8 UE 1100/84

Die Berufung ist unbegründet; denn das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Bescheide der Beklagten vom 20. August und 19. September 1979 in der Fassung der Widerspruchsbescheide vom 18. bzw. 28. Juli 1980 sind rechtmäßig. Die Beklagte durfte die von der Klägerin hinterlegten Verarbeitungskautionen für verfallen erklären. Zwar sind in der hier einschlägigen Verordnung über den Verkauf von Magermilchpulver für Schweine und Geflügel im Ausschreibungsverfahren (EWG) Nr. 368/77 der Kommission vom 23. Februar 1977 (ABl. der EG Nr. L 52/19) die Voraussetzungen für den Verfall der Verarbeitungskaution nicht ausdrücklich tatbestandlich geregelt -- der diese Voraussetzungen im einzelnen normierende Absatz 3 ist dem Art. 17 der Verordnung (EWG) Nr. 368/77 erst durch die Verordnung (EWG) Nr. 1117/83 der Kommission vom 6. Mai 1983 (ABl. der EG Nr. L 121/17) angefügt worden und kommt daher für den streitbefangenen Zeitpunkt als Ermächtigungsgrundlage noch nicht in Betracht --; gleichwohl lassen sich die Kautionsverfallsbescheide auf eine ausreichende Rechtsgrundlage stützen. Diese ist in der Präambel der Verordnung (EWG) Nr. 368/77 in Verbindung mit Art. 13 Abs. 4, Art. 12 und Art. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1687/76 der Kommission vom 30. Juni 1976 (ABl. der EG Nr. L 190/1) in Verbindung mit der die Überwachung der Verarbeitung des Magermilchpulvers regelnden Vorschrift des Art. 16 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 368/77 zu sehen. Aus dem Zusammenspiel dieser Vorschriften sowie bei einer der Technik der Kautionsstellung in den Fällen -- wie hier -- des Verkaufs aus Interventionsbeständen zu reduzierten Preisen allein gerecht werdenden teleologischen Auslegung des Art. 17 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 368/77 (Verfall der Kaution nur bis zu einer bestimmten Höhe bei geringer Fristüberschreitung; argumentum a maiore ad minus) kann nur gefolgert werden, daß die Verarbeitungskaution erst freigegeben werden kann, wenn der Nachweis einer ordnungsgemäßen Verarbeitung erbracht worden ist. Die Feststellung einer ordnungsgemäßen Denaturierung bzw. anderweitigen ordnungsgemäßen Verarbeitung (z. B. unmittelbare Beimischung) wird nach der in Art. 16 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 368/77 vorgesehenen Buchführungskontrolle getroffen, die nach dem ausdrücklichen Wortlaut dieser Bestimmungen durch Kontrollen an Ort und Stelle -- gemeint sind damit offensichtlich die in den Verfahren als Kurzprüfungen bezeichneten Kontrollen -- ergänzt, nicht jedoch ersetzt wird. Hat eine solche Buchführungskontrolle -- hier in Form des Abschlußberichts vom 30. Mai 1979 -- ergeben, daß die Verarbeitung des Magermilchpulvers nicht in Übereinstimmung mit der einschlägigen Verordnung durchgeführt worden ist, so ist es nur folgerichtig, die Verarbeitungskaution für verfallen zu erklären. Für die Entscheidung über den Verfall der Kaution war gemäß § 4 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung über den Absatz von Magermilchpulver aus staatlicher Lagerhaltung zu herabgesetzten Preisen zur Verarbeitung zu Mischfutter und für die Ausfuhr in Form von Mischfutter (Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung) vom 19. Februar 1976 (BGBl. I S. 346) die Beklagte als Rechtsnachfolgerin der Einfuhr- und Vorratsstelle für Fette (vgl. § 2 der Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung, a.a.O.) zuständig. Die Voraussetzungen für eine Entscheidung über den Verfall der Kaution lagen vor, da die in den hier angegriffenen Bescheiden genannten Teilmengen des Magermilchpulvers unstreitig nicht ordnungsgemäß verarbeitet worden sind. Die dagegen von der Klägerin erhobenen Einwände greifen allesamt nicht durch: Gegenüber der Verfallserklärung kann sich die Klägerin nicht auf Vertrauensschutz berufen. Anders als für die Rücknahme rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakte und die damit einhergehende Rückforderung bereits empfangener Leistungen ist im vorliegenden Verfahren nicht § 48 des Verwaltungsverfahrensgesetzes -- VwVfG -- Rechtsgrundlage. Ein Bescheid, mit dem die Kaution für verfallen erklärt wird, ist ein den Adressaten belastender Verwaltungsakt. Raum für ein schützenswertes Interesse eines Begünstigten am Bestand des Verwaltungsaktes kann es bei der vorliegenden Konstellation nicht geben. Die Grundsätze des Vertrauensschutzes greifen zugunsten der Klägerin aber auch nicht deshalb ein, weil die in den Betrieb der Zegeno entsandten Prüfer in ihren Kurzberichten die ordnungsgemäße Denaturierung des Magermilchpulvers bestätigt hatten. Einer Klärung, ob im Rahmen dieser sogenannten Kurzprüfungen eine Abweichung von der Rezeptur überhaupt hat erkannt werden können, bedarf es nicht, auch wenn -- was der Senat als wahr unterstellt -- den Bundesprüfern die Mischbücher, die Rezepturen, die Mischanweisungen und die Mischberichte vorgelegen haben. Denn hinsichtlich der Beklagten wären solche Umstände nur von Bedeutung, wenn sie für ein Verhalten der jeweiligen Bundesprüfer mit der Folge einstehen müßte, daß die Kautionen entgegen dem geltenden Europäischen Recht hätten freigegeben werden müssen. Etwas derartiges kann jedoch nicht bejaht werden. Denn einmal haben die Prüfer der Klägerin keine schriftliche Zusicherung des Inhalts gegeben, daß die unter Abweichung der gesetzlich vorgeschriebenen Rezepturen hergestellten Mischfuttermittel beihilfefähig und die hinterlegten Kautionen daher freizugeben seien. Zum anderen hätte eine solche Zusicherung der Prüfer aber auch gegen geltendes Recht verstoßen, da der von der Klägerin gewählte Denaturierungsprozeß gerade nicht den Voraussetzungen der einschlägigen Verordnungen entsprochen hat. Sowohl für die Entscheidung über die Freigabe der Verarbeitungskaution als auch für die über die Auszahlung der Sonderbeihilfe ist allein die Buchführungskontrolle i.S.d. Art. 16 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 368/77 bzw. i.S.d. Art. 13 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1844/77 -- hier der Abschlußbericht vom 30. Mai 1979 -- letztlich maßgebend; die sogenannten Kurzprüfungen haben lediglich vorbereitenden Charakter. Andernfalls könnte nach einer einmal im Kurzprüfungsverfahren zunächst festgestellten Ordnungsmäßigkeit der Verarbeitung die Kaution nicht mehr für verfallen erklärt werden; die Vorschriften über die Buchführungskontrolle wären damit obsolet. Die Entscheidung, die Verarbeitungskaution für verfallen zu erklären, stellt auch keine unzulässige Rechtsausübung der Beklagten dar. Darauf will die Klägerin hinaus, wenn sie der Beklagten vorhält, die Prüfer hätten die ihnen obgelegenen Kontrollaufgaben im Rahmen der sogenannten Kurzprüfungen nicht ordnungsgemäß wahrgenommen. Wollte man -- wie die Klägerin -- in den verordnungsrechtlich vorgeschriebenen Kontroll- und Überwachungspflichten (vgl. Art. 16 Abs. 2 der Verordnung Nr. 368/77 und Art. 13 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1844/77) eine auch dem jeweiligen Beihilfeempfänger gegenüber bestehende Amtspflicht erblicken, deren Verletzung im Ergebnis zu dem von der Klägerin gefolgerten Arglisteinwand gegen die Verfallserklärung führen soll, so hätte das folgende Konsequenzen: Die Denaturierungsbetriebe könnten unter Außerachtlassung eigener Sorgfaltspflichten "nach Gutdünken" denaturieren, ohne Gefahr zu laufen, der gerade für die Einhaltung der ordnungsgemäßen Verarbeitung gestellten Kaution verlustig zu gehen; denn entweder die Behörde bemerkt eine fehlerhafte Denaturierung gar nicht, dann wird die Kaution ohnehin freigegeben, oder sie bemerkt eine solche und muß sich für alle bis zum Zeitpunkt der Entdeckung unbekannt gebliebenen fehlerhaften Maßnahmen den Vorwurf nachlässigen Verhaltens entgegenhalten lassen. Die Prüfungspflicht der Behörden dient jedoch nicht der Entlastung von Teilnehmern des hier in Rede stehenden Ausschreibungsverfahrens hinsichtlich der Einhaltung eigener Sorgfaltspflichten. Folgerichtig hat der Bundesgerichtshof (U. v. 12.06.86 -- III/ZR 146/85 --) in einem ähnlichen Fall entschieden, daß die Bewilligungsbehörde keine dem Beihilfeempfänger gegenüber bestehende Amtspflicht zur Überwachung der Herstellung, der Verarbeitung und des Vertriebs von Magermilchpulver hat (Zitat aus Hess. VGH, U. v. 18.11.88 -- 8 UE 741/84 --, S. 27 des Entscheidungsabdrucks). Auch insoweit kann es auf sich beruhen, ob die Bundesprüfer aus den Ihnen vorgelegten Unterlagen jedwede Abweichung von der Rezeptur hätten erkennen müssen. Es verstößt schließlich auch nicht gegen Grundsätze der Verhältnismäßigkeit, daß die Verarbeitungskaution für das fehlerhaft denaturierte Magermilchpulver in voller Höhe für verfallen erklärt worden ist. Zu Recht beruft sich das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main für die Verneinung eines solchen Verstoßes auf das auch von der Klägerin für ihre gegenteilige Auffassung herangezogene Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 2. Dezember 1982 (Rechtssache 272/81, EuGHE 1982, 4167 ff.). Ebenso wie nach dessen unmißverständlichem Tenor das Unternehmen in vollem Umfang die durch die Verordnung (EWG) Nr. 1844/77 eingeführte Sonderbeihilfe verliert, wenn bei der Denaturierung auch nur geringfügig von der in dieser Verordnung vorgesehenen Formel abgewichen wird, ist es nicht unverhältnismäßig, bei im übrigen gleicher Sachlage die Kaution ebenfalls vollständig für verfallen zu erklären. Gerade die Entscheidungsgründe (S. 4179) erhellen, daß die beanstandete Regelung nicht auf die Denaturierung schlechthin, sondern vielmehr auf eine Denaturierung abzielt, bei der sichergestellt ist, daß das Erzeugnis nicht einer zweckfremden Verwendung zugeführt werden kann. Dabei wird zugleich eingeräumt, daß sich dieses Ziel über verschiedene Kontrollsysteme erreichen läßt; die in diesem Zusammenhang namentlich als vorstellbar aufgezeigten Systeme werden jedoch für schwer praktikabel gehalten. Gerade der Gesichtspunkt fehlender Praktikabilität kommt aber auch im vorliegenden Fall zum Tragen, wenn die Klägerin die Gleichwertigkeit der Qualität des unter Abweichung von der Formel "II K" hergestellten Mischfutters mit der Vorlage eines ernährungsphysiologischen Gutachtens zu belegen versucht. Es würde einen kaum mehr zu bewältigenden Verwaltungsaufwand nach sich ziehen, wenn die Voraussetzungen für die Freigabe einer Verarbeitungskaution bei einer Abweichung von den im Anhang zur Verordnung Nr. 368/77 typisierten Mischformeln erst anhand umfangreicher Gutachten geprüft werden müßten. Die Klägerin vermag daher mit ihrem Einwand, den Denaturierungserfolg auch durch den Zusatz von Kartoffelschrot erreicht zu haben, nicht durchzudringen, ohne daß sich der Senat veranlaßt sieht, die Frage -- wie von der Klägerin angeregt -- dem Europäischen Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorzulegen. Im übrigen ist festzustellen, daß die von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung überreichte Rezeptur keinen vollständigen Ersatz der fehlenden Getreidemenge durch Kartoffelschrot erkennen läßt. Getreide und Kartoffelschrot bleiben zusammengenommen unter der in der Formel II K festgelegten Mindestbeimischung von 50 v. H., so daß auch aus diesem Grunde eine Berufung auf schutzwürdiges Vertrauen und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auszuscheiden hat. Kann sich die Klägerin nach alledem mit den Einwänden des Vertrauensschutzes, der unzulässigen Rechtsausübung und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nicht gegen die Folgen der unstreitig fehlerhaften Verarbeitung durchsetzen, so wird sie von einer Zurechnung der die Fehlerhaftigkeit begründenden Abweichung von der einschlägigen Mischformel auch nicht dadurch frei, daß sie ihrerseits mit dem Denaturierungsbetrieb Zegeno vertragliche Absprachen über die Einhaltung der entsprechenden EWG-Verordnungen getroffen hat. Der erkennende Senat folgt insoweit der Rechtsauffassung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften in dessen Urteil vom 11. Mai 1977 (verbundene Rechtssachen 99 und 100/76, EuGHE 1977, 861 ff.): Danach war eine Ermächtigungsgrundlage für die Verfallserklärung dahin auszulegen, daß auch dann, wenn der Zuschlagsempfänger nicht selbst die Verarbeitungserzeugnisse herstellt, die Freigabe der Verarbeitungskaution den Nachweis verlangt, daß die Verarbeitungserzeugnisse den normierten Voraussetzungen entsprechen. Dabei hatte der Europäische Gerichtshof auf die Nichtübertragbarkeit der mit der Ausschreibung verbundenen Rechte und Pflichten abgestellt, weil es insbesondere an einer entsprechenden innerstaatlichen Entlastungsregelung fehle. Auch Art. 12 Abs. 5 der hier einschlägigen Verordnung (EWG) Nr. 368/77 bestimmt, daß die mit der Ausschreibung verbundenen Rechte und Pflichten nicht übertragbar sind. Es ist jedoch keine innerstaatliche Regelung ersichtlich, nach der der Nachweis der Erfüllung der der Klägerin obliegenden Verpflichtungen als erbracht gelten kann, wenn sie eine Erklärung des Erwerbers (hier: der Zegeno) vorlegt, in der dieser bestätigt, daß er sich zur ordnungsgemäßen Verarbeitung des Magermilchpulvers verpflichtet hat. Daraus folgt, daß die Klägerin für die Tatsache der von der Zegeno vorgenommenen Abweichung von den Denaturierungsformeln mit der Folge einzustehen hat, daß hinsichtlich der fehlerhaft verarbeiteten Mengen die Freigabe der Kaution nur dann in Betracht käme, wenn für, die fehlerhafte Denaturierung ein Fall höherer Gewalt ursächlich gewesen wäre. Das aber wird von der Klägerin selbst nicht behauptet und ist auch im übrigen nicht erkennbar. Die Berufung ist ... zurückzuweisen. Die Klägerin wendet sich gegen zwei Bescheide, mit denen von ihr gestellte Kautionen aufgrund von Verarbeitungsbeanstandungen für verfallen erklärt worden sind. Sie beteiligte sich als Einkaufsgesellschaft D genossenschaften im eigenen Namen an den Ausschreibungsverfahren nach den Verordnungen (EWG) Nr. 368/77 und Nr. 1844/77. In den Jahren 1977 bis 1979 bezog sie verschiedene Mengen von Magermilchpulver zu einem verbilligten Preis aus Interventionsbeständen zum Zwecke der Denaturierung. In ihren Geboten für die Erteilung des jeweiligen Zuschlags verpflichtete sie sich dazu, das Magermilchpulver nach den einschlägigen Vorschriften zu denaturieren; gleichzeitig gab sie an, in welchen Kraftfutterwerken die Denaturierung erfolgen sollte und stellte die erforderliche Kaution in Form einer Bankbürgschaft. Die Denaturierung wurde unter anderem in den von der R-Zentralgenossenschaft eG (Zegeno) -- einer am Unternehmen der Klägerin beteiligten Hauptgenossenschaft, an die die Klägerin die Zuschlagsmengen zuvor veräußert hatte -- betriebenen Kraftfutterwerken D und L durchgeführt. Ausweislich eines Berichts über die bei der Zegeno erfolgte Betriebsprüfung vom 30. Mai 1979 (geprüfter Zeitraum: Juni 1977 bis März 1979; Prüfungsdauer: 19.02. bis 01.03.; 05. bis 08.03. und 02. bis 05.04.79) waren verschiedene Mengen des Magermilchpulvers nicht nach der von der Klägerin angemeldeten Formel "II K" des Anhangs Nr. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 368/77 denaturiert worden. Anstelle der nach dieser Formel erforderlichen 50 % Getreideschrot und/oder Ölkuchen enthielten Teilmengen des hergestellten Futtermittels im Durchschnitt nur 36 %, die restlichen 14 % des Getreideanteils hatte die Zegeno überwiegend durch Kartoffelschrot ersetzt. Dieser Schlußprüfung waren sogenannte Kurzprüfungen vorausgegangen. In den von den eingesetzten Bundesprüfern angefertigten Kurzberichten war die ordnungsmäßige Denaturierung bestätigt worden (vgl. Prüfungsunterlagen Bl. 152 bis 175 d. GA). Mit Bescheid vom 20. August 1979 erklärte die Beklagte die von der Klägerin für eine Menge von 13.700 kg hinterlegte Kaution in Höhe von DM 41.997,62, mit Bescheid vom 19. September 1979 für eine Menge von 400 kg in Höhe von DM 1.226,21 wegen der in dem Schlußbericht beanstandeten Verarbeitung für verfallen. Beide Verfallsbescheide stützte sie auf Art. 13 der Verordnung (EWG) Nr. 1687/78 in Verbindung mit den Verordnungen (EWG) Nr. 368/77 und Nr. 443/77. Gegen diese Bescheide legte die Klägerin am 21. August bzw. am 21. September 1979 Widerspruch ein, den sie am 29. Oktober 1979 ausführlich begründete. Im wesentlichen berief sie sich unter Vorlage ernährungsphysiologischer Gutachten darauf, daß die teilweise Ersetzung des Getreideschrots durch Kartoffelschrot für den Eintritt des Denaturierungszwecks -- nämlich Verhinderung von Mißbräuchen bei der späteren Verfütterung -- wegen der annähernden Gleichwertigkeit beider Zusätze unschädlich sei. Abgesehen davon hätten die Prüfer im Rahmen der Kurzprüfungen die Abweichung von der Rezeptur bei ordnungsgemäßer Kontrolle erkennen und die Klägerin bzw. die Denaturierungsbetriebe darauf aufmerksam machen müssen mit der Folge, daß in Zukunft ausschließlich nach den im Anhang zur Verordnung (EWG) Nr. 368/77 aufgeführten Rezeptformeln verfahren worden wäre. Bei Einhaltung dieser auch der Klägerin gegenüber als Amtspflicht anzusehenden Kontroll- und Aufklärungsverpflichtung der Prüfer wäre der erhebliche "Schaden", der sich für die Klägerin aus den Verfallerklärungen ergebe, nicht entstanden. Jedenfalls unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben müsse sich die Beklagte den Schadensersatzanspruch der Klägerin wegen Amtspflichtverletzung entgegen halten lassen. Die von der Beklagten genannten Rechtsgrundlagen trügen die Entscheidung über den Kautionsverfall nicht; schon deshalb genieße sie Vertrauensschutz. Schließlich sei in der Abweichung von der Mischungsformel ein -- wenn überhaupt -- nur solch geringer Verstoß zu erblicken, daß sich die Verfallserklärung als unverhältnismäßig darstelle. Die Widersprüche blieben erfolglos. In ihren Widerspruchsbescheiden vom 18. bzw. 28. Juli 1980 stellte die Beklagte für die Ermächtigung ihrer Verfallserklärungen neben Art. 13 der Verordnung (EWG) Nr. 1687/76 auch auf Art. 11 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 368/77 ab und folgerte aus der Systematik und dem Zusammenspiel dieser beiden Verordnungen, daß die die Kautionen verwaltende Interventionsstelle diese für verfallen zu erklären habe, wenn die Voraussetzungen für die Freigabe -- wie hier wegen fehlerhafter Denaturierung -- nicht vorlägen. Am 29. August 1980 -- die Widerspruchsbescheide sind der Klägerin am 30. Juli 1980 zugestellt worden -- erhob die Klägerin Klage vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main. Sie bezog sich zur Klagebegründung im wesentlichen auf ihre umfassenden Darlegungen im Widerspruchsverfahren, deren ihrer Auffassung nach ungenügende Würdigung im Widerspruchsbescheid sie rügte. Die Klägerin beantragte, die Kautionsverfallsbescheide vom 20. August 1979 und vom 19. September 1979 in der Fassung der Widerspruchsbescheide vom 18. und 28. Juli 1980 aufzuheben. Die Beklagte beantragte, die Klage abzuweisen. Es sei unstreitig, daß die Denaturierungsformel "II K" trotz ihres zwingenden Charakters nicht eingehalten worden sei. In ihrer Klageerwiderung stützte die Beklagte die angefochtenen Kautionsverfallsbescheide auf Art. 13 Abs. 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1687/76. Auf Grundsätze des Vertrauensschutzes könne sich die Klägerin nicht berufen, da sie ohne weiteres habe erkennen können, daß die von ihr vorgenommene Rezepturänderung den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Denaturierung nicht entspreche, und es für sie nahegelegen hätte, vor einer Umstellung Rücksprache mit der Behörde zu nehmen. Durch Urteil vom 16. Februar 1984 wies das Verwaltungsgericht die Klage ab. Unter Berufung auf mehrere Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs vertrat es die Auffassung, daß die genaue Beachtung der Vorschriften für das Denaturierungsverfahren -- unabhängig vom Eintritt des Denaturierungserfolges -- anspruchsbegründende Voraussetzung sei. Die Einhaltung der Rezeptur stelle eine Hauptpflicht dar, deren Verletzung zum Ausschluß der Berücksichtigung von Grundsätzen des Verhältnismäßigkeitsprinzips führe. Auf die Gleichwertigkeit der Qualität des von der Klägerin so hergestellten Mischfutters komme es nicht an, solange die Europäische Kommission die von der Klägerin vorgenommene Mischung nicht in dem Anhang zur Verordnung (EWG) Nr. 368/77 aufgenommen habe. Auf Grundsätze des Vertrauensschutzes könne sich die Klägerin nicht berufen, da es vorliegend nicht um die Rückabwicklung begünstigender Verwaltungsentscheidungen gehe, sondern um die erstmalige Entscheidung über den Verfall einer gestellten Kaution. Die Klägerin habe auch auf die zunächst im Rahmen der Kurzprüfungen erstellten Bescheinigungen einer ordnungsgemäßen Denaturierung nicht vertrauen dürfen, weil die Prüfer nicht auf die Rezepturänderungen aufmerksam gemacht worden seien. Gegen dieses Urteil, das ihr am 13. März 1984 zugestellt worden ist, hat die Klägerin am 11. April 1984 Berufung eingelegt. Sie verweist auf ihren Vortrag im Widerspruchsverfahren sowie im ersten Rechtszug und legt im einzelnen wiederum dar, daß mit ihrem Produktionsverfahren das Ziel der Denaturierung erreicht worden sei, daß ihr Vertrauensschutz gebühre und daß auch der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz dem Verfall der Kaution entgegenstehe. Darüber hinaus habe das Verwaltungsgericht der Besonderheit nicht Rechnung getragen, daß die Klägerin und der das Magermilchpulver verarbeitende Betrieb nicht identisch seien. Das Verhalten der dort mit der Verarbeitung des Magermilchpulvers betrauten Beschäftigten sei der Klägerin unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt zuzurechnen. Die Klägerin beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 16. Februar 1984 sowie die Bescheide der Beklagten vom 20. August 1979 und vom 19. September 1979 in der Fassung der Widerspruchsbescheide vom 18. bzw. 28. Juli 1980 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die von der Klägerin geleisteten Kautionen in Höhe von DM 41.997,62 und DM 1.226,21 freizugeben. Die Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Als Rechtsgrundlage ihrer Verfallserklärungen nennt sie nunmehr die Vorschrift des Art. 17 Abs. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 368/77. Danach verfalle die Kaution bei Nichteinhaltung der in Art. 6 dieser Verordnung vorgesehenen Verpflichtungen. Bereits aufgrund des Regelungsgehalts des für den streitgegenständlichen Kautionsverfall maßgeblichen Gemeinschaftsrechts sei überhaupt kein Raum für die Anwendung von Vertrauensschutz. Den sogenannten Kurzberichten des Bundesamtes für Ernährung und Forstwirtschaft könne -- ungeachtet des Umstandes, daß diese Berichte nicht von der für den Kautionsverfall zuständigen Behörde (nämlich der Beklagten) erstellt und auch nicht von einem zuständigen Vertreter dieser Behörde unterzeichnet worden seien -- nicht die Bedeutung einer Zusage im Sinne des § 38 des Verwaltungsverfahrensgesetzes beigelegt werden. Unabhängig von diesen rechtlichen Überlegungen stünden der Unanwendbarkeit der Vertrauensschutzgrundsätze die tatsächlichen Umstände des Streitfalles entgegen: Die Prüfung der Denaturierung vor Ort habe lediglich die Funktion, die tatsächlichen Voraussetzungen für die Entscheidung über die Kautionsfreigabe festzustellen; sie sei mithin rechtlich nicht als Verwaltungsakt, sondern nur als Vorbereitung eines solchen zu werten. Zutreffend habe das Verwaltungsgericht daher den Kurzprüfungen und den in diesem Zusammenhang erstellten Berichten einen vertrauensbildenden Charakter nicht beigelegt. Darüber hinaus verdiene die Klägerin auch deshalb keinen Vertrauensschutz, weil der Verarbeitungsbetrieb eigenmächtig von der festgeschriebenen Verarbeitungsvorschrift abgewichen sei. Dem mit der Berufung erstmals geltend gemachten Einwand, die Klägerin habe von der abweichenden Mischanweisung nichts gewußt und diese könne ihr nicht zugerechnet werden, hält die Beklagte entgegen, daß die Klägerin als Teilnehmerin am Ausschreibungsverfahren für die Erfüllung der von ihr übernommene Pflicht auch dann einstehen müsse, wenn sie sich dazu einer anderen Firma bediene. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Prozeßakte und den darin befindlichen Verwaltungsvorgang des Bundesamts für Ernährung und Forstwirtschaft (1 Hefter) und der Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (3 Hefter) Bezug genommen.