6 B 395/10

Leitsatz: Die Zuweisung des Rechtsschutzes im Bereich der Bilanzkontrollaufgaben der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Enforcementaufgaben) auf die ordentliche Gerichtsbarkeit in § 37u Abs. 2 WpHG i. V. m. § 48 Abs. 4 WpÜG beinhaltet auch die Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Verwaltungsakte im Bereich der Zwangsvollstreckung, hier der Androhung eines Zwangsgeldes. Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 4. Februar 2010 - 1 L 70/10.F - wird zurückgewiesen. Die Antragstellerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen. Die Beschwerde gegen diesen Beschluss wird nicht zugelassen. Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den im Tenor der vorliegenden Entscheidung näher bezeichneten erstinstanzlichen Verweisungsbeschluss ist nach § 17a Abs. 4 Satz 3 GVG i.V.m. § 146 Abs. 1 VwGO statthaft, bleibt in der Sache jedoch ohne Erfolg. Das Vorbringen der Antragstellerin zur Begründung der Beschwerde rechtfertigt im Ergebnis keine Abänderung dieser Entscheidung zu Gunsten der Antragstellerin. Das Verwaltungsgericht hat in seinem Beschluss angeführt, für den Antrag der Antragstellerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen eine Androhung von Zwangsgeld in Höhe von 30.000 Euro sei der Verwaltungsrechtsweg nicht eröffnet, da der Gesetzgeber in § 37u Abs. 1 und 2 Gesetz über den Wertpapierhandel vom 9. September 1998 (Wertpapierhandelsgesetz, WpHG) i.V.m. § 48 Abs. 4 Wertpapiererwerbs- und Übernahmegesetz vom 20. Dezember 2001 (WpÜG) Streitigkeiten im Zusammenhang mit den sogenannten Enforcementaufgaben (Bilanzkontrollverfahren) der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, also für die Überwachung von Unternehmensabschlüssen und die Veröffentlichung von Finanzberichten nach dem 11. Abschnitt des Gesetzes über den Wertpapierhandel, den ordentlichen Gerichten - hier dem Oberlandesgericht Frankfurt am Main - zugewiesen habe. Die Regelung des § 40 Abs. 1 VwGO verlange nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für die Annahme einer anderweitigen Zuständigkeit zwar eine ausdrückliche bzw. als solche bezeichnete und erkennbare Sonderregelung. Jedoch sei es nicht erforderlich, dass der Gesetzgeber diese Zuweisung für einzelne, dem jeweiligen Rechtsgebiet zuzurechnende Streitigkeiten besonders betone. Der Wille des Gesetzgebers, einen Bereich in seiner Gesamtheit der Nachprüfung eines bestimmten Gerichtszweigs zu unterwerfen, müsse aber deutlich werden. Es sei festzustellen, dass der Gesetzgeber mit den genannten Vorschriften des § 37u Abs. 1 und 2 WpHG und § 48 Abs. 4 WpÜG eine solche Übertragung der gerichtlichen Kontrolle von Entscheidungen der Antragsgegnerin insgesamt angestrebt habe, weshalb nicht nur die Grundverfügungen nach dem 11. Abschnitt des Gesetzes über den Wertpapierhandel, sondern auch die entsprechenden und in untrennbarem Zusammenhang damit stehenden Zwangsgeldandrohungen erfasst seien. Dies werde durch die Gesetzesbegründung deutlich, die von einer (mutmaßlichen) größeren Sachnähe der ordentlichen Gerichtsbarkeit ausgehe. Zudem sprächen auch Sinn und Zweck der Regelung für eine entsprechende Auslegung der Verweisungsnorm. Mit der form- und fristgerecht eingelegten Beschwerde vom 22. Februar 2010 greift die Antragstellerin diese Entscheidung an. Sie führt in der Beschwerdeschrift und ergänzend im Schriftsatz vom 15. April 2010 zur Begründung aus, die vom Verwaltungsgericht gefundene Auslegung des § 37u WpHG und des § 48 WpÜG sei fehlerhaft. § 40 Abs. 1 VwGO verlange eine ausdrückliche Zuweisung zu einem anderen Gericht, was bedeute, dass die jeweilige Regelung hinreichend deutlich und logisch zwingend sein müsse. Nach dem eindeutigen Wortlaut der genannten Vorschriften werde eine Rechtsstreitigkeit nur dann dem Oberlandesgericht zur Entscheidung zugewiesen, wenn es sich um Anordnungen nach dem 11. Abschnitt des Wertpapierhandelsgesetzes handele. Aufgrund des Wortlauts der § 37u WpHG und § 48 WpÜG könne eine ausdrückliche Zuweisung zu den ordentlichen Gerichten für Rechtsstreitigkeiten im Vollstreckungsbereich von behördlichen Anordnungen nicht bejaht werden. Das Ausdrücklichkeitsgebot werde zudem missachtet, wenn die Bestimmung des Rechtsweges sich auf eine erweiternde Auslegung nach der Gesetzesbegründung oder dem Sinn und Zweck stütze, die in dem Wortlaut keine Resonanz gefunden habe und über den Wortlaut hinausgehe. Der Wortlaut des § 37u Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 WpHG umfasse nur Verfügungen nach Abschnitt 11 des Wertpapierhandelsgesetzes. Nach der in der Literatur vertretenen Ansicht seien damit ausschließlich Verfügungen gemeint, die die Antragsgegnerin im Rahmen der ihr insoweit zustehenden Befugnisse erlasse, also die jeweiligen Grundverfügungen und nicht die Maßnahmen, die zur Durchsetzung der jeweiligen Anordnungen getroffen würden. Die Antragsgegnerin habe die Androhung des Zwangsgeldes vielmehr - in sich zutreffend - selbständig auf § 17 Gesetz über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht vom 22. April 2002 (FinDAG) i.V.m. dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz des Bundes gestützt, so dass eine Anwendung des § 37u Abs. 2 WpHG (i.V.m. § 48 WpÜG) ausscheide. Da eine Auslegung nach den anerkannten Grundsätzen nicht über den Wortlaut der Norm hinausgehen dürfe, sei es fehlerhaft, dass das Verwaltungsgericht mit dem Abstellen auf die Begründung des Gesetzesentwurfs wie auf den Sinn und Zweck der Regelung den Gesetzestext zu weit ausgelegt habe. Darüber hinaus habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht aus der Gesetzesbegründung eine Festlegung des Gesetzgebers geschlossen, auch Streitigkeiten über die Androhung von Zwangsmitteln zur Durchsetzung von Anordnungen im Bereich der Enforcementaufgaben der ordentlichen Gerichtsbarkeit zu übertragen. Die Gesetzesbegründung enthalte eine entsprechende Klarstellung gerade nicht. Die gewählte Formulierung der Begründung nehme vielmehr ausdrücklich nur Bezug auf die größere Sachnähe der ordentlichen Gerichtsbarkeit zu Fragen der Rechnungslegung. Hingegen zeige sich der Verwaltungsrechtsweg als sachgerechter bei der Überprüfung von Verwaltungsvollstreckungsmaßnahmen, so dass auch Sinn und Zweck der Vorschrift nicht für die vom Verwaltungsgericht gefundene Auslegung sprächen. Schließlich werde durch den Blick auf § 46 WpÜG deutlich, dass bei § 37u WpHG Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung nicht einbezogen seien. Denn § 46 Satz 1 WpÜG ermächtige die Antragsgegnerin zu bestimmten Zwangsmitteln und § 46 Satz 3 WpÜG sehe vor, dass Widerspruch und Beschwerde keine aufschiebende Wirkung zukomme. Eine solche Bezugnahme fehle aber im Wertpapierhandelsgesetz und § 46 WpÜG werde in § 37u Abs. 2 WpHG gerade nicht für anwendbar erklärt. Letztlich werde durch eine Trennung der Rechtswege auch kein einheitlicher Sachverhalt willkürlich auseinander gerissen. Diese Ausführungen sind nicht geeignet, die angegriffene erstinstanzliche Entscheidung als fehlerhaft zu erkennen. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend dahingehend erkannt, dass die Bestimmung des § 37u Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 WpHG i.V.m. § 48 Abs. 4 WpÜG eine Bestimmung der Zuweisung der - im Grundsatz öffentlich-rechtlichen - Streitigkeit an ein anderes Gericht im Sinne des § 40 Abs. 1 VwGO darstellt. Durch diese Ausnahmeregelung will der Gesetzgeber, dass in dem sich überschneidenden Aufgabengebiet der Bundesanstalt von staatlicher Aufsicht über das Kreditwesen, das Versicherungswesen und den Wertpapierhandel im öffentlichen Interesse einerseits (vgl. § 4 Abs. 1 und 4 FinDAG) und dem Sonderbereich des eher den Interessen des Marktes und seiner Teilnehmer an ordnungsgemäßen Finanzberichten (vgl. insbesondere die Bekanntmachungsverpflichtung in § 37q Abs. 2 WpHG) dienenden Tätigwerden der Antragsgegnerin andererseits für den letzteren Regelungskreis die ordentliche Gerichtsbarkeit Streitfälle entscheidet. Es ist unerheblich, ob diese Entscheidung als sachgerecht angesehen werden kann, da die entsprechende Ermächtigung des Gesetzgebers nicht streitig ist. Hiervon ausgehend zählt der vorliegende Streit um die Rechtmäßigkeit der Androhung eines Zwangsgeldes zur Durchsetzung von zuvor getroffenen Verfügungen zu den gemäß § 37u WpHG i.V.m. § 48 Abs. 4 WpÜG von der Zuweisung an die ordentliche Gerichtsbarkeit umfassten Streitigkeiten. Denn zu den Überwachungsaufgaben, die der Antragsgegnerin als Aufsichtsbehörde auf dem Gebiet der äußeren und inneren Rechtmäßigkeit von Unternehmensabschlüssen und Finanzberichten zukommen, gehört nach der Konzeption des autonomen Normgebers auch die Durchsetzung der verfügten Maßnahmen. Dies ergibt sich im Einzelnen aus Folgendem: Eine Auslegung der Norm muss von ihrem Wortlaut ausgehen. Des Weiteren ist neben der Bindung an den Wortlaut einer Norm, nicht jedoch an den Buchstaben (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.06.1973 - 1 BvL 39/69 u.a. -, BVerfGE 35, 263, 278), der Sinn und Zweck der Vorschrift zu erforschen, wobei die systematische und die teleologische Auslegungsmethode gleichzeitig und nebeneinander Anwendung finden dürfen. Ausdrücklich im Sinne von explizit benannt umfasst die Vorschrift des § 37u Abs. 1 WpHG die getroffenen Maßnahmen der Behörde im Bereich der Vollstreckung nicht, sondern spricht nur von "Verfügungen der Bundesanstalt nach diesem Abschnitt", wovon im Übrigen der gesamte 11. Abschnitt und nicht nur der Unterabschnitt 1 mit den §§ 37n bis 37u WpHG umfasst wäre. Jedoch hat das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt, dass die Regelung auch die zur Durchsetzung der getroffenen (Grund-) Verfügungen weiteren selbständig oder unselbständig, also mit dem Grundverwaltungsakt verbundenen, ergangenen Verwaltungsakte der Zwangsvollstreckung umfasst. Die Durchsetzung verwaltungsbehördlicher Verfügungen im Wege der Vollstreckung ist sachgebietsbezogen dem jeweiligen Grundverwaltungsakt zuzuordnen. Regelmäßig ist die Behörde Vollstreckungsbehörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat (§ 7 Abs. 1 VwVG). Dies gilt auch im Rahmen der Handlungen der Antragsgegnerin (§ 17 FinDAG). Entsprechend ist auch der Rechtsschutz gegen Maßnahmen einer Behörde einheitlich, d.h. sofern keine gegenteilige Anordnung getroffen wird, muss der Bürger bei demselben Gericht sowohl hinsichtlich der Grundverfügung wie bezüglich gegen ihn ergangenen Androhungen, Festsetzungen oder Durchführung der Verwaltungsvollstreckung Rechtsschutz beantragen. Ein Auseinanderfallen der Rechtswege, wie von der Klägerin behauptet, bringt hingegen keinen Zugewinn an Rechtsschutz. In diesen Fällen ist vielmehr das Gericht, das über die Rechtmäßigkeit einer Androhung von Vollstreckungsmaßnahmen zu entscheiden hat, regelmäßig nicht in der Lage bzw. berechtigt, eine Überprüfung des Grundverwaltungsakts, der mit der angegriffenen Verfügung durchgesetzt werden soll, vorzunehmen. Im isolierten Verfahren auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen eine Zwangsgeldfestsetzung bleibt die Rechtmäßigkeit der sofort vollziehbaren Grundverfügung und der Androhung nämlich grundsätzlich außer Betracht (vgl. Sächsisches OVG, Beschluss vom 28.05.1998 - 1 S 149/98 -, NVwZ-RR 1999, 101). Außer im Fall der Nichtigkeit der Grundverfügung wären insoweit nur Fragen der formellen Rechtmäßigkeit, d.h. die konkrete Art und Weise der Vollstreckung, einer Nachprüfung unterworfen (vgl. App/Wettlaufer, Verwaltungsvollstreckungsrecht, 5. Aufl. 2005, S. 264, Rdnr. 8). Insbesondere in den Fällen, in denen sich die Behörde für eine Androhung von Zwangsmitteln in einem gemeinsamen Bescheid entscheiden würde, hätte die gegenteilige Auffassung die mögliche Rechtsfolge, dass gleichzeitig zwei Gerichte mit der Sache befasst sein könnten, soweit nicht § 17 Abs. 2 GVG Anwendung finden könnte. Die fehlende Bezugnahme in § 37u WpHG auf § 46 WpÜG begründet keine andere Erkenntnis. § 46 WpÜG stellt eine gesonderte Regelung für die Möglichkeiten der Bundesanstalt dar, Verfügungen nach dem Wertpapier- und Übernahmegesetz mit Zwangsmitteln durchzusetzen, wobei die Bestimmungen teilweise abweichend von dem allgemeinen Vollstreckungsrecht gefasst sind. Dass der Gesetzgeber bei der Übertragung der Enforcementaufgaben der Behörde nicht diese spezielleren Regelungen zur Durchsetzung der Anordnungen, sondern die ihr allgemein zur Verfügung stehenden zugestehen wollte, begründet keine Erkenntnisse zur Diskussion des zutreffenden Rechtsweges. Die von der Antragstellerin angesprochenen Ansichten der Literatur stehen der vom Verwaltungsgericht vertretenen Auslegung ebenfalls nicht entgegen. So stellen Hecht/Gräfe/Jehke (Der Betrieb, 2008, Seite 1251) ohne nähere Begründung in der zitierten Fußnote 8 verkürzt allein auf den Wortlaut der Norm ab, sehen allerdings die Möglichkeit, dass es zu einer Rechtswegspaltung gegen Maßnahmen der Bundesanstalt kommen kann. Noch kürzer führt Hönsch (in: Wertpapierhandelsgesetz, Kommentar, 5. Aufl. 2009, § 37u Rdnr. 2 mit Fußnote 2) aus, die Beschwerde sei nicht zulässig gegen Maßnahmen nach § 17 FinDAG und VwVG. Demgegenüber stellt Ritz (in: Baums/Thoma, WpÜG-Kommentar, Köln, Stand Nov. 2008, § 48 Rdnr. 5) hinsichtlich der von § 37u Abs. 2 WpHG in Bezug genommenen Norm des § 48 WpÜG fest, es seien umfassende Rechtsschutzmöglichkeiten gegen entsprechende Verfügungen der Bundesanstalt vor dem OLG B-Stadt vom Gesetzgeber angestrebt gewesen und eine "Restzuständigkeit" der Verwaltungsgerichte nicht sinnvoll. Dass die Zuweisung einer Rechtssache an eine andere Gerichtsbarkeit in aller Regel umfassend zu verstehen ist, meinen auch Finkelnburg/Dombert/Külpmann (Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 5. Aufl. 2008, Rdnr. 32). Die Gesetzesbegründung hingegen ist bei der Auslegung, ob Rechtsschutz gegen Maßnahmen der Antragsgegnerin aus dem Enforcementbereich umfassend bei der ordentlichen Gerichtsbarkeit zu erlangen ist, nicht eindeutig, widerspricht dem dargestellten Ergebnis aber nicht. Der 11. Abschnitt (§§ 37n bis 37u) wurde in das Wertpapierhandelsgesetz durch das Gesetz zur Kontrolle von Unternehmensabschlüssen (Bilanzkontrollgesetz – BilKoG) vom 15. Dezember 2004 (BGBl. I S. 3408) eingefügt. In der Begründung der Bundesregierung für den Gesetzentwurf vom 30. April 2004 (BR-Drucks. 325/04, S. 41) wird lediglich deutlich, dass der Gesetzinitiator von einer größeren Sachnähe des Oberlandesgerichts im Bereich der Rechnungslegung ausgeht und zudem die Effizienz des Rechtsschutzes dadurch gestärkt sieht, dass das Oberlandesgericht für wirtschaftliche Sachverhalte eine besondere Sachkunde besitze. Ob diese - als Tatsache bezeichnete - Annahme zutrifft oder nicht, ist hier nicht relevant. Die Antragstellerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens gemäß § 154 Abs. 2 VwGO zu tragen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl., 2009, Anh. § 41 Rdnr. 37 m.w.N.). Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren ist entbehrlich (vgl. Kostenverzeichnis Nr. 5502, Anlage 1 zum GKG). Gründe für die Zulassung der Beschwerde (§ 17a Abs. 4 Satz 5 GVG) sind nicht gegeben.