6 UE 1872/90

Die Berufung ist zulässig. Sie ist insbesondere statthaft sowie form- und fristgerecht eingelegt (§ 124 VwGO). Die Berufung ist auch begründet, weil das Verwaltungsgericht der Klage zu Unrecht stattgegeben hat. Die Klage ist nicht als Verpflichtungsklage, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat, sondern als allgemeine Leistungsklage zulässig. Denn bei der Bestimmung der statthaften Klageart ist auf die von dem Kläger begehrte Verwaltungshandlung abzustellen, nicht dagegen auf den Ablehnungsbescheid, der sich in jedem Fall als Verwaltungsakt darstellt. Das Begehren des Klägers ist hier auf die Auszahlung des Geldbetrages, also auf ein schlichtes Verwaltungshandeln (Realakt) gerichtet. Der Auszahlung des fraglichen Geldbetrages muß auch nicht ein besonderer Bewilligungsbescheid vorangehen, wie er etwa für eine Subventionsgewährung kennzeichnend ist. Die Klage ist jedoch unbegründet, weil dem Kläger ein Anspruch gegen den Beklagten auf Zahlung von DM 37.388,17 nicht zusteht. Als Anstellungskörperschaft war der Kläger zunächst verpflichtet, die mit der obigen Forderung geltend gemachten Personalkosten für drei zusätzliche Mitarbeiter der Führerschein- und Zulassungsstelle in zu tragen. Ein Erstattungsanspruch aus § 79 Ziff. 4 HSOG a.F. scheidet entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hier aus, weil es sich bei dieser Bestimmung nicht um eine Kostenerstattungsvorschrift im Sinne des § 57 Satz 3 HKO handelt. Das ergibt sich - wie in dem zwischen den Parteien anhängigen Parallelverfahren 6 UE 1871/90 bereits näher dargelegt - aus § 79 Ziff. 4, 2. Halbs. HSOG, wonach die DVO zu § 56 HKO unberührt bleiben soll. Der Gesetzgeber hat damit das Problem der Kostenerstattung für Kreisbedienstete, die bei dem Landrat als Behörde der Landesverwaltung tätig werden, gesehen, diesen Fall jedoch von der allgemeinen Kostentragungspflicht des § 79 Ziff. 4, 1. Halbs. HSOG ausnehmen wollen. Auch die Voraussetzungen des allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs sind nicht erfüllt. Diese Anspruchsgrundlage ermöglicht die Rückgängigmachung einer ohne Rechtsgrund erfolgten Vermögensverschiebung. Sie leitet sich aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung ab, der den Ausgleich einer mit dem Recht nicht übereinstimmenden Vermögenslage fordert (Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 1992, § 28 Rdnr. 21; Erichsen/Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, 9. Aufl. 1992, § 30 Rdnrn. 19 f.). Im vorliegenden Fall fehlt es jedoch an einer rechtsgrundlosen Vermögensverschiebung zugunsten des Beklagten. Die in der Führerschein- und Zulassungsstelle in beschäftigten Kreisbediensteten verrichten ihre Arbeit für den Landrat als Behörde der Landesverwaltung aufgrund einer Anforderung gem. § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO, die von dem Kläger nicht angefochten worden ist. Selbst wenn es sich - wie in dem bereits angeführten Parallelverfahren 6 UE 1871/90 - um eine ermessensfehlerhafte Heranziehung der betreffenden Mitarbeiter handeln sollte, bildet die eventuell rechtswidrige Anforderung, solange sie nicht mit Erfolg angefochten wird, eine wirksame Rechtsgrundlage für die Amtstätigkeit der Kreisbediensteten innerhalb der Behörde der Landesverwaltung. Die Kosten für eine solche Amtstätigkeit sind nach § 57 Satz 3 HKO nur aufgrund einer besonderen gesetzlichen Grundlage zu erstatten. Gerade daran fehlt es jedoch, wie auch in dem Parallelverfahren 6 UE 1871/90 näher dargelegt. Die Schlüsselzuweisungen nach dem FAG stellen entgegen der Meinung des Beklagten keine (indirekte) Kostenerstattung dar. Die einseitige Anforderung von Kreisbediensteten für die Wahrnehmung von Aufgaben, die dem Landrat als Behörde der Landesverwaltung obliegen, kann auch nicht, wie der Kläger meint, als ein Geschäftsbesorgungsverhältnis verstanden werden, für das eventuell die Vorschriften des bürgerlichen Rechts über den Auftrag bzw. die Geschäftsführung ohne Auftrag sinngemäß herangezogen werden könnten. Die spezielle Regelung der §§ 56 Abs. 1, 57 Satz 3 HKO steht insoweit einer entsprechenden Anwendung der bürgerlich-rechtlichen Vorschriften von vornherein entgegen, ohne daß die grundsätzliche Frage geklärt werden müßte, ob und inwieweit die §§ 662 ff BGB im öffentlichen Recht analog angewendet werden können. Die Klage ist nach alledem unbegründet, so daß die Berufung des Beklagten Erfolg hat. Gem. § 154 Abs. 1 VwGO hat der Kläger die Kosten des Verfahrens zu tragen. Der Kläger verlangt von dem Beklagten die Erstattung von Personalkosten für drei Kreisbedienstete, die er auf Anforderung als zusätzliche Mitarbeiter für die Führerschein- und Zulassungsstelle in abgestellt hat. Mit Schreiben vom 22. Dezember 1986 machte der Kläger die angefallenen Personalkosten beim Beklagten geltend. Dem Schreiben beigefügt war eine Aufstellung über die Personalkosten, die sich für die Angestellte K. auf 19.162,32 DM (Beschäftigungszeitraum: 26. Juni 1986 bis 31. Dezember 1986), die Angestellte M. auf 7.235,47 DM (Beschäftigungszeitraum: 15. September bis 31. Dezember 1986) und für die Angestellte B. auf 10.990,38 DM (Beschäftigungszeitraum: 15. September bis 31. Dezember 1986) beliefen. Nachdem der Kläger mit einem weiteren Schreiben vom 28. Januar 1987 an die Erledigung der Angelegenheit erinnert hatte, teilte der Beklagte mit Schreiben vom 25. Februar 1987 mit, daß er die Kosten nicht erstatten könne, weil hierzu die rechtlichen Voraussetzungen fehlten. Das Schreiben enthielt keine Rechtsmittelbelehrung. Am 24. April 1987 legte der Kläger hiergegen Widerspruch ein, den der Beklagte nach nochmaliger Prüfung mit Bescheid vom 27. Mai 1987 zurückwies. Der Kläger hat daraufhin am 25. Juni 1987 Klage erhoben. Er ist der Auffassung, daß die Personalkosten, die durch die Heranziehung von Kreisbediensteten für Aufgaben der (staatlichen) Führerschein- und Zulassungsstelle entstanden seien, von dem Beklagten zu erstatten seien. Zur näheren Begründung dieses Anspruchs hat er auf die Ausführungen in dem anhängigen Parallelverfahren VG Frankfurt am Main VII/1-E 1534/85 verwiesen. Der Kläger hat beantragt, das beklagte Land unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 25. Februar 1987 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 27. Mai 1987 zu verpflichten, die mit Antrag vom 22. Dezember 1986 geltend gemachten Kosten in Höhe von 37.388,17 DM zu ersetzen. Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Er hat seine Auffassung wiederholt, daß es an den rechtlichen Voraussetzungen für eine Erstattung der Personalkosten fehle, und im übrigen auf seine Ausführungen in dem Parallelverfahren VG Frankfurt am Main VII/1-E 1534/85 verwiesen, aus denen sich ergebe, daß der Kläger dem Landrat kostenlos die notwendigen Hilfskräfte zur Verfügung stellen müsse. Durch Urteil vom 23. Februar 1990 hat das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main der Klage stattgegeben und den Beklagten verpflichtet, entsprechend dem Antrag vom 22. Dezember 1986 dem Kläger einen Erstattungsbetrag in Höhe von 37.388,17 DM zu bewilligen. Zur Begründung hat das Gericht ausgeführt: Die Klage sei als Verpflichtungsklage zulässig, und sie sei auch begründet. Rechtsgrundlage für den Anspruch des Klägers auf Erstattung der Personalkosten sei § 79 Ziff. 4 HSOG. Die hier streitigen Kosten für drei Angestellte der Führerschein- und Zulassungsstelle seien Kosten, für die der Landrat als allgemeine Polizeibehörde (§ 62 HSOG i.V.m. § 1 Ziff. 5 der Zuweisungsverordnung, § 57 Abs. 1 Ziff. 3 HSOG) in Vorlage getreten sei. Für die Amtstätigkeit von Kreisbediensteten im Bereich "Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Straßenverkehr" gebe es somit eine gesetzliche Kostenregelung im Sinne des § 57 Satz 3 HKO. Da die Höhe des geltend gemachten Erstattungsbetrages substantiiert dargelegt und auch vom Beklagten nicht angegriffen werde, sei der Beklagte zu verpflichten, den Erstattungsbetrag in Höhe von 37.388,17 DM zu bewilligen. Der Beklagte hat gegen das ihm am 21. Mai 1990 zugestellte Urteil fristgerecht Berufung eingelegt und diese wie folgt begründet: Der Kläger müsse als Anstellungskörperschaft die Personalkosten auch der Kreisangestellten tragen, die bei dem Landrat als Behörde der allgemeinen Landesverwaltung tätig seien. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus § 79 Ziff. 4 HSOG, der - mangels einer klaren gesetzlichen Bestimmung - nicht als Kostenerstattungsvorschrift im Sinne des § 57 Satz 3 HKO anzusehen sei. Der Gesetzgeber habe das Problem der Kostenerstattung für Kreisbedienstete, die bei dem Landrat als Behörde der Landesverwaltung tätig seien, gesehen, es jedoch, wie der zweite Halbsatz des § 79 Ziff. 4 HSOG zeige, von der allgemeinen Kostentragungspflicht nach § 79 Ziff.4, 1. Halbs. HSOG ausnehmen wollen. Im übrigen lasse sich die Auffassung vertreten, daß sowohl durch die Bereitstellung von Schlüsselzuweisungen gemäß § 16 ff. FAG als auch durch Überlassung der dem Land zustehenden, beim Landrat als Behörde der Landesverwaltung anfallenden Verwaltungsgebühren ein ausreichender Kostenausgleich vorhanden sei. Der Beklagte beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 23. Februar 1990 aufzuheben und die Klage abzuweisen. Der Kläger beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Zur Begründung nimmt er Bezug auf die nach seiner Auffassung zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts in dem angefochtenen Urteil. Die Rechtsauffassung des Beklagten überzeuge demgegenüber nicht. Richtig sei zwar, daß § 79 Ziff. 4 HSOG in seinem zweiten Halbsatz auf die DVO zu § 56 HKO verweise. Diese regele jedoch die Kostentragungspflicht zwischen Land und Kreis gerade nicht. Nur wenn eine solche Regelung in der DVO zu § 56 HKO erfolgt wäre, könnte die Vorschrift des § 79 Ziff. 4, 1. Halbs. HSOG verdrängt werden. Eine weitere denkbare Rechtsgrundlage für einen Erstattungsanspruch könne sich aus der sinngemäßen Anwendung der Vorschriften des bürgerlichen Rechts über die Geschäftsführung ergeben. Der Hinweis des Beklagten, daß die Schlüsselzuweisungen nach dem FAG einen Ausgleich für die dem Kläger entstehenden Personalkosten darstellten, widerspreche bereits den eigenen Feststellungen des beklagten Landes, wonach der Kreisausschuß dem Landrat die benötigten Hilfskräfte kostenlos zur Verfügung zu stellen habe. Die Überlassung der Verwaltungsgebühren sei nicht als ausreichender Kostenausgleich anzusehen, weil die Höhe dieser Gebühren nicht annähernd mit der Höhe der Personalkosten vergleichbar sei. Außerdem habe der Kläger neben den Personalkosten auch die sächlichen Kosten für Grundstücke, Gebäude, Ausstattung usw. zu tragen. Schließlich sei das FAG auf den vorliegenden Fall deshalb nicht anwendbar, weil den Gemeinden und Gemeindeverbänden nach § 1 FAG im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs die Mittel zur Verfügung gestellt würden, die erforderlich seien, um ihre eigenen und die ihnen übertragenen Aufgaben durchzuführen. Hier gehe es aber nicht um eigene oder übertragene Aufgaben des Landkreises, sondern um Aufgaben des Landrates als Behörde der allgemeinen Landesverwaltung. Leistungen nach dem FAG könnten daher Kosten in diesem Bereich der landrätlichen Verwaltung nicht mit umfassen. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes wird auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze, die erstinstanzliche Entscheidung und die vorgelegten Verwaltungsvorgänge (1 Hefter), die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, Bezug genommen.