5 TG 1972/99

Mit dem angefochtenen Beschluss hat das Verwaltungsgericht den Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen die Heranziehung zu einem Wasserbeitrag in Höhe von 35.498,32 DM für die Errichtung des neuen Wasserhochbehälters im Ortsteil ... anzuordnen, abgelehnt. Die dagegen von dem Antragsteller erhobene Beschwerde ist nach erfolgter Zulassung durch Beschluss des Senats vom 22. Juni 1999 -- 5 TZ 781/98 -- zulässig und hat auch in der Sache Erfolg. An der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Heranziehung bestehen ernstliche Zweifel, die es nach der im gerichtlichen Aussetzungsverfahren gemäß § 80 Abs. 5 VwGO entsprechend anzuwendenden Vorschrift des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO gebieten, die sofortige Vollziehung auszusetzen. Das Verwaltungsgericht hat angenommen, dass mit § 15 Abs. 3 der Wasserversorgungssatzung der Antragsgegnerin vom 23. Juni 1995 (im Folgenden: WVS) eine bei summarischer Überprüfung bedenkenfreie Satzungsgrundlage für die Erhebung des streitigen Hochbehälterbeitrags zur Verfügung stehe. Dem kann sich der Senat nicht anschließen. Die genannte Vorschrift hat folgenden Wortlaut: "Für die funktionelle Erweiterung der Wasserversorgungsanlage in den OT ... durch neue Hochbehälter werden von den jetzigen und künftigen Beitragspflichtigen gemäß Abs. 1 befristet bis zur Deckung des Aufwandes für die beitragsfähige Maßnahme Beiträge erhoben. Für die funktionelle Erweiterung der Wasserversorgungsanlage im OT Schönstadt wird ein Beitrag von DM 0,80/qm Grundstücksfläche und DM 1,--/qm Geschossfläche festgesetzt." Schon Satz 1 dieser Vorschrift löst, wie der Senat in einem wegen der Gültigkeit der Gebührenregelung der Wasserversorgungssatzung geführten Normenkontrollverfahren angedeutet hat (Beschluss vom 15.05.1997 -- 5 N 1460/96 --, Abdruck unter Einschluss der fraglichen Passage in: VersWirtsch 1998, 84 ff.), gewisse Bedenken aus. Dem Prinzip der Globalberechnung ist eine "befristete" Beitragserhebung bis zur Deckung des Aufwands fremd. Die von der Antragsgegnerin verwendete Formulierung ist zumindest ungeschickt, denn sie erweckt den Eindruck, der Satzungsgeber habe sich auf diese Weise dem Risiko der Ungültigkeitsfolge bei zu hohem Beitragssatz entziehen wollen. Wäre der Beitragssatz bei ordnungsgemäßer Globalberechnung tatsächlich zu hoch, so könnte seine Vereinbarkeit mit dem Aufwandsüberschreitungsverbot nicht dadurch erreicht werden, dass die Beitragserhebung "befristet" erfolgt, indem sie ab dem Zeitpunkt des Eintritts in die "Überdeckungszone" schlicht unterbleibt. Dies braucht aber nicht weiter vertieft zu werden. Das Gewicht ernstlicher Zweifel erreichen jedenfalls die Bedenken, die hinsichtlich der Beitragssatzregelung in Satz 2 der Vorschrift bestehen. In seinem Normenkontrollbeschluss vom 15.05.1997 (a. a. O.) -- in dem es auf die Frage nicht entscheidungserheblich ankam -- war der Senat noch davon ausgegangen, dass aufgrund der Erstreckung der Beitragspflicht auf alle durch "die Wasserversorgungsanlage" bevorteilten Grundstücke in § 20 WVS auch der in § 15 Abs. 3 WVS geregelte Beitragssatz für den Hochbehälterneubau ... so kalkuliert sei, dass auf seiner Grundlage sämtliche Grundstückseigentümer im Einzugsbereich der Wasserversorgungseinrichtung -- damit auch die Anlieger in den anderen einrichtungszugehörigen Ortsteilen -- zum Hochbehälterbeitrag herangezogen würden. Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts im vorliegenden Verfahren, die an den Vortrag der Antragsgegnerin und die vorgelegte Beitragskalkulation anknüpfen, trifft diese Erwartung nun doch nicht zu. Es verhält sich vielmehr so, dass der Hochbehälterbeitrag von 0,80 DM je qm Grundstücksfläche und 1,-- DM je qm Geschossfläche nur von den Grundstückseigentümern im Ortsteil ... erhoben werden soll und auf dieser Basis unter Zugrundelegung eines auf diesen Ortsteil beschränkten Abrechnungsgebiets kalkuliert ist. Damit ergibt sich im vorliegenden Fall das -- vom Senat zum Anlass für die Zulassung der Beschwerde wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache genommene -- Problem, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen bei einer aus mehreren technisch selbständigen Ortsteilsystemen zusammengesetzten -- einheitlichen -- gemeindlichen Wasserversorgungseinrichtung eine Erneuerungsmaßnahme, die -- wie hier der Hochbehälterneubau im Ortsteil ... der Antragsgegnerin -- an der Anlage eines einzelnen Ortsteils durchgeführt wird, ortsteilbezogen, d.h. unter Zugrundelegung eines auf diesen Ortsteil beschränkten Abrechnungsgebiets, abgerechnet werden darf oder ob als Abrechnungsgebiet das Gebiet der gesamten leitungsgebundenen Einrichtung zugrunde zu legen ist. Zu dieser Frage werden in der obergerichtlichen Rechtsprechung unterschiedliche Standpunkte vertreten (einerseits, bezogen auf das niedersächsische KAG: OVG Niedersachsen, Beschluss vom 24.05.1996 -- 9 M 7234/95 --, vom 31.05.1996 -- 9 M 7235/95 --, und vom 04.08.1997 -- 9 M 1392/97 -- NVwZ-RR 1998, 674; andererseits, bezogen auf das bayerische KAG: Bay. VGH, Urteil vom 11.09.1997 -- 23 N 95.2627 --, vom 20.10.1997 -- 23 B 95.2980 --, und vom 18.02.1998 -- 23 B 97.2810 -- BayVBl. 1998, 339). Der Senat kommt im vorliegenden Eilverfahren zu dem Ergebnis, dass die Frage im Sinne der letztgenannten Alternative -- Erstreckung der Abrechnung auf das Gebiet der Gesamteinrichtung -- zu beantworten ist, und zwar aus den folgenden Gründen: Wie der Bayerische VGH in seinem Urteil vom 18. Februar 1998 (a. a. O.) zu Recht ausführt, bedeutet jede Verbesserung eines Einrichtungsteils notwendigerweise auch eine Verbesserung der Gesamteinrichtung. Das gilt auch dann, wenn der Verbesserungseffekt -- wie hier -- darin besteht, dass der Hochbehälter eines einzelnen Ortsteilsystems durch einen neuen Hochbehälter mit für die Versorgung dieses Ortsteils ausreichender Speicherkapazität ersetzt wird. Nur auf dieser gedanklichen Grundlage lassen sich für eine solche Maßnahme überhaupt Beiträge erheben, denn die Beitragsfähigkeit hängt nach der gesetzlichen Ermächtigung jeweils davon ab, dass die Einrichtung geschaffen bzw. mit der Zielsetzung der Verbesserung oder Wiedererlangung der ursprünglichen Funktionstüchtigkeit erneuert oder erweitert wird. An die Verbesserung der (Gesamt-) Einrichtung knüpft wiederum das Gesetz die Beitragspflicht sämtlicher Grundstückseigentümer, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme der verbesserten Einrichtung nicht nur vorübergehende Vorteile bietet. Das aber ist -- in Übereinstimmung mit der Auffassung, die der Bayerische VGH zu dem in diesem Punkt inhaltlich vergleichbaren bayerischen Landesrecht vertritt (a. a. O.) -- so zu verstehen, dass der Aufwand auf das gesamte Einrichtungsgebiet zu verteilen und der daraus resultierende Beitrag im gesamten Einrichtungsgebiet zu erheben ist. Das Gesetz geht erkennbar davon aus, dass sich alle durch die Einrichtung als solche bevorteilten Grundstückseigentümer solidarisch am Einrichtungsaufwand beteiligen sollen, gleichgültig, in welchem Teilbereich dieser Aufwand als Folge einer verbessernden Maßnahme anfällt. Für das niedersächsische Landesrecht vertritt das OVG Niedersachsen (a. a. O.) die abweichende Auffassung, dass die Abrechnung einer an einem einzelnen Ortsteilsystem durchgeführten Verbesserungsmaßnahme auf das Gebiet des fraglichen Ortsteils zu beschränken sei. Die hierfür gegebene Begründung, es werde der Vorteilsbegriff verlassen, wenn auch die Grundstückseigentümer in anderen Ortsteilen belastet würden, obwohl "ihr" System nicht verbessert worden sei, überzeugt den Senat nicht. Das OVG Niedersachsen bezieht bei der Bestimmung des Kreises der beitragspflichtigen Grundstückseigentümer den Vorteil auf die Maßnahme und kommt auf dieser Grundlage zu dem Ergebnis, dass die in einem einzelnen Ortsteil vorgenommene Verbesserung nur für Grundstücke im Gebiet gerade dieses Ortsteils von Vorteil sein könne. Dem ist entgegenzuhalten, dass die gesetzliche Ermächtigung den Vorteilsbegriff im gegebenen Zusammenhang nicht maßnahmebezogen, sondern einrichtungsbezogen verwendet. Sie unterwirft diejenigen Grundstückseigentümer der Beitragspflicht, "denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser öffentlichen Einrichtungen nicht nur vorübergehende Vorteile bietet". Mit "diesen Einrichtungen" sind die zuvor genannten "öffentlichen Einrichtungen" gemeint, die ihrerseits Bezugspunkt beitragsfähiger Maßnahmen (Schaffung, Erweiterung und Erneuerung) sind, folglich Einrichtungen im räumlich-gegenständlichen Sinne. Die gesetzliche Formulierung bringt, indem sie für den beitragspflichtigen Personenkreis auf den von der Einrichtung ausgehenden Vorteil abstellt, das Prinzip der Solidargemeinschaft zum Ausdruck und muss gerade in diesem Punkt ernst genommen werden. Nur die Erstreckung der Abrechnung auf das Gebiet der Gesamteinrichtung auch bei verbessernden Maßnahmen an einem einzelnen Ortsteilsystem fügt sich im Übrigen widerspruchsfrei in das Gesamtsystem der Beitragserhebung ein. Bei der Erhebung des Schaffungsbeitrags für eine zulässigerweise aus mehreren -- technisch selbständigen -- Ortsteilanlagen zusammengesetzten leitungsgebundenen Einrichtung werden die Grundstückseigentümer auf der Basis eines im Wege der Globalberechnung ermittelten Beitragssatzes am Aufwand der gesamten Einrichtung beteiligt, damit auch an solchem Aufwand, der durch die an anderen -- einrichtungszugehörigen -- Ortsteilsystemen durchgeführten Maßnahmen der Schaffung ausgelöst ist. Hiervon ausgehend kann es auch für die Beteiligung an Einrichtungsaufwand, der als Folge einer verbessernden Erneuerung oder Erweiterung später hinzukommt und durch den ursprünglichen Schaffungsbeitrag noch nicht abgegolten ist, nicht darauf ankommen, in welchem Ortsteil gerade dieser Aufwand entstanden ist. Der für eine Verbesserung anfallende Beitrag stellt im Verhältnis zum Schaffungsbeitrag eine ergänzende Belastung der "Altanlieger" dar. Für "Neuanlieger" tritt diese Belastung nicht mehr als ergänzender Beitrag, sondern als Bestandteil des nunmehr sie treffenden Schaffungsbeitrags, der unter Berücksichtigung zwischenzeitlich angefallenen Erneuerungs- oder Erweiterungsaufwands neu kalkuliert worden ist, in Erscheinung (vgl. dazu: Lohmann in HSGZ 1998, 126, 129). Unterschiedliche Abrechnungsgebiete bei der Verteilung der jeweiligen Aufwandsmassen sind damit nicht zu vereinbaren. Für eine auf das Gebiet der (Gesamt-) Einrichtung bezogenen Beitragserhebung auch in den Fällen einer nur partiell -- in einem einzelnen Ortsteil -- sich auswirkenden Verbesserungsmaßnahme spricht auch die Tatsache, dass bei der Finanzierung des Aufwands einer solchen Maßnahme über Benutzungsgebühren das Abrechnungsgebiet ebenfalls auf das Gesamtgebiet der Einrichtung bezogen wird (vgl. Bay. VGH, Urteil vom 18.02.1998, a. a. O., S. 340). Der Gesetzgeber hat bei leitungsgebundenen Einrichtungen sowohl die Beitragsfinanzierung wie auch die Gebührenfinanzierung zur Verfügung gestellt und überlässt es den kommunalen Gebietskörperschaften, im Einzelfall zu entscheiden, welches Finanzierungsinstrument eingesetzt werden soll. Denkbar ist insbesondere auch eine "Mischfinanzierung" aus beiden Entgelten (dazu: Kommentierung in Driehaus , § 8 Rn. 823). Unterschiedliche Abrechnungsgebiete als Folge der Beschränkung des Abrechnungsgebiets auf das "Verbesserungsgebiet" bei der Beitragsfinanzierung würden zu gleichheitswidrigen Verschiebungen in der Gesamtbelastung der Anlieger führen. So lässt es sich wohl kaum rechtfertigen, dass für eine beitragsfinanzierte Verbesserungsmaßnahme im Ortsteil X nur die Anlieger in diesem Ortsteil aufzukommen hätten, während mit den Kosten einer vergleichbaren Maßnahme im Ortsteil Y im Falle der Gebührenfinanzierung sämtliche Benutzer im Einrichtungsgebiet belastet würden. Dem oft zu hörenden Einwand, den Grundstückseigentümern sei die Beteiligung an einem nicht in ihrem eigenen Gebiet (Ortsteil) entstandenen Aufwand nur schwer oder gar nicht zu vermitteln, ist entgegenzuhalten, dass die Gemeinde bei Vorliegen mehrerer technisch selbständiger Ortsteilsysteme nicht gezwungen ist, eine einzige ortsteilübergreifende Einrichtung mit der Folge eines entsprechend großen Abrechnungsgebiets zu bilden. Sie kann sich vielmehr im Rahmen ihres organisatorischen Ermessens auch für die Bildung mehrerer Einrichtungen, denen dann entsprechend kleinere Abrechnungsgebiete zugeordnet sind, entscheiden (dazu: Senatsbeschluss vom 12.11.1996 -- 5 TG 2230/96 -- HSGZ 1997, 290 = NVwZ-RR 1998, 137 = GemHH 1998, 278, sowie Senatsbeschluss vom 15.05.1997, a. a. O.). Tut sie dies, muss sie freilich auch gesonderte Gebührensätze für die einzelnen Einrichtungen festlegen. Die Organisationsentscheidung -- mehrere Einrichtungen oder nur eine gemeindliche Einrichtung -- ist in gebühren- und beitragsrechtlicher Hinsicht einheitlich zu treffen (Senatsbeschluss vom 15.05.1997, a. a. O.). Die Gemeinde kann nicht etwa deshalb, weil sich einheitliche Gebührensätze für das gesamte Gemeindegebiet politisch "gut verkaufen" lassen, andererseits aber Akzeptanzprobleme bei einer auf das gesamte Gemeindegebiet bezogenen Beitragsabrechnung zu befürchten sind, den Betrieb einer einheitlichen Einrichtung auf das Gebührenrecht beschränken und für das Beitragsrecht die Organisationsform der Aufteilung in mehrere Einrichtungen wählen. Eine auf den Ortsteil ... der Antragsgegnerin beschränkte Erhebung des Beitrags für den Hochbehälterneubau in diesem Ortsteil, wie sie nach den Feststellungen im vorliegenden Verfahren in § 15 Abs. 3 WVS vorgesehen ist, lässt sich auch nicht mit der Konstruktion der abschnittsweisen Abrechnung rechtfertigen. Der Senat hat in der Vergangenheit für die Erneuerung der Ortsteilnetze einer ortsteilübergreifenden leitungsgebundenen Einrichtung eine auf das einzelne Ortsteilnetz als "Abschnitt" bezogene gesonderte Abrechnung zugelassen (vgl. Beschluss vom 31.07.1987 -- 5 TH 1938/86 -- HSGZ 1987, 478, sowie Beschluss vom 31.07.1987 -- 5 TH 1939/86 -- GemHH 1988, 157 = DÖV 1988, 516). Ob daran weiter festzuhalten ist, kann aus Anlass des vorliegenden Falles dahinstehen. Denn es geht in diesem Fall um die Abrechnung der verbessernden Erneuerung eines zentralen Einrichtungsteils. Die hinter der Zulassung der gesonderten Abrechnung eines einzelnen Ortsteilnetzes stehende Überlegung, dass zu gegebener Zeit vergleichbare Erneuerungsmaßnahmen auch an den Ortsnetzen der anderen Ortsteile durchzuführen seien und dass es sodann -- zeitversetzt -- zu einer vergleichbaren Beitragsbelastung der Anlieger in diesen Ortsteilen kommen werde, lässt sich auf die Situation bei zentralen Einrichtungsteilen nicht ohne weiteres übertragen. Von daher hat sich der Senat in seinem Beschluss vom 15.05.1997 (a. a. O.) im Rahmen eines "obiter dictum" auf die Aussage beschränkt, dass eine ortsteilbezogene gesonderte Abrechnung zentraler Einrichtungsteile als "Abschnitt" nur unter der Voraussetzung in Betracht zu ziehen sei, dass auch hier vergleichbare Verhältnisse in sämtlichen Ortsteilen vorlägen, die eine zeitversetzte Inanspruchnahme sämtlicher Anlieger im Gemeindegebiet erwarten lasse. Im vorliegenden Fall kann, bezogen auf den Hochbehälterneubau im Ortsteil ... der Antragsgegnerin, nicht von solchen Verhältnissen ausgegangen werden. Zwar verfügt auch das technisch selbständige Wasserversorgungssystem des Ortsteils ... über einen eigenen Hochbehälter, und soll -- wie die Regelung des § 15 Abs. 3 Satz 1 WVS zeigt -- auch dieser Hochbehälter erneuert werden. Schon im Ortsteil ... liegen indessen die Dinge anders. Das Wasserversorgungsnetz dieses Ortsteils wird vom Wasserbeschaffungsverband ... mit Wasser versorgt. Einen gemeindlichen Hochbehälter, in dem das gelieferte Wasser gespeichert und an das Netz weitergegeben wird, gibt es hier nicht. Damit aber scheiden für diesen Ortsteil Arbeiten, an die sich in Zukunft die Erhebung eines vergleichbaren Hochbehälterbeitrags wie im Ortsteil ... knüpfen könnte, von vornherein aus. Die dargelegten rechtlichen Bedenken gegen die Gültigkeit der Satzungsregelung, auf die die Antragsgegnerin die streitige Heranziehung des Antragstellers zu einem Wasserbeitrag stützt, führen dazu, dass antragsgemäß die aufschiebende Wirkung des gegen diese Heranziehung erhobenen Widerspruchs anzuordnen ist. Die Beschwerde des Antragstellers ist damit erfolgreich. Als unterliegender Teil hat die Antragsgegnerin die Kosten des Verfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Festsetzung des Streitwertes für das Beschwerdeverfahren findet ihre Grundlage in den §§ 20 Abs. 3, 13, 14 (analog) GKG. Dieser Beschluss ist unanfechtbar.