2 G 335/99

Leitsatz: Betreibt ein Verband (eine Stadt/Gemeinde) seine Abwasseranlagen rechtlich als eine einheitliche Anlage, so widerspricht die satzungsmäßige Festsetzung von unterschiedlich hohen Beiträgen für die diversen Abwasserbehandlungsanlagen dem Solidarprinzip. Eine solche Regelung kann rechtlich keinen Bestand haben. Der sinngemäß gestellte Antrag, die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage (Az.: 2 E 1661/98) gegen den Abwasserbeitragsbescheid vom 21.07.1998 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18.09.1998 anzuordnen, ist zulässig, insbesondere gemäß § 80 Abs. 5 VwGO statthaft, nachdem der Antragsgegner mit Schreiben vom 18.09.1998 den Antrag der Antragstellerin auf Aussetzung der Vollziehung abgelehnt hatte (§ 80 Abs. 6 S.1 VwGO). Auch in der Sache führt der Antrag zum Erfolg. Widerspruch und Anfechtungsklage haben grundsätzlich gem. § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung, es sei denn, es liegt ein Fall des § 80 Abs. 2 VwGO vor. Eine solche Ausnahme ist vorliegend gegeben, da die Heranziehung zu einer Vorausleistung auf den Kläranlagenbeitrag eine Forderung von öffentlichen Abgaben im Sinne von § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO darstellt. Nach § 80 Abs. 5 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung des eingelegten Rechtsbehelfs anordnen, wobei mangels anderer gesetzlicher Entscheidungskriterien auf den in § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO enthaltenen Maßstab zurückgegriffen wird (vgl. dazu Kopp/Schenke, VwGO, 11. Auflage, § 80 Rdnr. 116 und 157; VGH Baden-Württemberg, 08.01.1990 - 2 S 3193/89 -; BVerwG, 30.03.1973 - VII C 100.72 -). Danach soll bei öffentlichen Abgaben die Aussetzung erfolgen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes bestehen oder wenn die Vollziehung für den Pflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte bewirken würde. Ernstliche Zweifel bestehen, wenn die Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit des Bescheides derart überwiegen, dass der Erfolg des Rechtsmittelführers in einem Hauptsacheverfahren wahrscheinlicher ist als sein Unterliegen, nicht bereits dann, wenn der Erfolg ebenso wahrscheinlich ist. Bei der im Eilverfahren danach gebotenen und allein möglichen summarischen Überprüfung des Sachstandes kommt die Kammer zu dem Ergebnis, dass der angefochtene Vorausleistungsbescheid jedenfalls derzeit rechtswidrig sein dürfte. Der Antragsgegner stützt die Erhebung der Vorausleistung auf den Kläranlagenbeitrag auf § 11 Abs. 1, Abs. 10 des Hessischen Gesetzes über kommunale Abgaben (im folgenden: KAG) in Verbindung mit seinem Satzungsrecht. Dieses Satzungsrecht hält allerdings der rechtlichen Überprüfung nicht stand. Die Entwässerungssatzung des Antragsgegners vom 09.12.1994 in der Fassung der VII. Änderungssatzung zur Entwässerungssatzung vom 18.08.1998 regelt nämlich unterschiedlich hohe Beiträge für die diversen von dem Antragsgegner betriebenen Abwasserbehandlungsanlagen. Aus den satzungsrechtlichen Bestimmungen des Antragsgegners lässt sich indes nicht entnehmen, dass diese verschiedenen Kläranlagen jeweils Teil eines selbständigen, rechtlich getrennten Abwassersystems wären. Vielmehr heißt es in § 1 der Entwässerungssatzung (im folgenden: EWS), dass der Verband "Abwasseranlagen als öffentliche Einrichtung" betreibe. Darüber hinaus stellt der Antragsgegner diese öffentliche Einrichtung allen Grundstückseigentümern, auf deren Grundstücken Abwasser anfällt, im Rahmen des Anschluss- und Benutzungszwangs zur Verfügung (§ 3 EWS). Der Antragsgegner hat auch nicht bei der Begriffsbestimmung in § 2 EWS eine Differenzierung gewählt, die dafür sprechen könnte, dass der Antragsgegner von rechtlich unabhängigen, selbständigen Systemen ausginge. Weiterhin spricht für die Einheitlichkeit der Anlage die einheitlich kalkulierte und festgesetzte Gebühr (§ 23 EWS). Folgerichtig ist davon auszugehen, dass der Antragsgegner die von ihm betriebenen Abwasseranlagen insgesamt im rechtlichen Sinne als eine einzige verstanden haben will. Andernfalls hätte er ohne weiteres die getrennte Betreibung satzungsmäßig festlegen können. Daher ist es auch unerheblich, ob die einzelnen Abwassersysteme rein technisch betrachtet getrennt sind oder zusammenhängen (vgl. Hess. VGH, 15.05.1997 - 5 N 1460/96 -). Handelt es sich danach vorliegend um eine im rechtlichen Sinne einheitliche öffentliche Einrichtung, liegt ein Verstoß gegen das abgabenrechtliche Vorteilsprinzip vor, wenn für einzelne Teile des Systems unterschiedlich hohe Beiträge festgesetzt und erhoben werden. Die Nutzer der öffentlichen Einrichtung bilden nämlich eine Solidargemeinschaft; das Solidarprinzip gebietet, dass für die Vermittlung des gleichen Vorteils auch der gleiche Beitrag zu erheben ist, wobei es nicht darauf ankommt, wie hoch der konkrete Aufwand für die Errichtung der einen oder anderen Teileinrichtung ist (vgl. Hess. VGH, 13.04.1999 - 5 TZ 130/99 -; 16.11.1999 - 5 TG 1972/99 -). Gemäß § 11 Abs. 1 KAG muss sich der zu erhebende Beitrag an dem durch die öffentliche Einrichtung vermittelten Vorteil orientieren; bei Betrachtung der Abwasseranlage als eine einzige öffentliche Einrichtung kann nur ein für alle Nutzer einheitlicher Beitrag dem durch die Einrichtung vermittelten Vorteil entsprechen; nur die Differenzierung nach Altanliegern und Neuanliegern ist hierbei zulässig und geboten, weil für die Altanlieger nicht der zusätzliche Anschlussaufwand für die erstmalige Schaffung der Inanspruchnahmemöglichkeit anfällt (vgl. Hess. VGH, 25.10.1996 - 5 TG 3259/95 -, DVBl. 1997, 509). Aus diesem Grund können sowohl die VII. Änderungssatzung als auch die VI. Änderungssatzung, die II. Änderungssatzung sowie die I. Änderungssatzung zur EWS keinen Bestand haben. Alle diese Änderungssatzungen regeln nämlich unterschiedlich hohe Beiträge für verschiedene Teileinrichtungen. Auch ein Rückgriff auf die ursprüngliche Fassung der EWS vom 09.12.1994 ist nicht möglich. In dieser Fassung hat der Antragsgegner zwar für die Behandlungsanlagen einheitliche Beitragshöhen (in Höhe von 4,50 DM pro qm Geschossfläche) festgesetzt. Diese Regelung kann jedoch nicht rechtliche Grundlage für die hier streitgegenständliche Vorausleistung sein, weil der festgesetzte Beitrag zu hoch ist. Auch eine Vorausleistung kann nur auf der Grundlage eines korrekt und wirksam kalkulierten Beitragssatzes erhoben werden. Der in der ursprünglichen Fassung der EWS festgesetzte Beitrag von 4,50 DM liegt um 2,50 DM höher als der in der VII. Änderungssatzung für die Behandlungsanlage G./N. festgesetzte endgültige Kläranlagenbeitrag, um 1,55 DM höher als der dort festgesetzte Beitrag für die Behandlungsanlage in H./G., um 2,04 DM höher als der für die Behandlungsanlage in H./S., zwischen 3,60 DM und 2,45 DM (Altanlieger) bzw. zwischen 2,90 DM und 1,75 DM (Neuanlieger) höher als der für die Behandlungsanlage in Si.-E.. Die Regelungen in der VII. Änderungssatzung sind - wie gesagt - nicht wirksam, zeigen aber, dass der Antragsgegner eine andere Beitragskalkulation für die jeweiligen Anlagen zugrunde gelegt hatte, als es für den Betrag von 4,50 DM in der ursprünglichen EWS der Fall gewesen war. Daraus folgt zugleich, dass den Regelungen in der ursprünglichen Fassung der EWS eine rechtlich einwandfreie Kalkulationsgrundlage fehlt, so dass auch diese Beitragsfestsetzung rechtlich nicht Grundlage für die hier streitgegenständliche Vorausleistung sein kann. Damit brauchte die Kammer letztendlich auch nicht die Frage zu entscheiden, ob die ursprüngliche Fassung der EWS, welche mangels einer wirksamen Satzungsbestimmung zur Bemessung des Beitrags für im Außenbereich liegende Grundstücke zunächst insgesamt unwirksam war, durch die Einführung der korrekten Regelung für Außenbereichsgrundstücke mit der I. Änderungssatzung (vgl. dort § 14) volle Wirksamkeit entfalten konnte, obwohl zugleich in der I. Änderungssatzung rechtswidrige Beitragsmaßstäbe eingeführt wurden. Zwar neigt die Kammer zu der Auffassung, dass im Hinblick auf § 139 BGB (Teilnichtigkeit) die I. Änderungssatzung auch ohne die rechtswidrigen Beiträge beschlossen worden wäre, so dass die ursprüngliche Fassung der EWS grundsätzlich Anwendung finden könnte, allerdings sind auch durchaus Zweifel an einer solchen Sichtweise geboten, weil auch die Regelung zu den Außenbereichsgrundstücken Teil einer insgesamt wirksamen Satzungsbestimmung zur Bemessung des Beitrags ist und damit nicht unbedingt von jener getrennt betrachtet werden kann. Aus oben genannten Gründen brauchte die Kammer im vorliegenden Eilverfahren zu dieser Frage nicht abschließend Stellung zu nehmen. Die Kammer hat im Rahmen des summarischen Verfahrens keinen Anlass gesehen, in den früheren Satzungen des Antragsgegners nach einer möglichen Rechtsgrundlage für die hier erhobenen Vorausleistungsbeiträge zu forschen. Zum einen spricht überwiegendes dafür, dass auch diese Satzungen nicht über eine wirksame Regelung zu Außenbereichsgrundstücken verfügten, wenn schon die EWS aus dem Jahr 1994 diese Bestimmung nicht enthielt. Hinzu kommt jedoch, dass nach den in diesem gerichtlichen Verfahren vorgelegten Informationen bereits feststeht, dass auch die früheren Satzungen gemessen an den aus der VII. Änderungssatzung zur EWS ersichtlichen Beitragssätzen einen zu hohen oder keinen Beitrag festsetzten; dies ergibt sich aus dem an die Gemeinde Si. gerichteten Schreiben des Ortsbeirats E. vom 28.02.1998, das dem Antragsgegner mit richterlicher Verfügung vom 16.07.1999 als Anlage zum Schriftsatz der Antragstellerin vom 14.07.1999 zur Stellungnahme übersandt worden ist. Der Antragsgegner hat zu den dort gemachten inhaltlichen Angaben keine Stellungnahme abgegeben, so dass die Kammer im Rahmen des summarischen Verfahrens von der Korrektheit der in jenem Schreiben gemachten Angaben ausgehen kann. Damit ergibt sich, dass der festgesetzte Beitrag bis 1985 und ab 1995 bei 0 lag, dazwischen einmal bei 2,95 DM und einmal bei 3,75 DM pro qm Geschossfläche. Fehlt es nach alledem an einer wirksamen Satzungsgrundlage, um die angefochtene Vorausleistung zu erheben, ist ein Obsiegen der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren derzeit als überwiegend wahrscheinlich anzusehen, so dass ihrem Antrag gemäß die aufschiebende Wirkung der Klage angeordnet werden musste. Der Antragsgegner wird womöglich durch die Beschlussfassung über eine neue, den rechtlichen Anforderungen genügende Entwässerungssatzung den gerügten Mangel beheben können. Nach den der Kammer derzeit vorliegenden Erkenntnissen wird es aber auch in diesem Falle im Hauptsacheverfahren noch umfassenden Aufklärungsbedarf geben. Dieser ergibt sich schon aus den von der Antragstellerin aufgeworfenen Fragen im Zusammenhang mit der Einstellung von Abschreibungen in die Gebührenkalkulation. Die Antragstellerin hat nämlich durch Vorlage differenzierter Unterlagen nachgewiesen, dass zumindest seit 1996 ein Betrag von durchschnittlich mehr als 2,5 Millionen DM von dem Antragsgegner in die Gebührenkalkulation eingestellt worden ist. Abschreibungserlöse sind jedoch vom beitragsfähigen Erneuerungsaufwand abzuziehen, wenn diese Beträge nicht bloß zur Finanzierung der Erstinvestition verbraucht worden sind. Diese Beträge stünden dem Antragsgegner nämlich in diesem Fall rein rechnerisch zur Verfügung, so dass es auf die Argumentation des Bevollmächtigten des Antragsgegners, der Antragsgegner habe nur Schulden und deswegen stünden Abschreibungserlöse für die Finanzierung der Sanierung der Kläranlage nicht zur Verfügung, nicht ankäme. Zwar hat wohl der Antragsgegner die Kläranlage E. im Jahr 1976 über öffentliche Zuschüsse und Kredite finanziert, so dass er grundsätzlich auch befugt war, entsprechende Abschreibungssummen in die Gebührenberechnung einzustellen. Allerdings ergibt sich aus dem bereits zitierten Schreiben des Ortsbeirats E., dessen Inhalt der Antragsgegner nicht bestritten hat ebenso wie aus der I. Änderungssatzung zur EWS, dass der Beitrag für die Schaffung der Kläranlage Si.-E. seit 01.01.1995 auf 0 DM gesetzt worden war. Das legt die Schlussfolgerung nahe, dass der Antragsgegner die Erstanlage zu diesem Zeitpunkt als zu 100 % abgeschrieben ansah. Daraus wiederum ergibt sich, dass der Antragsgegner die durchschnittlich über 2,5 Millionen DM liegenden Beträge, welche seit 1996 in die Gebührenkalkulation eingeflossen sind, bei der Berechnung des beitragsfähigen Aufwandes hätte in Abzug bringen müssen. Dies ist gemäß der dem Gericht vorgelegten Kalkulationsunterlagen jedoch nicht geschehen. Der Antragsgegner wird daher im Hauptsacheverfahren durch Vorlage sämtlicher Kalkulationsunterlagen seit 1976 nachzuweisen haben, dass durch die eingestellten Abschreibungssummen in Kombination mit der korrekten Zinsberechnung keine Kostenüberdeckung eingetreten ist, weil dann der Überschuss für die Finanzierung der neuen Anlage hätte verwendet werden müssen, ebenso wie er gegebenenfalls wird nachvollziehbar machen müssen, warum er die Abschreibungssummen, die zumindest seit 1996 in die Gebührenkalkulation eingeflossen sind, nicht vom beitragsfähigen Aufwand abgezogen hat. Das Gericht wird diesen Fragen gegebenenfalls durch Hinzuziehung eines Sachverständigen nachzugehen haben. Auch wenn es für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens nicht mehr von Belang ist, weist die Kammer im Hinblick auf die Vielzahl der von der Antragstellerin im gerichtlichen Verfahren vorgetragenen Argumente auf folgende Gesichtspunkte hin: Zweifel an der grundsätzlichen Beitragsfähigkeit der durchgeführten Baumaßnahmen an der Kläranlage und den Regenüberlaufbecken hat die Kammer derzeit nicht. Der Antragsgegner hat durch Vorlage der wasserrechtlichen Genehmigung, der Planunterlagen, der Kostenkalkulationen sowie des Wirtschaftsprüfungsgutachtens belegt, dass er eine umfassende Erweiterung und Erneuerung der Kläranlage in Si.-E. sowie der dazugehörigen Regenüberlaufbecken durchführt. Diese wurden u.a. durch den Anschluss von Neubaugebieten, aber auch durch die aufgrund EG-rechtlicher Bestimmungen erforderliche Einführung der sogenannten dritten Reinigungsstufe notwendig. Beides können Ursachen für die funktionelle Erneuerung und Erweiterung einer Kläranlage sein, die auch eine Beitragspflicht auslösen (vgl. Hess. VGH, 25.10.1996 - 5 TG 3259/95 -, a. a. O.; OVG Lüneburg, 08.12.1998 - 9 L 6811/96 -, NdsRpfl 1999, 182). Der Antragsgegner hat dargelegt, dass die Kläranlage funktionell erneuert und erweitert wurde durch Umnutzung eines Vorklärbeckens zum Denibecken, Installation einer Feinrechenanlage, Ausführung der Überschussschlammvorentwässerung mit größerer Durchsatzleistung sowie Umbau von zwei alten Nachklärbecken zu einem Belebtschlammbecken und Neubau eines Nachklärbeckens. Die Baumaßnahmen in den Regenüberlaufbecken umfassten teilweise Neubauten, teilweise Umbauten verbunden mit dem Einbau von Messeinrichtungen und neuer technischer Ausrüstung. Die Verbindung von derartigen Erneuerungs- mit Erweiterungsmaßnahmen kann ohne weiteres vom Betreiber entschieden werden, wie der Antragsgegner es hier auch getan hat, dies entspricht auch dem Gebot des wirtschaftlichen Verwaltungshandelns. Ebenso unproblematisch ist es, eine kombinierte Erweiterungs- und Erneuerungsmaßnahme einer einheitlichen Beitragspflicht zu unterwerfen (vgl. Hess. VGH, 25.10.1996 - 5 TG 3259/95 -, a. a. O.). Damit dürfte die Argumentation der Antragstellerin, dass die hier vorgenommene Sanierung nicht beitragsfähig sei, widerlegt sein. Grundlegende Bedenken bestehen auch nicht im Hinblick auf die Verschuldung des Antragsgegners, die nach Angaben der Antragstellerin dazu geführt hat, dass überhaupt Abwasserbeiträge erhoben werden müssen. Für die Rechtmäßigkeit einer Beitragserhebung kommt es ausschließlich darauf an, ob die gesetzmäßigen Voraussetzungen des § 11 KAG erfüllt sind. Es muss sich also um eine beitragsfähige Maßnahme handeln, die auf diejenigen Grundstückseigentümer kostenmäßig umgelegt wird, welche durch die Inanspruchnahmemöglichkeit einen wirtschaftlichen Vorteil genießen (§ 11 Abs. 1 KAG). Dies ist hier der Fall. Grundsätzlich ist es hierbei nicht zu beanstanden, wenn ein Verband oder eine Gemeinde auch Zinsen auf eingesetztes Fremdkapital in den beitragsfähigen Aufwand einfließen lässt (vgl. BVerwG, 29.01.1993 - 8 C 3/92 -, NVwZ 1993, 1200). Es spricht auch nichts gegen die Rechtmäßigkeit der Abrechnung der Abwasserbeiträge anhand der auf den beitragspflichtigen Grundstücken erreichten Geschossflächen. Diese Vorgehensweise entspricht auch im leitungsgebundenen Beitragsrecht dem abgabenrechtlichen Vorteilsmaßstab und hat in der Rechtsprechung noch keine Beanstandung gefunden (vgl. z.B. Hess. VGH, 22.05.1990 - 5 TH 1548/89 -, HSGZ 1992, 241; 15.05.1997 - 5 N 1460/96 -); die Kammer sieht auch keinen Anlass, diese Rechtsprechung zu überdenken. Der Verstoß des Handelns des Antragsgegners gegen § 51 Abs. 3 des Hessischen Wassergesetzes, den die Antragstellerin geltend macht, vermag die Kammer nicht zu erkennen. Unklar ist auch, worauf diese Argumentation überhaupt abzielt. Dem Gericht ist jedenfalls nicht ersichtlich, welcher Zusammenhang zwischen dieser wassergesetzlichen Bestimmung und dem KAG bestehen soll. Die Antragstellerin trägt zwar vor, wenn der Antragsgegner sich an diese Vorschriften halte, wäre die vorliegende Erweiterungs- und Erneuerungsmaßnahme möglicherweise überhaupt nicht erforderlich, doch weist diese Argumentation logische Brüche auf. So ist insbesondere den vorgelegten Planunterlagen kein Hinweis darauf zu entnehmen, dass allein durch pflichtwidrige Einleitung von Niederschlagswasser in das Abwassersystem eine Kapazitätserhöhung der Kläranlage erforderlich geworden wäre. Auch die übrigen angeblichen Verstöße der Beitragserhebung gegen das KAG, KGG, die HGO und das HWG sowie gegen Artikel 3 GG vermag die Kammer nicht zu erkennen. Weiterhin macht die Antragstellerin geltend, dass mehrere rechtswidrige Satzungsänderungen sowie formelle Fehler bei der Besetzung des Vorstands des Antragsgegners in der Vergangenheit vorgekommen wären. Selbst wenn dies zutreffen sollte, würde dies an der grundsätzlichen Rechtmäßigkeit der vorliegenden Beitragserhebung nichts ändern (immer eine einwandfreie Satzungsgrundlage und ebensolche Kalkulation unterstellt). Der von der Stadt Herborn, den Gemeinden Si. und G. gebildete Zweckverband darf nämlich gemäß § 4 der Satzung des Abwasserverbandes Mittlere Dill Gebühren und Beiträge aufgrund des KAG erheben. An dieser Befugnis, die nicht grundsätzlich bezweifelt werden kann, würde sich auch durch eine kurzfristige fehlerhafte Besetzung des Vorstandes oder formelle Fehler bei Beschlüssen nichts ändern. Und darauf allein kommt es bei der Überprüfung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Vorausleistungsbescheids an. Des weiteren hat die Antragstellerin vorgetragen, dass durch einen neuen Bebauungsplan die Geschossflächenzahl auf ihrem Grundstück sich von 0,5 auf 0,3 reduziert habe. Eine solche Reduzierung der Ausnutzbarkeit eines Grundstücks kann sich unter Umständen auf die Rechtmäßigkeit des geforderten Beitrags der Höhe nach auswirken. Dies wird der Antragsgegner gegebenenfalls bei einer endgültigen Beitragserhebung zu überprüfen und zu berücksichtigen haben. Abschließend sei noch darauf hingewiesen, dass der Umstand, dass sich inzwischen die Eigentumsverhältnisse am Grundstück der Antragstellerin insofern geändert haben, als jetzt auch ihr Ehemann zu ¼ Eigentümer ist, an einer Rechtmäßigkeit des Beitragsbescheids nichts ändern würde. Der Antragsgegner kann nämlich auch bei mehreren Grundstückseigentümern nach seinem Ermessen nur einen der Miteigentümer als Gesamtschuldner zu dem gesamten Beitrag heranziehen. Deshalb konnte auch der Ehemann der Antragstellerin nicht nachträglich in das Eilverfahren "hereingenommen" werden, wie er es beantragt hatte. Vorstehende Aspekte sollte die Antragstellerin im Hauptsacheverfahren in ihre Überlegungen und ihre Argumentation einfließen lassen, damit Beteiligte und Gericht in die Lage versetzt werden, sich auf die wesentlichen und schwierigen Fragen des Falles zu konzentrieren. Aufgrund obiger Ausführungen war dem Antrag der Antragstellerin in vollem Umfang stattzugeben. Daher hat der Antragsgegner als Unterlegener gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 13 Abs. 1, 20 Abs. 3 GKG, wobei die Kammer ihrer ständigen Rechtsprechung folgend 1/3 des Betrages zugrundegelegt hat, zu dem die Antragstellerin durch den angefochtenen Bescheid herangezogen worden ist.