die einen normativ bestimmten Tatbestand erfüllen, und können daher schon deshalb nicht unter den Begriff der öffentlichen Abgabe im Sinne von § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO fallen. Kennzeichnend für solche Abgaben ist, daß sie, weil normativ nach generellen Maßstäben bestimmt, eine größere Zahl von Abgabepflichtigen in gleicher Weise treffen (BayVGH, Beschluß vom 16.07.1990 - 7 CS 90.1090 - a.a.O.). Dies ist hier nicht der Fall, weil aufgrund des in § 4 Abs. 2 Nr. 3 WHG gewährten weiten Auswahlermessens die Behörde aus der Gruppe der potentiell Pflichtigen Teilgruppen herausgreifen und einer Beitragspflicht unterwerfen kann, soweit Unterscheidungskriterien wie Größe oder Wahrscheinlichkeit des Nutzens der getroffenen Maßnahmen für den Pflichtigen oder die Aufwendigkeit der Beitragserhebung bzw. andere sachliche Gründe eine unterschiedliche Behandlung der Pflichtigen im Lichte des Art. 3 Abs. 1 GG als gerechtfertigt erscheinen lassen (vgl. zu diesem Gesichtspunkt: Jarass, a.a.O., S. 124; Gieseke/Wiedemann/Czychowski, a.a.O., § 4 Rdnr. 101). Gegen die Annahme, daß es sich bei dem in § 4 Abs. 2 Nr. 3 WHG genannten Beitrag um eine öffentliche Abgabe handelt, spricht ferner auch, daß der Behörde hinsichtlich der Frage, ob der Beitrag überhaupt erhoben werden soll, ein Entschließungsermessen eingeräumt wird. Die Grundsätze des Rechtsstaats fordern, daß die Norm, die eine Abgabepflicht begründet, nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt ist, so daß die Abgabelast meßbar und in gewissem Umfang für den Staatsbürger voraussehbar und berechenbar wird. Vor allem darf der Gesetzgeber die Entscheidung über die Grenzen der Freiheit des Bürgers nicht einseitig in das Ermessen der Verwaltung legen (BVerfG, Beschluß vom 10.10.1961 - 2 BvL 1/59 - BVerfGE 13, 153 ; BVerfG, Beschluß vom 31.05.1988 - 1 BvR 520/83 - BVerfGE 78, 214 ; Leibholz/Rinck/Hesselberger, Grundgesetz, Stand: August 1996, Art. 20 Rdnr. 732; Tipke/Kruse, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, Stand: August 1996, § 3 Rdnr. 28; Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: Januar 1996, § 2 Rdnr. 69, 74). Würde man aber in dem "Beitrag" im Sinne des § 4 Abs. 2 Nr. 3 WHG eine öffentliche Abgabe sehen, wäre die Vorschrift wegen Verstoßes gegen den Bestimmtheitsgrundsatz verfassungswidrig. Nach dem Grundsatz der verfassungskonformen Auslegung, der gebietet, daß von mehreren, nach Wortlaut und Gesetzeszweck möglichen Normdeutungen, von denen die eine zu einem verfassungswidrigen, die andere zu einem verfassungsgemäßen Ergebnis führt, diejenige vorzuziehen ist, die mit dem Grundgesetz in Einklang steht, ist folglich diejenige Auslegung der Bestimmung des § 4 Abs. 2 Nr. 3 WHG vorzuziehen, wonach der "Beitrag" keine öffentliche Abgabe, sondern eine andere öffentlich-rechtliche Geldleistungspflicht darstellt, die nicht den gleichen strengen Bestimmtheitsanforderungen wie die öffentlichen Abgaben unterliegt. Der streitgegenständlichen Geldleistungspflicht kommt überdies auch eine Finanzierungsfunktion im Sinne des Begriffs der öffentlichen Abgabe des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht zu. Eine mehr oder weniger bedeutsame Finanzierungsfunktion kommt im Grunde jeder öffentlich-rechtlichen Geldleistung zu. Letztlich kommen alle in öffentliche Kassen fließenden Einnahmen als Finanzierungsmittel in Betracht. Da der Gesetzgeber aber in § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht allgemein von öffentlich-rechtlichen Geldleistungen spricht, sondern den engeren Begriff der öffentlichen Abgaben verwendet, können nur solche Zahlungen gemeint seien, auf deren unverzüglichen Eingang die Abgabengläubiger in gesteigertem Maße angewiesen sind, weil sie nach materiellem Recht fest mit ihrem Eingang rechnen und daher für die Aufgabenerfüllung einplanen. Der Sinn und Zweck des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO besteht darin, zur Sicherung einer geordneten Haushaltsführung und effektiven Erfüllung der öffentlichen Aufgaben die Stetigkeit des Mittelflusses zu gewährleisten (Schoch in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, a.a.O., § 80 Rdnrn. 113 f., VGH Mannheim, Beschluß vom 27.01.1984 - 14 S 2429/83 - DVBl. 1984, 345; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluß vom 22.01.1985 - 11 B 2567/84 - NVwZ 1987, 62 ; BayVGH, Beschluß vom 16.07.1990 - 7 CS 90.1090 - a.a.O.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluß vom 03.09.1992 - 14 B 684/92 - a.a.O.). Es soll verhindert werden, daß durch die Einlegung von Rechtsbehelfen die Finanzierung und Durchführung öffentlicher Aufgaben gefährdet wird. § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO will zur effektiven Erfüllung der öffentlichen Aufgaben die Deckung des öffentlichen Finanzbedarfs gewährleisten. Dies ist letztlich der Grund dafür, weshalb der Gesetzgeber in einer vorweggenommenen Interessenabwägung in Ausnahme von der Grundregel des § 80 Abs. 1 VwGO dem öffentlichen Interesse am Ausschluß der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage den Vorrang gegeben hat. Auch das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 17.12.1992 - 4 C 30.90 - a.a.O.) geht davon aus, daß es dem Sinn der mit § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bezweckten Angleichung an das Steuerrecht entspreche, in die Sofortvollzugsregelung alle Abgaben einzubeziehen, durch die, Steuern vergleichbar, die Befriedigung des öffentlichen Finanzbedarfs sichergestellt wird. Eine derartige Bedeutung kommt der streitgegenständlichen Geldleistungspflicht nicht zu. Sie stellt keine regelmäßig von einem bestimmten Kreis von Abgabenpflichtigen erhobene und damit haushaltsmäßig fest kalkulierbare Abgabe dar, sondern ist eine eher außerordentliche, im Einzelfall aufgrund einer behördlichen Auflage zu leistende Zahlung. Die Häufigkeit der Erhebung und die Höhe der geforderten Geldleistung hängen von einer Vielzahl nicht vorhersehbarer Umstände ab, wie das Ausmaß der mit einer Gewässerbenutzung verbundenen Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, die Art und Kostenintensität der zur Schadenskompensierung ergriffenen Maßnahmen und die Zahl der zu den Kosten der Ausgleichsmaßnahmen heranzuziehenden Pflichtigen. Wegen dieser Imponderabilien kann die öffentliche Hand nicht mit dem Eingang von Zahlungen gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 3 WHG und erst recht nicht mit Zahlungen in bestimmter Höhe rechnen. Es handelt sich vielmehr um außerordentliche, unvorhersehbare Einnahmen, so daß nicht angenommen werden kann, daß die öffentliche Hand auf sie in gleicher Weise wie bei Steuern zur effektiven Erfüllung der öffentlichen Aufgaben im Sinne einer geordneten Haushaltsführung angewiesen ist. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die Festsetzung des Streitwertes beruht auf den §§ 13 Abs. 1 Satz 1, 20 Abs. 3 GKG und richtet sich nach der Bedeutung der Sache für den Beschwerdeführer. Der Senat hat für die Bemessung des Streitwertes den Betrag des geforderten Beitrages in Höhe von 544.874,40 DM zugrunde gelegt und diesen Betrag für das vorliegende Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes um die Hälfte vermindert, so daß sich ein Streitwert in Höhe von 272.437,20 DM ergibt. Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).