6 N 2336/93

Die Normenkontrollklage ist unzulässig. Die Antragsteller haben nicht geltend gemacht, in eigenen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. März 1991, BGBl. I S. 686, zuletzt geändert durch Art. 1 des 6. VwGOÄndG vom 1. November 1996, BGBl. I S. 1626). Dem Antragsteller zu 3., einem Verbandstagsmitglied, und der Antragstellerin zu 4., der Fraktion, stehen keine Rechte innerhalb des Verbandsausschusses zu, sondern nur innerhalb des Verbandstages. Der Rechtsordnung lässt sich auch kein Recht der Mitglieder des Verbandstages oder seiner Fraktionen entnehmen, dass die Zahl der ehrenamtlichen Beigeordneten des Verbandsausschusses nicht verändert, insbesondere nicht erhöht wird. Verbandsmitglieder haben auch kein Individualrecht (Mitgliedschaftsrecht) auf Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Zusammensetzung des Verbandsausschusses. Kontrollrechte des Verbandstages, die diesem als Organ zustehen, können sie nicht als Individualrechte in Anspruch nehmen. Infolgedessen ist eine Rechtsverletzung nicht möglich. Die Antragsteller zu 1. und 2., die als Mitglieder des Verbandsausschusses berechtigt sind, an der Beratung und Beschlussfassung dieses Organs mitzuwirken, können demgegenüber beanspruchen, dass ihre Mitwirkung in einem rechtmäßigen Verfahren erfolgt, weil sie für das gesetzmäßige Handeln des Gremiums, dem sie angehören, mitverantwortlich sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. November 1983 - 6 P 21.81 - PersV 1986, 24). Sie sind deswegen antragsbefugt, falls sie geltend machen, durch eine Satzung oder Satzungsänderung, die die Zusammensetzung oder das Verfahren des Organs, dem sie angehören, regelt, in ihren Rechten verletzt zu sein oder zu werden. Sie hätten also hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen müssen, die eine Rechtsverletzung durch die Satzung bzw. Satzungsänderung wenigstens als möglich erscheinen lassen (ständige Rechtsprechung vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Januar 1993 - 4 B 206/92 - NVwZ 1993 S. 884 f. m. w. N.). Nach den dem Senat vorgetragenen Tatsachen und den ihm vorliegenden Unterlagen kommt jedoch offensichtlich unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt eine Verletzung von Rechten der Antragsteller zu 1. und 2. in Betracht. Rechtsvorschriften, die die ehrenamtlichen Beigeordneten des Verbandsausschusses davor schützen sollen, dass die Zahl der ehrenamtlichen Beigeordneten nicht erhöht wird, gibt es nicht. Die Mitgliedschaftsrechte der Antragsteller zu 1. und 2., die auf die Mitwirkung bei Beratungen und Beschlussfassungen des Verbandsausschusses gerichtet sind, könnten allenfalls dann beeinträchtigt werden, wenn das Gremium, in dem sie mitzuwirken berechtigt sind, gesetzwidrig verändert oder so vergrößert würde, dass dies eine dem Verfassungsgrundsatz der Verhältnismäßigkeit widersprechende Beeinträchtigung ihrer Mitwirkungsrechte zur Folge hätte. Davon kann bei einer Erhöhung der Zahl der ehrenamtlichen Beigeordneten von 11 auf 13 aber nicht die Rede sein. Bei der Gestaltung von Organen öffentlich-rechtlicher Körperschaften sowie ihrer Gremien kommt es entscheidend darauf an, dass diese Gremien demokratisch zusammengesetzt sind und ihren Zweck erfüllen und nicht darauf, dass ihren Mitgliedern optimale Möglichkeiten geboten werden, ihre eigenen Vorstellungen durchzusetzen. Die demokratische Zusammensetzung des Verbandsausschusses wird durch die Verteilung der Sitze nach § 22 Abs. 3 des Hessischen Kommunalwahlgesetzes - KWG - gewährleistet. Die Partei, für die die Antragsteller gestimmt haben bzw. die Fraktion, der sie angehören, ist nach dem Verhältnis der auf sie entfallenen Stimmenzahl zur Gesamtstimmenzahl nicht einmal unterrepräsentiert, sondern geringfügig überrepräsentiert, denn bei Teilung der 15 Stimmen, die auf sie entfallen sind, durch die Gesamtstimmenzahl 101 und Multiplikation mit der Zahl der Beigeordnetensitze (13) ergibt sich ein Wert von 1,93, auf den 2 Sitze entfallen sind. Schon im Hinblick darauf kann nicht einmal der Grundsatz der Wahlgleichheit und Chancengleichheit zu ihrem Nachteil verletzt worden sein. Im Übrigen erscheint für die Größe von Gremien maßgeblich, dass sie einerseits nicht so groß sind, dass keine effiziente Tätigkeit mehr möglich ist, andererseits, dass sie nicht so klein sind, dass die Vielfalt von Meinungen und Ausrichtungen nicht mehr zum Ausdruck kommt. In Bezug auf den Verbandsausschuss bedeutet dies, dass er nicht nur hinsichtlich der Verteilung der Sitze auf die Fraktionen die Kräfteverhältnisse im Verbandstag widerspiegeln soll. Vielmehr ist auch die Meinungsvielfalt, die bei einer größeren Mitgliederzahl zustande kommt, ein nicht unwesentlicher Gesichtspunkt. Insoweit handelt es sich jedoch nicht um einen rechtlichen Aspekt, der dem Schutz einzelner zu dienen bestimmt ist, soweit nicht - wie oben schon angesprochen - in Extremfällen die Mitwirkungsrechte der einzelnen Mitglieder unverhältnismäßig eingeschränkt werden. Das Argument der Antragsteller zu 1. und 2., sie müssten im Verbandsausschuss mehr Überzeugungsarbeit leisten, wenn er größer sei, ist kein rechtserheblicher Belang, der bei Entscheidungen über die Größe des Verbandsausschusses zu berücksichtigen wäre, geschweige denn ein Recht. Es gehört nicht zum Inhalt von Mitgliedschaftsrechten, die Möglichkeit zu erhalten, mit möglichst geringem Überzeugungsaufwand seine Vorstellungen innerhalb eines Gremiums durchsetzen zu können. Soweit die Antragsteller zu 1. und 2. geltend machen, der Satzungsänderungsbeschluss beinhalte keinen Normtext, so dass ihm die erforderliche Klarheit und Eindeutigkeit fehle, wird damit gerügt, die Satzungsänderung sei zu unbestimmt, was jedoch offensichtlich nicht der Fall ist, so dass keine Rechtsverletzung der Antragsteller möglich ist. Die Änderung des § 3 der Hauptsatzung des Antragsgegners dahin, dass die Zahl der ehrenamtlichen Beigeordneten im Verbandsausschuss auf 13 erhöht wird, ist keineswegs unbestimmt, sondern eindeutig. Gerade im Fall einer zahlenmäßigen Festsetzung bleibt keinerlei Auslegungsspielraum oder Deutungsspielraum. Da es keine Rechtsnorm gibt, die gebietet, dass Regelungswerke wie Gesetze, Rechtsverordnungen oder Satzungen nur dergestalt geändert werden können, dass sie insgesamt von dem normgebenden Organ in einer geänderten Neufassung beschlossen werden, ist die Änderung einzelner Teile, wie sie auch in der Gesetzgebungspraxis der Bundesrepublik üblich ist (vgl. dazu BVerfG, Beschlüsse vom 25. Juli 1962 - 2 BvL 4/62 - BVerfGE 14, 245 und vom 23. Februar 1965 - 2 BvL 19/62 - BVerfGE 18, 389 ), ohne weiteres zulässig. Auch hinsichtlich der Verkündung des Beschlusses des Verbandstages ist kein Rechtsfehler dargelegt. Die Verkündung enthält exakt den Wortlaut des Beschlusses. Soweit in der Ausfertigung hinzugesetzt worden ist, dass die 3. Änderungssatzung zur Hauptsatzung gemäß § 17 Abs. 2 des Gesetzes über den Umlandverband F mit Ablauf des Erscheinungstages der die Veröffentlichung enthaltende Ausgabe des Staatsanzeigers in Kraft trete, handelt es sich erkennbar um einen deklaratorischen Zusatz ohne eigenen Regelungsinhalt. Aber selbst wenn man diesen Zusatz, obwohl er den eigentlichen Beschluss über die Satzungsänderung völlig unberührt lässt, für rechtsfehlerhaft halten könnte, dann führte dies allenfalls zu seiner Unwirksamkeit, die die Wirksamkeit der Satzungsänderung unberührt ließe. Soweit sich die Antragsteller demgegenüber auf Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 8. Juli 1982 - 4 NB 20.92 - NVwZ-RR 1993, 262) und des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (Beschluss vom 9. März 1973 - 4 N 8/72 - DÖV 1973, 721) beziehen, übersehen sie, dass es dort um Rechtsnormen ging, die inhaltlich anders verkündet als beschlossen worden waren. Auch soweit die Antragsteller geltend machen, der Status quo dürfe nicht verändert werden bzw. die Fraktion, der sie angehören, müsse im bisherigen Maße im Verbandsausschuss repräsentiert bleiben, berufen sie sich auf ein Interesse, für dessen Wahrung es keine Rechtsgrundlage gibt. Hinsichtlich der Fraktion, deren Rechte geltend zu machen, sie ohnehin nicht berechtigt sind, gilt dies jedenfalls so lange, wie sie mit zwei Sitzen im Verbandsausschuss stärker repräsentiert ist als ihrer Anteilsquote von 1,93 entspricht. Ein Rechtsanspruch darauf, dass eine Überrepräsentation in Organen beibehalten wird, räumt die Rechtsordnung den Begünstigten nicht ein, so dass insoweit keine Rechtsverletzung vorliegen kann. Die Kosten des Verfahrens haben die Antragsteller zu je einem Viertel zu tragen, weil sie unterlegen sind (§ 154 Abs. 1, 159 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 1 Zivilprozessordnung). Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 2 Gerichtskostengesetz - GKG - in der zur Zeit des Eingangs des Normenkontrollantrags gültigen Fassung. Dabei ist der Auffangstreitwert entsprechend der Zahl der Antragsteller vervierfacht worden. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Die Antragsteller erstreben die Feststellung der Ungültigkeit der 3. Änderungssatzung vom 25. Mai 1993 zur Hauptsatzung des Antragsgegners, worin die Zahl der ehrenamtlichen Beigeordneten im Verbandsausschuss des Antragsgegners von 11 auf 13 erhöht worden ist. Die Antragsteller zu 1. und 2. sind ehrenamtliche Beigeordnete im Verbandsausschuss. Der Antragsteller zu 3. ist Mitglied der Partei "Bündnis 90 / Die Grünen" und gehört ebenso wie die Antragstellerin zu 4. dem Verbandstag des Umlandverbandes an. In seiner Sitzung am 25. Mai 1993 beschloss der Verbandstag mit 76 gegen 25 Stimmen, die Zahl der ehrenamtlichen Beigeordneten im Verbandsausschuss von 11 auf 13 zu erhöhen. Für den Antrag stimmten die Fraktionen der CDU, SPD und FDP, dagegen die Fraktionen der Grünen und der Republikaner. Der Beschluss hat folgenden Wortlaut: "Die Zahl der ehrenamtlichen Beigeordneten im Verbandsausschuss des Umlandverbandes F wird auf 13 erhöht. Der § 3 der Hauptsatzung des Umlandverbandes F wird entsprechend geändert." Der Verbandsausschuss verfügte die öffentliche Bekanntmachung, wobei dem Beschlusswortlaut die der Beschlussfassung zugrundeliegenden Rechtsgrundlagen vorangestellt wurden. Im Anschluss an den Wortlaut des Beschlusses heißt es: "Diese 3. Änderungssatzung zur Hauptsatzung vom 23. April 1985 tritt gemäß § 17 Abs. 2 des Gesetzes über den Umlandverband F mit Ablauf des Erscheinungstages der die Veröffentlichung enthaltenden Ausgabe des Staatsanzeigers in Kraft." Im Anschluss an die Änderung der Hauptsatzung wurden in der Sitzung am 25. Mai 1993 die ehrenamtlichen Beigeordneten gewählt. Es wurden 101 Stimmen abgegeben. Die auf die Fraktionen entfallenden Stimmenzahlen, deren jeweiliges Verhältnis zur Gesamtstimmenzahl multipliziert mit der Gesamtzahl der ehrenamtlichen Beigeordneten (Anteilsquote) und die bei insgesamt 11 ehrenamtlichen Beigeordneten auf die Fraktionen entfallenden Beigeordnetensitze sind in der nachfolgenden Aufstellung aufgeführt, dahinter in Klammern die Anteilsquote bzw. die Zahl der Sitze bei 13 ehrenamtlichen Beigeordneten: Fraktionen Stimmen Anteilsquote Sitze CDU 36 3,92 (4,63) 3 + 1 (4 + 1) SPD 33 3,59 (4,24) 3 (4) Grüne 15 1,63 (1,93) 1 + 1 (1 + 1) REP 10 1,08 (1,28) 1 (1) FDP 7 0,76 (0,90) 1 (1) Am 8. Oktober 1993 haben die Antragsteller die vorliegende Normenkontrollklage erhoben. Sie vertreten die Ansicht, die in der Änderungssatzung beschlossene Erhöhung der Zahl der ehrenamtlichen Beigeordneten sei unwirksam, da der Satzungsbeschluss fehlerhaft sei. Der Antrag sei zulässig, da die Antragsteller antragsbefugt seien. Die Antragsteller zu 1. und 2. gehörten als ehrenamtliche Beigeordnete dem Verbandsausschuss an und seien als solche gewählte Amtsträger dieses Verbandsorgans. Durch die Erhöhung der Zahl der ehrenamtlichen Beigeordneten von 11 auf 13 werde ihnen die Durchsetzungsmöglichkeit von eigenen Ansichten erschwert. Bei den jeweils anstehenden Entscheidungen müssten sie vermehrte Überzeugungsarbeit leisten. Dies wiege umso schwerer, als sie Mitglieder einer Minderheitspartei im Umlandverband seien. Diese Beschwer brauchten sie nicht hinzunehmen, da die Erhöhung der Zahl der Mitglieder des Verbandsausschusses auf einer rechtswidrigen Satzungsregelung beruhe. Die Erhöhung der Zahl der ehrenamtlichen Beigeordneten mindere auch das Gewicht des eigenen Amtes der Antragsteller zu 1. und 2. gegenüber der ursprünglichen Regelung. Dies ergebe sich nicht nur aus der Höhe und Zahl der Amtsträger, sondern auch daraus, dass die beiden zusätzlichen Ämter an die Vertreter der beiden großen Parteien gefallen seien, die die Satzungsänderung beantragt hätten. Darüber hinaus führe die Satzungsänderung dazu, dass die Antragsteller zu 1. und 2. an Entscheidungen mitzuwirken hätten, die - soweit die beiden neu hinzugetretenen Beigeordneten ebenfalls mitgewirkt hätten - der Anfechtbarkeit unterlägen. Dies sei einem Amtsträger aber unzumutbar, da er aufgrund seiner Wahl und Ernennung beanspruchen könne, das Amt in einem rechtmäßig zusammengesetzten Organ des Verbandes ausüben zu können. Der Antragsteller zu 3. sei als Mitglied des Verbandstages ebenfalls antragsbefugt, da er gemäß § 9 Abs. 1 des Gesetzes über den Umlandverband F den Verbandsausschuss mitzuwählen und nach § 7 Abs. 1 in Verbindung mit § 10 des Gesetzes über den Umlandverband F dessen Tätigkeit zu überwachen habe. Diese Überwachungstätigkeit obliege auch dem einzelnen Mitglied des Verbandstages unter anderem durch die Teilnahme an den diese Aufgabe wahrnehmenden Ausschüssen gemäß § 1 der Geschäftsordnung des Verbandstages sowie durch die Wahrnehmung des Akteneinsichtsrechts. Die Aufgabe der Überwachung der Tätigkeit des Verbandsausschusses setze die Rechtmäßigkeit der Zusammensetzung des Verwaltungsorgans voraus. Insbesondere sei Bestandteil der Aufgabe der Überwachung die Kontrolle der Wirksamkeit von Beschlüssen des Verbandsausschusses. Diese sei jedenfalls nicht gesichert, wenn die Beschlussfassung im Verbandsausschuss auf der Teilnahme nicht rechtmäßig in den Verbandsausschuss gewählter Beigeordneter beruhe. Mithin betreffe die Unwirksamkeit der 3. Änderungssatzung direkt den Aufgabenbereich des Antragstellers zu 3., der jeden Beschluss des Verbandsausschusses auf sein ordnungsgemäßes Zustandekommen und seine Wirksamkeit hin zu überprüfen habe. Schließlich sei auch die Antragstellerin zu 4. antragsberechtigt. Fraktionen könnten im Verbandstag nach § 4 der Geschäftsordnung des Umlandverbandes F gebildet werden; die einzelnen Rechte der Fraktionen seien in der Geschäftsordnung festgelegt. Da die ehrenamtlichen Beigeordneten des Verbandsausschusses nach §§ 39 a, 55 Abs. 1 HGO nach dem Verhältniswahlrecht gewählt würden, führe dies bei der vorliegenden Sitzverteilung im Verbandstag dazu, dass die Erhöhung der Zahl der ehrenamtlichen Beigeordneten im Verbandsausschuss allein den die Satzungsänderung beantragenden Parteien zugute gekommen sei. Gegenüber der bisherigen Satzungsregelung sei daher die Fraktion "Der Grünen" nicht mehr in der gleichen Weise im Verbandsausschuss repräsentiert wie nach der bisherigen Satzung. Dies stelle einen Nachteil im Sinne von § 47 Abs. 2 VwGO dar. Der Antrag sei auch begründet, da die Änderungssatzung an Fehlern leide, die zu ihrer Ungültigkeit führten. Zum einen sei die Satzung nicht ordnungsgemäß zustande gekommen, da der am 25. Mai 1993 beantragte und beschlossene Text keinen Normtext beinhalte, sondern erst den Auftrag, diesen Text zu erstellen. Dies ergebe sich aus der Formulierung "wird ... erhöht". Mithin entspreche der Wortlaut der Änderung nicht der erforderlichen Klarheit und Eindeutigkeit, da er den Eindruck erwecken müsse, ein anderes Organ werde beauftragt, die Satzung entsprechend dem Willen des Verbandstages im Wortlaut zu ändern. Der Beschlusswortlaut sei darüber hinaus zu beanstanden, weil gemeindliche Satzungen der Ausfertigung bedürften. Die Ausfertigung bestätige, dass der ausgefertigte Normtext mit dem beschlossenen Wortlaut übereinstimme. Ein Normtext sei jedoch - wie dargelegt - gerade nicht beschlossen worden; der beschlossene Wortlaut der Änderung sei einer Ausfertigung als Norm nicht zugänglich. Schließlich entspreche der Wortlaut der Veröffentlichung der Satzungsänderung nicht dem beschlossenen Wortlaut. Beschlossen worden sei lediglich, die Zahl der ehrenamtlichen Beigeordneten zu erhöhen und § 3 der Hauptsatzung entsprechend zu ändern. Demgegenüber sei der Beschluss derart veröffentlicht worden, dass auch die Regelung über das Inkrafttreten der Satzungsänderung als beschlossen angesehen werden müsse. Beschlusswortlaut und veröffentlichter Wortlaut stimmten nicht überein. Die Antragsteller beantragen sinngemäß festzustellen, dass die 3. Änderungssatzung vom 5. Mai 1993 zu der Hauptsatzung des Umlandverbandes F vom 23. April 1985 in der Fassung der 3. Änderungssatzung vom 5. Mai 1993 ungültig ist. Der Antragsgegner beantragt, den Antrag abzulehnen. Er äußert zunächst Zweifel an der Zulässigkeit des Normenkontrollantrages und meint, die Antragsteller hätten keine Nachteile im Sinne von § 47 Abs. 2 VwGO dargelegt. Nach überwiegender Meinung in Lehre und Rechtsprechung liege ein solcher Nachteil nur dann vor, wenn die Antragsteller in ihren rechtlich geschützten Interessen beeinträchtigt würden. Vereinigungen aller Art, wie zum Beispiel Fraktionen, könnten nur dann einen Nachteil im Sinne von § 47 VwGO geltend machen, wenn sie als solche in eigenen Rechten betroffen seien. In derartigen Rechten sei die Antragstellerin zu 4. aber nicht betroffen, da sie durch die Änderung der Hauptsatzung in keiner Weise berührt werde. Da die ehrenamtlichen Beigeordneten im Verbandsausschuss nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gewählt würden, eröffne eine Ausweitung der Stellen der ehrenamtlichen Beigeordneten allen Fraktionen des Verbandstages die gleiche Chance, weitere ehrenamtliche Beigeordnete in den Verbandsausschuss zu entsenden. Die Anzahl der jeweiligen Vertreter sei stets ein Spiegelbild der Stärke der Fraktionen im Verbandstag. Mithin liege keine Beeinträchtigung von organschaftlichen Mitgliedschaftsrechten der Antragstellerin zu 4. vor. Auch der Antragsteller zu 3. habe keine rechtlichen Nachteile erlitten; seine Überwachungs- und Kontrollrechte würden durch die Änderung der Hauptsatzung nicht berührt. Selbst wenn die 3. Änderungssatzung unwirksam sein sollte, wären die Beschlüsse des Verbandsausschusses hiervon gemäß § 34 Abs. 6 KWG nicht betroffen; die bis zu einer entsprechenden Feststellung des Hess. VGH getroffenen Entscheidungen blieben gültig. Schließlich sei der Antrag auch bezüglich der Antragsteller zu 1. und 2. unzulässig, weil diese bestenfalls ideelle oder politische Nachteile vortragen könnten. Die Mehrheitsverhältnisse im Verbandsausschuss hätten sich auch nach der Erhöhung der Zahl der ehrenamtlichen Beigeordneten nicht geändert. Selbst wenn man von der Zulässigkeit des Antrages ausgehen sollte, sei dieser aber nicht begründet. Der Wortlaut der beschlossenen Änderung sei eindeutig. Hieraus gehe unmissverständlich hervor, dass unmittelbar und ohne Zwischenschaltung anderer Verbandsorgane die Änderung der Hauptsatzung beschlossen worden sei. Es sei nicht erforderlich, bei einer Änderung von Rechtsvorschriften jeweils eine vollständige Neufassung des geänderten Teils zu veröffentlichen. Es genüge vielmehr, wenn beschlossen werde, was zu ändern sei. Der Wille des Verbandstages, die Zahl der ehrenamtlichen Beigeordneten im Verbandsausschuss von 11 auf 13 zu erhöhen, sei in dem beschlossenen und veröffentlichten Text eindeutig zum Ausdruck gekommen. Die Änderungssatzung sei von dem Verbandsdirektor ordnungsgemäß ausgefertigt und persönlich unterzeichnet worden. Schließlich liege auch kein Widerspruch zwischen dem beschlossenen Wortlaut und der Bekanntmachung im Staatsanzeiger vor. Zwar habe der Verbandstag keinen ausdrücklichen Beschluss über das Inkrafttreten der Änderungssatzung gefasst; dies sei aber auch nicht erforderlich, da das Inkrafttreten gesetzlich geregelt sei und mithin keines besonderen Beschlusses bedürfe. Der im Veröffentlichungstext enthaltene Hinweis über den Zeitpunkt des Inkrafttretens ergebe sich zwangsläufig aus den zugrundeliegenden gesetzlichen Bestimmungen. Hiermit werde dem Grundsatz der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit Rechnung getragen, da für jeden Betroffenen erkennbar geworden sei, wann die beschlossene Satzungsänderung in Kraft getreten sei. Die Beschlussvorgänge des Antragsgegners (1 Heftstreifen) haben vorgelegen und sind zum Gegenstand der Beratung gemacht worden; wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf Bezug genommen.