5 A 1049/13

Leitsatz: § 14 Abs. 1 Satz 1 HessAGVwGO verpflichtet die zuständige Behörde zur Erhebung von Kosten (Gebühren und Auslagen) für einen erfolglos gebliebenen Widerspruch. Insofern kann der kommunale Satzungsgeber gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 14 Abs. 1 Satz 2 HessAGVwGO für Angelegenheiten der kommunalen Selbstverwaltung einen entsprechenden Gebührentatbestand schaffen. Macht der kommunale Satzungsgeber von dieser Ermächtigung k e i n e n Gebrauch, bestimmt sich die Gebühr nach § 4 HVwKostG. Auf die Berufung der Beklagten wird der Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Kassel vom 20. Dezember 2012 - 6 K 126/10.KS - abgeändert. Die Klage wird insgesamt abgewiesen. Die Klägerin hat die Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Revision wird nicht zugelassen. Die vom Senat mit Beschluss vom 18. April 2013 - 5 A 276/13.Z - zugelassene Berufung, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten gemäß §§ 101 Abs. 2, 125 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - ohne mündliche Verhandlung entscheidet, ist auch im Übrigen zulässig, insbesondere fristgerecht begründet worden. Die Berufung der Beklagten ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Gebührenbescheid der Beklagten vom 18. November 2009 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 20. Januar 2010 hinsichtlich der im Berufungsverfahren allein streitgegenständlichen Widerspruchsgebühr zu Unrecht aufgehoben, da der Bescheid rechtmäßig ist. Die Beklagte stützt ihren Kostenfestsetzungsbescheid auf § 8 Abs. 1 Nr. 21 ihrer Verwaltungskostensatzung. Diese Vorschrift bestimmt, dass für die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens in Angelegenheiten, die die Ablehnung oder Forderung einer Geldleistung zum Gegenstand haben, Gebühren von 5 vom Hundert des erfolglos angefochtenen Betrages, mindestens jedoch 25,- € und höchstens 2.500,- € zu erheben sind. Diese Vorschrift der Verwaltungskostensatzung der Beklagten verstößt nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere nicht gegen den Gebührenbemessungsgrundsatz des § 3 Abs. 1 des Hessischen Verwaltungskostengesetzes - HVwKostG -, der hier zur Anwendung kommt. Rechtsgrundlage für den Erlass einer Verwaltungskostensatzung der Beklagten sind § 1 Abs. 1, § 2 und § 9 des Hessischen Gesetzes über kommunale Abgaben - Hess KAG -, § 5 Hessische Gemeindeordnung - HGO - . Diese Ermächtigungsgrundlage steht jedoch unter dem Vorbehalt einer abweichenden anderen gesetzlichen Regelung: „soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist“ (§ 1 Abs. 1 HessKAG). Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 des Hessischen Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung - HessAGVwGO - sind von der mit der Bearbeitung des Widerspruchs zuletzt befassten Behörde Kosten (Gebühren und Auslagen) nach Maßgabe des Hessischen Verwaltungskostengesetz in der jeweiligen Fassung zu erheben, soweit der Widerspruch erfolglos geblieben ist. Neben der gesetzlichen Gebührenerhebungspflicht statuiert § 14 Abs. 1 Satz 1 HessAGVwGO also auch, dass die Festlegung des Gebührentatbestandes für erfolglos gebliebene Widersprüche nach dem Hessischen Verwaltungskostengesetz zu erfolgen hat. Grundsätzlich bestimmt gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 HVwKostG die Landesregierung die einzelnen Amtshandlungen, für die Kosten zu erheben sind, und die Höhe der Kosten durch Rechtsverordnung (Verwaltungskostenordnung). In diesem Zusammenhang stehen kostenregelnde Rechtsvorschriften der der Aufsicht des Landes unmittelbar unterliegenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts Verwaltungskostenordnungen im Sinne des Hessischen Verwaltungskostengesetzes gleich (§ 14 Abs. 1 Satz 2 HessAGVwGO), das heißt auch kommunale Satzungen. Die Grundlagen der Gebührenbemessung folgen aus §§ 3 und 4 HVwKostG, wobei für den hier streitigen Fall der Festsetzung einer Widerspruchsgebühr auf der Grundlage der Verwaltungskostensatzung der Beklagten § 3 Abs. 1 HVwKostG Anwendung findet, da der Tatbestand des § 4 Abs. 1 HVwKostG - Gebührenbemessung in besonderen Fällen - nicht erfüllt ist. Die Entwicklung zu dem heute maßgebenden Gesetzeswortlaut stellt sich wie folgt dar: Mit dem Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrens- und kostenrechtlicher Vorschriften vom 1. Dezember 1994 (GVBl. I Seite 677) wurde gemäß Art. 3 dieser Vorschrift - mit der Einfügung des § 10a HessAGVwGO, dessen Abs. 1 mit dem heute gültigen § 14 Abs. 1 HessAGVwGO wörtlich übereinstimmt - erstmals die gesetzliche Grundlage zur Erhebung einer Widerspruchsgebühr geschaffen. Durch Art. 4 des vorgenannten Änderungsgesetzes wurden in das Hessische Verwaltungskostengesetz unter anderem die neuen §§ 2 bis 7 eingefügt. Mit dem Gesetz zur Umstellung von Rechtsvorschriften auf Euro vom 31. Oktober 2001 (GVBl. I Seite 434) hat der Gesetzgeber mit Wirkung vom 1. Januar 2002 durch Art. 13 den § 4 HVwKostG neugefasst, der durch Art. 8 des Zukunftssicherungsgesetzes - ZSG - vom 18. Dezember 2003 (GVBl. I Seite 513) seine für die vorliegende Entscheidung maßgebliche Fassung gefunden hat. Ausgangspunkt der Betrachtung ist danach § 2 Abs. 1 Satz 1 HVwKostG, wonach die Landesregierung durch Rechtsverordnung (Verwaltungskostenordnung) beziehungsweise der nach § 14 Abs. 1 Satz 2 AGVwGO gleichgestellte kommunale Satzungsgeber durch Verwaltungskostensatzung die einzelnen Amtshandlungen, für die Kosten zu erheben sind, und die Höhe der Kosten bestimmt. Der Anwendungsbereich des § 4 HVwKostG, und damit die Anwendung des zwischen den Beteiligten streitigen Grundsatzes der Gebührenbemessung allein nach dem Verwaltungsaufwand (§ 4 Abs. 1 Satz 2 HVwKostG), ist für die hier im Streit stehende Amtshandlung - Entscheidung über einen Widerspruch, der erfolglos geblieben ist - nach zwei Alternativen eröffnet: Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 1. Alt. HVwKostG für die Fälle des § 2 Abs. 1 Satz 2 HVwKostG, also für die Konstellationen, für die in einer Verwaltungskostenordnung für den angefochtenen Verwaltungsakt ein Gebührentatbestand vorgesehen ist, ist eine Widerspruchsgebühr nach § 4 Abs. 3 Satz 1 HVwKostG bis zu dem Betrag zu erheben, der für den angefochtenen Bescheid festgesetzt war, wenn dies in der Verwaltungskostenordnung nicht besonders ausgeschlossen ist. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. HVwKostG für die Fälle des § 2 Abs. 2 HVwKostG, in denen nach Ablauf der dort genannten Jahresfrist für die Amtshandlung noch immer kein Gebührentatbestand in einer Verwaltungskostenordnung geschaffen worden ist. In diesem Fall bestimmt sich die Gebühr nach § 4 Abs. 3 Satz 2 HVwKostG und beträgt, soweit für die angefochtene Amtshandlung keine Gebühr vorgesehen war, die Amtshandlung gebührenfrei war oder der Widerspruch von einem Dritten eingelegt worden ist, bis zu 5.000 €. Aus diesem beschränkten Anwendungsbereich des § 4 Abs. 1 HVwKostG - in den Fällen des § 2 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 - folgt, dass die Anwendung beider Alternativen gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 HVwKostG unter dem Regelungsvorbehalt des Verordnungs- bzw. des Satzungsgebers steht. Die Regelungskompetenz für die Gebührenpflicht einzelner Amtshandlungen nach § 2 Abs. 1 Satz 1 HVwKostG durch den Verordnungs- bzw. der Satzungsgeber wird daher durch § 4 HVwKostG nicht einschränkt, sondern vom Gesetzgeber ausdrücklich vorausgesetzt. Macht also der Verordnungs- bzw. der Satzungsgeber von dieser Kompetenz Gebrauch, indem er bereits in einer Verwaltungskostenordnung oder -satzung für bestimmte Amtshandlungen Gebührentatbestände schafft, findet § 4 HVwKostG keine Anwendung. Dies gilt auch für Gebührentatbestände für die Zurückweisung von Widersprüchen. Die Abweichungskompetenzregelung des § 4 Abs. 1 Satz 1 2. Halbs. HVwKostG bezieht sich zwar nur auf den Anwendungsbereich des § 4 HVwKostG und hat deshalb für den hier zu entscheidenden Fall keine direkte Relevanz, weil ein Fall des § 2 Abs. 1 Satz 2 HVwKostG nicht vorliegt. Allerdings zeigt auch sie den Vorrang von Regelungen in Verwaltungskostenordnungen. Eine Verwaltungskostensatzung, die für einen Beitragsfestsetzungsbescheid einen Gebührentatbestand vorsieht, besteht nicht, vielmehr sind derartige kommunale Forderungen gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 4 HVwKostG zwingend kostenfrei. Ein Fall des § 2 Abs. 2 HVwKostG liegt ebenfalls nicht vor, nachdem die Beklagte mit der 1. Änderungssatzung vom 6. Oktober 2003 zu ihrer Verwaltungskostensatzung vom 3. September 1999 gemäß § 8 Nr. 21 einen Gebührentatbestand geschaffen hat, der für die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens in Angelegenheiten, die die Ablehnung oder Forderung einer Geldleistung zum Gegenstand haben, die Erhebung einer Gebühr von 5 vom Hundert des erfolglos angefochtenen Betrages, mindestens 25,- € und höchstens 2.500,- € vorsieht. Bei der Schaffung oder Änderung des hier streitigen Gebührentatbestandes für die Amtshandlung Entscheidung über einen Widerspruch, der erfolglos geblieben ist, steht dem Verordnungs- bzw. hier dem Satzungsgeber - wie bereits oben ausgeführt wurde - jedoch kein unbegrenzter Gestaltungsspielraum zu. Vielmehr ergibt sich aus der gesetzlichen Pflicht zur Gebührenerhebung nach § 14 Abs. 1 Satz 1 HessAGVwGO, dass die Kosten nach Maßgabe des Hessischen Verwaltungskostengesetzes in der jeweiligen Fassung zu erheben sind. § 8 Nr. 21 der Verwaltungskostensatzung der Beklagten muss deshalb mit dem Gebührenbemessungsgrundsatz des § 3 Abs. 1 HVwKostG in Einklang stehen. Dies ist hier der Fall. Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 HVwKostG ist bei der Bemessung der Gebühr von dem mit der Amtshandlung verbundenen Verwaltungsaufwand aller an der Amtshandlung Beteiligten auszugehen. Außerdem ist die Bedeutung der Amtshandlung für den Empfänger der Amtshandlung zum Zeitpunkt ihrer Beendigung zu berücksichtigen. Zwar orientiert sich eine Widerspruchsgebühr, die sich nach einem Prozentsatz an dem Geldbetrag des angefochtenen Grundverwaltungsakts bestimmt, dem ersten Anschein nach nicht in erster Linie am Verwaltungsaufwand der an der Amtshandlung Beteiligten. Die Regelung, die die Beklagte in ihrer Verwaltungskostensatzung mit § 8 Nr. 21 gefunden hat, entspricht allerdings seinem Wortlaut nach dem Gebührentatbestand, den der Gesetzgeber unter Berücksichtigung der Bemessungsgrundlage des § 3 Abs. 1 HVwKostG in § 4 Abs. 3 Satz 2 HVwKostG in der Fassung des Gesetzes bis zum Änderungsgesetz vom 31. Oktober 2001 (Gesetz zur Umstellung von Rechtsvorschriften auf Euro) für eine derartige Amtshandlung selbst zugrunde gelegt hatte. Mit der Orientierung an der streitigen Geldleistung rückt die Beklagte die Bedeutung der Amtshandlung in den Vordergrund, stellt damit im Regelfall zugleich aber auch die Einhaltung des Kostendeckungsprinzips sicher. Im Hinblick auf die Bedeutung der Amtshandlung stellt die Festlegung eines Satzes von 5 vom Hundert eine solch geringe Größe dar, dass ein Missverhältnis von Gebühr und Amtshandlung (§ 3 Abs. 1 Satz 4 HVwKostG) ausgeschlossen werden kann. Deckt die Gebühr des § 8 Nr. 21 der Verwaltungskostensatzung der Beklagten ausnahmsweise nicht einmal den Verwaltungsaufwand, so ist dies gemäß § 3 Abs. 1 Satz 3, 3. Alt. HVwKostG unschädlich, da die Amtshandlung für den Empfänger der Amtshandlung belastend ist. Nach allem stellt § 8 Nr. 21 der Verwaltungskostensatzung der Beklagten eine wirksame Rechtsgrundlage für die festgesetzte Gebühr dar, die auch rechnerisch - der Höhe nach - nicht zu beanstanden ist. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Kosten beruht auf §§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 Zivilprozessordnung - ZPO - in Verbindung mit § 167 VwGO. Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO). Beschluss: Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 856,35 € festgesetzt. Gründe: Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 52 Abs. 3, 47 des Gerichtskostengesetzes - GKG -. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG). Mit ihrer Berufung wendet sich die Beklagte gegen den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts vom 20. Dezember 2012, mit dem dieses den Kostenfestsetzungsbescheid der Beklagten vom 18. November 2009 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 20. Januar 2010 aufgehoben hat. Mit Bescheid vom 15. Oktober 2008 zog die Beklagte die Klägerin zu einem Abwasserbeitrag in Höhe von 17.126,99 € heran. Den hiergegen gerichteten Widerspruch der Klägerin vom 18. November 2008 wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 16. Dezember 2008 zurück. Zugleich erlegte sie der Klägerin die Kosten des Widerspruchsverfahrens auf und behielt die Verwaltungskostenentscheidung einem gesonderten Bescheid vor. Rechtsbehelfe dagegen hat die Klägerin nicht erhoben. Mit Bescheid vom 18. November 2009 setzte die Beklagte die Kosten gemäß § 8 Abs. 1 Nr. 21 ihrer Verwaltungskostensatzung vom 3. September 1999 in der Fassung der 1. Änderungssatzung vom 6. Oktober 2003 in Verbindung mit § 9 HVwKostG auf 859,80 € fest. Dieser Betrag setzt sich aus 856,35 € Verwaltungsgebühren und 3,45 € Auslagen zusammen. Den dagegen mit Schriftsatz vom 15. Dezember 2009 erhobenen Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte mit Bescheid vom 20. Januar 2010 zurück. Zur Begründung führte sie aus, gemäß § 14 HessAGVwGO seien Kosten nach Maßgabe des HVwKostG in Verbindung mit der Verwaltungskostensatzung der Beklagten zu erheben. Die Festsetzung der Verwaltungsgebühren richte sich nach § 8 Abs. 1 Nr. 21 der Verwaltungskostensatzung. Danach werde für die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens in Angelegenheiten, die die Ablehnung oder Forderung einer Geldleistung zum Gegenstand habe, eine Gebühr von 5 vom Hundert des erfolglos angefochtenen Betrages, mindestens 25,- € und höchstens 2.500,- € festgesetzt. Daraus folge eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 856,35 €, hinzu kämen angefallene Auslagen in Höhe von 3,45 €. Am 28. Januar 2010 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie hat beantragt, den Kostenfestsetzungsbescheid vom 18. November 2009 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 20. Januar 2010 aufzuheben. Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen Sie hat geltend gemacht, Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid sei ihre Verwaltungskostensatzung. Deren § 8 Abs. 1 Nr. 21 verstoße nicht gegen den in § 3 Abs. 2 HVwKostG enthaltenen Grundsatz, wonach Grundlage für die Gebührenbemessung allein der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand aller an der Amtshandlung Beteiligten sei. Dieser Grundsatz sei weder nach § 9 Abs. 3 Hess KAG noch über die Verwaltungskostensatzung der Beklagten anwendbar. Nach § 2 der Verwaltungskostensatzung der Beklagten seien nur die § 2 Abs. 1 Satz 2, §§ 4, 5 bis 7 und 9 HVwKostG auf die nach dieser Satzung zu erhebenden Verwaltungskosten entsprechend anwendbar. § 9 Abs. 3 Hess KAG verdränge als speziellere Norm den Grundsatz des § 9 Abs. 2 Hess KAG, wonach die Gebühren - unter Berücksichtigung des Interesses der Gebührengläubiger - nach dem Verwaltungsaufwand zu bemessen seien. Aus § 9 Abs. 3 Hess KAG in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Hess KAG ergebe sich, dass die Kommune die Erhebung von Widerspruchsgebühren mittels der Kostensatzung gänzlich anders regeln könne, als dies in § 4 HVwKostG vorgegeben sei. Eine solche andersartige Regelung in der Kostensatzung gehe dann den Vorgaben des § 9 Abs. 2 Hess KAG vor. Mit Gerichtsbescheid vom 20. Dezember 2012 hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Bescheid in Höhe der Widerspruchsgebühr aufgehoben und die Klage im Übrigen abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, dass die Beklagte aufgrund der bestandskräftigen Kostengrundentscheidung dem Grunde nach von der Klägerin Widerspruchsgebühren habe erheben können. Der Kostenfestsetzungsbescheid erweise sich jedoch deshalb als rechts- widrig, weil mit § 8 Abs. 1 Nr. 21 der Verwaltungskostensatzung der Beklagten keine wirksame Rechtsgrundlage vorhanden sei, da diese Bestimmung gegen höherrangiges Recht verstoße. Mit der Festsetzung eines Vomhundertsatzes in § 8 Abs. 1 Nr. 21 der Satzung orientiere sich die Beklagte bei der satzungsrechtlichen Bestimmung der Verwaltungsgebühren nicht an der Maßgabe des Hessischen Verwaltungskostengesetzes und auch nicht an den grundsätzlichen Vorgaben des § 9 Abs. 2 Hess KAG, wonach die Gebühren unter Berücksichtigung des Interesses der Gebührenpflichtigen nach dem Verwaltungsaufwand zu bemessen seien. Die Auffassung der Beklagten, sie sei über § 9 Abs. 3 Hess KAG in Verbindung mit § 4 Abs. 1 HVwKostG von der Beachtung dieser Grundsätze befreit, überzeuge nicht. Die Formulierung in § 4 Abs. 1 HVwKostG erlaube zwar eine abweichende Regelung hinsichtlich der Gebühren nach Maßgabe der Abs. 2 bis 5, nicht jedoch eine solche hinsichtlich der Bemessungsgrundlage. Die Bemessungsgrundlage der Widerspruchsgebühren nach dem Verwaltungsaufwand stehe als ein vom Gesetzgeber vorgegebenes grundsätzliches Prinzip über allen anderen Regelungen und werde als Grundsatz gleichsam vor die Klammer gezogen. Die Regelung des § 4 Abs. 1 HVwKostG suspendiere gerade nicht von der in Satz 2 der Norm vorgegebenen Bemessungsgrundlage, die der Verwaltungsaufwand im Sinne des § 3 Abs. 2 HVwKostG zu sein habe. Dieses systematische Verständnis der Norm erschließe sich bereits aus der Tatsache, dass Satz 2 mit seinem Hinweis auf die Bemessungsgrundlage gerade nicht von der in Satz 1 eröffneten anderen Bestimmung durch eine Satzung erfasst werde. Mit Beschluss vom 18. April 2013 - 5 A 276/13.Z - hat der Senat auf Antrag der Beklagten die Berufung gegen den verwaltungsgerichtlichen Gerichtsbescheid zugelassen. Zur Begründung der Berufung führt die Beklagte aus, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, dass der Kostenfestsetzung mit § 8 Abs. 1 Nr. 21 der Satzung keine wirksame Rechtsgrundlage zugrundeliege. Diese Regelung verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Die Beklagte sei bei der Regelung der Widerspruchsgebühren in der Satzung nicht an die Grundsätze der § 9 Abs. 2 Hess KAG und § 4 HVwKostG, insbesondere den Grundsatz der Bemessung der Gebühren ausschließlich nach dem Verwaltungsaufwand, gebunden. Die Beklagte beantragt, die Klage unter Abänderung des Gerichtsbescheids des Verwaltungsgerichts Kassel vom 20. Dezember 2012 abzuweisen. Die Klägerin beantragt, die Berufung der Beklagten zurückzuweisen. Sie ist der Auffassung, die Entscheidung des Verwaltungsgerichts sei nicht zu beanstanden. Soweit in dem Kostenfestsetzungsbescheid eine Widerspruchsgebühr festgesetzt worden sei, erweise sich diese insbesondere deshalb als rechtswidrig, weil mit § 8 Abs. 1 Nr. 21 der Verwaltungskostensatzung der Beklagten keine wirksame Rechtsgrundlage vorhanden sei. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs (ein Hefter) Bezug genommen, die Gegenstand der Entscheidungsfindung waren.