5 N 520/94

Der Antrag, über den der Senat durch Beschluss entscheiden kann (§ 47 Abs. 6 Satz 1 VwGO in der früheren - bis 31. Dezember 1996 geltenden - Fassung, § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO in der ab 1. Januar 1997 geltenden Fassung), ist zulässig. Seine Statthaftigkeit ergibt sich aus § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Mit der beanstandeten Regelung der Kindertagesstättensatzung der Antragsgegnerin in der Fassung der 7. Änderungssatzung vom 10. Dezember 1993 greift die Antragstellerin eine Rechtsvorschrift an, die im Range unter dem Landesgesetz steht; hierfür sieht § 11 Abs. 1 des Hessischen Ausführungsgesetzes zur VwGO (HessAGVwGO) die Überprüfung durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof im Normenkontrollverfahren vor. Der Überprüfung durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof steht nicht gemäß § 47 Abs. 3 VwGO eine ausschließliche Prüfungskompetenz des Landesverfassungsgerichts entgegen. Art. 132 der Verfassung des Landes Hessen behält dem Hessischen Staatsgerichtshof nur Entscheidungen über die Vereinbarkeit von Gesetzen und Rechtsverordnungen mit der Hessischen Verfassung vor. Eine Überprüfung von kommunalen Satzungen durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof ist dagegen in vollem Umfang zulässig. Die Antragstellerin ist auch gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Da sie mit Bescheid vom 27. Dezember 1993 auf der Grundlage der von ihr beanstandeten Bemessungsregelung zur Kindergartengebühr zuzüglich Essensgeld herangezogen worden ist, hat sie - im Sinne der vor dem 1. Januar 1997 geltenden Gesetzesfassung, auf die es hier noch ankommt, da der Normenkontrollantrag vor dem 1. Januar 1997 gestellt worden ist (dazu: BVerwG, Beschluss vom 12.3.1998 - 4 C N 12/97 -) - durch die Anwendung der angegriffenen Rechtsvorschrift einen unmittelbaren Nachteil erlitten. Die Antragsbefugnis der Antragstellerin wäre im Übrigen auch dann zu bejahen, wenn bereits die neue Gesetzesfassung zur Anwendung käme, die - strenger - die Geltendmachung einer Rechtsverletzung verlangt. Soweit die Antragstellerin gegen den Heranziehungsbescheid vom 27. Dezember 1993 am 26. Januar 1994 Widerspruch eingelegt hat, berührt das die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags nicht, denn die Verwaltungsgerichtsordnung schließt das Normenkontrollverfahren neben einem Anfechtungsverfahren, innerhalb dessen die Norm inzidenter zu prüfen ist, nicht aus (dazu: Senatsbeschluss vom 30.6.1977 - V N 11/73 - ESVGH 28, 17,18). Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin ist aber nicht begründet. Die von ihr beanstandete Gebührenregelung der Kindertagesstättensatzung der Antragsgegnerin in der durch die 7. Änderungssatzung vom 10. Dezember 1993 eingeführten Fassung ist gültig. Gegen die Gültigkeit des vorgenannten Satzungsrechts ergeben sich zunächst in formeller Hinsicht keine Bedenken. Die 7. Änderungssatzung ist von der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin am 22. November 1993 beschlossen und am 15. Dezember 1993 durch Veröffentlichung im Wiesbadener Kurier, im Wiesbadener Tagblatt und in der Allgemeinen Zeitung - Mainzer Anzeiger - ordnungsgemäß bekannt gemacht worden. Die gewählte Form der öffentlichen Bekanntmachung entsprach der Veröffentlichungsregelung im Hauptsatzungsrecht der Antragsgegnerin. Die der 7. Änderungssatzung vorangehenden Satzungsfassungen waren ihrerseits ordnungsgemäß beschlossen und öffentlich bekannt gemacht worden. Aus der Art der Beteiligung des Stadtelternbeirats beim Erlass der 7. Änderungssatzung ergibt sich entgegen der Auffassung der Antragstellerin kein tauglicher Einwand gegen die Gültigkeit des § 9 KitaS. Nach § 4 Abs. 2 des Hessischen Kindergartengesetzes - KiGaG - vom 14. Dezember 1989, GVBl. I S. 450, zuletzt geändert durch das 4. Änderungsgesetz vom 20. Dezember 1995, GVBl. I S. 565, kann der Elternbeirat, der von der Elternversammlung gewählt wird, "von dem Träger und den im Kindergarten pädagogisch tätigen Mitarbeitern Auskunft über den Kindergarten betreffende Fragen verlangen". Dieses Informationsrecht ist von der Antragsgegnerin im Satzungsgebungsverfahren beachtet worden. Die beabsichtigte Gebührenerhöhung wurde in der Stadtelternbeiratssitzung am 15. September 1993 von dem Abteilungsleiter für den Bereich Kindertagesstätten vorgestellt und stand auch auf der Tagesordnung der Stadtelternbeiratssitzung am 4. November 1993, an der neben dem genannten Abteilungsleiter auch der Leiter des Amtes für Soziale Arbeit teilnahm. Für die Mitglieder des Stadtelternbeirates gab es daher ausreichend Gelegenheit zur Information und zur Stellungnahme. Davon abgesehen kann aus dem Informationsrecht des Elternbeirats auch kein Verfahrenserfordernis in dem Sinne abgeleitet werden, dass seine Nichtbeachtung als erheblicher Verfahrensmangel im Satzungsgebungsverfahren zu gelten und somit die Ungültigkeit von Satzungsbeschlüssen zur Folge hätte. Die beanstandete Satzungsregelung hält auch in materiell- rechtlicher Hinsicht den rechtlichen Anforderungen stand. Inhaltliche Mängel mit der Folge der Ungültigkeit des § 9 KitaS sieht die Antragstellerin darin, dass die soziale Gebührenstaffelung, als welche sich die auf der Grundlage des § 9 Abs. 2 KitaS praktizierte "Beitragsübernahme" darstelle, nicht in der Satzung selbst geregelt sei und im Übrigen mangels landesgesetzlicher Anordnung oder Vornahme einer solchen Staffelung auch gar nicht vorgesehen werden dürfe. Dazu ist Folgendes zu sagen: Nach § 10 KiGaG können die für den Besuch von Kindertagesstätten zu entrichtenden Teilnahmebeiträge oder Gebühren nach Einkommensgruppen und Kinderzahl gestaffelt werden. Die landesgesetzliche Ermächtigung in Hessen schreibt also - im Gegensatz zur Rechtslage in anderen Bundesländern - die Gebührenabstufung nach Einkommensgruppen und Kinderzahl (verkürzend: "soziale Staffelung") nicht zwingend vor, sondern stellt diese in das Ermessen der Kindergartenträger. Das wiederum ist durch die bundesgesetzliche Ermächtigung in § 90 Abs. 1 Satz 2 KJHG in der Fassung des 1. Änderungsgesetzes vom 16. Februar 1993, BGBl. I S. 637, gedeckt. Nach der vorgenannten Bestimmung kann Landesrecht "eine Staffelung der Teilnehmerbeiträge und Gebühren, die für die Inanspruchnahme der Tageseinrichtungen für Kinder zu entrichten sind, nach Einkommensgruppen und Kinderzahl oder der Zahl der Familienangehörigen vorschreiben oder selbst entsprechend gestaffelte Beträge festsetzen". Diese Formulierung ist nicht so zu verstehen, dass bereits im Landes g e s e t z die Staffelung verbindlich angeordnet sein müsste. Der Landesgesetzgeber kann sich vielmehr darauf beschränken, den kommunalen Kindergartenträgern die Möglichkeit zur Staffelung im Rahmen des von ihnen zu erlassenden Satzungsrechts einzuräumen (vgl. Lohmann in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rdnr. 697). Macht sodann der örtliche Satzungsgeber von dieser Möglichkeit durch entsprechende Ausgestaltung des Satzungsrechts Gebrauch, so ist darin in Verbindung mit der landesgesetzlichen Ermächtigung die "Festsetzung" durch "Landesrecht" im Sinne des § 90 Abs. 1 Satz 2 KJHG zu sehen. Von einer zulässigen landesgesetzlichen Ermächtigung im hessischen Kindergartengesetz ausgehend ist der Einwand der Antragstellerin berechtigt, dass die soziale Gebührenstaffelung, wenn sie wirken soll, in der Satzung selbst geregelt sein muss, und dass eben dies im vorliegenden Fall nicht geschehen ist. § 90 KJHG sieht alternativ oder auch kumulativ zwei Möglichkeiten der Rücksichtnahme auf soziale Gesichtspunkte vor: einerseits - in Absatz 1 Satz 2 - die soziale Staffelung als einen in die Gebührenbemessung integrierten Vorgang und andererseits - in Absatz 3 - den Beitrags- oder Gebührenerlass bzw. die Beitrags- oder Gebührenübernahme als zu beantragende Einzelfallentscheidung. Die soziale Gebührenstaffelung im Sinne des § 90 Abs. 1 Satz 2 KJHG ist Teil der Gebührenbemessung und gehört gemäß § 2 Satz 2 KAG zum notwendigen Regelungsinhalt der Satzung. Die Konkretisierung einer unbilligen Härte im Einzelfall mit der Folge eines Gebührennachlasses oder einer Gebührenübernahme im Sinne des § 90 Abs. 3 KJHG bleibt dagegen der Satzungs a n w e n d u n g überlassen. Die insoweit maßgeblichen Kriterien brauchen nicht schon vorab im Satzungsrecht geregelt zu sein. Die Antragsgegnerin hat geglaubt, sich mit der Konstruktion einer als Härteentscheidung im Einzelfall zu gewährenden Beitragsübernahme der Notwendigkeit der Satzungsregelung entziehen und die Festlegung der zu einer abgestuften Gebührenbelastung führenden Staffelung nach Einkommen und Kinderzahl einem - als Richtlinie zu handhabenden - Magistratsbeschluss überlassen zu können. Das hält der rechtlichen Überprüfung nicht stand. Vom materiellen Gehalt her handelt es sich bei der "sozial gestaffelten Beitragsübernahme" der Magistratsvorlage um nichts anderes als um eine Gebührenstaffelung nach Einkommensgruppen und Kinderzahl im Sinne des § 90 Abs. 1 Satz 2 KJHG. Die "Etikettierung" als Gebührenerlass (§ 9 Ziffer 2 KitaS) bzw. - in der Magistratsvorlage - als sozial gestaffelte Beitragsübernahme auf der Grundlage des § 90 Abs. 3 und 4 KJHG ändert daran nichts. Die in der Magistratsvorlage festgelegte Staffelung führte nach den auf das Jahr 1996 bezogenen Angaben der Antragsgegnerin in 63 % der Fälle zu einer "Gebührenübernahme". Der Prozentsatz läge vermutlich noch höher, wenn sämtliche Eltern einen entsprechenden Antrag gestellt und zu diesem Zweck ihre Einkommensverhältnisse offen gelegt hätten. Von "Einzelfällen" kann angesichts dieses hohen Anteils an der Gesamtzahl der Veranlagungen nicht gesprochen werden. Es ist auch nicht so, dass bei Erhebung der vollen Gebühr bereits ab der dritten Staffel der Magistratsvorlage ("mittlere Einkommen") stets eine unzumutbar hohe Belastung im Sinne des § 90 Abs. 3 KJHG anzunehmen wäre. Auch dies zeigt, dass das, was die Antragsgegnerin als Gebührenübernahme wegen unzumutbarer Belastung im Einzelfall ausgibt, in Wahrheit eine einkommens- und kinderzahlabhängige Gebührenstaffelung im Sinne des § 90 Abs. 1 Satz 2 KJHG darstellt und als solche auch beurteilt werden muss. Die Antragsgegnerin hat - ausweislich der Begründung zur Magistratsvorlage - Gebührenübernahme als Härte- oder Billigkeitsentscheidung deshalb gewählt, weil sie sich aufgrund der Rechtsprechung des Senats aus dem Jahre 1976 zur Unzulässigkeit einer einkommensbezogenen Staffelung von Kindergartengebühren (Beschluss vom 28.9.1976 - V N 3/75 - ESVGH 27, 116 = NJW 1977, 452 ) nicht sicher war, ob eine auf die Ermächtigungen in § 90 Abs. 1 Satz 2 KJHG und § 10 KiGaG gestützte soziale Gebührenstaffelung im Falle gerichtlicher Überprüfung Bestand haben werde. Tatsächlich hätte die Stadt in diesem Punkt keine Bedenken zu haben brauchen. Durch die vorgenannten sondergesetzlichen Regelungen hat sich eine neue Gesetzeslage ergeben, die nunmehr auch in Hessen in Abweichung vom "Grundsatz der speziellen Entgeltlichkeit" in § 10 Abs. 3 KAG eine soziale Staffelung bei Kindergartengebühren erlaubt. Ein "Unsicherheitsmoment" mag nach dieser Gesetzesänderung noch insoweit bestanden haben, als der Senat in der Entscheidung aus dem Jahre 1976 die Unzulässigkeit einer einkommensabhängigen Staffelung von Kindergartengebühren nach damaliger Rechtslage nicht nur - zutreffend - mit dem Verstoss gegen das einfach-gesetzliche "Prinzip der speziellen Entgeltlichkeit", sondern darüber hinaus - zu weitgehend - auch damit begründet hatte, dass eine solche Staffelung mit dem verfassungsrechtlichen Gleichheitssatz nicht zu vereinbaren sei (dazu: Lohmann in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, a.a.O.). Für endgültige Klarheit, dass gegen eine soziale Gebührenstaffelung im Sinne der §§ 90 Abs. 1 Satz 2 KJHG, 10 KiGaG auch aus verfassungsrechtlicher Sicht keine Bedenken bestehen, hat dann aber der Beschluss des Senats vom 14. Dezember 1994 (5 N 1980/93 - ESVGH 45, 139 = NVwZ-RR 1995, 406 = HSGZ 1995, 65) gesorgt. Die auf den vorgenannten Beschluss hin erhobene Nichtvorlagebeschwerde ist durch das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 15. März 1995 (BVerwG 8 N B 1.95) zurückgewiesen worden. Aufgrund einer Verfassungsbeschwerde in einem anderen Verfahren hat jetzt auch das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass die gesetzliche Ermächtigung zur sozialen Staffelung von Kindergartengebühren mit dem Gleichheitsgrundsatz in Einklang steht (Beschluss vom 10.3.1998 - 1 BvR 178/97 -, HSGZ 1998, 327). Die Tatsache, dass die Antragsgegnerin mit der von ihr gewählten Konstruktion über keine wirksame Rechtsgrundlage für die Erhebung sozial gestaffelter Kindergartengebühren verfügt, weil das Satzungserfordernis nicht erfüllt ist, führt freilich - entgegen der Auffassung der Antragstellerin - nicht dazu, dass § 9 KitaS in der Fassung der 7. Änderungssatzung ungültig wäre. Diese Vorschrift ist, was ihren objektiven Aussagegehalt angeht, rechtlich unbedenklich. Sie bringt zum Ausdruck, dass für die Benutzung der Kindertagesstätten die in der Anlage genannten Gebühren für die einzelnen Betreuungsbereiche erhoben werden (Abs. 1), und dass gemäß § 90 Abs. 3 und 4 KJHG die jeweilige Gebühr auf Antrag ganz oder teilweise erlassen werden kann (Abs. 2). Geregelt sind also Gebühren nach einheitlichen Gebührensätzen mit der Möglichkeit eines vollständigen oder teilweisen Erlasses im Einzelfall, soweit die hierfür in § 90 Abs. 3 und 4 genannten Voraussetzungen erfüllt sind. Dieser Regelungsinhalt löst keine rechtlichen Bedenken aus. Auf ihn - allein - kann auch abgestellt werden, da das, was in der Magistratsvorlage zur Ausführung der Erlassermächtigung richtlinienhaft festgelegt ist, nicht in der Satzung selbst steht und als verwaltungsinterne Festlegung a u ß e r h a l b der Satzung rechtlich nicht verbindlich ist. Die Unverbindlichkeit der in der Magistratsvorlage vorgesehenen Staffelung nach Einkommensgruppen und Kinderzahl lässt die Geltung dessen, was in § 9 KitaS objektiv - und insoweit rechtlich unbedenklich - zum Ausdruck gebracht ist, unberührt. Wenn die Antragsgegnerin allerdings eine rechtlich tragfähige Grundlage für eine soziale Gebührenstaffelung im Sinne des § 90 Abs. 1 Satz 2 KJHG, § 10 KiGaG schaffen will, so muss sie diese Staffelung in das Satzungsrecht selbst integrieren. Solange das nicht geschieht, ist die Gebührenregelung in § 9 KitaS so anzuwenden, wie sie nach ihrem tatsächlichen Aussagegehalt verstanden werden muss: als Grundlage für die Erhebung einheitlicher - für sämtliche Benutzer geltender - Gebühren mit der Möglichkeit des vollständigen oder teilweisen Gebührenerlasses, wenn aufgrund der Gestaltung des Einzelfalls den Eltern und dem Kind die sich daraus ergebende Belastung nicht zuzumuten ist. Der Aufrechterhaltung des § 9 KitaS mit dem vorstehend beschriebenen Regelungsgehalt steht nicht entgegen, dass sich die Antragsgegnerin mit einer Reduzierung des Kostendeckungsgrads auf etwa 22,5 % einen erheblich höheren Einnahmeausfall vorgestellt hat, als er sich bei einer gesetzeskonformen Handhabung der Erlassermächtigung in § 9 Abs. 2 KitaS tatsächlich ergeben kann. Als verbindliche Vorgabe, die der Gebührenerhebung im Sinne des Kostenüberschreitungsverbots eine Obergrenze setzt, wirkt bei Kindergartengebühren derjenige Kostendeckungsgrad, den der Einrichtungsträger in zulässiger Konkretisierung des Gebots, die zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlichen Einnahmen "soweit vertretbar und geboten" aus speziellen Entgelten zu beschaffen (§ 93 Abs. 2 Nr. 1 HGO), bestimmt. Die Höhe dieses Kostendeckungsgrades ergibt sich im vorliegenden Fall aus den in der Anlage zu § 9 KitaS aufgeführten Gebührensätzen für die einzelnen Betreuungsbereiche und beläuft sich damit - von den auf das Haushaltsjahr 1996 bezogenen Angaben der Antragsgegnerin in ihrem Schreiben vom 15. April 1998 ausgehend - auf 34 bis 35 %. Mit diesem Prozentsatz wird der Rahmen einer vertretbaren und gebotenen Entgeltfinanzierung bei Kindertagesstätten nicht überschritten. Der mit Billigkeitsentscheidungen im Einzelfall verbundene Einnahmeausfall verändert diese Vorgabe nicht. Somit kann auch die Überschätzung dieses Einnahmeausfalls nicht zu einer mit dem Kostenüberschreitungsverbot kollidierenden Kostenüberdeckung führen. Der durch die 7. Änderungssatzung bewirkte Gebührenanstieg begründet auch als solcher keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken gegen die Gültigkeit des § 9 KitaS. Der Auffassung der Antragstellerin, die Erhöhung verstoße gegen den "Grundsatz der Kontinuität im Rahmen eines Dauerschuldverhältnisses", "sozialstaatliche Prinzipien" und "entsprechende Grundsätze des § 242 BGB analog", kann nicht zugestimmt werden. Nach § 93 Abs. 2 HGO hat die Gemeinde die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Einnahmen (1.) soweit vertretbar und geboten aus Entgelten für ihre Leistungen und (2.) im Übrigen aus Steuern zu beschaffen, soweit die sonstigen Einnahmen nicht ausreichen. Soweit der hiernach zulässige Rahmen noch nicht ausgeschöpft ist, sind der Gemeinde Gebührenerhöhungen mit dem Ziel, Kostendeckung zu erreichen oder ihr zumindest näherzukommen, nicht verwehrt. Bei Einrichtungen der vorliegenden Art, bei denen - anders als etwa bei Wasser- und Kanalisationseinrichtungen - v o l l s t ä n d i g e Kostendeckung durch Benutzerentgelte nicht vertretbar erscheint, kann die Gemeinde zu einer neuen Einschätzung des Kostenanteils gelangen, dessen Finanzierung durch spezielle Entgeltabgaben "vertretbar und geboten" ist, und dies kann sich dann, ohne dass dies rechtlich zu beanstanden wäre, in einer unter Umständen spürbaren Gebührenanhebung niederschlagen. Grenzen sind einem Gebührenanstieg mit dem Ziel der Erhöhung des Kostendeckungsgrades allenfalls durch das Verhältnismäßigkeitsprinzip gesetzt. Dass dieses Prinzip durch das Ausmaß der von der Antragsgegnerin vorgenommenen Anhebung der Gebühren für ihre Kindertagesstätten verletzt wäre, ist nicht ersichtlich. Der auf Ungültigerklärung des § 9 KitaS gerichtete Antrag der Antragstellerin ist nach allem abzulehnen. Als unterlegene Partei hat sie gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Normenkontrollverfahrens zu tragen. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der hierfür vorgesehenen Zulassungsgründe vorliegt (§ 132 Abs. 2 VwGO). Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 GKG. Die Berechnung des Streitwerts knüpft an die Zeit von 19 Monaten ab 1. Januar 1994 an, in der die Tochter der Antragstellerin die Kindertagesstätte W. Straße der Antragsgegnerin besucht hat, ferner an die monatlich zu entrichtenden Gebühren in Höhe von 310,-- DM einschließlich Essensgeld, die in dieser Zeit auf der Grundlage der streitigen Gebührenregelung zu entrichten waren. Die Antragstellerin wendet sich gegen die durch die 7. Änderungssatzung vom 10. Dezember 1993 neu gefaßte Gebührenregelung in § 9 der "Satzung über die Benutzung der Kindertagesstätten der Landeshauptstadt W" vom 10. September 1979 (Kindertagesstättensatzung - KitaS -). Sie ist die Mutter der 1989 geborenen die von August 1992 bis Juli 1995 die Kindertagesstätte der Antragsgegnerin besuchte. Mit Bescheid vom 27. Dezember 1993 zog die Antragsgegnerin die Antragstellerin auf der Grundlage der vorgenannten Satzungsregelung für die Zeit ab 1. Januar 1994 zu einer Gebühr für die Benutzung der Kindertagesstätten in Höhe von monatlich 250,00 DM zuzüglich 60,00 DM Essensgeld heran. Hiergegen hat die Antragstellerin am 26. Januar 1994 Widerspruch erhoben, über den bislang noch nicht entschieden worden ist. § 9 KitaS lautete in der Fassung der 6. Änderungssatzung vom 13. September 1991, die bis zum Inkrafttreten der 7. Änderungssatzung am 1. Januar 1994 galt, wie folgt: § 9 - Benutzungsgebühren 1. Für die Benutzung der Kindertagesstätten werden Gebühren erhoben. 2. 1) Die monatlich Gebühr für das erste Kind beträgt: a) in der Kinderkrippe DM 160,- b) im Kindergarten (ohne Mittagsbetreuung) DM 100,- c) im Kindergarten (mit Mittagsbetreuung) DM 120,- d) im Hort DM 100,- 2) Die monatliche Gebühr für das zweite Kind beträgt: a) in der Kinderkrippe DM 150,- b) im Kindergarten (ohne Mittagsbetreuung) DM 45,- c) im Kindergarten (mit Mittagsbetreuung) DM 50,- d) im Hort DM 50,- 3) Die monatlich Gebühr für das dritte Kind beträgt: a) im Kindergarten (ohne Mittagsbetreuung) DM 20,-- b) im Kindergarten (mit Mittagsbetreuung) DM 25,-- c) im Hort DM 50,-- 4) Für das dritte Kind in der Krippe und für jedes weitere Kind in der Krippe und Kindergarten können nach Prüfung des Einzelfalles weitere Absetzungen von den Gebühren vorgenommen werden. 5) Als zweites, drittes und weiteres Kind gilt das Kind, das zusammen mit dem ersten Kind im Haushalt des Personensorgeberechtigten lebt und gleichzeitig mit dem ersten Kind eine städtische Kindertagesstätte besucht. Diese Gebühren werden auch dann erhoben, wenn ein Kind während eines Monates aufgenommen wird oder ausscheidet. 3. Besuchen gleichzeitig mehrere Kinder einer Familie den Kindergarten, so ist das zweite und jedes weitere Kind kostenfrei. Durch die 7. Änderungssatzung hat die Bestimmung folgenden Wortlaut erhalten: § 9 - Benutzungsgebühren 1. Für die Benutzung der Kindertagesstätten werden Gebühren erhoben. Diese sind der Aufstellung zu entnehmen, die als Anlage Bestandteil der Satzung ist. 2. Gemäß § 90 Abs. 3 und 4 KJHG (Kinder- und Jugendhilfegesetz) kann die Gebühr auf Antrag ganz oder teilweise erlassen werden. In der zugehörigen Anlage "zu § 9 der Kindertagesstättensatzung in der Fassung der 7. Änderung" sind die Gebühren wie folgt aufgeschlüsselt: Betreuungsbereich Beitrag/Essensgeld Im Kindergarten ohne Betreuung über Mittag 200 DM Im Kindergarten mit Betreuung über Mittag 250 DM Essensgeld 80 DM Im Hort 250 DM Essensgeld 60 DM In der Kinderkrippe 350 DM Essensgeld 80 DM Unter dieser Tabelle befindet sich der Zusatz: "Dem Amt für Soziale Arbeit bleibt es vorbehalten, auf Antrag vorstehende Gebühren ganz oder teilweise zu erlassen." Nach der Magistratsvorlage Nr. 93/51/047 ist mit der Anhebung der Gebührensätze durch die 7. Änderungssatzung eine "Verbesserung des Kostendeckungsgrades der Kindertagesstätten in Wiesbaden" bezweckt. In bezug auf die Anwendung des § 90 des Kinder- und Jugendhilfegesetzes - KJHG - beim Satzungsvollzug heißt es auf den Seiten 3 und 4 der Magistratsvorlage: "2. Gemäß § 90 Abs. 3 und 4 KJHG wird eine sozialgestaffelte Beitragsübernahme durch die wirtschaftliche Jugendhilfe nach den vereinfachten Regelsätzen des BSHG § 79 zum 01.01.1994 eingeführt. 2.1 Nach den Einkommensgrenzen des BSHG § 79 werden folgende vier Übernahmestaffeln eingeführt (Anlagen 1 und 2). 1. Staffel: Sozialhilfeempfänger/innen (Hilfe zum Lebensunterhalt): Hier wird der Beitrag in voller Höhe übernommen, sowie das Essensgeld nach den Regeln der häuslichen Ersparnisse zur Hälfte. 2. Staffel: "Niedrige Einkommen" (Bis zum Regelsatz des § 79 BSHG + Kosten der Unterkunft + KT-Beitrag) Krippe: Übernahme von 250,-- DM pro Monat Elementarbereich ohne Mittagsbetreuung: Übernahme von 150,-- DM im Monat Elementarbereich mit Mittagsbetreuung: Übernahme von 175,-- DM im Monat Hort: Übernahme von 175,-- DM im Monat. 3. Staffel: "Mittlere Einkommen" (Bis zum 1 1/2 fachen Regelsatz BSHG § 79 + Kosten der Unterkunft + KT-Beitrag) Krippe: Übernahme von 150,-- DM pro Monat Elementarbereich ohne Mittagsbetreuung: Übernahme von 75,-- DM pro Monat Elementarbereich mit Mittagsbetreuung: Übernahme von 100,-- DM pro Monat Hort: Übernahme von 100,-- DM pro Monat 4. Staffel: "Höhere Einkommen" (über dem 1 1/2 fachen Regelsatz BSHG § 79 + Kosten der Unterkunft + KT-Beitrag) Hier werden keine Elternbeiträge übernommen. 2.2 Teilweise Beitragsübernahme für Geschwisterkinder in Kindertagesstätten. Für Zweitkinder in Kindertagesstätten werden die Beiträge jeweils bis zur Hälfte der Mindestbeiträge durch die wirtschaftliche Jugendhilfe übernommen. Sind die Regelungen unter Ziffer 2.1 der Magistratsvorlage für die Familien günstiger, so gelten diese. Für Drittkinder in Kindertagesstätten wird der Beitrag in voller Höhe durch die wirtschaftliche Jugendhilfe übernommen." Zur vorgesehenen "Beitragsübernahme" werden in der "Begründung" (Seite 7 ff. der Vorlage) folgende Hinweise gegeben: "Im Gegensatz zur nun vorliegenden gesetzlichen Grundlage durch die hessische Landesregierung sollen die o. g. Elternbeiträge nicht sozial gestaffelt werden. Vielmehr wird auf der Basis des Kinder-Jugendhilfegesetzes (KJHG) § 90 eine sozial gestaffelte Beitragsübernahme nach Einkommen und nach Zahl der Geschwisterkinder in Kindertagesstätten vorgeschlagen. Diese Verfahrensweise hat den Vorteil, daß sie von a) der aktuell vorbereiteten Normenkontrollklage - bei gestaffelten Gebühren handele es sich um eine versteckte Steuer - unberührt bleiben; b) in Wiesbaden in begrenztem Umfang bereits seit 1963 diese Verfahrensweise Praxis ist und so für Eltern, Träger und Verwaltung routiniert umgesetzt werden kann." Die Antragstellerin hält die Änderung des § 9 KitaS für unwirksam und macht insoweit folgendes geltend: Bei der Änderung des bisherigen Satzungsrechts sei den von der Gebührenerhebung betroffenen Eltern keine ausreichende Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden. Auch sei der Stadtelternbeirat nicht in der gebotenen Weise beteiligt worden. Es fehle an einer angemessenen Ermittlung und Abwägung der durch die Gebührenerhebung betroffenen Belange. Die Grundsätze für eine Kostenübernahme nach § 90 Abs. 3 und 4 KJHG bei etwa 70 % der Eltern seien in der Satzung selbst nicht geregelt. Damit liege ein Verstoß gegen die Pflicht zur Veröffentlichung der Satzung "in ihrer wesentlichen und vollständigen Form" vor. Die Kostenübernahme laufe in der Sache auf eine soziale Staffelung der Gebühren hinaus. Eine solche Staffelung setze nach § 90 Abs. 1 Nr. 3 KJHG voraus, daß sie vom Landesgesetzgeber vorgeschrieben oder selbst vorgenommen werde. In Hessen sei dies nicht geschehen. Mangels landesgesetzlicher Sonderregelung verstoße daher die Satzung der Antragsgegnerin gegen den nach wie vor geltenden Grundsatz der speziellen Entgeltlichkeit gemäß § 10 des Hessischen Kommunalabgabengesetzes (KAG). Außerdem gebe es auch keine Rechtsgrundlage dafür, einen wesentlichen Teil der Regelung auf eine untergeordnete Behörde zu delegieren. Die gewählten Anknüpfungspunkte für die Zuordnung zu einer bestimmten Einkommensgruppe seien nicht sachgerecht. Mit einer Erhöhung der Gebühren um bis zu 150 % und der Möglichkeit einer weiteren Erhöhung nach zwei Jahren werde der Grundsatz der Kontinuität im Rahmen eines Dauerschuldverhältnisses - analog der im Mietrecht geltenden Begrenzung des Erhöhungsspielraums auf 20 % innerhalb von vier Jahren - nicht gewahrt. Rechtlich bedenklich sei auch die Pflicht zur Offenlegung des Einkommens bei den Beziehern geringer und mittlerer Einkommen. Die Antragstellerin beantragt sinngemäß, § 9 der Satzung über die Benutzung der Kindertagesstätten der Landeshauptstadt W vom 10. September 1979 in der Fassung der 7. Änderungssatzung vom 10. Dezember 1993 für nichtig zu erklären. Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag abzulehnen. Sie trägt vor: Der Stadtelternbeirat sei bei Erlaß der 7. Änderungssatzung nach den Grundsätzen zur Errichtung eines Stadtelternbeirats ordnungsgemäß beteiligt worden. Er habe aufgrund der ihm zur Verfügung gestellten Informationen ausreichend Gelegenheit gehabt, im Rahmen des rechtlichen Gehörs Stellung zu nehmen. - Die neue Gebührenregelung sei auch inhaltlich nicht zu beanstanden. Eine Staffelung der Benutzungsgebühr sei nicht vorgesehen. Wie bisher seien für die einzelnen Betreuungsarten einheitliche Gebühren festgesetzt. Dem Hinweis in § 9 Nr. 2 der neuen Satzungsfassung auf § 90 Abs. 3 und 4 KJHG komme lediglich deklaratorische Bedeutung zu, denn auch ohne diesen Hinweis bestehe für die Gebührenschuldner die Möglichkeit, beim Träger der öffentlichen Jugendhilfe einen Antrag auf teilweisen Kostenerlaß zu stellen. Für die Gewährung solcher Nachlässe bedürfe es keiner besonderen landesgesetzlichen Ermächtigung. Die Gebührenermäßigung nach § 90 Abs. 3 und 4 KJHG erfordere die Mitwirkung der jeweiligen Gebührenschuldner gemäß § 60 Abs. 1 SGB I und habe keine Benachteiligung bestimmter Personen- oder Einkommensgruppen zur Folge. - Der Kostendeckungsgrad für den Betrieb der städtischen Kindertagesstätten habe bislang bei durchschnittlich ca. 18 % für die drei Betreuungsbereiche Krippe, Elementarbereich und Hort gelegen. Die Neufestsetzung der Gebühren führe zu einem Kostendeckungsgrad von durchschnittlich 22 %. Damit liege noch immer eine erhebliche Unterschreitung der bei öffentlichen Einrichtungen anzustrebenden Kostendeckung vor. Es bestehe kein Anspruch der gebührenpflichtigen Benutzer auf Subventionierung der Einrichtung in bestimmter Höhe. - Zivilrechtliche Maßstäbe könnten bei der Erhebung von Gebühren für öffentliche Einrichtungen nicht angelegt werden. - Der Einwand der Antragstellerin, Aufgaben und Rechtssetzungsbefugnisse seien unzulässigerweise auf untergeordnete Behörden delegiert worden, sei nicht nachvollziehbar. Eine Verfügung des Gerichtshofs vom 19. Januar 1998 mit Fragen zum Verständnis des Satzungsrechts und des vorgestellten Kostendeckungsgrads hat die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 15. April und 12. August 1998 unter Anknüpfung an die in der Verfügung vorgenommene Bezifferung wie folgt beantwortet: Zu Ziffer 1) Der Kostendeckungsgrad (reale betriebliche Ausgaben ohne jegliche Finanzierungskosten für Investitionen, ohne Abschreibungen und ohne Verwaltungsgemeinkosten) eines städtischen Kindertagesstättenplatzes lag im Haushaltsjahr 1996 unter Berücksichtigung der nach § 90 Abs. 3 und 4 KJHG bewilligten (teilweisen) Übernahme von Gebühren (vgl. § 9 Abs. 2 KitaS) bei 22,5 %. Ohne diese Gebührenübernahmen hätte der Deckungsgrad 34,3 % betragen. Zu Ziffer 2) Im Jahre 1996 wurden in städtischen Einrichtungen 3.040 Kinder betreut. In 63 % der Fälle erfolgte eine (teilweise) Gebührenübernahme. Bezogen auf die Gesamtzahl der Kindertagesstättenplätze in Wiesbaden lag der Anteil aller in Kindertagesstätten freier und behördlicher Träger betreuten Kinder, die einen sozialgestaffelten Gebühren-/Beitragszuschuß erhielten, bei ca. 60 % (ca. 5.600 Kinder). Zu Ziffer 3) Besondere - zusätzliche - Richtlinien zur "einkommensbedingten Übernahmestaffelung" und zur Beitragsübernahme für Geschwisterkinder wurden nicht gebildet. Die Einkommensgrenzen und die einkommensunabhängige Beitragsübernahme für Geschwisterkinder ergeben sich aus den zur Magistratsvorlage Nr. 93/51/0747 ergangenen Beschlüssen der städtischen Körperschaften (siehe Anlage 1 zur Antragserwiderung vom 24.06.1994). Die Ermittlung des tatsächlichen anzurechnenden Einkommens erfolgt gemäß den Vorschriften des Bundessozialhilfegesetzes. Zu Ziffer 4) Die Magistratsvorlage 93/51/047 enthält nicht nur die Änderung der Kindertagesstätten-Satzung sondern gibt allgemein den Rahmen für die sogenannte "einkommensbedingte Übernahmestaffelung" vor. Die dazu getroffenen Festlegungen finden dementsprechend auf Anträge aller Eltern Anwendung, egal ob das Kind eine städtische Kindertagesstätte, die eines freien Trägers oder einer Elterninitiative besucht. Allgemein gehalten wurde daher das Wort "Beitragsübernahme" gewählt. Da in der Satzung nur die Gebühren für städtische Kindertagesstätten geregelt werden können, wurde im Satzungsentwurf der Begriff "Gebührenübernahme" verwendet. Mit der Bezeichnung "Gebührenerlaß" in § 9 Ziff. 2 KitaS n.F. ist in der Sache dasselbe gemeint. Zu Ziffer 5) Der Hinweis auf der Anlage zu § 9 KitaS n.F. hat deklaratorischen Charakter. Die Benutzer sollen damit nochmals auf die Möglichkeit hingewiesen werden, ggfs. einen Antrag zu stellen. Diese Formulierung wurde aus Gründen der Bürgerfreundlichkeit von den politischen Gremien gefordert. Die Regelung in § 13 KitaS stammt aus der Zeit vor der Einführung des sozialgestaffelten Gebührenerlasses. Sie läuft möglicherweise jetzt leer, wurde jedoch zunächst in der Satzung belassen, um einen Gebührenerlaß in Härtefällen zu ermöglichen, die im Rahmen des § 90 Abs. 3 und 4 KJHG nicht abgedeckt werden können. In einer Stellungnahme zu dem Schreiben der Antragsgegnerin vom 15. April 1998 hat die Antragstellerin ausgeführt, daß die von der Antragsgegnerin angegebenen Zahlen "mit Nichtwissen bestritten" würden. Die Prozentzahlen könnten nicht einmal auf rechnerische Richtigkeit überprüft werden, da die der Rechenoperation zugrundeliegenden realen Zahlen fehlten. Bei der Bezifferung des Anteils der Fälle, in denen § 9 Abs. 2 KitaS zur Anwendung komme, seien diejenigen Eltern nicht erfaßt, denen es zuwider sei, dem Sozialamt ihre Einkommensverhältnisse offen zu legen. Die Antragsgegnerin habe sich bekanntlich geweigert, die Voraussetzungen für die Gewährung einer Beitragsermäßigung offenzulegen oder auf Anforderung zu übersenden. Es werde bestritten, daß es einheitliche Regelungen überhaupt gebe. Der Anteil der Fälle mit Anspruchsberechtigung nach § 9 Abs. 2 KitaS liege wahrscheinlich nicht unter 80 %. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von der Antragsgegnerin vorgelegten Unterlagen (2 Hefter) Bezug genommen.