8 UE 1792/87

Die zulässige Berufung der Beklagten ist nicht begründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht den Kautionsrückforderungsbescheid der Beklagten vom 14. November 1979 und den hierauf bezüglichen Widerspruchsbescheid vom 18. Dezember 1981 aufgehoben. Die genannten Bescheide sind nämlich fehlerhaft. Die von der Beklagten in den angefochtenen Bescheiden als Rechtsgrundlage für die Rückforderung des Kautionsbetrages genannten §§ 4 Abs. 3, 3 Abs. 6 Magermilchpulver-Verbilligungs- Verordnung vom 19. Februar 1976 rechtfertigen den geltend gemachten Rückforderungsanspruch nicht. Dabei geht der Senat allerdings - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - von der Gültigkeit des § 4 Abs. 3 Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung aus. Die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für den Erlaß dieser Bestimmung durch den Verordnungsgeber ist nicht in § 16 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen vom 31. August 1972 (MOG - BGBl. I S. 1617) zu sehen, sondern in § 7 Abs. 3 i.V.m. § 9 MOG. Der zweite Abschnitt des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen, der die §§ 6 bis 12 umfaßt, nennt als Regelungsinhalt "besondere Vergünstigungen, Interventionen und Abgaben". § 7 MOG, dessen Text die Überschrift "Interventionen" trägt, nennt in Abs. 1 die als Interventionsstelle zuständigen Behörden, in Abs. 2 die Befugnis der Interventionsstellen zum Erlaß von Richtlinien und in Abs. 3 die Ermächtigung des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Wirtschaft und Finanzen durch Rechtsverordnung Vorschriften zu erlassen über das Verfahren bei Interventionen sowie über die Voraussetzungen und den Umfang von Interventionen. In § 9 MOG wird der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten darüberhinaus ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Wirtschaft und Finanzen durch Rechtsverordnung für besondere Vergünstigungen, zu denen nach dem ausdrücklichen Gesetzeswortlaut auch Interventionen zu rechnen sind, die für die Überwachung erforderlichen Vorschriften zu erlassen, um sicherzustellen, daß Vergünstigungen nicht zu Unrecht in Anspruch genommen werden. § 4 Abs. 3 Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung enthält Regelungen über "das Verfahren bei Interventionen", die der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten nach § 7 Abs. 3 MOG durch Rechtsverordnung treffen kann. Überdies gehören Regelungen, die sich - wie § 4 Abs. 3 Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung - mit den Folgen einer zu Unrecht freigegebenen Kaution befassen, zu den für die Überwachung von Interventionen erforderlichen Vorschriften im Sinne des § 9 MOG, durch die sichergestellt werden soll, daß Vergünstigungen nicht zu Unrecht in Anspruch genommen werden. Die nach Art. 11 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 368/77 bei dem Kauf von Magermilchpulver aus Interventionsbeständen zu stellende Verarbeitungskaution soll die "Verwendung dieses Erzeugnisses (Magermilchpulver) gemäß der vorliegenden Verordnung (368/77) sicherstellen". Sie entspricht der Höhe nach dem Unterschied zwischen dem Marktpreis für Magermilchpulver und dem festgesetzten Mindestverkaufspreis. Sowohl § 7 Abs. 3 als auch § 9 MOG sind in der Einleitungsformel zu der Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung vom 19. Februar 1976 als Ermächtigungsgrundlage genannt. Von der Ungültigkeit des § 4 Abs. 3 Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung wegen Verstoßes gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG kann daher nicht ausgegangen werden. § 16 MOG, den das Verwaltungsgericht als Ermächtigungsgrundlage für den Erlaß einer Rechtsverordnung ansieht, durch den das Verfahren bei der Freistellung von Kautionen geregelt werden kann, befindet sich im dritten Abschnitt des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen, der die Überschrift "Ein- und Ausfuhr" trägt. Aus dieser Überschrift folgt, daß die in § 16 enthaltene Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen über das Verfahren bei der Freistellung von Kautionen sich nur auf die im dritten Abschnitt des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen vorgesehenen Kautionen bezieht, also im wesentlichen auf solche Kautionen, die im Zusammenhang mit Ein- und Ausfuhrlizenzen zu stellen sind. § 4 Abs. 3 Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung bestimmt, daß im Fall der unrechtmäßigen Freigabe einer Kaution die in § 3 Abs. 6 Sätze 2 bis 5 Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung getroffenen Regelungen sinngemäß anzuwenden sind, sofern der Grund für die unrechtmäßige Freigabe "nicht in den Verantwortungsbereich der Einfuhr- und Vorratsstelle, der Bundesfinanzverwaltung oder des Bundesamtes (für Ernährung und Forstwirtschaft)" fällt. Die sinngemäße Anwendung des § 3 Abs. 6 Sätze 2 bis 5 Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung bedeutet, daß der Käufer des Magermilchpulvers bei einer von den genannten Behörden nicht zu verantwortenden unrechtmäßigen Freigabe der Kaution zur Rückzahlung des Kautionsbetrages verpflichtet ist. Die Anwendbarkeit des § 4 Abs. 3 Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung setzt hiernach zum einen die unrechtmäßige Freigabe der Kaution und zum anderen voraus, daß die unrechtmäßige Freigabe nicht in den Verantwortungsbereich der genannten Behörden fällt. An der unrechtmäßigen Freigabe der Kautionsbeträge bestehen hier keine Zweifel. Diese verfallen nach § 4 Abs. 2 Satz 3 Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung i.V.m. der Präambel und Art. 16 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 368/77 vom 23. Februar 1977 (ABl. EG Nr. L 52/19), Art. 13 Abs. 4, Art. 12 und Art. 2 VO (EWG) der Kommission Nr. 1687/76 vom 30. Juni 1976 (ABl. EG Nr. L 190/1), wenn feststeht, daß eine ordnungsgemäße Denaturierung oder sonstige bestimmungsgemäße Verarbeitung nicht stattgefunden hat, zugunsten der Bundesrepublik Deutschland. Die Freigabe der Kaution erfolgt ihrem Sicherungszweck entsprechend erst dann, wenn der Nachweis einer ordnungsgemäßen Verarbeitung erbracht ist (Art. 13 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 1687/76). Die Feststellung, daß die im Anhang I B zu der Verordnung (EWG) Nr. 368/77 vorgesehene Denaturierung ordnungsgemäß erfolgt ist, wird nach Art. 16 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 368/77 im Anschluß an die durch die zuständige Stelle (dies ist nach § 2 Ziff. 2 Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung das Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft) vorzunehmende Buchführungskontrolle getroffen, die nach dem ausdrücklichen Wortlaut des Art. 16 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 368/77 durch Kontrollen an Ort und Stelle ergänzt wird (vgl. hierzu Urteil des früheren 8. Senats des Hess. VGH vom 6. März 1989 - 8 UE 1100/84 -). Hier ist die Freigabe der von der Klägerin gestellten Verarbeitungskaution vorzeitig, nämlich vor der Durchführung der in Art. 16 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 368/77 vorgesehenen Buchführungskontrolle erfolgt. Überdies war die Freigabe der Kaution deshalb rechtswidrig, weil die Firma M die im Anhang I B zu der Verordnung (EWG) Nr. 368/77 vorgegebene Denaturierungsformel nicht eingehalten und dem Magermilchpulver zu geringe Mengen an Eisen und Kupfer beigemischt hatte. Der Beklagten kann nicht darin gefolgt werden, daß die Freigabe der hier streitigen Kaution nur vorläufigen Charakter gehabt und daß es sich hierbei nur um einen "schlicht buchungsmäßigen Vorgang" gehandelt habe, der nicht als Verwaltungsakt zu qualifizieren sei. § 4 Abs. 2 Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung vom 19. Februar 1976 sieht vor, daß Kautionen, die beim Verkauf von Magermilchpulver zu herabgesetzten Preisen zum Zwecke der Verarbeitung zu Mischfutter nach den Rechtsakten des Rates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften von den Käufern zu zahlen sind, von der Einfuhr- und Vorratsstelle für Fette - der Rechtsvorgängerin der Beklagten - verwaltet werden. Diese trifft auch die Entscheidung über die Freigabe oder den Verfall der Kautionen. Die Entscheidung über die Freigabe einer Kaution ist ebenso wie die Erklärung eines Kautionsverfalls ein behördlicher Verwaltungsakt (vgl. hierzu Urteil des früheren 8. Senats des Hess. VGH vom 27. Oktober 1986 - VIII OE 73/80 -). Das Schreiben der Beklagten an die D Bank AG in H vom 4. Dezember 1978, mit dem sie zum Ausdruck gebracht hat, daß sie die Bürgschaften Nr. 8.949/B über 250.000,-- DM Nr. 9.341/B über 300.000,-- DM Nr. 9.342/B über 200.000,-- DM und Nr. 9.343/B über 200.000,-- DM nicht mehr in Anspruch nehme, enthält keinerlei Hinweis darauf, daß es sich hierbei nur um eine vorläufige Entscheidung handeln sollte und daß die Entscheidung über die endgültige Kautionsfreigabe zu einem späteren Zeitpunkt erfolgen sollte. Maßgeblich dafür, ob ein behördlicher Akt ein Verwaltungsakt ist und welchen Inhalt dieser hat, ist im Zweifel nicht das, was die Behörde möglicherweise gewollt oder gedacht hat, sondern der objektive Sinngehalt der Erklärung, wie ihn der Empfänger unter Berücksichtigung aller ihm bekannten oder erkennbaren Umstände nach Treu und Glauben bei objektiver Auslegung verstehen durfte (vgl. hierzu Kopp, Verwaltungsverfahrensgesetz, 4. Aufl., § 35 Anm. 6). Der objektive Erklärungswert des an die D Bank AG gerichteten Schreibens vom 4. Dezember 1978 ging aber dahin, daß die D Bank AG aus den für die Klägerin übernommenen Bürgschaften im Gesamtbetrag von 950.000,-- DM endgültig entlassen werden sollte. Mit dieser Entlassung der D Bank AG aus den für die Klägerin übernommenen Bürgschaften war zwangsläufig gleichzeitig eine endgültige Entscheidung über die Freigabe der von der Klägerin gestellten Kautionen im Sinne des § 4 Abs. 2 Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung verbunden. Die Gründe für die rechtswidrige Kautionsfreigabe fallen hier in den Verantwortungsbereich der in § 4 Abs. 3 Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung genannten Behörden, nämlich in denjenigen des Bundesamtes für Ernährung und Forstwirtschaft und denjenigen der Beklagten. Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, daß die Prüfer des Bundesamtes für Ernährung und Forstwirtschaft, J und E, die das denaturierte Magermilchpulver im Rahmen sogenannter Kurzprüfungen am 26. Oktober, 2., 8. und 16. November 1978 überprüft und hierbei auch die Denaturierungsberichte der Firma M eingesehen haben, anschließend die ordnungsgemäße Denaturierung in den jeweiligen Prüfungsberichten bestätigt haben. Erst bei einer erneuten Überprüfung am 24. November 1978 beanstandete der Prüfer E erstmalig die Denaturierung, wobei ungeklärt ist, ob der Prüfer E lediglich Zweifel an der Einhaltung der Denaturierungsformel äußerte oder deren Mißachtung definitiv feststellte. Letzteres kann aber dahinstehen. Schon aus dem Denaturierungsbericht der Firma M, der die tatsächlich verwendete Mischformel enthielt, hätten die Prüfer J und E von Anfang an ersehen müssen, daß dem Magermilchpulver zu geringe Mengen Eisen und Kupfer beigemischt wurden. Wenn die genannten Prüfer die Denaturierung dennoch nicht beanstandet haben, so fällt dies in den Verantwortungsbereich des Bundesamtes für Ernährung und Forstwirtschaft. Zugleich trifft die Beklagte die Verantwortung dafür, daß sie die Kautionen vorzeitig, nämlich vor dem Abschluß der in Art. 16 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 368/77 vorgesehenen Buchführungskontrolle, freigegeben hat. Überdies geschah die Freigabe zu einem Zeitpunkt, als der Prüfer E die Einhaltung der maßgeblichen Denaturierungsformel bereits in Frage gestellt hatte. Zu Unrecht macht die Beklagte geltend, im Rahmen des § 4 Abs. 3 Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung dürfe nicht entscheidend auf den Verantwortungsbereich der genannten Behörden für die unrechtmäßige Kautionsfreigabe abgestellt werden, weil der Klägerin im Zeitpunkt der Kautionsfreigabe die Rechtswidrigkeit dieser Maßnahme bekannt gewesen sei. Dabei kann es hier dahinstehen, ob eine Kautionsrückforderung nach § 4 Abs. 3 Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung unabhängig vom Verschulden des Käufers der Interventionsware stets ausgeschlossen sein soll, wenn eine der genannten Behörden die unrechtmäßige Freigabe zu verantworten hat, oder ob der Verordnungsgeber mit der in § 4 Abs. 3 Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung getroffenen Regelung lediglich der bei dem Inkrafttreten dieser Verordnung herrschenden Rechtsprechung zur rückwirkenden Rücknahme rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakte Rechnung tragen wollte, wobei diese Rechtsprechung dahin ging, der Verantwortlichkeit der Behörde für den unrechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsakt dann kein entscheidendes Gewicht beizumessen und ein schutzwürdiges Vertrauen des Begünstigten in den (rückwirkenden) Bestand des rechtswidrigen Verwaltungsakts dann zu verneinen, wenn dieser die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts kannte oder kennen mußte (vgl. BVerwGE 19, 188 ff., 190 m.w. Rechtsprechungsnachweisen; BVerwGE 40, 212 ff., 217 m.w. Rechtsprechungsnachweisen). Hier ist nämlich weder erwiesen, daß die Klägerin im Zeitpunkt der Kautionsfreigabe die Rechtswidrigkeit dieser Entscheidung kannte noch daß sie diese kennen mußte. Nach der bis zum Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes herrschenden Rechtsprechung (BVerwGE 40, 212 ff., 217) setzte das "Kennenmüssen" der Unrechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts voraus, daß der Begünstigte die im Verkehr erforderliche Sorgfalt "in ungewöhnlich hohem Maße außer acht gelassen" hatte. Hier ist der Klägerin, die sich das Fehlverhalten der mit der Denaturierung des Magermilchpulvers beauftragten Firma M zurechnen lassen muß, zwar der Vorwurf zu machen, daß bei der Vermischung des Magermilchpulvers die im Anhang I B Verordnung (EWG) Nr. 368/77 vorgesehene Denaturierungsformel mißachtet wurde, wobei der Klägerin nicht darin gefolgt werden kann, daß diese Formel mißverständlich sei. In der genannten Formel heißt es, die Denaturierung habe in der Weise zu erfolgen, daß je 100 kg Magermilchpulver 20 kg Fischmehl, ferner 300 g Eisen, in Form von Eisen (II) -Sulfat als Heptahydrat, und 20 g Kupfer, in Form von Kupfer (II) -Sulfat als Pentahydrat, zugesetzt werden müßten. Wenn die verantwortlichen Mitarbeiter der Firma M diese Formel dahin mißverstanden haben, daß je 100 kg Magermilchpulver außer dem Fischmehl nur 300 g Eisen (II) -Sulfat und 120 g Kupfer (II) -Sulfat beizumischen seien und entsprechend verfahren sind, dann haben sie die gebotene Sorgfalt in besonders hohem Maße verletzt. Andererseits gibt es keine Anhaltspunkte dafür, daß sie die einzuhaltende Mischformel vorsätzlich mißachtet haben. Selbst wenn aber hier von einer der Klägerin zuzurechnenden grob fahrlässigen Unkenntnis hinsichtlich der einzuhaltenden Mischformel auszugehen ist, so bedeutet dies noch nicht, daß die Klägerin auch die Rechtswidrigkeit der Kautionsfreigabe ohne besonders schwere Sorgfaltspflichtverletzung hätte erkennen müssen. Soll der rückwirkende Vertrauensschutz des durch einen rechtswidrigen Verwaltungsakt Begünstigten ausgeschlossen sein, so muß sich die Kenntnis oder das Kennenmüssen auf die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts beziehen. Die Kenntnis oder das Kennenmüssen der tatsächlichen Vorgänge, die die Rechtswidrigkeit begründen, genügt nur dann, wenn der Betroffene hinreichend rechtskundig ist, um ohne weiteres die entsprechenden Folgerungen ziehen zu können (vgl. Kopp, Verwaltungsverfahrensgesetz, 4. Aufl., § 48 Anm. 72). Hier kann aber nicht davon ausgegangen werden, daß die Klägerin, die zwar die anzuwendende Denaturierungsformel und den Verstoß hiergegen durch die Mitarbeiter der Firma M kennen mußte, auch wissen mußte, daß die von ihr gestellten Kautionen nicht freigegeben werden durften. Die Frage, wann und unter welchen Voraussetzungen Kautionen freizugeben sind, die der Sicherung der Verarbeitung von Produkten aus Interventionsbeständen dienen sollen, kann nur im Anschluß an ein eingehendes Studium der einschlägigen Bestimmungen des Europäischen Gemeinschaftsrechts sowie des im Einzelfall anzuwendenden nationalen Rechts beantwortet werden. Derartige Spezialkenntnisse können auch von einem Wirtschaftsunternehmen, das regelmäßig Waren aus Interventionsbeständen kauft und die vorgesehene Denaturierung durch andere Betriebe ausführen läßt, nicht ohne weiteres erwartet werden. Dies gilt vor allem dann, wenn die Beklagte - wie von ihr selbst eingeräumt - die Verarbeitungskautionen regelmäßig nicht erst im Anschluß an die gesetzlich vorgesehene Buchführungskontrolle, sondern bereits nach Durchführung der sogenannten Kurzprüfungen freigibt, sofern sich hieraus kein Anlaß für Beanstandungen ergibt. Rechtskenntnisse, über die nicht einmal die für die Freigabe von Kautionen zuständige Behörde verfügt, können normalerweise auch nicht von demjenigen erwartet werden, der die Kautionen gestellt hat. Der Vorwurf einer besonders schweren Sorgfaltspflichtverletzung läßt sich auch nicht daraus herleiten, daß die Klägerin noch im Anschluß an die von dem Prüfer E am 24. November 1978 beanstandete Denaturierung das in ihrem Lager befindliche restliche Magermilchpulver ausgeliefert hat. Die Erkenntnisse des Prüfers E waren nicht nur der Klägerin, sondern auch den in § 4 Abs. 3 Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung genannten Behörden im Zeitpunkt der Kautionsfreistellung am 4. Dezember 1978 bekannt. In tatsächlicher Hinsicht verfügte die Klägerin bei der Kautionsfreistellung über keine weiterreichenden Kenntnisse als die beteiligten Behörden. Hatte die Klägerin aber in tatsächlicher Hinsicht keinen für die Entscheidung über die Kautionsfreigabe bzw. die Kautionsverfallserklärung maßgeblichen Kenntnisvorsprung vor den beteiligten Behörden, so kann keine besonders schwere Sorgfaltspflichtverletzung der Klägerin darin gesehen werden, daß sie bei der Kautionsfreistellung geglaubt hat, der Abweichung von der Denaturierungsformel komme keine entscheidende Bedeutung zu und die Kautionsfreigabe geschehe zu Recht. Auch die vor dem Inkrafttreten der Magermilch-Verbilligungs-Verordnung entwickelte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Zulässigkeit der rückwirkenden Rücknahme eines fehlerhaften begünstigenden Verwaltungsakts rechtfertigt daher ein Absehen von der Verantwortlichkeit der Beklagten für die rechtswidrige Kautionsfreigabe nicht. Die Voraussetzungen des § 4 Abs. 3 Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung sind mithin nicht erfüllt. Es kann hier dahinstehen, ob die Beklagte die Rücknahme ihrer Kautionsfreigabeerklärung und die Rückforderung der von ihr beanspruchten Kautionssumme auch auf § 48 VwVfG stützen könnte oder ob § 4 Abs. 3 Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung eine die Anwendbarkeit des § 48 VwVfG ausschließende Spezialvorschrift ist. Selbst wenn § 48 VwVfG in Fällen einer rechtswidrigen Kautionsfreigabe nach § 4 Abs. 2 Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung grundsätzlich anwendbar wäre, müßten der Bescheid der Beklagten vom 14. November 1979 und der hierauf bezügliche Widerspruchsbescheid schon deshalb als fehlerhaft aufgehoben werden, weil es sich bei der Entscheidung über die Rücknahme eines fehlerhaften begünstigenden Verwaltungsakts nach § 48 VwVfG um eine Ermessensentscheidung handelt, die Beklagte jedoch ersichtlich keinerlei Ermessenserwägungen angestellt hat. In dem Rückforderungsbescheid vom 14. November 1979 heißt es: "Nach § 4 Abs. 3 i.V.m. § 3 Abs. 6 der Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung vom 19. Februar 1976 ... ist der zu Unrecht freigegebene Kautionsbetrag zurückzuzahlen". Auch in dem Widerspruchsbescheid vom 18. Dezember 1981 heißt es: "Die Denaturierung ist nicht ordnungsgemäß betrieben worden; die zu Unrecht freigegebene Kaution war daher zurückzufordern (§ 4 Abs. 3 i.V.m. § 3 Abs. 6 der Magermilchpulver- Verbilligungs-Verordnung vom 19. Februar 1976". Hieraus wird ersichtlich, daß die Beklagte von einer gebundenen Entscheidung ausgegangen ist und Ermessenserwägungen, die für oder gegen die Rücknahme der rechtswidrigen Kautionsfreistellungsentscheidung sprechen könnten, nicht angestellt hat. Da sonstige Rechtsvorschriften, auf die die Beklagte den geltend gemachten Rückforderungsanspruch stützen könnte, nicht ersichtlich sind, sind die angefochtenen Bescheide fehlerhaft und daher vom Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht aufgehoben worden. Die Klägerin, die einen Groß- und Außenhandel mit Futtermitteln und Rohstoffen zur Futtermittelherstellung betreibt, bezog in der Zeit vom 23. Oktober bis 31. Dezember 1978 im Rahmen von Ausschreibungen nach den Verordnungen (EWG) Nr. 368/77 und Nr. 433/77 Magermilchpulver aus Interventionsbeständen der Beklagten, das sie von der Firma J., Zweigniederlassung B, nach der Formel I B des Anhangs zu den Verordnungen (EWG) Nr. 368/77 und Nr. 433/77 denaturieren ließ. Vor der Übernahme des Magermilchpulvers stellte die Klägerin der Beklagten Verarbeitungskautionen in Form von Bankbürgschaften zur Verfügung. Nachdem die Betriebsprüfer des Bundesamtes für Ernährung und Forstwirtschaft, J und E, denen die Denaturierungsberichte der Firma M vom 24. Oktober und 1. November 1978 einschließlich der darin vermerkten tatsächlich angewendeten Denaturierungsformel vorgelegt wurden, die Denaturierung als ordnungsgemäß bezeichnet hatten, gab die Beklagte die von der Klägerin für das Magermilchpulver gestellten Verarbeitungskautionen frei. Die Freigabe geschah in der Weise, daß die Beklagte mit einem an die D Bank AG in H gerichteten Schreiben vom 4. Dezember 1978 erklärte, die für die Klägerin übernommenen Bürgschaften im Gesamtwert von 950.000,-- DM würden nicht mehr in Anspruch genommen. Bei einer Betriebsprüfung der Firma M am 24. November 1978 beanstandete der Prüfer E erstmalig die angewendete Denaturierungsformel. Im Rahmen einer Schlußprüfung in der Zeit zwischen dem 8. Januar und 16. Februar 1979, die sich auch auf die Aufzeichnungen in der Mengenbuchhaltung der Firma M erstreckte, kamen die Prüfer des Bundesamtes für Ernährung und Forstwirtschaft in ihrem Prüfungsbericht vom 16. Februar 1979 zu dem Ergebnis, daß bei der Verarbeitung des Magermilchpulvers von der Denaturierungsformel der Verordnungen (EWG) Nr. 368/77 und Nr. 433/77 abgewichen worden sei. Dem Magermilchpulver seien nur 20 % der erforderlichen Menge Eisen und nur 25 % der erforderlichen Menge Kupfer beigemischt worden. Durch Bescheid Nr. 796006 vom 14. November 1979 teilte die Beklagte der Klägerin daraufhin mit, für 120 Tonnen Magermilchpulver seien die Verarbeitungskautionen zu Unrecht freigegeben worden. Die zu Unrecht freigegebenen Kautionen im Gesamtbetrag von 368.583,20 DM seien bis zum 17. Dezember 1979 auf ein näher bezeichnetes Konto bei der Deutschen Bundesbank in F zurückzuzahlen. Die Beklagte stützte ihre Rückforderung auf § 4 Abs. 3 i.V.m. § 3 Abs. 6 Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung vom 19. Februar 1976 (BGBl. I S. 346), geändert durch Verordnung vom 4. August 1977 (BGBl. I S. 1529). Hiergegen erhob die Klägerin am 29. November 1979 Widerspruch, mit dem sie geltend machte, die zu geringe Beimischung von Eisen und Kupfer sei darauf zurückzuführen, daß die Formel I B des Anhangs zu den Verordnungen (EWG) Nr. 368/77 und Nr. 433/77 mißverständlich sei. Auch habe sich weder aus der Verpackung des zur Denaturierung verwendeten Eisen (II) -Sulfats und des Kupfer (II) -Sulfats noch aus sonstigen Umständen erkennen lassen, welche Mengen reinen Eisens bzw. Kupfers das jeweilige Sulfat enthielt. Offensichtlich hätten auch die Prüfer des Bundesamtes für Ernährung und Forstwirtschaft zunächst nicht erkannt, daß die dem Magermilchpulver beigemischten Mengen an Eisen und Kupfer zu gering gewesen seien. Erstmalig am 24. November 1978 habe der Prüfer E berichtet, eine andere von ihm geprüfte Firma füge dem Magermilchpulver die 5-fache Menge Eisen (II) -Sulfat bzw. die 4-fache Menge Kupfer (II) -Sulfat bei und angekündigt, er wolle noch genauer prüfen, welches Mischungsverhältnis richtig sei. Zu diesem Zeitpunkt seien von den 147 Tonnen denaturierten Magermilchpulvers bereits 107 Tonnen ausgeliefert gewesen. Von den restlichen 40 Tonnen seien weitere 15 Tonnen am Montag, den 27. November 1978 ausgeliefert worden. Diese Auslieferung habe nicht mehr gestoppt werden können. In einem Gespräch zwischen dem Prokuristen der Firma M und dem Mitarbeiter S des Bundesamtes für Ernährung und Forstwirtschaft am 12. Dezember 1978 sei dann endgültig geklärt worden, daß dem Magermilchpulver die 5-fache Menge an Eisen (II) -Sulfat und die 4-fache Menge an Kupfer (II) -Sulfat als bis dahin praktiziert beigemischt werden müsse. Der Mitarbeiter S des Bundesamtes für Ernährung und Forstwirtschaft habe bei diesem Gespräch erklärt, die bisher noch nicht ausgelieferten 25 Tonnen Magermilchpulver könnten noch ausgeliefert werden, obwohl die beigemischten Mengen an Eisen und Kupfer zu gering seien. Bei weiteren Partien müsse sich die Firma M allerdings an das richtige Mischungsverhältnis halten. Das beanstandete Magermilchpulver sei ausschließlich als Futter für Geflügel und Schweine verwendet worden, so daß der Denaturierungserfolg, eine Verfütterung des Magermilchpulvers an Kälber zu unterbinden, trotz der zu geringen Zugabe von Eisen und Kupfer erreicht worden sei. Der Beklagten sei der gesamte Sachverhalt bei der Freistellung der Verarbeitungskaution bekannt gewesen. Wenn die Freigabe zu Unrecht erfolgt sei, so dürfe dies nicht zu Lasten der Klägerin gehen. § 4 Abs. 3 Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung sehe die Rückforderung zu Unrecht freigegebener Kautionen nur für den Fall vor, daß die unrechtmäßige Freigabe nicht in den Verantwortungsbereich der Beklagten, der Finanzverwaltung oder des Bundesamtes für Ernährung und Forstwirtschaft falle. Mit Widerspruchsbescheid vom 18. Dezember 1981 wies die Beklagte den Widerspruch zurück: Von der Gutgläubigkeit der Klägerin könne schon deshalb nicht ausgegangen werden, weil sie trotz der Beanstandung des Prüfers E am 24. November 1978 das noch im Lager befindliche Magermilchpulver ausgeliefert habe. Die Klägerin könne sich auch nicht auf eine unzureichende Aufklärung durch die Überwachungsbehörden berufen, weil jeder Marktteilnehmer verpflichtet sei, sich selbst über die ihn betreffenden rechtlichen Verpflichtungen zu erkundigen. Die Rechtmäßigkeit der Kautionsrückforderung hänge nicht davon ab, ob das denaturierte Magermilchpulver tatsächlich ausschließlich zur Fütterung von Geflügel und Schweinen verwendet worden sei. Mit der am 19. Januar 1982 bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main eingegangenen Klage hat die Klägerin ergänzend vorgetragen, der Rückforderungsbescheid der Beklagten sei schon deshalb rechtswidrig, weil die Beklagte es versäumt habe, die Kautionsfreigabeentscheidung zurückzunehmen. Ein derartiger Rücknahmebescheid sei aber Voraussetzung für die Rückforderung einer zu Unrecht freigegebenen Kaution. Im übrigen verstoße der Rückforderungsbescheid gegen den Grundsatz von Treu und Glauben. Nachdem Betriebsprüfer des Bundesamtes für Ernährung und Forstwirtschaft die beiden ersten Denaturierungsberichte der Firma M einschließlich der tatsächlich angewendeten Denaturierungsformel gesehen und das Mischungsverhältnis als richtig bezeichnet hätten, habe sie - die Klägerin - darauf vertrauen dürfen, daß die Denaturierung ordnungsgemäß erfolge. Im Vertrauen hierauf und auf die Erklärungen des Herrn S sowie des Sachbearbeiters bei der Beklagten, B, die beide am 12. Dezember 1978 die Auslieferung des restlichen Magermilchpulvers trotz der Abweichung von der einzuhaltenden Denaturierungsformel für unbedenklich erklärt hätten, habe sie - die Klägerin - nicht mehr rückgängig zu machende Vermögensdispositionen vorgenommen. Sie habe auch auf die Rechtmäßigkeit der Kautionsfreigabe vertraut, die mit Schreiben der Beklagten vom 4. Dezember 1978 gegenüber ihrer Hausbank erfolgt sei. Die geltend gemachte Rückforderung verstoße überdies gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil sie - die Klägerin - auf diese Weise das Opfer einer von der EG-Kommission zu vertretenden Unklarheit in der Beschreibung der anzuwendenden Denaturierungsformel werde und schwere wirtschaftliche Einbußen erleide. Der von der Beklagten geltend gemachten Rückforderung stehe auch § 48 Abs. 4 VwVfG entgegen. Die Beklagte habe bereits am 9. November 1978 in der Person ihres Betriebsprüfers von der durch die Firma M angewendeten Denaturierungsformel erfahren. Der Rückforderungsbescheid sei ihr - der Klägerin - erst am 19. November 1979, also nach Ablauf der Jahresfrist, zugestellt worden. Die Klägerin hat beantragt, den Rückforderungsbescheid Nr. 796006 der Beklagten vom 14. November 1979 und den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 18. Dezember 1981 aufzuheben. Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hat ergänzend vorgetragen, ihre Praxis, die von den Verarbeitungsbetrieben gestellten Verarbeitungskautionen bereits im Anschluß an die sogenannten Kurzprüfungen an Ort und Stelle vorläufig freizugeben, entspreche dem Interesse der Verarbeitungsbetriebe an einer zeitweiligen Wiedererlangung ihrer finanziellen Mittel. Die endgültige Freigabe der Kautionen habe erst aufgrund einer abschließenden Buchprüfung erfolgen sollen. In der vorläufigen Freigabe sei kein Verwaltungsakt zu sehen, sondern ein "schlicht buchungsmäßiger Vorgang". Dieses rein tatsächliche Verwaltungshandeln sei nicht geeignet gewesen, bei den Verarbeitungsbetrieben das Vertrauen zu erwecken, damit sei bereits eine endgültige Entscheidung über die Freigabe der Kautionen verbunden. Selbst wenn man aber die Entlassung der Geschäftsbank der Klägerin aus ihrer Bürgschaft als Freigabe der Kaution und damit als Verwaltungsakt werte, sei das Vertrauen der Klägerin in den Bestand dieses Verwaltungsaktes nicht schutzwürdig. § 4 Abs. 3 Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung entspreche der in § 48 VwVfG getroffenen Regelung für die Rücknahme unrechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakte. Danach könne sich auf schutzwürdiges Vertrauen derjenige nicht berufen, der die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts gekannt oder in Folge grober Fahrlässigkeit nicht gekannt habe. Die anzuwendende Denaturierungsformel sei eindeutig und ihre Nichteinhaltung für die Klägerin ohne weiteres erkennbar gewesen. Auch beweise der Umstand, daß die Klägerin einen Teil des Magermilchpulvers trotz der Beanstandung durch den Prüfer E noch ausgeliefert habe, daß sie nicht gutgläubig gewesen sei, sondern daß es ihr nur darum gegangen sei, das Magermilchpulver trotz der Fehlerhaftigkeit seiner Verarbeitung abzusetzen. Soweit die Klägerin behaupte, Mitarbeiter der Beklagten oder solche des Bundesamtes für Ernährung und Forstwirtschaft hätten die Auslieferung des fehlerhaft denaturierten Magermilchpulvers befürwortet, werde die Richtigkeit dieser Behauptung bestritten. Die Rückforderung der freigegebenen Kaution sei in der geltend gemachten Höhe auch nicht unverhältnismäßig. Die Kaution solle die ordnungsgemäße Denaturierung sicherstellen. In der Höhe entspreche sie dem Unterschied zwischen dem Marktpreis und dem festgesetzten Mindestverkaufspreis des Magermilchpulvers. Dadurch solle bei unzureichender Denaturierung der wirtschaftliche Vorteil des Käufers abgeschöpft werden, den dieser durch den Erwerb der verbilligten Interventionsware erreicht habe. § 48 Abs. 4 VwVfG schließe die geltend gemachte Rückforderung nicht aus, weil sie - die Beklagte - erst durch den Zugang des Prüfungsberichts des Bundesamtes für Ernährung und Forstwirtschaft am 19. April 1979 von den die Rückforderung rechtfertigenden Tatsachen erfahren habe. Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 23. April 1987 - I/2 E 1197/85 - den Bescheid der Beklagten vom 14. November 1979 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 18. Dezember 1981 aufgehoben. In den Gründen seiner Entscheidung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, als Rechtsgrundlage für die Aufhebung der Kautionsfreigabe und die Rückforderung der Kaution komme § 4 Abs. 3 i.V.m. § 3 Abs. 6 Magermilchpulver-Verbilligungs- Verordnung nicht in Betracht. § 4 Abs. 3 Magermilch-Verbilligungs- Verordnung sei wegen Verstoßes gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG ungültig, weil der zu einer solchen Regelung ermächtigende § 16 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen vom 31. August 1972 (BGBl. I 1617) nicht in der Einleitungsformel zu der Magermilchpulver- Verbilligungs-Verordnung angegeben sei. Auch § 6 Abs. 1 MOG, auf den die in § 4 Abs. 3 Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung enthaltene Regelung möglicherweise gestützt werden könnte, sei in der Präambel der Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung nicht zitiert. Die Aufhebung der Kautionsfreigabe und die Rückforderung des Kautionsbetrages seien folglich nach den Regeln des § 48 VwVfG zu beurteilen. Nach § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG habe die rechtswidrige Kautionsfreigabe jedoch nicht zurückgenommen werden dürfen, weil die Klägerin auf den Bestand dieses Verwaltungsakts vertraut habe und ihr Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme auch schutzwürdig sei. Dem Vertrauensschutz der Klägerin stehe § 48 Abs. 2 Satz 3 Nrn. 2 und 3 VwVfG nicht entgegen. Die Klägerin habe den Verwaltungsakt - Kautionsfreigabe - nicht durch Angaben erwirkt, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig gewesen seien. Auch habe sie die Rechtswidrigkeit der Kautionsfreigabe weder gekannt noch in Folge grober Fahrlässigkeit nicht gekannt. Es sei nicht grob fahrlässig gewesen, wenn die Klägerin im Anschluß an die Bestätigung der Denaturierungen durch die Prüfer des Bundesamtes für Ernährung und Forstwirtschaft als ordnungsgemäß die Freigabe der Kautionen als rechtmäßig angesehen habe. Auch sei es nicht grob fahrlässig, wenn sie geglaubt habe, die Kautionsfreigabe sei rechtmäßig, sobald der Zweck der Denaturierung erreicht sei. Zweck der Denaturierung des Magermilchpulvers sei es gewesen, eine Verfütterung an Schweine und Geflügel zu erreichen. Gegen dieses der Beklagten am 4. Juni 1987 zugestellte Urteil richtet sich die am 3. Juli 1987 eingegangene Berufung der Beklagten. Die Beklagte trägt ergänzend vor, die Ermächtigung für die in § 4 Abs. 3 Magermilchpulver-Verbilligungs-Verordnung getroffene Regelung finde sich in § 7 Abs. 3 i.V.m. § 9 MOG. Die zuletzt genannten Vorschriften seien in der Präambel zu der Magermilchpulver- Verbilligungs-Verordnung zitiert. Bei § 7 Abs. 3 i.V.m. § 9 MOG handele es sich um die Umsetzung der gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtung aus Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 729/70. Danach seien die Mitgliedsstaaten verpflichtet, Maßnahmen zu treffen, um in Folge von Unregelmäßigkeiten abgeflossene Beträge wieder einzuziehen. Die Voraussetzungen des § 4 Abs. 3 Magermilchpulver-Verbilligungs- Verordnung seien hier gegeben. Die Verantwortung für die Kautionsfreigabe falle in den Bereich der Klägerin. Sie könne sich nicht darauf berufen, daß die Beklagte ebenfalls die Umstände gekannt habe, die zur Rechtswidrigkeit der Kautionsfreigabe geführt hätten. Die in § 4 Abs. 3 Magermilchpulver- Verbilligungs-Verordnung verwendete Formulierung entspreche der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vor und nach dem Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes zur Rücknahme rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakte. Nach dieser Rechtsprechung dürfe der durch einen rechtswidrigen Verwaltungsakt Begünstigte sich dann auf dessen Bestand verlassen, wenn die Fehlerhaftigkeit, die zur Rechtswidrigkeit führe, von der Behörde zu verantworten sei. Von diesem Grundsatz sei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts jedoch dann eine Ausnahme zu machen, wenn die Fehlerhaftigkeit des Verwaltungsakts dem Begünstigten bekannt gewesen sei oder bekannt habe sein müssen. Die Klägerin habe im Zeitpunkt der Kautionsfreigabe gewußt, daß dem Magermilchpulver zu geringe Mengen an Eisen und Kupfer beigemischt worden seien. Sie sei hierauf am 24. November 1978 von dem Betriebsprüfer E hingewiesen worden. Sie könne folglich auch nicht auf die Rechtmäßigkeit der Kautionsfreigabe vertraut haben. Vertrauensschutz sei der Klägerin auch nicht etwa deshalb zuzubilligen, weil sie der Auffassung gewesen sei, trotz der Abweichung von der einzuhaltenden Denaturierungsformel den Zweck der Denaturierung erreicht zu haben. Der Europäische Gerichtshof habe in mehreren Verfahren (146/81, 192/81 und 193/81) entschieden, daß es für die Kautionsfreigabe nicht allein auf die Zweckerreichung, sondern auch auf die Einhaltung der Denaturierungsformel ankomme. Die Beklagte beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 23. April 1987 - I/2 E 1197/85 - aufzuheben und die Klage abzuweisen. Die Klägerin beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie hält das angefochtene Urteil für zutreffend und meint, auch wenn man von der Gültigkeit des § 4 Abs. 3 Magermilchpulver- Verbilligungs-Verordnung ausgehe, sei schon nach dem Wortlaut dieser Bestimmung eine Rückforderung der Kaution nicht möglich, weil die Gründe für die unrechtmäßige Freigabe in den Verantwortungsbereich der Beklagten fielen. Selbst wenn man von einem Verlust des Vertrauensschutzes bei dem durch einen rechtswidrigen Verwaltungsakt Begünstigten bei positiver Kenntnis oder grob fahrlässiger Unkenntnis von der Rechtswidrigkeit der Verwaltungsentscheidung ausgehe, ergebe sich hieraus kein Anspruch der Beklagten auf Rückzahlung des Kautionsbetrages. Sie - die Klägerin - habe weder gewußt noch ohne grobe Fahrlässigkeit wissen müssen, daß die Freigabe der Kaution rechtswidrig gewesen sei. Die Beklagte habe im Zeitpunkt der Kautionsfreigabe alle entscheidungserheblichen Tatsachen gekannt. Wenn die Beklagte in voller Kenntnis der maßgeblichen Tatsachen die Kaution freigegeben habe, so habe auch sie - die Klägerin - darauf vertrauen dürfen, daß die Freigabeentscheidung rechtmäßig sei. Im übrigen berufe sie sich darauf, daß sie nicht mehr bereichert sei. Sie habe die empfangenen Vergünstigungen voll über den Preis an ihre Abnehmer weitergegeben. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Prozeßakte sowie den Verwaltungsvorgang der Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (1 Hefter), der zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht wurde, Bezug genommen.