6 UE 1871/90

Die Berufung ist zulässig. Sie ist insbesondere statthaft sowie form- und fristgerecht eingelegt (§ 124 VwGO). Die Berufung ist jedoch nicht begründet, weil die Klage, wie das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht entschieden hat, sowohl zulässig als auch begründet ist. Die Klage ist als Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 1 VwGO zulässig. Der Kläger begehrt die Aufhebung eines Verwaltungsaktes im Sinne des § 35 HessVwVfG. Denn sein Begehren ist gerichtet auf die Aufhebung des Anforderungsbescheides des Beklagten vom 13. März 1985 in der Gestalt, die dieser durch den Widerspruchsbescheid vom 13. Juni 1985 gefunden hat (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Der angefochtene Verwaltungsakt hat sich bis heute nicht erledigt, weil die Anforderung fortbesteht und die zum 1. Mai 1985 abgestellte Kreisbedienstete ihre Stelle bei der Verkehrsabteilung in Hofheim immer noch innehat. Eine Erledigung ist auch nicht dadurch eingetreten, daß der Kläger den Anforderungsbescheid befolgt hat, indem er eine Verwaltungsangestellte des Kreises in die staatliche Abteilung versetzt hat. Die "freiwillige" Befolgung eines Verwaltungsaktes führt jedenfalls dann nicht zu seiner Erledigung, wenn eine Rückgängigmachung in Betracht kommt und bei objektiver Betrachtung auch sinnvoll erscheint (Schmitt Glaeser, Verwaltungsprozeßrecht, 11. Aufl. 1992, Rdnr. 145; Kopp, VwGO, 9. Aufl. 1992, § 113 Rdnrn. 52, 44). Die fragliche Verwaltungsangestellte könnte jederzeit zurückversetzt werden. Die Klage ist auch begründet, weil der Anforderungsbescheid des Beklagten rechtswidrig und der Kläger durch ihn in seinen Rechten verletzt ist (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das Verwaltungsgericht hat den Anforderungsbescheid vom 13. März 1985 und den Widerspruchsbescheid vom 13. Juni 1985 deshalb zu Recht aufgehoben. Rechtsgrundlage für die Heranziehung von Kreisbediensteten ist die Verordnung über die Heranziehung von Bediensteten und die Bereitstellung von Einrichtungen des Landkreises für die Aufgaben des Landrats als Behörde der Landesverwaltung (DVO zu § 56 HKO) vom 25. Februar 1954. § 1 Satz 1 dieser Verordnung bestimmt, daß der Landrat die zur Erfüllung seiner Aufgaben als Behörde der Landesverwaltung notwendigen Angestellten des Landkreises (und die für die Aufsicht über die Gemeindefinanzen im Rahmen der Aufsicht über die kreisangehörigen Gemeinden notwendigen Beamten) heranziehen kann. Nach Satz 2 gilt das nicht für die Landespolizei. Die Heranziehung erfolgt durch einen Anforderungsbescheid an den Landkreis (Abs. 2). Der Landkreis hat die angeforderten Bediensteten zur Verfügung zu stellen (Abs. 3). § 1 DVO zu § 56 HKO verfügt in § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO über eine wirksame Ermächtigungsgrundlage. Danach können der Minister des Innern und der Minister der Finanzen durch Verordnung bestimmen, daß der Landrat zur Erfüllung seiner Aufgaben, die ihm als Behörde der Landesverwaltung obliegen, Bedienstete des Landkreises heranziehen kann. § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO ermächtigt indes - wie unten im einzelnen auszuführen ist - nicht zur Heranziehung von Bediensteten des Kreises in unbegrenztem Umfang ohne entsprechende Kostenerstattung. In solcher Auslegung wäre § 1 DVO zu § 56 HKO nicht von der Ermächtigungsgrundlage der HKO gedeckt. Der Anforderungsbescheid vom 13. März 1985 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13. Juni 1985 ist formell rechtmäßig. Die Zuständigkeit des Landrats zum Erlaß von Anforderungsbescheiden ergibt sich unmittelbar aus § 1 DVO zu § 56 HKO. Die gem. § 28 HessVwVfG erforderliche Anhörung des Klägers hat stattgefunden. Der Anforderungsbescheid vom 13. März 1985 läßt allerdings nicht erkennen, von welchen Gesichtspunkten der Beklagte bei seiner Ermessensentscheidung ausgegangen ist. Der bloße Hinweis, daß die Heranziehung erforderlich sei, da durch das Ausscheiden von Frau W. die Erledigung der dem Landrat als Behörde der Landesverwaltung obliegenden Aufgaben nicht mehr gewährleistet sei, genügt den Anforderungen des § 39 Abs. 1 Satz 3 HessVwVfG an die ordnungsgemäße Begründung einer Ermessensentscheidung nicht. Dieser formelle Mangel des ursprünglichen Verwaltungsaktes wird jedoch durch die näheren Ausführungen zur Begründung der Anforderungsentscheidung in dem Widerspruchsbescheid vom 13. Juni 1985 geheilt (§ 45 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. Abs. 2 HessVwVfG). Bedenken in Bezug auf die hinreichende inhaltliche Bestimmtheit des Anforderungsbescheides (§ 37 Abs. 1 HessVwVfG) bestehen nicht. Der Bescheid läßt klar und eindeutig erkennen, was verlangt wird. Das Verwaltungsgericht hat zu Unrecht die inhaltliche Bestimmtheit des Anforderungsbescheides im Hinblick auf § 1 Abs. 3 Satz 2 DVO zu § 56 HKO in Zweifel gezogen. Nach dieser Vorschrift müssen die Bediensteten, die der Landkreis zur Verfügung stellt, für die Verwendung in der Behörde der Landesverwaltung voll geeignet sein; Angestellte müssen die Tätigkeitsmerkmale ihrer Vergütungsgruppe erfüllen. Das Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 HessVwVfG verlangt, "daß für die am Verwaltungsverfahren Beteiligten, insbesondere für den Adressaten des Verwaltungsaktes, aber auch für sonstige hiervon Betroffene, der Gegenstand der getroffenen Regelung so vollständig und unzweideutig erkennbar sein muß, daß sie ihr Verhalten danach einrichten können" (Hess.VGH, Urteil vom 26. April 1988 - 11 UE 219/84, NVwZ 1989, 165; Bay.VGH, Urteil vom 16. Dezember 1981 - Nr. 15 B 81 A. 896, BayVBl. 1982, 435, 436; Kopp, VwVfG, 5. Aufl. 1991, § 37 Rdnr. 4). "Es genügt dabei, wenn sich die getroffene Regelung aus dem Inhalt des Bescheides einschließlich der von der Behörde gegebenen Begründung und den den Beteiligten bekannten Umständen des Erlasses des Verwaltungsaktes hinreichend klar ermitteln läßt" (Hess.VGH, a.a.O; ebenso Bay.VGH, a.a.O.; Obermayer, VwVfG, 2. Aufl. 1990, § 37 Rdnr. 19). Unter Berücksichtigung der näheren Umstände des Falles konnte der Kläger aber klar erkennen, was von ihm verlangt wurde, insbesondere welche fachliche Qualifikation der zu versetzende Bedienstete mitbringen mußte und welcher Vergütungsgruppe er anzugehören hatte. Denn Vorsitzender des Kreisausschusses, der die laufende Verwaltung des Klägers besorgt und diesen vertritt, ist gem. § 36 Abs. 1 Satz 1 HKO der Landrat, derselbe also, der als Behörde der Landesverwaltung den Anforderungsbescheid an den Kläger erlassen hatte. Wenn der Landrat aber als die den Bescheid erlassende Behörde genau wußte, welche Planstelle die in dem Verwaltungsakt genannte ausscheidende Angestellte (Frau) innehatte, dann besaß er diese Kenntnis auch als Vorsitzender des für den Kläger handelnden Kreisausschusses. Der fragliche Anforderungsbescheid ist jedoch materiell rechtswidrig. Der Beklagte hat ermessensfehlerhaft gehandelt, als er einen weiteren Kreisbediensteten ohne Kostenerstattung an den Kreis zur Wahrnehmung von Aufgaben des Landrats als Behörde der Landesverwaltung anforderte. Dabei sind die in der einschlägigen Rechtsgrundlage vorgesehenen Voraussetzungen für die heranziehung von Kreisbediensteten erfüllt. Der Beklagte hat einen zur Erfüllung seiner Aufgaben als Behörde der Landesverwaltung notwendigen Angestellten des Landkreises herangezogen (§ 1 Abs. 1 Satz 1 DVO zu § 56 HKO); denn die "Kfz-Zulassung" ist eine Aufgabe des Landrats als Behörde der Landesverwaltung. Der Landrat als Behörde der Landesverwaltung gehörte nach § 57 Abs. 1 Nr. 3 HSOG (in der hier anwendbaren, bis zum 1.1.1991 geltenden Fassung) als Kreispolizeibehörde zu den allgemeinen Polizeibehörden. Diese hatten gem. § 1 Nr. 4 der Verordnung über die Zuweisung von Aufgaben der Gefahrenabwehr an die allgemeinen Polizeibehörden (Zuweisungsverordnung) vom 18.7.1972 (GVBl. I, S. 255) die Aufgabe der "Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Straßenverkehr" wahrzunehmen. Die sachliche Zuständigkeit auf der Kreisstufe ergab sich schließlich aus § 62 Abs. 2 Satz 1 HSOG a.F. i.V.m. § 68 Abs. 1 Satz 1 StVZO. Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 DVO zu § 56 HKO gilt die Befugnis des Landrats, die notwendigen Bediensteten des Landkreises heranzuziehen, nicht für die "Landespolizei". Der Landrat als Behörde der Landesverwaltung war zwar gem. § 57 Abs. 1 Nr. 3 HSOG a.F. allgemeine Polizeibehörde; die allgemeinen Polizeibehörden fallen aber nicht unter den Begriff "Landespolizei" i.S. des § 1 Abs. 1 Satz 2 DVO zu § 56 HKO. Der Polizeibegriff war nämlich nach 1945 in der amerikanischen Zone durch Besatzungsrecht stark eingeengt worden (Meixner, HSOG, 3. Aufl. 1991, Einf. Rdnr. 15). In "Titel 9 der Vorschriften der Militärregierung: Öffentliches Sicherheitswesen" hieß es in Nr. 235: "Verwaltungspolizei: Alle früher von der deutschen Polizei wahrgenommenen Aufgaben, die nicht unmittelbar im Zusammenhang mit dem Schutz von Leben und Eigentum, der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und der Verhütung und Entdeckung von Straftaten stehen, werden dem polizeilichen Tätigkeitsgebiet entzogen. Derartige Pflichten können von anderen geeigneten behördlichen Stellen wahrgenommen werden, doch ist die Bezeichnung 'Polizei' für derartige Funktionen oder für die sie ausübenden Dienststellen oder Personen nicht zu benutzen" (Titel 9 i.d. Fassung vom 22.5.1947 mit späteren Abänderungen, zitiert nach: Pioch, Das Polizeirecht, 2. Aufl. 1952, dort als Anlage 7 a). Unter "Polizei" wurde entsprechend - wie auch das Verwaltungsgericht schon nachgewiesen hat - nur der Vollzugsdienst der uniformierten Polizei verstanden (Muntzke- Schlempp, Kommentar zur Hessischen Gemeindeordnung mit Handbuch des Gemeinderechts, 1954, 2. Bd., § 150 HGO, Anm. IV, S. 1181). Auch nach Erlaß des Hessischen Polizeigesetzes v. 10.11.1954 blieb der Polizeibegriff auf die Vollzugspolizei beschränkt (vgl. E. E. Schneider, Hessisches Polizeigesetz, Kommentar mit Nebenvorschriften, 2. Aufl. 1963, § 1 HPolG, Anm. E.). Wenn § 1 DVO zu § 56 HKO von "Landes"polizei spricht, dann drückt das den Unterschied zu der damals noch bestehenden, durch die Besatzungsmacht eingeführten kommunalen Vollzugspolizei aus. Der Beklagte hat aber ermessensfehlerhaft gehandelt. Die gerichtliche Überprüfung der Ermessensentscheidung ist darauf beschränkt festzustellen, ob der Beklagte die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (vgl. § 114 VwGO). Der Beklagte hat hier die gesetzlichen Grenzen seines Ermessens überschritten (§ 114 1. Var. VwGO). Er war nicht befugt, einen weiteren Kreisbediensteten ohne Kostenerstattung an den Kreis zur Wahrnehmung von Aufgaben des Landrats als Behörde der Landesverwaltung heranzuziehen. Das ergibt sich zwar nicht unmittelbar aus dem Wortlaut der §§ 56, 57 HKO, § 1 DVO zu § 56 HKO, folgt jedoch aus Systematik und Entstehungsgeschichte der Vorschriften. § 56 Abs. 1 Satz 1 HKO erlegt dem Land die zwingende Verpflichtung auf ("hat.......beizugeben"), den Landrat als Behörde der Landesverwaltung mit den "erforderlichen Kräften" auszustatten. Eine Einschränkung in irgendeiner Form, etwa dahingehend, daß das Land nur die beamteten Dienstkräfte abzustellen habe, fehlt. Demgegenüber ist die Vorschrift des § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO "weicher" ausgestaltet. Es handelt sich zunächst um eine doppelte "Kann"-Bestimmung insofern, als dem Minister des Innern und dem Minister der Finanzen nur die Möglichkeit eingeräumt wird, durch Verordnung die Rechtsgrundlage für eine Anforderung von Kreisbediensteten zu schaffen. Wenn die Minister - wie geschehen - von dieser Möglichkeit Gebrauch machen, so stellt die Heranziehung im Einzelfall eine Ermessensentscheidung des Landrats dar. Der Landrat ist also nicht verpflichtet, bei jedem personellen Engpaß oder gar in der Regel auf Kreisbedienstete zurückzugreifen. Der in Satz 1 der Vorschrift vorangestellten Verpflichtung des Landes kommt daher im Vergleich zu der nachgestellten Möglichkeit einer Heranziehung von Kreisbediensteten nach § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO das größere Gewicht zu. Zu berücksichtigen ist ferner der Zusammenhang mit der Kostenerstattungsvorschrift des § 57 HKO. Hier wird deutlich unterschieden zwischen den Kosten für die Amtstätigkeit des Landrats selbst (als Behörde der Landesverwaltung), für die keine Entschädigung an den Landkreis gewährt wird, und den Kosten für die Amtstätigkeit der Bediensteten des Landkreises innerhalb der Behörde der Landesverwaltung, deren Erstattung nach Art und Umfang ("inwieweit") durch spezielles Gesetz geregelt werden sollte. Legt also bereits ein Verständnis der Vorschriften der §§ 56, 57 HKO in ihrem systematischen Zusammenhang die Folgerung nahe, daß eine weitgehende oder gar unbeschränkte Heranziehung von Kreisbediensteten für Aufgaben des Landrats als Behörde der Landesverwaltung ohne Kostenerstattung an den Kreis unzulässig ist, so wird dieses Ergebnis durch die Entstehungsgeschichte der Vorschriften bestätigt. Der Gesetzgeber strebte mit Erlaß der HKO im Jahre 1952 eine im Grundsatz klare Trennung der Kostenlast für die staatliche und für die kommunale Verwaltung auf Kreisebene an. Durch den sog. Vereinfachungserlaß des preußischen Innenministers vom 8.3.1943 (Ministerialblatt des Reichs- und Preußischen Ministeriums des Innern, 1943, Sp. 411 - 413) war in Preußen in der Zeit des Nationalsozialismus die strikte Trennung von staatlichem und kommunalem Bereich auf der Ebene des Landkreises aufgehoben worden. Der Erlaß bestimmte: "Ab 1.4.1943 tragen die Landkreise ... die sächlichen Ausgaben der staatlichen landrätlichen Verwaltung ... Alle den Landräten z.Z. beigegebenen staatlichen nichtbeamteten Kräfte, die aus Mitteln des Preußischen Staates ihre Bezüge erhalten, werden am 1.4.1943 in den Dienst der Kreise übernommen" (Sp. 411). Wegen der Kosten der Neuregelung wurden die Kreise pauschal abgefunden. In dem Erlaß heißt es dazu: "Die Ausgaben, die den Kreisen ... entstehen, werden im Rahmen des Finanzausgleichs durch Erhöhung der Zuweisungen ausgeglichen. Die für Schlüsselzuweisungen an die Landkreise zur Verfügung gestellte Summe wird um den vom Staat ersparten und auf 23.000.000 RM nach oben abgerundeten Betrag erhöht; das bedeutet, daß die Landkreise im Durchschnitt etwa 1 RM je Einwohner zusätzlich erhalten" (Sp. 412). In den heute gültigen Kreisordnungen der übrigen Bundesländer wird z.T. ausdrücklich bestimmt, daß die Kreise die personellen Kosten der unteren staatlichen Verwaltungsbehörde zumindest teilweise selbst zu tragen haben; wobei ähnlich wie im Vereinfachungserlaß (beamtete - nichtbeamtete Kräfte) zwischen verschiedenen Gruppen von Bediensteten unterschieden wird. So werden gem. § 52 Abs. 1 Satz 1 der Landkreisordnung für Baden-Württemberg die für die Aufgaben der unteren Verwaltungsbehörde erforderlichen Beamten des höheren Dienstes vom Land, die übrigen Beamten sowie die Angestellten und Arbeiter vom Landkreis gestellt. In Bayern wird gem. Art. 37 Abs. 3 der Landkreisordnung für den Freistaat Bayern jedem Landratsamt mindestens ein Staatsbeamter mit der Befähigung für den höheren Verwaltungsdienst oder für das Richteramt zugeteilt. Nach Bedarf werden weitere Staatsbeamte des gehobenen, des mittleren und des einfachen Dienstes zugewiesen. In Nordrhein-Westfalen haben nach § 50 Abs. 1 der Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen die Kreise die für die Erfüllung der Aufgaben der unteren staatlichen Verwaltungsbehörde erforderlichen Dienstkräfte zur Verfügung zu stellen. Zur Unterstützung bei der Durchführung dieser Aufgaben können dem Oberkreisdirektor Landesbeamte zugeteilt werden. Eine entsprechende Regelung findet sich in § 5 des Gesetzes über die Errichtung allgemeiner unterer Landesbehörden in Schleswig-Holstein. Am detailliertesten ist die rheinland-pfälzische Regelung. Gem. § 48 Abs. 2 der Landkreisordnung für Rheinland-Pfalz werden die für die Aufgaben der Kreisverwaltung als untere Behörde der allgemeinen Landesverwaltung erforderlichen Beamten vom Land, die Angestellten und Arbeiter vom Landkreis bereitgestellt. Die Aufwendungen für die Besoldung des Landrats hat das Land dem Kreis pauschal zu erstatten. Genau geregelt wird auch, in welcher Weise dem Landkreis die Aufwendungen für die sächlichen Verwaltungskosten erstattet werden. Schon der Vergleich mit diesen Regelungen zeigt das Besondere der hessischen Gesetzeslage. Der hessische Gesetzgeber hat in § 57 Satz 3 HKO ausdrücklich vorgeschrieben, daß die Kostenerstattung für die Amtstätigkeit der Bediensteten des Landkreises innerhalb der Behörde der Landesverwaltung gesetzlich geregelt wird, ohne dabei wie der Vereinfachungserlaß Zahlungen im Rahmen des Finanzausgleichs ausdrücklich genügen zu lassen. Eine derartige gesetzliche Kostenregelung ist bisher nicht erfolgt. In dem Gesetzentwurf der Landesregierung für eine Hessische Landkreisordnung vom 11.12.1951 (LTDrucks., II. Wahlperiode, Abt. I, Nr. 309, S. 559 ff.) war für den heutigen § 56 Abs. 1 Sätze 1 und 2 HKO noch folgende Fassung vorgesehen: "Für die Wahrnehmung der Aufgaben der unteren Verwaltungsbehörde hat das Land dem Landrat Hilfskräfte, in der Regel einen Beamten des höheren Dienstes und eine angemessene Zahl von Beamten des mittleren Dienstes, beizugeben. Der Minister des Innern und der Minister der Finanzen können durch Verordnung bestimmen, daß der Landrat zur Erfüllung der Aufgaben der unteren Verwaltungsbehörde Bedienstete des Kreises heranziehen kann" (§ 52 Abs. 4 Sätze 1 und 2 des Entwurfs). Der heutige § 57 Satz 3 HKO sollte ursprünglich lauten: "Inwieweit dem Kreise die Kosten für die Amtstätigkeit der Bediensteten des Kreises innerhalb der unteren Verwaltungsbehörde des Landes und die Kosten für die Bereitstellung von Einrichtungen zu erstatten sind, wird von dem Minister des Innern und dem Minister der Finanzen durch Verordnung geregelt" (§ 54 Satz 3 der Vorlage). Die Bestimmung des § 56 Abs. 1 Satz 1 HKO, daß nämlich das Land dem Landrat zur Wahrnehmung der Aufgaben, die diesem als Behörde der Landesverwaltung obliegen, die erforderlichen Kräfte - und nicht nur eine angemessene Zahl von Beamten - beizugeben hat, fehlte also im Regierungsentwurf noch. Trotzdem ging die Landesregierung davon aus, die neue Kreisordnung werde eine im Grundsatz klare Trennung der Kosten von staatlicher und kommunaler Verwaltung auf der Kreisebene mit sich bringen. Die Entwicklung nach 1945 habe, so die Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung, das Verhältnis zwischen Staat und Kreiskommunalverband unübersichtlich gemacht. Hier Wandel zu schaffen, insbesondere für das Haushaltsgebaren eine "klare Grenze" zwischen dem staatlichen und dem kommunalen Bereich zu ziehen, sei dringend erforderlich (LTDrucks. II, Abt. I, Nr. 309, S. 583; auf S. 584 ist von "grundsätzlicher Trennung" der beiden Bereiche die Rede). Die Übertragung der Aufgaben der unteren Verwaltungsbehörde des Landes auf den Landrat unterscheide sich von der üblichen Weisungsverwaltung, die durch Organe des Kreises ausgeführt werde, dadurch, "daß die Kosten der durch die untere Verwaltungsbehörde geübten Landesverwaltung unmittelbar beim Lande anfallen." Nur aus Gründen der Zweckmäßigkeit sehe § 54, der dem heutigen § 57 im wesentlichen entsprach, einige Abweichungen von diesem Grundsatz vor (S. 583). Weiter heißt es: Um für die Haushaltsführung von Staat und Kreis eine klare Basis zu schaffen, solle der Einsatz der Bediensteten des Kreises innerhalb der unteren Verwaltungsbehörde des Landes nur nach Maßgabe einer Verordnung Platz greifen, in der, damit nicht die unerquicklichen Verhältnisse wiederkehrten, die zur damaligen Zeit die Durchführung des Vereinfachungserlasses vom 8.3.1943 belasteten, auch "eine eingehende Regelung der Kostenerstattung, notfalls im Wege der Pauschalierung", zu treffen sei (S. 584). Von einem "Einbau der Pauschalabfindung in den Finanzausgleich" hielt die hessische Landesregierung damals wenig, genau dies sei eine der Entwicklungen, die die Verhältnisse zwischen Staat und Kreis in der Nachkriegszeit unübersichtlich gemacht habe (S. 583). Bei der ersten Lesung des Gesetzentwurfs im Landtag am 19. Dezember 1951 hat der damalige Innenminister Zinnkann den folgenden Gesichtspunkt noch einmal besonders herausgestrichen: Die Gemeinden und Kreise würden normalerweise in die Erfüllung staatlicher Verwaltungsgeschäfte in der Form der sog. Auftrags- oder Weisungsverwaltung eingeschaltet. Dann habe die Selbstverwaltungskörperschaft auch die entsprechenden Kosten zu tragen. Von dieser Auftragsverwaltung unterscheide sich die für die untere Verwaltungsbehörde des Landes vorgesehene Gestaltung dadurch, "daß die Kosten der durch diese untere Verwaltungsbehörde geübten Landesverwaltung unmittelbar beim Lande anfallen, also vom Lande zu etatisieren und aufzubringen sind." Von dem Grundsatz, daß die Kosten der unteren Verwaltungsbehörde des Landes vom Land zu tragen seien, würden nur aus Gründen der Zweckmäßigkeit in § 54 des Entwurfs einige Abweichungen gemacht (LTDrucks. II, Abt. III, S. 691). Durch den Kommunalpolitischen Ausschuß haben die §§ 56, 57 im folgenden jene Fassung erhalten (zunächst allerdings noch als §§ 53, 54), die später Gesetz geworden ist (LTDrucks. II, Abt. II, Nr. 106, S. 264). Die damalige Opposition, die CDU-Fraktion im Hessischen Landtag, hat sogar eine noch radikalere Personal- und Kostentrennung für die Bereiche von Kommunal- und Landesverwaltung auf Kreisebene gefordert. Ihr Abänderungsantrag sah für § 53 - also den späteren § 56 HKO - folgenden Wortlaut vor: (1) "Die Geschäfte der unteren staatlichen Verwaltungsbehörde werden unter Leitung des Landrats von staatlichen Beamten und Angestellten wahrgenommen. Der Landrat ist Dienstvorgesetzter der staatlichen Bediensteten." (2) "Staatliche Bedienstete können bei kommunalen Aufgaben und kommunale Bedienstete bei staatlichen Aufgaben mitwirken." (3) "Die näheren Bestimmungen trifft die Landesregierung durch Verordnung." Der die Kostenerstattung regelnde § 54 (später § 57) sollte ganz gestrichen werden (LTDrucks. II, Abt. I, Nr. 355, S. 687). Damit wären die Kosten der unteren staatlichen Verwaltungsbehörde vollständig vom Land aufzubringen gewesen. Die Änderungsvorschläge der CDU wurden von der Landtagsmehrheit abgelehnt. Das darf aber nicht so verstanden werden, als wenn nach Meinung der Mehrheit nicht auch die Kosten der unteren Verwaltungsbehörde des Landes - im Grundsatz! - vom Land zu tragen seien. Zunächst einmal verfolgte die CDU grundlegend andere kommunalverfassungsrechtliche Vorstellungen. Ihr Abänderungsantrag ging vom staatlichen Landrat aus (vgl. § 7 Abs. 3, § 52 Abs. 1 in der von der CDU-Fraktion vorgeschlagenen Fassung). Deshalb wurde er von der Mehrheit abgelehnt. Ferner wurde bei der zweiten Lesung des Gesetzentwurfs im Landtag, als der Änderungsantrag der CDU beraten wurde, erneut deutlich, daß die Regierung weiterhin am Grundsatz der Kostentrennung festhalten wollte. Der Abgeordnete Dr. Großkopf (CDU) hatte die im Regierungsentwurf vorgesehene Bezahlung des Landrats kritisiert. Danach habe der Kreis den Landrat vollständig zu bezahlen, ohne für dessen Tätigkeit als untere Verwaltungsbehörde einen Ausgleich zu erhalten. Er warf die Frage auf, ob der Staat "diese Funktionen auf Kosten des Kreises" durchführen lassen wolle (LTDrucks. II, Abt. III, S. 820). In seiner Entgegnung war Minister Zinnkann ohne weiteres bereit zu konzedieren, es könne darüber geredet werde, unter Umständen müsse sogar darüber geredet werden, "in welcher Weise der Staat die Kreise für die Aufgaben der staatlichen Verwaltung, die dem Landrat nach wie vor zur Erledigung zugeteilt werden, zu entschädigen gedenkt" (LTDrucks. II, Abt. III, S. 821). Damit war sogar § 57 Satz 1 HKO in Zweifel gezogen. Hinzu kommt, daß der Grundsatz der Kostentrennung im Text des Gesetzes nun stärker zum Ausdruck kam, als das noch in der ersten Entwurfsfassung der Fall war. Die Rechtslage des Jahres 1952 besteht bis heute fort. § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO war auch nach Erlaß des Gesetzes zur Eingliederung von Sonderverwaltungen (Eingliederungsgesetz) vom 14.7.1977 (GVBl. I, S. 319 ff.) nicht im Sinne eines Rechts zur Heranziehung von Kreisbediensteten in unbeschränktem Umfang ohne Kostenerstattung an den Kreis auszulegen. Durch das Eingliederungsgesetz wurden auch bei den Oberbürgermeistern der kreisfreien Städte staatliche Abteilungen geschaffen. In die hessische Gemeindeordnung wurde zu diesem Zwecke ein § 146 a eingefügt. Nach § 146 a Abs. 6 Satz 1 HGO hat das Land dem Oberbürgermeister die zur Erfüllung seiner Aufgaben als Behörde der Landesverwaltung erforderlichen Bediensteten und Einrichtungen bereitzustellen. Eine § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO entsprechende Vorschrift fehlt in der HGO. Die Veränderung der Rechtslage konnte daher für die kreisfreien Städte nicht mit zusätzlichen Kosten verbunden sein. Die Veränderungen durch das Eingliederungsgesetz waren aber auch für die Kreise kostenneutral ausgestaltet worden. In die DVO zu § 56 HKO wurde am 5.9.1977 ein § 2 a eingefügt. Danach gilt die DVO zu § 56 HKO nicht für die Erfüllung der Aufgaben von Sonderverwaltungen, die durch das Eingliederungsgesetz "in den Landrat als Behörde der Landesverwaltung" eingegliedert worden sind. Die Kosten der neu eingegliederten Verwaltungsbereiche hat das Land also vollständig zu tragen. Mit den dargestellten Regelungen hat der Gesetzgeber im Jahre 1977 den Grundsatz der Personal- und Kostentrennung für die Bereiche der Kommunalverwaltung und der Landesverwaltung noch einmal deutlich bestätigt und ist sogar über den auf Kreisebene seit 1952 bestehenden Rechtszustand hinausgegangen, indem eine Heranziehung von kommunalem Personal auf einseitige Anforderung hin für die eingegliederten Sonderverwaltungen ausgeschlossen ist. Der durch das Neugliederungsgesetz 1977 neu angefügte Satz 4 des § 56 Abs. 1 HKO hat dagegen für die Auslegung der Sätze 1 und 2 der Vorschrift nicht die ihm vom Verwaltungsgericht und der Berufung zugeschriebene Bedeutung. Das Verwaltungsgericht ist der Auffassung, der neu angefügte Satz 4 mache ein Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen der Bereitstellung der Bediensteten durch das Land (§ 56 Abs. 1 Satz 1 HKO) und der Heranziehung von Kreisbediensteten (§ 56 Abs. 1 Satz 2 HKO) deutlich. Die neue Vorschrift, nach welcher Kreisbedienstete mit Zustimmung des Kreisausschusses und der im jeweiligen Aufgabenbereich die Dienstaufsicht führenden Landesbehörde auch beim Landrat als Behörde der Landesverwaltung beschäftigt werden können, müsse im wesentlichen leerlaufen, wenn bereits § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO eine Heranziehung und Beschäftigung von Kreisbediensteten in der staatlichen Verwaltung regelmäßig ermögliche. Diese Folgerung ist indes nicht zwingend. Allerdings kann auch der Argumentation der Berufung nicht gefolgt werden. Es ist unzutreffend, daß ein Recht zur unbeschränkten Heranziehung von Kreisbediensteten gem. § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO deshalb den § 56 Abs. 1 Satz 4 HKO nicht leerlaufen lassen kann, weil durch letztere Vorschrift auch Beamte ohne Beschränkung auf bestimmte Gruppen umgesetzt werden können. Denn auf formellgesetzlicher Ebene unterscheidet auch § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO nicht zwischen Beamten und sonstigen Kreisbediensteten. Die Einfügung des § 56 Abs. 1 Satz 4 HKO führte zwar dazu, daß nunmehr erstmals generell auch Beamte in die staatliche Abteilung umgesetzt werden durften, das war aber lediglich Folge der in § 1 Abs. 1 DVO zu § 56 HKO enthaltenen Beschränkungen und deshalb für die Auslegung des § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO nicht von Bedeutung. Entscheidend ist vielmehr, daß § 56 Abs. 1 Satz 4 HKO das Gegenstück zu § 56 Abs. 1 Satz 3 HKO bildet. Beide regeln den einvernehmlichen Austausch von Personal zwischen Landesverwaltung und Kommunalverwaltung. Auf § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO dagegen bezieht sich der Satz 4 überhaupt nicht. Das ergibt sich auch daraus, daß § 146 a Abs. 6 HGO, wo eine dem § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO entsprechende Vorschrift fehlt, gleichwohl Satz 3 und 4 entsprechende Bestimmungen enthält. Im übrigen sollte der entsprechenden Gesetzesänderung auch nach der Begründung zum Eingliederungsgesetz 1977 keine weitergehende Bedeutung zukommen. Der Gesetzentwurf enthalte nur diejenigen Änderungen der HKO, die den vorgesehenen Ergänzungen der HGO entsprächen (LTDrucks. 8/3500, S. 49). Die Auslegung der §§ 56, 57 HKO, § 1 DVO zu § 56 HKO unter besonderer Berücksichtigung des Gesetzeszwecks, wie er in der Entstehungsgeschichte zweifelsfrei zum Ausdruck kommt, ergibt mithin, daß jedenfalls die entschädigungslose Heranziehung von Kreisbediensteten die Ausnahme bleiben muß. Nur auf diese Weise ist dem Grundsatz der Kostentrennung, den der hessische Gesetzgeber von Anfang an verwirklichen wollte, angemessen Rechnung zu tragen. Der kommunale und der staatliche Verwaltungsbereich sollten nach Möglichkeit haushaltsmäßig nicht vermischt werden. Die für das Bund-Länder-Verhältnis bestimmende Lastenverteilungsregel des Art. 104 a GG, wonach die Ausgabenzuständigkeit der jeweiligen Aufgabenzuständigkeit folgt, wird hier in sinnvoller Weise auf das Verhältnis Land-Kommunen übertragen (die Anwendung des finanzverfassungsrechtlichen Konnexitätsprinzips auch auf die Rechtsbeziehungen zwischen Land und Kommune wird allgemein bejaht; vgl. etwa Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 20. März 1992 - 1 L 146/91 -, Die Gemeinde SH, 1992, S. 300 f.; zustimmend Erichsen, "Jura"-Kartei 93, Allg.VerwR, Öff.-rechtl. Erstattungsanspruch/4; ders., Kommunalrecht des Landes Nordrhein-Westfalen, 1988, S. 138; Kirchhof, in: Püttner (Hrsg.), Handbuch der komm. Wissenschaft und Praxis, 2. Aufl., Bd. 6, 1985, S.13, jeweils m.w.Nachw.). Sicherlich hätte der Landesgesetzgeber den Gesetzgebungsauftrag des § 57 Satz 3 HKO zu einer abgestuften Regelung der Kostenerstattung nutzen können, seine Untätigkeit ist jedoch nicht als Freibrief für die unbegrenzte entschädigungslose Heranziehung von Kreisbediensteten nach § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO zu werten. Der Anforderungsbescheid vom 13. März 1985 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 13. Juni 1985 hat den Grundsatz der Kostentrennung zwischen kommunalem und staatlichem Bereich nicht hinreichend beachtet. Der Beklagte hat insofern die gesetzlichen Grenzen seines Ermessens überschritten. Schon bisher trug das Land die Personalkosten der staatlichen Abteilung beim Landrat des M -Kreises nicht in dem gebotenen Umfang. Von den 65 Planstellen im Bereich der Hauptabteilung "Allgemeine Landesverwaltung" waren 21 Planstellen mit Landesbeamten, 39 Planstellen mit Kreisbediensteten und 5 Planstellen gegen Kostenerstattung mit Kreisbediensteten besetzt. Es ergibt sich ein numerisches Verhältnis von 39:26 Stellen zuungunsten des Kreises (3/5 zu 2/5). Unter den gegebenen Umständen war die Anforderung eines weiteren Kreisbediensteten ohne Kostenerstattung an den Kreis ermessensfehlerhaft und damit rechtswidrig. Wieviele Kreisbedienstete der Landrat des -Kreises zur Erfüllung seiner Aufgaben als Behörde der Landesverwaltung hätte heranziehen dürfen, muß hier nicht entschieden werden. Der Beklagte kann demgegenüber nicht mit Erfolg einwenden, die Kostenerstattung ergebe sich im vorliegenden Fall entweder aus § 79 Nr. 4 HSOG in der bis zum 31. Dezember 1990 geltenden Fassung oder aus den Bestimmungen des Finanzausgleichsgesetzes (FAG). Zwar sind nach § 79 Nr. 4 HSOG a.F. die Kosten der übrigen allgemeinen Polizeibehörden - wozu auch der Landrat als Kreispolizeibehörde gehört - grundsätzlich vom Land zu tragen. § 79 Nr. 4 HSOG a.F. ist aber keine Kostenerstattungsvorschrift i.S. des § 57 Satz 3 HKO. Das ergibt sich aus § 79 Nr. 4, 2. Halbs. HSOG, wonach die DVO zu § 56 HKO unberührt bleiben soll. Der Gesetzgeber hat damit in der Tat, wie der Beklagte meint, das Problem der Kostenerstattung für Kreisbedienstete, die bei dem Landrat als Behörde der Landesverwaltung tätig werden, gesehen, diesen Fall jedoch von der allgemeinen Kostentragungspflicht des § 79 Nr. 4, 1. Halbs. HSOG ausnehmen wollen. Doch folgt aus dem Fehlen einer gesetzlichen Kostenregelung nicht, daß die Heranziehung ohne Kostenerstattung zulässig war. Eine Erstattung der Kosten für die Amtstätigkeit der Kreisbediensteten innerhalb der landrätlichen Behörde der Landesverwaltung läßt sich auch nicht der Regelung des Finanzausgleichs im FAG entnehmen. Wie die Auslegung der §§ 56, 57 HKO, insbesondere unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte, ergeben hat, wäre zwar auch eine Abgeltung in Form von Pauschalzahlungen zulässig. Die Zuweisungen des Landes an die Kreise nach dem FAG stellen jedoch keine Pauschalabgeltung für die Heranziehung von Kreisbediensteten nach § 1 DVO zu § 56 HKO dar. Gem. Art. 137 Abs. 5 Satz 1 der Verfassung des Landes Hessen (HV) hat der Staat den Gemeinden und Gemeindeverbänden die zur Durchführung ihrer eigenen und der übertragenen Aufgaben erforderlichen Geldmittel im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs zu sichern. Dieser Verpflichtung kommt das Land durch die Zahlungen nach dem FAG nach. Unzweideutig heißt es in § 1 Abs. 1 FAG, daß den Gemeinden und Gemeindeverbänden im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs die Geldmittel zur Verfügung gestellt werden, die erforderlich sind, "um ihre eigenen und die ihnen übertragenen Aufgaben durchzuführen". Dabei geht es also gar nicht um eine Entschädigung für die Heranziehung von Kreisbediensteten für Aufgaben der unteren Behörde der Landesverwaltung; auch für die Höhe der jeweiligen Zahlungen nach dem FAG ist es ohne Bedeutung, in welchem Maße der Landrat beim jeweiligen Kreis Bedienstete angefordert hat. Wenn § 45 Abs. 2 FAG (in der hier anwendbaren, 1985 geltenden Fassung) bestimmt, daß die beim Landrat als Behörde der Landesverwaltung aufkommenden Verwaltungsgebühren dem Kreis überlassen werden, so stellt dies keinen hinreichenden Ausgleich für die umfängliche Heranziehung von Kreisbediensteten dar. Auch ist der Landkreis auf der anderen Seite nach § 45 Abs. 1 FAG verpflichtet, die Reisekosten für die beim Landrat als Behörde der Landesverwaltung beschäftigten Bediensteten zu tragen. Es kann letztlich offen bleiben, ob ein weiterer Ermessensfehler in der Art und Weise liegt, in der der Beklagte geprüft hat, ob die frei werdende Position in der staatlichen Abteilung mit anderen Kräften besetzt werden konnte. Für die Annahme des Verwaltungsgerichts, daß der Beklagte insoweit von seinem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht habe, sprechen immerhin gewichtige Umstände. Ermessensfehlgebrauch liegt vor, wenn die Verwaltung bei der Ermessensentscheidung Gesichtspunkte außer acht läßt, mit denen sie sich auseinandersetzen mußte (Kopp, VwGO, 9. Aufl. 1992, § 114 Rdnr. 12). Dazu gehörte hier auch die Frage, ob der Beklagte in der Lage war, die frei werdende Stelle mit Landesbediensteten, also mit eigenen Kräften, zu besetzen. Der Anforderungsbescheid vom 13. März 1985 schweigt insoweit; er läßt - wie bereits oben ausgeführt - nicht einmal erkennen, ob der Beklagte überhaupt irgendeine Ermessensüberlegung angestellt hat. Ein Bericht des Landrates an den Beklagten vom 19. Februar 1985 bezieht sich im wesentlichen auf die schlechte Personalsituation im Bereich des Kreisausschusses. Ein Aktenvermerk des Beklagten vom 7. März 1985 zeigt immerhin, daß in der Personalabteilung nachgefragt wurde, ob diese "Stellen für den Landrat" habe. Die provozierende Hinzufügung der Worte "doch wohl nicht!?" hat die knappe (und unbegründete) Antwort mit "nein" quasi vorweggenommen. Auch der Bericht des Landrats vom 30. Mai 1985, auf den sich der Beklagte in seinem Widerspruchsbescheid vom 13. Juni 1985 ausdrücklich bezieht, deckt die für eine ordnungsgemäße Ermessensentscheidung notwendigen Überlegungen nur teilweise ab. Denn der Landrat teilt in dem angeführten Bericht lediglich mit, daß er nicht in der Lage sei, "aus anderen Bereichen der Landesverwaltung (Untere Wasserbehörde, Ausländerbehörde) Kreisbedienstete zur Verfügung zu stellen". Daraus ergibt sich nicht, inwieweit der Beklagte in der Lage war, einen Landesbediensteten aus einem anderen Bereich für die fragliche Stelle in der Kfz- Zulassung heranzuziehen. Nun darf man allerdings nicht zu hohe Anforderungen an einen solchen "Negativtest" stellen, andernfalls müßte der Beklagte bei Erlaß eines Anforderungsbescheides gem. § 1 DVO zu § 56 HKO im einzelnen begründen, warum alle anderen entsprechenden Stellen in allen anderen Bereichen der Landesverwaltung unverzichtbar sind. Das ginge aber ersichtlich zu weit. Letztlich bleiben im vorliegenden Fall Zweifel, ob der Beklagte auch hinsichtlich der Art und Weise, wie er zu seiner Ermessensentscheidung gekommen ist, fehlerhaft gehandelt hat. Da er jedenfalls die gesetzlichen Grenzen seines Ermessens überschritten hat (§ 114 1. Alt. VwGO), kommt es darauf nicht mehr an. Am 13. März 1985 erließ der Landrat des Kreises in seiner Eigenschaft als Behörde der allgemeinen Landesverwaltung - nach Anhörung des Klägers - einen Anforderungsbescheid, mit dem er einen Verwaltungsangestellten des Kreisausschusses mit Wirkung vom 1. Mai 1985 für das Sachgebiet "Kfz.-Zulassung" in der Verkehrsabteilung zur Erfüllung seiner Aufgaben als Behörde der Landesverwaltung heranzog. Der Anforderungsbescheid ist gestützt auf § 56 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 der Hessischen Landkreisordnung (HKO) in Verbindung mit § 1 Abs. 1 und 2 der dazu erlassenen Durchführungsverordnung. Die Heranziehung sei deshalb erforderlich, weil durch das Ausscheiden von Frau W. die Erledigung der Aufgaben, die dem Landrat als Behörde der Landesverwaltung oblägen, nicht mehr gewährleistet sei. Aufgrund des Anforderungsbescheides wurde eine Kreisbedienstete für die Kfz.- Zulassungsbehörde in abgestellt, welche die besagte Position immer noch innehat. Gegen den mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehenen Bescheid vom 13. März 1985 legte der Kläger am 22. März 1985 beim Regierungspräsidenten in Widerspruch ein, den er wie folgt begründete: Gemäß § 56 Abs. 1 HKO sei das Land verpflichtet, für die Wahrnehmung der Aufgaben, die dem Landrat als Behörde der Landesverwaltung oblägen, diesem die erforderlichen Kräfte beizugeben. Trotz wiederholter Anforderung habe das Land Hessen jedoch seit vielen Jahren kein ausreichendes Personal zur Verfügung gestellt. Zur Zeit stünden dem M -Kreis insgesamt 32 Planstellen des Landes zur Verfügung. Dem stünden 43 Planstellen gegenüber, die vom Kreistag des M -Kreises bereitgestellt worden seien. Dies bedeute, daß zur Erfüllung der Aufgaben des Landes Hessen 57 % der Mitarbeiter bzw. der Personalkosten derzeit vom Kläger übernommen würden. Das Regel-Ausnahme-Verhältnis, von dem § 56 HKO und die dazu erlassene Durchführungsverordnung ausgingen, werde damit nicht gewahrt. Der Kläger sei schließlich auch wegen der Haltung des Landes Hessen in einem Prozeß wegen Amtspflichtverletzung, in dem die Passivlegitimation des beklagten Landes erfolgreich bestritten worden sei, zu Zugeständnissen nicht mehr bereit. Der Regierungspräsident in wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 13. Juni 1985, zugestellt am 19. Juni 1985, zurück. Zur Begründung führte er aus: Satz 1 und Satz 2 des § 56 Abs. 1 HKO stünden nicht im Verhältnis von Regel und Ausnahme. Beide Grundsätze beträfen vielmehr unterschiedliche Sachverhalte und stünden deshalb gleichberechtigt nebeneinander. Nach § 1 Durchführungsverordnung (DVO) zu § 56 HKO könne der Landrat Angestellte des Kreises in unbegrenztem Umfang heranziehen, soweit dies zur Erfüllung seiner Aufgaben als Behörde der Landesverwaltung erforderlich sei. Die Notwendigkeit der Heranziehung eines Kreisbediensteten habe der Landrat im vorliegenden Fall ausreichend begründet, indem er darauf hingewiesen habe, daß durch das Ausscheiden einer Mitarbeiterin die Erledigung der in der Verkehrsabteilung H wahrgenommenen staatlichen Aufgaben nicht mehr gewährleistet sei. Mit Bericht vom 30. Mai 1985 habe der Landrat ergänzend mitgeteilt, daß er nicht in der Lage sei, aus anderen Bereichen der Landesverwaltung Kreisbedienstete im Wege der Umsetzung für die Kfz.-Zulassungsstelle zur Verfügung zu stellen. Dies habe zur Folge, daß wichtige und unaufschiebbare Maßnahmen nicht rechtzeitig durchgeführt werden könnten und dadurch möglicherweise Amtshaftungsansprüche in Millionenhöhe entstünden. Um so mehr sei der Landrat gehalten, Bedienstete des Kreises heranzuziehen. Schließlich bestehe zwischen der Haltung des Landes in dem vom Kläger in Bezug genommenen Amtshaftungsprozeß und der hier zu entscheidenden Frage kein rechtlich relevanter Zusammenhang. Der Kläger hat daraufhin am 19. Juli 1985 Klage erhoben und diese wie folgt begründet: Der angefochtene Bescheid sei in mehrfacher Hinsicht rechtswidrig. Zunächst fehle ihm bereits die notwendige Bestimmtheit, weil weder die in der Zulassungsstelle zu besetzende Planstelle noch der Name des heranzuziehenden Kreisangestellten genannt seien. Außerdem habe der Beklagte den ihm durch § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO eingeräumten Ermessensspielraum erkennbar nicht genutzt. Insbesondere sei offenkundig nicht geprüft worden, ob der Beklagte in der Lage gewesen sei, durch die Bereitstellung von Landesbediensteten dem Landrat die Wahrnehmung seiner gesetzlichen Aufgaben zu ermöglichen. Der Anforderungsbescheid sei ferner deshalb rechtswidrig, weil das Regel- Ausnahme-Verhältnis in § 56 HKO verkannt werde. Aufbau und Wortlaut des § 56 HKO sprächen dafür, daß in erster Linie der Beklagte dem Landrat die erforderlichen Kräfte beizugeben habe. Lediglich ausnahmsweise und in Notfällen könne der Landrat Angestellte des Landkreises vorübergehend heranziehen. Entgegen dieser klaren gesetzlichen Regelung habe sich in der Praxis ergeben, daß der Beklagte praktisch nur die Beamten und die Landkreise die Angestellten stellten. Die derzeitige Aufteilung der Planstellen (63,4 % Kreis; 36,6 % Land) führe zu einer nicht im Einklang mit dem Gesetz stehenden Verschiebung der Kostenbelastung zuungunsten der Kreise. Die entstehenden Personalkosten seien auch nicht in der allgemeinen Schlüsselzuweisung nach §§ 16 ff. des Finanzausgleichsgesetzes (FAG) enthalten. Das beklagte Land wälze jedoch nicht nur die Kosten der landrätlichen (Landes-) Verwaltung auf die Kreise ab, sondern bestreite neuerdings auch die Haftung in Schadensfällen, die von Kreisbediensteten bei der Wahrnehmung von Aufgaben der allgemeinen Landesverwaltung verursacht worden seien. Insoweit bestehe durchaus ein Zusammenhang mit dem in Bezug genommenen Amtshaftungsprozeß. Der Beklagte könne für den Bereich der allgemeinen Landesverwaltung auf Kreisebene nicht lediglich ein Drittel der Beschäftigten stellen und für zwei Drittel der Beschäftigten dann noch die Haftung ablehnen. Damit werde der Beklagte seiner zwingenden gesetzlichen Verpflichtung aus § 56 Abs. 1 Satz 1 HKO nicht gerecht. Der Kläger hat beantragt, den Anforderungsbescheid vom 13. März 1985 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 13. Juni 1985 aufzuheben. Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung hat er im wesentlichen ausgeführt: Dem angefochtenen Bescheid mangele es nicht an der erforderlichen Bestimmtheit, weil er sowohl das zu besetzende Sachgebiet als auch indirekt - durch Nennung des Namens der ausscheidenden Angestellten - die zu besetzende Planstelle bezeichne. Die Benennung eines bestimmten Kreisangestellten unterliege der Organisations- und Dispositionsfreiheit des Kreises. Auch habe der Beklagte den ihm eingeräumten Ermessensspielraum ausgenutzt. Es sei geprüft worden, ob durch die Bereitstellung von Stellen aus dem Geschäftsbereich des Regierungspräsidenten die landrätliche Personalausstattung verstärkt werden könne. Dies sei jedoch an der generell knappen Personalausstattung im Bereich der hessischen Landesverwaltung gescheitert. Die knappe Personalausstattung der Hauptabteilung "Allgemeine Landesverwaltung" beim Kläger werde nicht bestritten. Die derzeitige Besetzung und Aufteilung (21 Planstellen mit Landesbeamten, 39 Planstellen mit Kreisbediensteten, 5 weitere Planstellen gegen Kostenerstattung mit Kreisbediensteten besetzt) stehe nicht im Widerspruch zur Gesetzeslage und bedeute auch keinen unzulässigen Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht. Zwar sei in den einschlägigen Vorschriften des FAG keine spezielle Deckung für die den Kreisen durch die Heranziehung ihrer Bediensteten zu Aufgaben der allgemeinen Landesverwaltung entstehenden Kosten vorgesehen, diese würden jedoch durch die Schlüsselzuweisungen nach §§ 16 ff. FAG und durch die Überlassung der anfallenden Verwaltungsgebühren abgegolten. Schließlich hat der Beklagte unter ausdrücklicher Bezugnahme auf seine entsprechenden Ausführungen in dem Widerspruchsbescheid die Auffassung bekräftigt, daß die Sätze 1 und 2 des § 56 Abs. 1 HKO nicht in einem Verhältnis von Regel und Ausnahme stünden. Durch Urteil vom 23. Februar 1990 hat das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main der Klage stattgegeben und den Anforderungsbescheid vom 13. März 1985 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 13. Juni 1985 aufgehoben. Zur Begründung hat das Gericht ausgeführt: Die angefochtenen Bescheide seien aufzuheben, weil sie rechtswidrig seien und den Kläger in seinen Rechten verletzten. Rechtsgrundlage für die Heranziehung eines Kreisbediensteten sei § 56 HKO i.V.m. der hierzu erlassenen Verordnung über die Heranziehung von Bediensteten und die Bereitstellung von Einrichtungen des Landkreises für die Aufgaben des Landrats als Behörde der Landesverwaltung vom 25. Februar 1954 - DVO zu § 56 HKO - (GVBl. S. 29). Nach § 1 der genannten Verordnung könne der Landrat die zur Erfüllung seiner Aufgaben als Behörde der Landesverwaltung notwendigen Angestellten des Landkreises heranziehen. Das gelte allerdings nicht für die Landespolizei.Eine Heranziehung von Kreisbediensteten für das Aufgabengebiet "Kfz.-Zulassung" sei nach der DVO zu § 56 HKO zulässig, weil nach dem Rechtszustand im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung unter dem Begriff "Landespolizei" nur die Polizeibehörden und Beamten des Polizeivollzugsdienstes zu verstehen gewesen seien. Die DVO zu § 56 HKO biete damit grundsätzlich eine Handhabe, zur Erfüllung von Aufgaben im Bereich der Kfz.-Zulassung Kreisangestellte heranzuziehen. Es bestünden jedoch bereits Bedenken hinsichtlich der inhaltlichen Bestimmtheit des angefochtenen Verwaltungsaktes. Zwar sei es entgegen der Auffassung des Klägers nicht zwingend erforderlich, den Namen des heranzuziehenden Kreisangestellten zu nennen. Es sei jedoch zweifelhaft, ob die im Anforderungsbescheid genannten Kriterien ausreichten, einen für die konkrete Tätigkeit qualifizierten Mitarbeiter des Landkreises zu bestimmen und zur Verfügung zu stellen. Im Bescheid sei nur der Name der ausscheidenden Mitarbeiterin genannt. Es fehlten jegliche Angaben über die zu besetzende Stelle und damit für den Landkreis auch die Möglichkeit, einen der Besoldungsgruppe entsprechenden Verwaltungsangestellten auszuwählen. Einer abschließenden Klärung dieser Frage bedürfe es indessen nicht, denn die Ermessensentscheidung des Beklagten genüge nicht den gesetzlichen Erfordernissen. Der Beklagte habe bei seiner Ermessensentscheidung wesentliche Gesichtspunkte unberücksichtigt gelassen. So sei nicht geprüft worden, ob die frei gewordene Stelle in der Kfz.-Zulassungsbehörde des Main-Taunus-Kreises mit Landesbediensteten und damit mit eigenen Kräften des Beklagten habe besetzt werden können. Der Ausgangsbescheid enthalte hierzu keinerlei Angaben. Der Widerspruchsbescheid vom 13. Juni 1985 verweise lediglich auf einen Bericht des Landrats vom 30. Mai 1985, wonach dieser nicht in der Lage sei, aus anderen Bereichen der Landesverwaltung Kreisbedienstete zur Verfügung zu stellen. Wenn im Widerspruchsbescheid davon die Rede sei, daß die prekäre personelle Situation im Bereich der Landesverwaltung beim Landrat des -Kreises auch dem Regierungspräsidenten aus eigener Anschauung bekannt sei, der Landrat um so mehr gehalten sei, Bedienstete des Kreises heranzuziehen, so offenbare dies ein Verständnis des § 56 HKO, das dem Gesetz nicht gerecht werde. § 56 HKO gehe von dem Grundsatz aus, daß das Land für die Wahrnehmung der Aufgaben, die dem Landrat als Behörde der Landesverwaltung oblägen, diesem die erforderlichen Kräfte beizugeben habe. Satz 2 dieser Vorschrift eröffne die Möglichkeit, durch Rechtsverordnung zu bestimmen, daß der Landrat zur Erfüllung dieser Aufgaben Bedienstete des Landkreises heranziehen könne. Daß dies nicht die Regel sein könne, werde durch den mit Änderungsgesetz vom 20. Juli 1977 neu angefügten Satz 4 des § 56 HKO deutlich, wonach Kreisbedienstete mit Zustimmung des Kreisausschusses und der Landesbehörde auch beim Landrat als Behörde der Landesverwaltung beschäftigt werden könnten. Diese an die Zustimmung des Kreisausschusses gebundene Verfahrensweise müsse im wesentlichen leerlaufen, wenn § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO eine Heranziehung und Beschäftigung von Kreisbediensteten in der staatlichen Verwaltung regelmäßig ermögliche. Wenn die Heranziehung von Kreisbediensteten für staatliche Aufgaben also nicht die Regel sein könne, dann sei dieser Umstand bei der Ermessensentscheidung zu berücksichtigen gewesen. Die angefochtenen Entscheidungen ließen jedoch Überlegungen dahingehend, daß die Heranziehung von Kreisangestellten nur vorübergehend zur Überbrückung einer bestehenden Mangellage in Betracht zu ziehen sei, vermissen. Eine zeitliche Begrenzung der getroffenen Regelung sei offensichtlich nicht ins Auge gefaßt und wohl auch nicht gewollt worden. Der Beklagte hat gegen das ihm am 21. Mai 1990 zugestellte Urteil fristgerecht Berufung eingelegt und diese wie folgt begründet: Entgegen den Zweifeln, die das Verwaltungsgericht geäußert habe, sei der angefochtene Anforderungsbescheid vom 13. März 1985 inhaltlich hinreichend bestimmt. Maßgebend sei, wie der Betroffene die Erklärung unter Berücksichtigung der ihm bekannten oder erkennbaren Umstände bei objektiver Auslegung habe verstehen müssen. Durch die Nennung des Namens der in der Verkehrsabteilung, Sachgebiet "Kfz.-Zulassung", zu ersetzenden Mitarbeiterin sei erkennbar gewesen, welche Tätigkeitsmerkmale die heranzuziehende Kreisangestellte erfüllen und welcher Vergütungsgruppe sie angehören müsse. Dabei sei zu berücksichtigen, daß der Landrat in seiner Eigenschaft als Behörde der allgemeinen Landesverwaltung den Anforderungsbescheid erlassen habe und gleichzeitig in seiner Funktion als Vorsitzender des Kreisausschusses Adressat dieses Bescheides gewesen sei. Dem Landrat aber seien die genauen Umstände der zu besetzenden Stelle bekannt gewesen. Der angefochtene Bescheid sei auch ermessensfehlerfrei ergangen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei durchaus geprüft worden, ob die frei gewordene Position in der Kraftfahrzeugzulassungsstelle mit Landesbediensteten und damit mit eigenen Kräften des Beklagten besetzt werden könne. Zwar enthalte der Anforderungsbescheid hierzu keine Angaben, die Tatsache einer solchen Prüfung ergebe sich jedoch indirekt aus dem im Widerspruchsbescheid zitierten Bericht des Landrates vom 30. Mai 1985. Auch der Regierungspräsident in habe untersucht, ob der frei gewordene Arbeitsplatz mit einem Landesbediensteten besetzt werden könne. Laut eines Vermerks des Regierungspräsidenten vom 7. März 1985 habe die bündige Antwort des Personaldezernenten gelautet: "Nein". Auf diesen Vermerk habe der Beklagte zwar erst in der Klageerwiderung vom 24. April 1986 hingewiesen. Da es sich aber insoweit nur um eine die Begründung in dem Anforderungsbescheid präzisierende Ausführung gehandelt habe, seien diese Angaben nicht etwa verspätet. Die Regelung des § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 HVwVfG sei nur anwendbar, wenn der fragliche Verwaltungsakt keine Begründung enthalte. Der Anforderungsbescheid entspreche schließlich auch dem Zweck des § 56 HKO i.V.m. § 1 DVO zu § 56 HKO. Denn der Grundsatz des § 56 Abs. 1 Satz 1 HKO werde durch § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO i.V.m. § 1 DVO zu § 56 HKO dahingehend eingeschränkt, daß der Landrat zur Erfüllung seiner Aufgaben als Behörde der Landesverwaltung Angestellte des Kreises in unbeschränktem Umfang heranziehen könne. Die Regelungen der Sätze 1 und 2 des § 56 Abs. 1 HKO stünden sich gleichberechtigt gegenüber; von einem Regel-Ausnahme-Verhältnis könne nicht ausgegangen werden. Dies ergebe sich aus § 1 Abs. 3 DVO zu § 56 HKO, in dem geregelt sei, daß der Landkreis die angeforderten Bediensteten zur Verfügung zu stellen habe, er also dem Ersuchen des Landrates nachkommen müsse. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei weder § 56 HKO noch § 1 DVO zu § 56 HKO zu entnehmen, daß die Heranziehung der Kreisbediensteten von vornherein nur vorübergehend, also zeitlich begrenzt, erfolgen dürfe. Der Beklagte beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 23. Februar 1990 aufzuheben und die Klage abzuweisen. Der Kläger beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Der Kläger verweist im wesentlichen auf sein Vorbringen erster Instanz und auf die nach seiner Auffassung zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts in dem angefochtenen Urteil. Die Berufungsbegründung mache noch einmal die Grundhaltung des Beklagten deutlich, die dahin gehe, keine Stellen zu schaffen, kein Personal zu stellen und darauf zu hoffen, daß der Landrat für das notwendige Personal Sorge trage. Der Kläger vertritt auch weiterhin die Auffassung, daß der angefochtene Bescheid inhaltlich nicht bestimmt genug sei. Die Tatsache, daß der Landrat nach hessischem Kommunalrecht einerseits Behörde der allgemeinen Landesverwaltung und andererseits Vorsitzender des Kreisausschusses sei und deshalb auch die Verhältnisse in der Landesverwaltung genau kenne, könne den Bestimmtheitsgrundsatz nicht außer Kraft setzen. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze, die erstinstanzliche Entscheidung und die vorgelegten Verwaltungsvorgänge (1 Hefter), die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, Bezug genommen.