7 UE 3372/88

Die zulässige Berufung der Beklagten ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte im Ergebnis zu Recht zur Auslagenerstattung an den Kläger verurteilt. Der Kläger kann seinen Erstattungsanspruch im Wege der Leistungsklage geltend machen. Anspruchsgrundlage ist § 76 des Hessischen Wassergesetzes - HWG - in der Fassung vom 12. Mai 1981 (GVBl. I S. 154). Der dem Rechtsstreit zugrundeliegende Sachverhalt (also die Ölverschmutzung des Rheins und deren wasserbehördlich veranlaßte und die streitigen Kosten verursachende Beseitigung) war im Jahr 1982 abgeschlossen. Die Frage, ob sich aus ihm ein Erstattungsanspruch des Klägers gegen die Beklagte ergeben hat, ist also nach dem damals geltenden Recht zu beantworten. Nach § 76 Satz 1 HWG (F. 1981) hat die notwendigen Auslagen zu erstatten, wer zu Maßnahmen der Wasseraufsicht Anlaß gibt. § 76 Satz 2 HWG (F. 1981) sieht allerdings vor, daß die Auslagen von der zuständigen Wasserbehörde durch Leistungsbescheid festzusetzen sind. Hiermit hat der hessische Landesgesetzgeber indessen nur klargestellt, daß auch dann, wenn kein wasserbehördlicher Verwaltungsakt im Rahmen des § 74 HWG (F. 1981) ergangen ist, die Auslagenerstattung in einem Über- und Unterordnungsverhältnis zwischen Wasserbehörde und Erstattungsschuldner durch Verwaltungsakt verlangt werden kann. Daß auf beiden Seiten eines Verwaltungsrechtsverhältnisses Behörden verschiedener Gebietskörperschaften beteiligt sind, hindert die Annahme eines Über- und Unterordnungsverhältnisses nicht. Dies gilt auch im Verhältnis eines Bundeslandes zu der aus ihrem Eigentum in Anspruch genommenen Bundesrepublik Deutschland, die in diesem Zusammenhang keine rechtliche Sonderstellung genießt. Leitet ein Land aus wasserbehördlichen Maßnahmen eine Forderung im Sinne des § 76 HWG (F. 1981) gegen die Bundesrepublik Deutschland als Gewässereigentümerin her, so kann es also auch dieser gegenüber insoweit hoheitlich tätig werden. Dies alles führt jedoch nicht zur Unzulässigkeit der erhobenen Leistungsklage. Der Senat legt die Vorschrift des § 76 Satz 2 HWG (F. 1981) nicht in dem Sinne aus, daß die Wasserbehörde den Anspruch auf Auslagenerstattung ausschließlich vermittels Verwaltungsakts gegen den Erstattungspflichtigen geltend machen kann. Obwohl das Landesgesetz das Kostenerstattungsverhältnis als Über- und Unterordnungsverhältnis ausgestaltet hat, ist die Geltendmachung durch Leistungsklage nicht ausgeschlossen. Die Statthaftigkeit der Leistungsklage beurteilt sich nach den bundesrechtlichen Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung (vgl. §§ 43 Abs. 2, 111, 113 Abs. 4, 173 VwGO, und hierzu Kopp, VwGO, 8. Aufl. 1989, Vorbem. 4, 5 zu § 40 m.w.N.). Mit ihr kann der Kläger seinen (öffentlich-rechtlichen) Erstattungsanspruch beim Verwaltungsgericht einklagen. Hierfür fehlt ihm auch nicht etwa deshalb das Rechtsschutzinteresse, weil er einen entsprechenden Leistungsbescheid erlassen könnte. Steht in einem Fall wie dem vorliegenden von vornherein fest, daß die Bundesrepublik Deutschland einen solchen Verwaltungsakt anfechten würde, so kann das Rechtsschutzinteresse für eine Leistungsklage nicht verneint werden (vgl. hierzu auch Kopp, a.a.O., Vorbem. 32 zu § 40 VwGO m.w.N.). Hier kommt hinzu, daß - wie die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichts zeigt - durchaus nicht unumstritten war, ob es sich bei der Forderung des Klägers um eine solche handelt, die in einem Über- und Unterordnungsverhältnis durch Leistungsbescheid geltend gemacht werden kann. Die Klage ist auch begründet. Bei den streitigen Kosten handelt es sich im Sinne des § 76 HWG (F. 1981) um notwendige Auslagen, die durch Maßnahmen der Wasseraufsicht, zu denen die Beklagte Anlaß gegeben hat, entstanden sind. Die Wasserbehörde ist vorliegend in eigener Zuständigkeit zur Erfüllung einer eigenen Aufgabe - der Gefahrenabwehr - tätig geworden. Nach § 74 Abs. 4 HWG (F. 1981) gelten für die Wasseraufsicht, welcher nach § 74 Abs. 3 HWG (F. 1981) die Gefahrenabwehr obliegt, u.a. die Vorschriften der §§ 11 bis 15 HSOG (in der für den vorliegenden Fall maßgeblichen Fassung vom 26. Januar 1972, GVBl. I S. 24). Nach § 15 Abs. 1 Nr. 2 HSOG (F. 1972) dürfen unter den Voraussetzungen des § 1 Abs. 2 Satz 1 polizeiliche Maßnahmen auch gegen andere Personen als die in den §§ 12 bis 14 genannten Störer gerichtet werden, wenn und soweit die Störung oder Gefahr nicht von der Polizei selbst oder durch einen Beauftragten beseitigt werden kann. Dieser Vorschrift ist zu entnehmen, daß in Eilfällen die Behörde, wenn sie einen Verantwortlichen nicht oder nicht rechtzeitig heranziehen kann, in erster Linie selbst - soweit möglich - die notwendigen Maßnahmen ergreifen muß, ehe sie Dritte (Nichtstörer) in Anspruch nehmen darf (vgl. heute §§ 8 Abs. 1, 9 Abs. 1 Nr. 3 HSOG F. 1990). Zur Beseitigung der Gefahr ist sie auch dann in der Lage, wenn sie Dritte hiermit beauftragen kann. Eine eilig zu beseitigende Gefahr lag hier vor, denn Öl auf einem Gewässer, dem - wie dies beim Rhein der Fall ist - Wasser insbesondere auch für Trinkzwecke entnommen wird, führt zu einer Gefahr für die Allgemeinheit und bedroht die öffentliche Sicherheit und Ordnung im Sinne des § 74 Abs. 3 Satz 1 HWG (F. 1981). Zudem bedeutet das Öl auch eine Gefahr für das Gewässer selbst als eigenständigem Schutzgut (vgl. die Formulierung des § 74 Abs. 1 HWG F. 1990). Die Maßnahme war auch besonders eilbedürftig, weil jede Verzögerung zu einer weiteren Verbreitung des Öls auf dem Wasser geführt hätte, was die Beseitigung erschwert, wenn nicht gar unmöglich gemacht hätte. Ein Handlungsstörer konnte nicht festgestellt werden, und es war auch bekannt, daß die Beklagte sich in solchen Fällen weigert, Öl aus dem Wasser von Bundeswasserstraßen zu entfernen, wenn nicht feststeht, daß das Öl durch die Schiffahrt in das Wasser eingebracht worden ist. Die Voraussetzungen für ein sofortiges Tätigwerden der Wasserbehörde waren deshalb erfüllt. Bei der Beseitigung des Öls handelt es sich auch um eine Tätigkeit der zuständigen Wasserbehörde. Nach § 91 Abs. 1 Nr. 1 HWG (F. 1981) war zwar für den Rhein der Regierungspräsident die zuständige Wasserbehörde. Nach § 74 Abs. 3 HWG (F. 1981) konnte bei einer unmittelbar bevorstehenden Gefahr indessen auch die untere Wasserbehörde anstelle der oberen Wasserbehörde die erforderlichen Maßnahmen treffen, wovon die obere Wasserbehörde dann unverzüglich zu unterrichten war. Die Entfernung des Ölfilms aus dem Rhein zur Beseitigung einer unmittelbaren Gefahr ist also zu Recht durch den Landrat des -Kreises als unterer Wasserbehörde veranlaßt worden. Daß er sich dabei Dritter, u.a. der Feuerwehr bedient hat, bedeutet nicht, daß hier etwa andere, insbesondere kommunale Behörden in eigener Verantwortung tätig gewesen wären. Diese haben der unteren Wasserbehörde lediglich Hilfe geleistet, ihre Handlungen sind der Wasserbehörde zuzurechnen. Die Gefahrenbeseitigung war mit der Entfernung des Gemisches aus Bindemitteln und Öl aus dem Rhein noch nicht beendet. Der zur Beseitigung einer Gefahr für ein Gewässer Verpflichtete muß die notwendigen Maßnahmen zu Ende führen, dazu gehört auch die endgültige Beseitigung der aus dem Wasser entfernten schädlichen Stoffe (vgl. OVG Münster, U. v. 2. Juli 1982, ZfW 1988 S. 308). Das Gemisch aus Öl und Bindemitteln hätte also nicht etwa am Ufer gelagert werden dürfen, weil es dort weiterhin eine Gefahr für das Wasser im Rhein oder das Grundwasser bedeutet hätte. Die untere Wasserbehörde wäre damit selbst Handlungsstörer geworden. Die endgültige Beseitigung des Gemisches durch dessen Ablieferung an die Hessische Industriemüll GmbH zum Zwecke der ordnungsgemäßen Entsorgung stellt also nicht etwa einen gesondert zu betrachtenden Tatbestand aus dem Recht der Abfallbeseitigung dar, sondern war lediglich die Zuendeführung der zur Beseitigung der Gefahren für das Wasser erforderlichen wasserbehördlichen Maßnahmen, ohne daß hierfür noch eine abfallrechtliche Zuständigkeit einer anderen Behörde begründet worden wäre. Die Beklagte ist als Eigentümerin der Bundeswasserstraße gemäß § 14 Abs. 1 HSOG (F. 1972) - der auch für die Zustandshaftung für Wasserläufe gilt, weil § 14 Abs. 3 HSOG (F. 1972) im Gegensatz etwa zum früheren preußischen Recht lediglich öffentliche Wege, nicht aber Wasserläufe ausdrücklich hiervon ausnimmt - für die Beseitigung des Öls aus dem Rhein verantwortlich gewesen und deshalb im Sinne des § 76 HWG (F. 1981) Veranlasser der Maßnahmen der Wasseraufsicht (vgl. Feldt/Becker, Hessisches Wassergesetz, 2. Aufl., § 76 Anm. 5 und VG Kassel, U. v. 12. April 1979, NJW 1980 S. 305). Dabei kommt es nicht darauf an, ob die Bundesrepublik Deutschland als Eigentümerin des Gewässerbettes des Rheins auch Eigentümerin des darin fließenden Wassers ist und durch Vermischung des Öles mit dem Wasser seinerzeit auch dessen Eigentümerin geworden ist (vgl. zu diesen Fragen OVG Hamburg, U. v. 27. April 1983, DÖV 1983 S. 1016). Der Senat neigt zu der Auffassung, daß es am fließenden Wasser wie überhaupt an allem Wasser, das sich im Naturkreislauf befindet, kein Privateigentum gibt, sondern daß es sich dabei um einen Stoff handelt, der lediglich der öffentlichen Bewirtschaftung unterliegt und zu dessen Schutz zahlreiche wasserrechtliche Vorschriften erlassen sind. In diesem Falle hätte die Beklagte kein Eigentum an dem im Rhein treibenden Öl erworben. Gleichwohl ist sie auch dann als Eigentümerin des Gewässers Zustandshafter im Sinne des § 14 HSOG (F. 1972). Denn wenn sich im Gewässer ein Schadstoff befindet, der negative Einflüsse auf das Wasser hat, dann handelt es sich zugleich um einen Zustand des im Eigentum der Beklagten stehenden Gewässerbettes, der dieser ordnungsrechtlich zugerechnet wird. Die Beklagte kann ihre Verantwortlichkeit also nicht unter Berufung darauf bestreiten, daß die Gefahr nicht von der Materie des Grundstücks selbst ausgehe. Auch die Einschränkung des Eigentums am Gewässer durch überlagernde öffentlich-rechtliche Vorschriften über die Bewirtschaftung geben keine Veranlassung für eine Einschränkung der öffentlich-rechtlichen Verantwortung nach dem Ordnungsrecht (gegenteiliger Ansicht Friesecke, Die ordnungsrechtliche Zustandshaftung als Instrument zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen, AÖR 1991 S. 565 ff.). Aus Verwaltungskompetenzen Dritter kann eine solche Einschränkung nicht entnommen werden. Das Eigentum am Gewässer ist in der Regel gerade Gebietskörperschaften übertragen worden, weil diesen die Kosten für die Unterhaltung und auch sonstige Lasten zuzumuten sind. Daß anderen Körperschaften Verwaltungskompetenzen zugewiesen sind, führt nicht dazu, diese ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit einzuschränken. Bundesrecht steht im übrigen einer Inanspruchnahme der Beklagten nach landesrechtlichem Ordnungsrecht nicht entgegen (vgl. BVerwG, U. v. 30. November 1990, DVBl. 1991 S. 392 f.). Daß die Beklagte verfassungsrechtlich gehindert ist, wasserwirtschaftlich tätig zu werden, und daß sich hieraus für sie auch Beschränkungen hinsichtlich privatrechtlichen vorbeugenden Handelns in diesem Bereich ergeben, sind keine zureichenden Gründe, sie aus ihrer aus dem Eigentum folgenden Zustandshaftung zu entlassen. Dies mag für die Beklagte unbefriedigend sein (vgl. Friesecke, a.a.O., S. 575). Der Senat sieht indessen keine Veranlassung, im vorliegenden Fall von der vom Bundesverwaltungsgericht vertretenen Auffassung abzuweichen. Die ordnungsrechtliche Zustandshaftung der Beklagten ist im übrigen auch nicht durch abfallrechtliche Vorschriften eingeschränkt oder ausgeschlossen worden. Zwar legt das (bundesrechtliche) Abfallrecht den Kreis der zur Abfallbeseitigung Verpflichteten abschließend fest, durch Landesrecht kann dieser nicht erweitert werden (vgl. BVerwG, U. v. 11. Februar 1983, BVerwGE 67, 8 ff.). Indessen unterfällt die Beseitigung des Ölfilms nicht dem Abfallrecht, da auf dem Wasser treibendes Öl nicht als bewegliche Sache anzusehen ist und ihm daher gemäß § 1 Abs. 1 AbfG die Abfalleigenschaft fehlt (vgl. BVerwG, U. v. 22. November 1985, ZfW 1986 S. 357 ff.). Nach alledem ist die Berufung der Beklagten zurückzuweisen. Am 5. Oktober 1982 wurde auf dem Rhein im Gebiet der hessischen Gemeinde O in Höhe des Grundstücks einer Firma K ein größerer Ölfilm entdeckt. Die Wasserschutzpolizeistation wurde hierauf aufmerksam gemacht. Sie traf die ersten Maßnahmen zur Verhinderung einer Ausbreitung des Öls, zog die Stützpunktfeuerwehr in heran, die zunächst eine Schlängelleitung legte, um die Ausbreitung des Öls zu verhindern. Sie verständigte auch die untere Wasserbehörde beim Landrat des Kreises. Die Feuerwehr brachte ein Ölbindemittel auf den Ölfilm auf. Nach Eintreffen eines Bediensteten der unteren Wasserbehörde wurde auf dessen Anweisung das Bindemittel mit dem Öl von der Feuerwehr abgesaugt und schließlich zur Beseitigung zur H gebracht. Diese stellte eine Rechnung über 260,07 DM aus, die von der Staatskasse in beglichen wurde. Die Untersuchungen ergaben, daß ein Verursacher für die Verunreinigung des Rheins nicht festgestellt werden konnte. Es konnte nicht festgestellt werden, daß das Öl von einem angrenzenden Grundstück in den Rhein gelangt ist. Dafür, daß das Öl von einem Schiff in den Rhein gelangt sein könnte, fanden sich ebenfalls keine Anhaltspunkte. Mit Schreiben des Regierungspräsidenten in D vom 18. Januar 1983 forderte der Kläger die Beklagte, vertreten durch die Wasser- und Schiffahrtsverwaltung des Bundes, Wasser- und Schiffahrtsdirektion, zur Erstattung von 260,07 DM auf. Die Beklagte weigerte sich zu zahlen. Mit Schriftsatz vom 4. August 1987 erhob der Kläger Leistungsklage gegen die Beklagte. Zur Begründung wurde vorgetragen, das Land Hessen habe eine Aufgabe der Bundesrepublik Deutschland übernommen. Letztere sei entweder aufgrund des Gesetzes über die Aufgaben des Bundes auf dem Gebiet der Binnenschiffahrt oder aus § 14 HSOG verpflichtet gewesen, das Öl vom Rhein zu entfernen. Der Anspruch sei aus dem Gesichtspunkt der Geschäftsführung ohne Auftrag begründet. Der Kläger beantragte, die Beklagte zu verurteilen, 260,07 DM an den Kläger zu zahlen. Die Beklagte beantragte, die Klage abzuweisen. Sie trug vor, das Öl stamme nicht von einem Schiff, deshalb sei die Beklagte nicht zur Ölbeseitigung verpflichtet gewesen. Allgemeine wasserrechtliche Vorschriften begründeten keine Verantwortlichkeit der Beklagten für die Beseitigung des Öls. Das Verwaltungsgericht gab durch Urteil vom 15. Juli 1988 der Klage mit folgender Begründung statt: Die Klage sei als Leistungsklage zulässig. Ein Über- und Unterordnungsverhältnis, das den Erlaß eines Verwaltungsaktes zulasse, bestehe zwischen den Beteiligten nicht, deshalb komme hier nur die Leistungsklage in Betracht. Diese sei auch begründet. Das Land Hessen habe einen Kostenerstattungsanspruch gegen die Beklagte aus öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag i.V.m. § 14 HSOG. Treffe eine Behörde in rechtmäßiger Wahrnehmung ihrer Eilkompetenz eine Maßnahme, die in den Aufgabenbereich einer anderen Behörde falle, so seien die von ihr verauslagten Kosten von dem an sich zuständigen Aufgabenträger nach dem Grundsatz der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag zu erstatten. Der Kläger sei als obere Wasserbehörde entsprechend § 91 Abs. 1 Nr. 1 HWG tätig geworden. Er habe zwar die Maßnahmen nicht selbst veranlaßt, sondern nur die Kosten übernommen, dies begegne aber im Hinblick auf § 74 Abs. 3 Satz 2 HWG keinen Bedenken. Der Kläger habe nach pflichtgemäßem Ermessen die getroffene Maßnahme für unaufschiebbar halten dürfen, da auf dem Wasser treibendes Öl eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit, insbesondere für die öffentliche Wasserversorgung darstelle. Der Kläger habe damit eine Aufgabe der Beklagten wahrgenommen, denn diese wäre nach § 14 HSOG zur Schadensbeseitigung verpflichtet gewesen. Der Bund sei als Eigentümer für den ordnungsgemäßen Zustand der in seinem Eigentum stehenden Sache gemäß § 14 HSOG verantwortlich. Andere gesetzliche Regelungen begründeten keine Beseitigungspflicht der Beklagten, es bestünden auch keine Beseitigungspflichten spezieller Art, die die Haftung der Beklagten ausschlössen, insbesondere komme eine Anwendung des Abfallgesetzes nicht in Betracht. Da ein Verhaltensstörer nicht habe ermittelt werden können, sei es Aufgabe der Eigentümerin als Zustandsstörerin gewesen, für die Schadensbeseitigung Sorge zu tragen. Neben der Eigentümerin sei auch keine andere Rechtsperson vorhanden, die die tatsächliche Gewalt über die Bundeswasserstraße Rhein ausübe. Der Kläger habe auch keine eigene Pflicht bei der Ölbeseitigung erfüllt. Gegen das am 8. August 1988 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts hat die Beklagte die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung am 18. August 1988 eingelegt und vorgetragen: Es gebe zwar keine spezielle Vorschrift, nach der das Land zur Beseitigung von Verunreinigungen des Wassers verpflichtet sei. Seine Zuständigkeit ergebe sich allerdings aus § 91 HWG. Hier sei die grundsätzliche Zuständigkeit der Wasserbehörden für die Wahrnehmung der Aufgaben nach dem Wasserhaushaltsgesetz geregelt. Diese Zuständigkeit stelle nicht nur eine Ermächtigung dar, Verwaltungsakte gegen Dritte zu erlassen, sondern bedeute auch einen Selbsteintritt der Wasserbehörden für wasserrechtliche Angelegenheiten. Im übrigen sei nicht die Wasserbehörde tätig geworden, sondern das Ordnungsamt der Gemeinde Die Gemeinde habe lediglich im Rahmen des § 61 Abs. 2 HSOG tätig werden können. Gegenstand des Rechtsstreits seien die Kosten der Entsorgung des Gemisches Öl-Bindemittel. Hierfür seien jedoch die abfallrechtlichen Vorschriften einschlägig. Aus der Abgrenzung des Verfassungsrechts ergebe sich, daß der Bund Verwaltungsaufgaben im Bereich der Bundeswasserstraßen nur besitze, soweit es sich um den Schiffsverkehr handele. Soweit es sich um die Frage der Unterhaltung von Gewässern handele, gehörten zur Unterhaltung nur Maßnahmen in bezug auf das Gewässerbett und auf die Ufer, nicht jedoch auf das Wasser selbst. Die Beklagte beantragt, unter Abänderung des angefochtenen Urteils die Klage abzuweisen. Der Kläger beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Er trägt vor, der Landrat habe als zuständige untere Wasserbehörde gehandelt. Zwar liege die Behördenzuständigkeit für Gewässer erster Ordnung bei dem Regierungspräsidenten, jedoch könne bei einer unmittelbar bevorstehenden Gefahr die untere Wasserbehörde anstelle der oberen Wasserbehörde die erforderlichen Maßnahmen treffen. Eine Regelung, aus der sich die Verpflichtung des Landes Hessen ergebe, eine Ölverunreinigung auf einer Bundeswasserstraße zu beseitigen, bestehe nicht. Zu den Aufgaben der Wasseraufsicht gehöre es, die erforderlichen Verfügungen zu erlassen. Eine weitergehende Verantwortlichkeit für das Land ergebe sich hieraus nicht. Im übrigen gehöre zur Unterhaltung eines Gewässers auch die Förderung seiner biologischen Funktion. Die Unterhaltungspflicht beziehe sich deshalb nicht nur auf das Gewässerbett. Im übrigen wird auf den gesamten Akteninhalt und die Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes, die Gegenstand der Beratung waren, Bezug genommen.