8 UE 1097/85

Die gemäß den §§ 124, 125 VwGO zulässige Berufung der Beklagten ist nicht begründet, denn das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 25. April 1985 hält im Ergebnis einer rechtlichen Überprüfung stand. Die Rückforderungsbescheide der Beklagten vom 22. August 1979 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Entgegen der Ansicht der Klägerin war die Beklagte allerdings berechtigt, die Beihilfe durch Bescheid zurückzufordern. Rechtsgrundlage für den Rückforderungsbescheid ist insoweit § 8 Abs. 3 der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen für die private Lagerhaltung von Fleisch und Fleischerzeugnissen von Schweinen und Rindern vom 15. März 1978 (BGBl. I 1978, 411, 412); danach setzt die Bundesanstalt die zurückzuzahlenden Beträge durch Bescheid fest. Die Verordnung ist am 30. März 1978 in Kraft getreten und war daher auch im vorliegenden Verfahren für die Rückforderungsbescheide vom 22. August 1979 anwendbar (so Hess. VGH, 28. April 1986 - VIII OE 40/82 -, ZfZ 1986, 311; siehe auch Vorlagebeschluß des Bundesverwaltungsgerichts zum Europäischen Gerichtshof vom 26. Mai 1988 - 3 C 33.86 -, Buchholz Nr. 78 zum EWG-Recht, der ebenfalls von der Anwendbarkeit der Beihilfeverordnung v. 15. März 1978 ausgeht). Die Beklagte konnte die Beihilfe jedoch nicht zurückfordern, da die Klägerin sich mit Recht auf Vertrauensschutzgründe beruft. Rechtsgrundlage für die Rücknahme gemeinschaftsrechtswidriger Verwaltungsakte und die Rückforderung gemeinschaftsrechtswidrig gewährter Beihilfen ist § 48 VwVfG, allerdings mit der Maßgabe, daß die in Abs. 1 Satz 1 dieser Vorschrift enthaltene Ermessensentscheidung ("kann zurückgenommen werden") durch das Gemeinschaftsrecht (Art. 8 Abs. 1 Verordnung (EWG) Nr. 729/70, ABl. EG Nr. L 94, 13) in der Weise modifiziert wird, daß den Behörden bei der Frage der Rückforderung zu Unrecht erhaltener Beihilfen kein Ermessensspielraum zusteht (EuGH, 21. September 1983 - Rs 205 - 215/82 -, Sammlung 1983, 2633 ff.; BVerwG, 14. August 1986 - 3 C 9.85 -, BVerwGE 74, 357 ff.; Hess. VGH, 18. November 1988 - 8 UE 741/84 -; 22. Januar 1990 - 8 UE 1215/84 -). Die Voraussetzungen des § 48 Abs. 1 VwVfG liegen nach Ansicht des Senats auch insoweit vor, als die Beklagte die Beihilfe seinerzeit zu Unrecht gewährt hat. Gemäß Art. 1 i.V.m. Art. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1071/68 der Kommission vom 25. Juli 1968 über Durchführungsbestimmungen für die Gewährung von Beihilfen für die private Lagerhaltung auf dem Sektor Rindfleisch (ABl. EG Nr. L 180, 19 ff.) werden Beihilfen für die private Lagerhaltung von Erzeugnissen des Rindfleischsektors aufgrund sogenannter Lagerhaltungsverträge gewährt, und zwar für solche Erzeugnisse, die aus Schlachtungen nicht älter als sechs Tage (Art. 2 Abs. 2 Verordnung (EWG) Nr. 1071/68) bzw. nicht älter als zehn Tage (Art. 5 Verordnung (EWG) Nr. 2778/84 - ABl. EG Nr. L 294, 73 ff.) stammen. Der Vertrag muß den privaten Lagerhalter u.a. verpflichten, die vereinbarte Menge fristgerecht einzulagern (Art. 3 Abs. 2 a der Verordnung (EWG) Nr. 1071/68), der zuständigen Interventionsstelle Tag und Ort der Einlagerung mitzuteilen (Art. 3 Abs. 2 b der Verordnung) sowie ihr die jederzeitige Kontrolle der Einhaltung der Verpflichtungen zu ermöglichen (Art. 3 Abs. 2 e der Verordnung). Daraus folgt für den Senat, daß eine vorvertragliche Einlagerung nicht zulässig ist, da andernfalls diese Kontrollrechte nicht ausgeübt werden könnten (so auch Hess. VGH, 25. April 1983 - VIII OE 28/80 -). Die Klägerin durfte daher erst nach Vertragsabschluß Fleisch einlagern. Allein dies entspricht dem Sinn und Zweck der EWG-Verordnung Nr. 1071/68, nämlich frisches Fleisch vom Markt zu nehmen; dagegen soll nicht bereits eingelagertes, also vom Markt genommenes Fleisch noch subventioniert werden. Die Verpflichtung des Lagerhalters, erst nach Zugang des Vertrags mit der Einlagerung zu beginnen, trifft diesen auch nicht unbillig, denn die Interventionsstelle ist ihrerseits verpflichtet, über die Annahme des Antrags auf Abschluß eines Lagervertrags innerhalb von fünf Werktagen nach Eingang des Antrags zu entscheiden (Art. 6 Verordnung (EWG) Nr. 1071/68). Der Unternehmer kann daher auch entsprechend kalkulieren und sich auf die Entscheidung der Interventionsstelle einstellen. Der Lagerhalter wird auch ausreichend auf seine Pflichten, nämlich mit der Einlagerung des Fleisches erst nach Abschluß des Vertrages beginnen zu können, hingewiesen, da die Bekanntmachung Nr. 350 über pauschale Beihilfen zur privaten Lagerhaltung von Rindfleisch (BAnz Nr. 210 v. 9. November 1974) und die Bekanntmachung Nr. 455 über die Gewährung pauschaler Beihilfen zur privaten Lagerhaltung von Rindfleisch (BAnz Nr. 119 v. 30. Juni 1976), die ausdrücklich in den jeweiligen Lagerhaltungsverträgen erwähnt und zum Gegenstand der Verträge gemacht worden sind, in ihren Nrn. 2 bzw. 3 darauf verweisen, daß mit der Einlagerung des Fleisches sofort nach Abschluß des Vertrages begonnen werden kann. Unstreitig hat die Klägerin die von der Beklagten gerügten Partien vor Abschluß des Lagervertrages, d.h. vor Annahme des Vertragsangebots durch die EVSt, eingelagert. Gleichwohl sind die Bescheide der Beklagten vom 22. August 1979 hinsichtlich der Rückforderung der Beihilfe aufzuheben, weil die Klägerin insoweit Vertrauensschutz gemäß § 48 Abs. 2 VwVfG genießt. Auf Vertrauensschutz kann die Klägerin sich berufen, da - wie oben ausgeführt - durch Gemeinschaftsrecht nur bestimmt wird, daß den nationalen Behörden hinsichtlich der Frage, ob zu Unrecht empfangene Beihilfen zurückzufordern sind, kein Ermessensspielraum eingeräumt ist; jedoch steht das Gemeinschaftsrecht nationalen Rechtsvorschriften nicht entgegen, die für den Ausschluß einer Rückforderung von zu Unrecht empfangener Beihilfen auf Kriterien wie den Vertrauensschutz oder den Wegfall der Bereicherung abstellen (vgl. EuGH, 12. Juni 1980 - Rs 119 und 126/79 -, NJW 1981, 510; EuGH, 21. September 1983 - Rs 205 - 215/82 - a.a.O; BVerwG, 14. August 1986 - 3 C 9.85 -, BVerwGE 74, 357; BVerwG, 22. Oktober 1987 - 3 C 27.86 -, NVwZ 1988, 349). Gemäß § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige Geldleistung gewährt, nicht zurückgenommen werden, wenn der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist. Schutzwürdig ist das Vertrauen nach § 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG in der Regel dann, wenn der Begünstigte die gewährte Leistung verbraucht oder eine Vermögensdisposition getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann. Die Klägerin hat unwiderlegbar vorgetragen, daß sie auf die Rechtmäßigkeit der Beihilfegewährung vertraut hat. Dafür spricht, daß die Beihilfe ohne Vorbehalt gezahlt und die Rückforderung erst nach vier Jahren erhoben wurde. Es entsprach damals der Übung der Interventionsstelle, vorvertragliche Einlagerungen - wenn sie nicht allzu früh vor Vertragsabschluß lagen - als vertragsgemäß und daher als nicht beihilfeschädlich anzusehen. In der Praxis haben die betroffenen Firmen bei der Behörde um Genehmigung des Beginns der Einlagerung nachgefragt; die telefonischen Zusagen sind jedoch in den Akten nicht weiter vermerkt worden (so ausdrücklich der Vermerk der Beklagten vom 20. Januar 1978). Bei dieser Handhabung durfte die Klägerin davon ausgehen, daß die jeweils einige Tage vor Vertragsabschluß vorgenommenen Einlagerungen als nicht beihilfeschädlich angesehen wurden. Es wäre für die Klägerin durchaus möglich gewesen, nur solches Fleisch dem jeweiligen Vertrag zuzuordnen, das nach Abschluß des Vertrages eingelagert wurde. Da jedoch die Behördenpraxis eine vorvertragliche Einlagerung zuließ, handelte die Klägerin in gutem Glauben, wenn sie Wiegenoten und Einlagerungsscheine für vorvertraglich eingelagertes Fleisch vorlegte und die Beihilfezahlung als rechtmäßig annahm. Das Vertrauen der Klägerin in die Rechtmäßigkeit der Beihilfegewährung ist auch schutzwürdig. Die Klägerin hat nämlich die Beihilfegewährung weder durch arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung (§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 VwVfG) noch durch unrichtige oder unvollständige Angaben (Nr. 2) erwirkt. Mit der Lagermeldung hat die Klägerin jeweils Wiegelisten und Einlagerungsscheine vorgelegt, die die vorvertraglichen Einlagerungen - so wie geschehen - belegten. Auch der Prüfungsbericht der Revision wirft der Klägerin insoweit keine falschen Angaben vor, sondern weist nur auf die aus den Unterlagen erkennbare vorvertragliche Einlagerung hin. Es kann auch nicht davon ausgegangen werden, daß die Klägerin die Rechtswidrigkeit der Beihilfegewährung kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte (§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG). Wenn - wie die Beklagte selbst zugesteht - es damals Übung war, hinsichtlich des Beginns der Einlagerung telefonische Zusagen seitens der EVSt zu machen und die Bediensteten der EVSt selbst wohl von der Zulässigkeit einer vorvertraglichen Einlagerung ausgingen, so kann eine positive Kenntnis der Rechtswidrigkeit auf Seiten der Klägerin ausgeschlossen werden. Es erscheint auch nicht grob fahrlässig, wenn die Klägerin, ebenso wie die Bediensteten der Beklagten, von der Zulässigkeit einer gewissen vorvertraglichen Einlagerung ausging. Soweit die Beklagte dagegen einwendet, die Klägerin habe aus der damaligen Handhabung, Einlagerungen als vertragsgemäß anzuerkennen, die vor Vertragsabschluß, aber nach Eingang des Vertrags-Antrags vorgenommen wurden, nicht den Schluß ziehen dürfen, es würden auch solche Einlagerungen anerkannt, die noch vor Eingang des Antrags begonnen wurden, spricht gerade die tatsächliche Handhabung der Behörde dafür, daß die Klägerin ohne grobe Fahrlässigkeit darauf vertrauen konnte, eine vorvertragliche Einlagerung sei beihilfeunschädlich. Die Behörde hat nämlich - wie dem Senat aus einer Vielzahl von Fällen bekannt ist - vorvertragliche Einlagerungen unabhängig davon, ob ein Antrag schon eingegangen war, nicht gerügt, sondern die Beihilfe ausgezahlt. Der Klägerin mußte sich daher der Eindruck aufdrängen, daß diese Einlagerungen - wenn telefonisch abgesprochen - nicht beihilfeschädlich waren. Soweit die Beklagte meint, diese Handhabung sei infolge einer Überlastung der Bediensteten der Behörde irrtümlich geschehen, drängt sich dem Senat eine andere Erklärung auf und durfte auch die Klägerin von einer anderen Sicht ausgehen: Wenn auch die Überprüfung der Beihilfeunterlagen ein durchaus komplizierter Vorgang ist und dabei einem Bediensteten der Behörde auch gelegentlich ein Fehler unterlaufen kann, so ist gerade die Prüfung der vorvertraglichen Einlagerung ohne jede Schwierigkeiten vorzunehmen. Nicht vertragsgemäße Einlagerungen sind sofort erkennbar, weil aus einer Gegenüberstellung von Vertragsdatum und Einlagerungsschein offensichtlich. Wenn dennoch in einer Vielzahl von Fällen die vorvertragliche Einlagerung nicht gerügt und die Beihilfe ausgezahlt wurde, so kann dies nur bedeuten, daß die Beklagte entweder die Unterlagen überhaupt nicht geprüft hat oder daß es der Übung entsprach, vorvertragliche Einlagerungen - unabhängig vom Vorliegen eines Antrags - in einem gewissen Rahmen zuzulassen. Für die letztere Alternative spricht, daß die Beklagte sich vor Auszahlung der Beihilfe durchaus mit Rückfragen an die Lagerfirmen gewandt (siehe z.B. Schreiben vom 16. Februar 1977 zu Vertrag-Nr.: 363/455/76, Bl. 58 der Behördenakte 810116) und zum Beispiel Genußtauglichkeitsbescheinigungen oder Schlachtdaten abgefragt hat. Der Beklagten ist offensichtlich die rechtswidrige Praxis der Beihilfegewährung in den Jahren 1974 bis etwa 1977 erst im nachhinein bewußt geworden. Um den betroffenen Firmen, denen die vorvertragliche Einlagerung als beihilfeunschädlich telefonisch genehmigt worden war, entgegenzukommen, hat man sich bei der Beklagten auf den Kompromiß geeinigt, wie er in dem Vermerk vom 20. Januar 1978 zum Ausdruck kommt. Weshalb die telefonische Zusage hinsichtlich des Beginns der Einlagerung allerdings nur dann Geltung haben soll, wenn bereits ein Antrag bei der EVSt vorlag, und nicht, wenn er z.B. bereits abgesandt war oder alsbald nach der Zusage abgesandt wurde, ist nicht nachvollziehbar. Vertragsgemäß war eine Einlagerung erst, wenn der von der EVSt angenommene Vertrag der Firma zugegangen war. Hier ist offensichtlich für die Fälle einer telefonischen Einlagerungserlaubnis vor der Vertragsannahme im nachhinein von der Beklagten eine Voraussetzung aufgestellt worden (Vorliegen eines Antrags), die es zur Zeit der Beihilfegewährung nicht gab und die die Klägerin weder kannte noch kennen mußte. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, hat die Klägerin auch eine Vermögensdisposition im Hinblick auf die Beihilfegewährung getroffen, die nicht mehr rückgängig zu machen ist. Zwar ist die Vermögensdisposition (Einlagerungskosten etc.) hier erfolgt, bevor die Beihilfe gewährt wurde. Der Wortlaut des § 48 Abs. 2 VwVfG geht von dem Regelfall aus, daß der begünstigende Verwaltungsakt ergeht, und der Bürger dann im Vertrauen auf dessen Bestand die Vermögensdisposition trifft. Die hier vom Regelfall abweichende Abfolge ist jedoch in der besonderen Konstruktion der Beihilfegewährung begründet. Jedenfalls hat die Klägerin die Vermögensdisposition im Hinblick auf den Erlaß des Verwaltungsakts gemacht; sie hatte bei ordnungsgemäßer Einlagerung sogar einen Anspruch auf die Beihilfegewährung. Eine Ursächlichkeit zwischen Vermögensdisposition und Vertrauen in die Auszahlung und das Behaltendürfen der Beihilfe ist daher zweifellos gegeben. Bei der Abwägung des schutzwürdigen Vertrauens der Klägerin mit dem öffentlichen Interesse an der Rückforderung der Beihilfe ist auch zu berücksichtigen, daß die Beklagte zumindest ein Mitverschulden an der Rechtswidrigkeit der Beihilfegewährung trifft. Sie hat in einer großen Zahl von Fällen der Klägerin und anderen Firmen Beihilfen gewährt, obwohl offensichtlich war, daß es sich um vorvertragliche Einlagerungen handelte. Der Hinweis der Beklagten, die Klägerin habe aufgrund des Wortlauts der Bekanntmachungen wissen müssen, daß die Beihilfe wegen der vorvertraglichen Einlagerungen rechtswidrig gewährt worden sei, greift ebenfalls nicht durch, da die Klägerin gerade davon ausging, ein Vertrag sei bereits durch die telefonische Absprache zustandegekommen, und da die Behörde sie durch die rügelose Auszahlung der Beihilfe auch in diesem Glauben ließ. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main ist daher zu Recht ergangen und die Berufung der Beklagten zurückzuweisen. Die Beteiligten streiten im vorliegenden Berufungsverfahren um die Rückforderung von Beihilfen für die private Lagerhaltung von Rindfleisch; soweit im erstinstanzlichen Verfahren auch der Widerruf von Kautionsfreigaben und die Rückforderung von Kautionsbeträgen im Streit waren, hat der Rechtsstreit bereits dort seine Erledigung gefunden. Gegenstand des Unternehmens der Klägerin ist der Großhandel mit Vieh und tierischen Erzeugnissen aller Art sowie der Im- und Export. Im Rahmen ihrer Geschäftstätigkeit schloß die Klägerin u.a. in den Jahren 1974 bis 1976 mit der Einfuhr- und Vorratsstelle für Schlachtvieh, Fleisch und Fleischerzeugnisse in F (EVSt) und seit 1. Juli 1976 mit der Rechtsnachfolgerin der EVSt, der Beklagten, zahlreiche Verträge über Beihilfen zur privaten Lagerhaltung von Rindfleisch ab. Im Streit sind vorliegend zwei Verträge aus dem Jahre 1974, und zwar die Verträge mit den Nrn. 12/350/74 und 43/350/74, die sich auf die Bekanntmachung Nr. 350 über pauschale Beihilfen zur privaten Lagerhaltung von Rindfleisch vom 4. November 1974 (BAnz Nr. 210 v. 9. November 1974) beziehen, und ein Vertrag aus dem Jahre 1976 mit der Vertrags-Nr. 363/455/76, der gemäß der Bekanntmachung Nr. 455 über die Gewährung pauschaler Beihilfen zur privaten Lagerhaltung von Rindfleisch vom 25. Juni 1976 (BAnz Nr. 119 v. 30. Juni 1976) geschlossen wurde. Mit Formblatt vom 12. November 1974 (Vertrag-Nr. 12/350/74) und vom 22. November 1974 (Vertrag-Nr. 43/350/74) sowie vom 27. Juli 1976 (Vertrag-Nr. 363/455/76) beantragte die Klägerin Lagerbeihilfen für die Lagerung von 300 t bzw. 700 t bzw. 50 t Rindfleisch. Die Vertragsangebote gingen am 13. November 1974 bzw. 25. November 1974 bzw. 28. Juli 1976 bei der EVSt ein und wurden am 14. November 1974 bzw. 26. November 1974 bzw. 28. Juli 1976 von dieser angenommen. Nach Abschluß der Einlagerung legte die Klägerin am 23. Dezember 1974, 13. Januar 1975 und 5. Oktober 1976 die entsprechenden Lagermeldungen mit Einlagerungsscheinen und Wiegelisten vor. Antragsgemäß verkürzte die EVSt die Einlagerungszeit in den beiden ersten Fällen von sechs auf vier Monate, genehmigte im letzten Fall eine vorzeitige Auslagerung für Export in Drittländer und zahlte nach Vorlage entsprechender Rechnungen die Beihilfen aus. Im Jahre 1978 fand bei der Klägerin eine Betriebsprüfung durch die Betriebsprüfungsstelle Zoll für den Oberfinanzbezirk M statt, bei der die Abwicklung der Einlagerungen von Rindfleisch für in der Zeit von November 1974 bis Dezember 1976 geschlossene Verträge geprüft wurde. In dem Prüfbericht vom 28. Dezember 1978 - Az.: AB - Nr. 189/177 - D kommt der Prüfer zu dem Ergebnis, daß die Klägerin in einer Vielzahl von Fällen die in den einzelnen Bekanntmachungen festgelegten und von der Klägerin in ihren Anträgen als Vertragsinhalt anerkannten Bedingungen nicht eingehalten habe. Für die nach den Prüfungsfeststellungen nicht bedingungsgemäß gelagerten Mengen habe die Klägerin Lagerbeihilfen in Höhe von über 8 Mio. DM erhalten. Gerügt wurde in dem Prüfbericht u.a., daß die Klägerin bereits vor Abschluß des Vertrages mit der Einlagerung von Rindfleisch begonnen habe. Da eine gewisse vorvertragliche Einlagerung zu dieser Zeit offensichtlich üblich war, legte die Beklagte, die mit der Rückforderung der Beihilfen befaßt war, in einem Vermerk vom 20. Januar 1978 als Ergebnis einer behördeninternen Besprechung folgendes fest: "Bei den Verträgen über Beihilfen zur privaten Lagerhaltung, die zeitlich vor der Bekanntmachung Nr. 455 liegen, soll es grundsätzlich nicht beihilfeschädlich sein, wenn schon vor der Vertragsausfertigung Einlagerungen vorgenommen wurden. Voraussetzung ist allerdings, daß im Zeitpunkt der Einlagerung bereits ein Antrag auf Abschluß eines Vertrages bei der damaligen EVSt-Fleisch vorlag. Diese Verfahrensweise rechtfertigt sich aus der Überlegung heraus, daß den betroffenen Firmen hinsichtlich des Beginns der Einlagerungen oftmals telefonische Zusagen gemacht wurden, die in den Akten nicht weiter vermerkt wurden." Mit gesonderten Rückforderungsbescheiden vom 22. August 1979 forderte die Beklagte die Beihilfe hinsichtlich der Verträge Nrn. 12 und 43/350/74 anteilig (89.134,77 DM und 66.297,98 DM) und hinsichtlich des Vertrages Nr. 363/455/76 vollständig (104.813,96 DM) zurück. (Insgesamt wurden damals aufgrund des Prüfungsberichts über 2,1 Mio. DM an Beihilfe zurückgefordert.) Zur Begründung führte die Beklagte aus, die Klägerin habe bereits vor Vertragsabschluß Rindfleisch eingelagert und die Ware dann gefroren umgelagert (Verträge Nrn. 12 und Nr. 43/350/74). Außerdem habe sie Fleisch ohne Nachweis des Nettofrischgewichts mit Knochen eingelagert. Da die zum Vertrag Nr. 363/455/76 vertragsgemäß eingelagerte Menge weniger als 90 % der vereinbarten Menge betrage, müsse in diesem Fall gemäß Art. 4 Abs. 3 b der Verordnung (EWG) Nr. 1500/76 die Beihilfe insgesamt zurückgefordert werden. Zur Begründung ihrer gegen die Bescheide eingelegten Widersprüche (zu Vertrag-Nr. 43/350/74 ist ein Widerspruchsschreiben - soweit ersichtlich - nicht bei den Akten) trug die Klägerin vor, die "vorzeitigen" Einlagerungen seien zwischen ihrem für die private Lagerhaltung zuständigen Bediensteten Sch und Herrn S von der EVSt telefonisch abgesprochen und von diesem genehmigt worden. So habe man dies damals gehandhabt; auch die Umlagerungen bzw. Zwischenlagerungen seien mit Herrn S abgesprochen gewesen. Aus den von ihr mit den Lagermeldungen vorgelegten Unterlagen seien diese Umstände auch klar erkennbar gewesen. Sie habe die EVSt zu keiner Zeit über den tatsächlichen Ablauf der Einlagerungen getäuscht und berufe sich daher auf Vertrauensschutz. Die Beklagte wies die Widersprüche der Klägerin mit Widerspruchsbescheiden vom 24. Juni 1982, 1. Juli 1982 und 20. Oktober 1982 zurück und führte aus, eine vorvertragliche Einlagerung sei nicht zulässig gewesen. Soweit die Klägerin sich auf eine mündliche Genehmigung durch einen Angehörigen der Bundesanstalt berufe, sei eine solche Zusage nicht nachprüfbar und hätte ohnehin der schriftlichen Bestätigung bedurft. Auf schutzwürdiges Vertrauen könne die Klägerin sich nicht berufen, da sie aus der damaligen Handhabung der Behörde, auch die Einlagerungen als vertragsgemäß anzuerkennen, die vor Vertragsschluß aber nach Antragseingang vorgenommen waren, nicht den Schluß habe ziehen dürfen, es würden auch solche Einlagerungen anerkannt, mit denen bereits vor Eingang des Antrags auf Abschluß eines Vertrages begonnen wurde. Die gegen die ablehnenden Bescheide am 26. Juli 1982 und 23. November 1982 erhobenen Klagen begründete die Klägerin u.a. damit, bereits durch das Telefongespräch sei ein Vertrag zustandegekommen, der durch das schriftliche Formular lediglich bestätigt worden sei; eine vorvertragliche Einlagerung liege daher nicht vor. Darüber hinaus fehle es an einer Rechtsgrundlage für die angefochtenen Bescheide. Die Voraussetzungen, unter denen nach § 48 Abs. 2 VwVfG der Vertrauensschutz entfalle, seien nicht gegeben. Auch stehe § 48 Abs. 4 VwVfG der Rückforderung entgegen. Die Klägerin beantragte, die Bescheide der Beklagten vom 22. August 1979 zu der Nr. 12/350/74 in der Fassung vom 24. Juni 1982, zu der Nr. 43/350/74 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 1. Juli 1982 und zu der Nr. 363/455/76 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 20. Oktober 1982 insoweit aufzuheben, als die Beihilfe zurückgefordert wird. Die Beklagte beantragte, die Klage abzuweisen. Sie bestritt das Vorliegen einer mündlichen Zusage zur vorvertraglichen Einlagerung und wiederholte im übrigen das Vorbringen aus den Widerspruchsverfahren. Mit Urteil vom 25. April 1985 gab das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main der Klage statt und hob die angegriffenen Rückforderungsbescheide auf. Zwar habe die Beklagte grundsätzlich die Beihilfe durch Bescheid zurückfordern können; im vorliegenden Fall scheitere die Aufhebung der Bewilligungsbescheide jedoch daran, daß die Klägerin sich zu Recht auf Vertrauensschutzgründe berufe. Wenn die Klägerin durch Vorlage ihrer Unterlagen der Behörde offenkundig mache, daß sie vor Eingang des Antrags mit der Einlagerung begonnen habe, und wenn sie daraufhin die Beihilfe bewilligt bekomme, so dürfe sie annehmen, daß dies mit der Klausel der Bekanntmachung Nr. 350/74, wonach der Lagerhalter sofort nach "Abschluß des Vertrages" mit der Einlagerung beginnen könne, vereinbar gewesen sei. Gegen das der Beklagten am 23. Mai 1985 zugestellte Urteil richtet sich die am 12. Juni 1985 eingegangene Berufung der Beklagten. Sie rügt zunächst die rechtliche Konstruktion des Verwaltungsgerichts, wonach die Beihilfe zur privaten Lagerhaltung von Rindfleisch durch Bescheid und nicht - wie sie meint - aufgrund eines öffentlich-rechtlichen Vertrages gewährt werde. Auf Vertrauensschutz könne die Klägerin sich nicht berufen, weil die Rechtswidrigkeit der Beihilfegewährung ihre maßgebliche Ursache in dem Verantwortungsbereich der Klägerin habe. Die Beklagte beantragt, das erstinstanzliche Urteil aufzuheben, soweit es sich auf die Aufhebung der Beihilferückforderungsbescheide bezieht, und die Klage abzuweisen. Die Klägerin beantragt, die Berufung zurückzuweisen und die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären. Sie beruft sich im wesentlichen auf ihr bisheriges Vorbringen und verteidigt das von der Beklagten angegriffene erstinstanzliche Urteil. Zur Ergänzung des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen sowie auf die Behördenakten der Beklagten (2 Aktenordner sowie 6 Hefter), die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.