6 N 3392/94

Die Sache ist wegen grundsätzlicher Bedeutung gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO dem Bundesverwaltungsgericht zur Entscheidung über die Auslegung des Art. 28 Abs. 2 GG vorzulegen. Der Senat entscheidet über die Vorlage durch Beschluß, der den Beteiligten bekanntzumachen ist (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Der Normenkontrollantrag ist unzulässig, soweit die Antragstellerin sich gegen die §§ 2, 3, 4 und 6 der Haushaltssatzung des Antragsgegners für das Haushaltsjahr 1994 wendet. Denn insoweit hat die Antragstellerin keinen Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erlitten oder in absehbarer Zeit zu erwarten. Weder der Gesamtbetrag der Kredite (§ 2) noch der Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen (§ 3) oder der Höchstbetrag der Kassenkredite, die im Haushaltsjahr 1994 zur rechtzeitigen Leistung von Ausgaben in Anspruch genommen werden dürfen (§ 4), bzw. der in § 6 erfolgte Hinweis auf den vom Kreistag am 13. Dezember 1993 beschlossene Stellenplan begründen einen Nachteil für die Antragstellerin. Der Normenkontrollantrag ist aber hinsichtlich der §§ 1 und 5 der Haushaltssatzung 1994 zulässig. Der Normenkontrollantrag ist insoweit statthaft, denn die Antragstellerin wendet sich gegen Vorschriften der Haushaltssatzung 1994 und damit gegen im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 11 Abs. 1 des Hessischen Ausführungsgesetzes zur VwGO. Die Antragstellerin ist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, denn sie ist eine juristische Person des öffentlichen Rechts, die durch die Anwendung der angegriffenen Rechtsvorschriften einen Nachteil erlitten hat. Mit Bescheid vom 22. April 1994, gegen den die Antragstellerin mit Schreiben vom 4. Mai 1994 Widerspruch eingelegt hat, wurden nach § 53 Abs. 2 HKO, § 37 FAG und § 5 der hier angegriffenen Haushaltssatzung 1994 für das Jahr 1994 die Kreisumlage auf 2.955.558,35 DM und die Schulumlage auf 543.550,96 DM festgesetzt. Durch die Festsetzung der Kreisumlagesätze werden folglich - umgesetzt durch den Heranziehungsbescheid - der Antragstellerin erhebliche eigene Haushaltsmittel entzogen (vgl. auch OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 20. Dezember 1994 - 2 K 4/94 - S. 18 des amtlichen Umdrucks). Dies begründet einen Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, denn der Begriff des Nachteils ist weit auszulegen; hierunter fällt jede nicht gänzlich unbedeutende Beeinträchtigung rechtlich geschützter Interessen (vgl. Hess. VGH, Beschluß vom 15. Dezember 1994 - 6 N 2588/93 - ESVGH 45, 161 = DVBl. 1995, 931; Kopp, Verwaltungsgerichtsordnung, 10. Aufl., Rdnr. 25 zu § 47 m. w. N.). Die hier nachteilig betroffenen rechtlich geschützten Interessen ergeben sich aus dem in Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 137 HV u. a. geregelten gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht, das nach Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung umfaßt. Auch das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis liegt vor, soweit die Antragstellerin sich gegen die §§ 1 und 5 der Haushaltssatzung 1994 wendet. Die Feststellung der Nichtigkeit dieser Vorschriften würde die Rechtsstellung der Antragstellerin insoweit verbessern, als ihre Verpflichtung zur Zahlung der Kreisumlage und der Schulumlage jedenfalls in der festgesetzten Höhe entfiele und auch dem noch nicht bestandskräftigen Umlagebescheid vom 22. April 1994 die Rechtsgrundlage entzogen würde. Die Auslegung, die der Senat - soweit es für die Entscheidung über den Normenkontrollantrag erforderlich ist - den in Art. 28 Abs. 2 GG hinsichtlich des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts getroffenen Regelungen gibt, würde dazu führen, daß die §§ 1 und 5 der Haushaltssatzung des Antragsgegners für das Haushaltsjahr 1994 nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO für ungültig zu erklären wären. Denn unter Zugrundelegung dieser Auslegung wäre davon auszugehen, daß der Antragsgegner in den Haushaltsplan 1994, der den Festsetzungen der Einnahmen und Ausgaben im Verwaltungs- und im Vermögenshaushalt (§ 1 der Haushaltssatzung) zugrundeliegt, Ausgaben eingestellt hat, die er nicht einstellen durfte, weil er für die jeweiligen Gegenstände, für die die Ausgaben bestimmt sind, unzuständig ist. Diese fehlerhafte Festsetzung von Ausgaben kann sich zum Nachteil der Antragstellerin auf die Höhe des Hebesatzes für die Kreisumlage (43,5 v. H. der Umlagegrundlagen) und damit auf die Höhe der von der Antragstellerin für das Jahr 1994 zu entrichtenden Kreisumlage ausgewirkt haben. Der Senat legt dem Bundesverwaltungsgericht daher die Frage vor, ob die Rechtsauffassung des Senats zur Auslegung des Art. 28 Abs. 2 GG vom Bundesverwaltungsgericht geteilt wird. Der Senat vertritt zur Auslegung des Art. 28 Abs. 2 GG folgende Rechtsauffassung: Aus Art. 28 Abs. 2 GG ergibt sich eine Kompetenzordnung, wonach es grundsätzlich in den Verantwortungsbereich der Gemeinden fällt, die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zu regeln. Nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG muß den Gemeinden das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Aus dieser Regelung und aus Satz 2 der Vorschrift, wonach die Gemeindeverbände im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung haben, ist zu schließen, daß die Gemeindeverbände - zu ihnen gehören auch die Landkreise - grundsätzlich nicht die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft wahrzunehmen haben. Damit folgt der Senat dem Bundesverfassungsgericht im sogenannten Rastede-Beschluß (BVerfG, Beschluß vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619, 1628/83 - BVerfGE 79, 127 ff. ). Danach gehört zum Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung die Befugnis, sich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die nicht durch Gesetz bereits anderen Trägern öffentlicher Verwaltung übertragen sind, ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG enthält auch außerhalb des Kernbereichs - also im sogenannten Randbereich (vgl. Maurer, DVBl. 1995, 1037 ff., 1044) - ein verfassungsrechtliches Aufgabenverteilungsprinzip hinsichtlich der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zugunsten der Gemeinden. Dieses Prinzip gilt nach der zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zugunsten kreisangehöriger Gemeinden auch gegenüber den Kreisen. Das Bundesverfassungsgericht hat daraus gefolgert, der Gesetzgeber dürfe den Gemeinden eine Aufgabe mit relevantem örtlichen Charakter nur aus Gründen des Gemeininteresses, vor allem also etwa dann entziehen, wenn anders die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung nicht sicherzustellen wäre, und wenn die den Aufgabenentzug tragenden Gründe gegenüber dem verfassungsrechtlichen Aufgabenverteilungsprinzip des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG überwiegen. Es hat weiter dargelegt, was unter Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zu verstehen ist. Dies sind diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder einen spezifischen Bezug zu ihnen haben, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der Gemeinde betreffen; auf die Verwaltungskraft der Gemeinde kommt es hierfür nicht an. Aus dieser Sinndeutung durch das Bundesverfassungsgericht folgt die Auslegung des Art. 28 Abs. 2 GG, soweit sie für die Entscheidung über den vorliegenden Normenkontrollantrag erheblich ist: Zwar geht es hier nicht unmittelbar darum, daß der Antragsgegner mit seinen von der Antragstellerin angegriffenen Zuwendungen den Gemeinden, in die diese Zuwendungen fließen, Aufgaben entzieht. Aus der nach der Rastede-Entscheidung zu beachtenden Aufgabenverteilung zwischen den Gemeinden und dem jeweiligen Landkreis ergibt sich aber, daß auch für die Finanzierung von Bedürfnissen und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln, grundsätzlich die Gemeinden und nicht die Landkreise zuständig sind. Nur dann, wenn notwendige Aufgaben nicht ordnungsgemäß erfüllt würden, dürfte der betreffende Landkreis mit entsprechenden Zuwendungen helfend eingreifen. Die Landkreise haben sich dabei auf solche gemeindlichen Aufgaben zu beschränken, die die Gemeinden ordnungsgemäß zu erledigen verpflichtet sind, ohne dazu in der Lage zu sein, weil ihre Ressourcen oder Kompetenzen nicht ausreichen. An anderen gemeindlichen Aufgaben, die sich nur durch eine Erhöhung der Kreisumlage (mit-) finanzieren ließen, dürfen sich die Kreise schon deshalb nicht beteiligen, weil dadurch das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht ausgehöhlt würde. Dürften die Landkreise unter Inanspruchnahme von Mitteln, die letztlich von den Gemeinden durch die Kreisumlage mit aufgebracht würden, freiwillige gemeindliche Aufgaben an sich ziehen ("hochzonen") oder sich daran beteiligen, also statt der Gemeinden (mit-) bestimmen, was an örtlichen Aufgaben zusätzlich zur "ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung" wahrgenommen wird, griffen sie einerseits in die entsprechenden gemeindlichen Gestaltungsmöglichkeiten ein. Andererseits schmälerten sie durch höhere Kreisumlagesätze gemeindliche Finanzmittel und dadurch nicht nur die Möglichkeiten von Gemeinden, freiwillige Aufgaben nach ihrer Wahl wahrzunehmen, sondern unter Umständen sogar ihre Pflichtaufgaben zu erfüllen mit der Folge, daß diese sodann mangels ordnungsgemäßer Erfüllung von den Landkreisen wahrzunehmen wären. Nur unter Berücksichtigung dieser Auslegung des Art. 28 Abs. 2 GG dürfen nach Ansicht des Senats Landkreise die kreisangehörigen Gemeinden in der Erfüllung ihrer Aufgaben fördern bzw. durch ihr Wirken die Selbstverwaltung der Gemeinden ergänzen und dadurch zu einem gerechten Ausgleich der unterschiedlichen Belastung der Gemeinden beitragen, wie dies in § 2 Abs. 1 Satz 2 HKO geregelt ist. In diesem einschränkenden Sinne ist auch § 2 Abs. 1 Satz 3 HKO zu verstehen, wonach die Landkreise sich auf diejenigen Aufgaben beschränken sollen, die der einheitlichen Versorgung und Betreuung der Bevölkerung des ganzen Landkreises oder eines größeren Teils des Landkreises dienen. Der Senat sieht sich in seiner Auslegung bestätigt durch die Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, der entschieden hat, daß der Landkreis durch die Kreisumlage von den Gemeinden keine Gelder fordern dürfe, die nicht zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlich seien; Ausgaben, die nicht der Erfüllung von Kreisaufgaben dienten, dürften nicht getätigt werden (Bay. VGH, Urteile vom 4. November 1992 - 4 B 90.718 - DVBl. 1993, 893 f.). Ähnlich hat das OVG Rheinland-Pfalz entschieden, zweckgebundene Zuweisungen seien nur ausnahmsweise dann zulässig, wenn sie sich auf gemeindliche Aufgaben bezögen, deren Wahrnehmung sich über den örtlichen Rahmen hinaus auswirke (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 21. Mai 1993 - 10 C 10178/92.OVG - DVBl. 1993, 894 ff. mit ablehnender Anmerkung von Henneke). In Übereinstimmung mit dem OVG Rheinland-Pfalz (a. a. O., S. 900) hält auch der beschließende Senat allein die Frage für maßgeblich, ob die im Haushaltsplan vorgesehenen Zahlungen zur Erfüllung einer Aufgabe des Kreises dienen. Im Gegensatz zur bayerischen Rechtslage gehört es jedoch auch zu den Aufgaben der Landkreise, Gemeinden finanziell dann zu unterstützen, wenn anders nicht sichergestellt werden kann, daß die Gemeinden ihre Aufgaben ordnungsgemäß erfüllen, wie oben bereits dargelegt wurde. Die Antragstellerin hat auf den Seiten 22 ff. der Antragsschrift vom 8. Dezember 1994 sowie im Schriftsatz vom 2. Januar 1996 zahlreiche Einzelpositionen aufgeführt, die Gegenstände betreffen, welche nach Auffassung der Antragstellerin nicht in den Zuständigkeitsbereich des Antragsgegners fallen. Sollte die Auslegung des Art. 28 Abs. 2 GG, die der Senat vorgenommen und oben näher erläutert hat, vom Bundesverwaltungsgericht geteilt werden, so sind jedenfalls diejenigen Ansätze unzulässig, die sich auf Gegenstände von rein örtlicher Bedeutung beziehen und bei denen keine Anhaltspunkte für eine fehlende Leistungsfähigkeit der jeweiligen Gemeinde bestehen. Zu denken ist hier insbesondere an die Kulturförderung (S. 26 der Antragsschrift), etwa an die "Förderung Amateurtheater und Laienspiel", die Zuschüsse an Gesang- und Musikvereine, die Zuschüsse an Jugendmusikschulen, Kinder- und Jugendchöre sowie die Förderung von kulturellen Initiativen und sonstige Kunstförderung. Zu denken ist aber auch an den Zuschuß zum Landschaftspflegeverband Rheingau-Taunus e. V., denn es ist nicht ersichtlich, unter welchem rechtlichen Gesichtspunkt der Antragsgegner Mitglied in diesem Verband sein müßte. Entsprechende Zweifel sind angebracht bei dem Zuschuß von 22.000,-- DM an die Stadt T für den Kinderhort in der Gesamtschule. Insofern dürfte es sich in der Tat um eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft handeln, für die der Antragsgegner somit unzuständig ist, soweit nicht dargetan würde, daß die Stadt Taunusstein verpflichtet ist, diesen Kinderhort zu unterhalten und weiter, daß sie nicht in der Lage ist, die Unterhaltung allein zu finanzieren. Entsprechendes gilt für zahlreiche weitere finanzielle Förderungen durch den Antragsgegner, etwa die Sportförderung (Zuschußbedarf nach der 1. Nachtragssatzung: 3.198.820,00 DM) oder die Zuschüsse für das Stadion bzw. den Zweckverband. Ob Weinseminare in den Zuständigkeitsbereich des Antragsgegners fallen, erscheint zweifelhaft. Auch im Vermögenshaushalt befinden sich von der Antragstellerin auf den Seiten 36 bis 38 der Antragsschrift bzw. auf Seite 4 des Schriftsatzes vom 2. Januar 1996 genannte Zuwendungen, die sich auf Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft beziehen. Mit dem am 12. Dezember 1994 eingegangenen und mit Schriftsatz vom 02. Januar 1996 abgeänderten Normenkontrollantrag begehrt die Antragstellerin, die Haushaltssatzung des R-Kreises für das Haushaltsjahr 1994 vom 13. Dezember 1993 in der Fassung der ersten Nachtragssatzung vom 10. Oktober 1994 für nichtig zu erklären. Die Antragstellerin trägt im wesentlichen vor, die Haushaltssatzung sei ungültig, weil sie das kommunale Selbstverwaltungsrecht der Antragstellerin aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG i. V. m. Art. 137 Abs. 1 HV im Kern verletze. Nach der Rastede-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Beschluß vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619, 1628/83 - BVerfGE 79, 127 ff. ) seien die Gemeinden grundsätzlich allein für alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zuständig. Die Kreiszuständigkeit beginne dort, wo es sich nicht mehr um Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft handele. Ausnahmsweise dürfe der Gesetzgeber örtliche Angelegenheiten in die Zuständigkeit der Kreise hochzonen, vor allem dann, wenn anders die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung nicht sicherzustellen wäre und wenn die Gründe der Hochzonung gegenüber dem verfassungsrechtlichen Aufgabenverteilungsprinzip des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG überwögen. Die Kreise selbst hätten kein eigenes Hochzonungsrecht für Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Danach erscheine § 2 Abs. 1 Satz 1 HKO insofern nicht verfassungskonform, als den Landkreisen diejenigen öffentlichen Aufgaben zugewiesen würden, die über die Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden hinausgingen. In diesen Fällen müsse der Gesetzgeber veranlassen, daß den betreffenden Gemeinden die zur Durchführung ihrer eigenen Aufgaben erforderlichen Mittel zur Verfügung gestellt würden. Nach Ergehen der Rastede-Entscheidung dürften die Kreise keine klassischen örtlichen Angelegenheiten mehr subventionieren. Bei der hier gegebenen Höhe der Kreisumlage von 51,5 v. H. sei ein Verstoß gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht der Antragstellerin naheliegend. Im übrigen nennt die Antragstellerin zahlreiche in der angegriffenen Haushaltssatzung genannte Ausgabeansätze des Verwaltungs- und des Vermögenshaushaltes, die ihres Erachtens verfassungswidrig sind. Zur Begründung trägt sie vor, die Ausgabeansätze bezögen sich auf Gegenstände, für die der Antragsgegner nicht zuständig sei. Teils fehle es an einer Rechtsgrundlage, teils handele es sich um Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, oder sie gehörten jedenfalls nicht zu den Aufgaben des Antragsgegners. Die rechtswidrigen Einzelansätze verletzten das kommunale Selbstverwaltungsrecht der Antragstellerin im Kern. Sie ermöglichten dem Antragsgegner ein Tätigwerden in Aufgabenbereichen, für die in Wahrheit die Antragstellerin zuständig sei. Diese werde ihrerseits am Tätigwerden gehindert, weil ihr hierzu über die Kreisumlage die erforderlichen Haushaltsmittel entzogen würden. Die Erhebung der Kreisumlage in der angeforderten Höhe sei rechtswidrig, weil diese teils entbehrlich sei, weil sonstige Einnahmen im Sinne von § 53 Abs. 2 Satz 1 HKO zur Verfügung stünden, teils und vor allem, weil sie nicht erforderlich sei, um den Bedarf des Antragsgegners zu decken. In bezug auf Aufgaben, für die er nicht zuständig sei, bestehe nämlich kein solcher Bedarf. Die aufgetretenen Fehler könnten nur dadurch behoben werden, daß die unzulässigen Haushaltsansätze gestrichen, der Finanzbedarf für die tatsächlich zulässigen Aufgaben des Antragsgegners neu ermittelt und danach ein neuer Umlagesatz festgesetzt werde. Hieraus folge, daß die §§ 1 und 5 der Haushaltssatzung, die die Einnahmen und Ausgaben im Verwaltungshaushalt und im Vermögenshaushalt sowie die Hebesätze für die Umlagen des Antragsgegners (Kreisumlage: 43,5 v. H. der Umlagegrundlagen/Zuschlag zur Kreisumlage (Schulumlage): 8,0 v. H. der Umlagegrundlagen) betreffen, für das Haushaltsjahr 1994 rechtswidrig seien. Der Antragsgegner beantragt, den Normenkontrollantrag zurückzuweisen. Er hält den Normenkontrollantrag für unzulässig und unbegründet. Dabei stützt sich der Antragsgegner auf ein Rechtsgutachten von Prof. Dr. F. K. vom Juni 1995, das den Bevollmächtigten der Antragstellerin zugeleitet wurde. Die Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners (Haushaltssatzung und Haushaltsplan 1994, Erste Nachtragssatzung und Erster Nachtragshaushaltsplan des Rheingau-Taunus-Kreises für das Haushaltsjahr 1994, zwei weitere geheftete Vorgänge), ein Rechtsgutachten des Bevollmächtigten der Klägerin zur Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs. 4 Landkreisordnung Rheinland-Pfalz und das erwähnte Rechtsgutachten von Prof. Dr. F. K. "Die Rechtsmaßstäbe der Kreisumlage - Zu den Aufgaben der Kreise und den Wirkungen rechtswidriger Aufgabenwahrnehmung auf die Festsetzung von Kreisumlagen -", Juni 1995, haben vorgelegen und sind zum Gegenstand der Beratung gemacht worden. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die vorgelegten Unterlagen, die gewechselten Schriftsätze und den darüber hinausgehenden Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.