8 B 1257/24

Leitsatz: 1. Die unzureichende Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung führt zur Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs bzw. der Klage und nicht lediglich zur Aufhebung der Vollziehungsordnung (Anschluss OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 18. Juni 2020 - 4 MB 21/20 -, juris Rn. 12 m. w. N.; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 2. Dezember 1993 - 4 M 10/93 -, juris Rn. 3 ff. m. w. N.; Hess. VGH, Beschluss vom 22. Oktober 1982 - IV TH 36/82 -, NJW 1983, 2404; entgegen VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 25. August 1976 - X 1318/76 -, NJW 1977, 165 und vom 29. Juni 2018 - 5 S 548/19 -, juris Rn. 12; OVG Thüringen, Beschluss vom 28. Juli 2011 - 1 EO 1108/10 -, juris Rn. 30 m. w. N.; Bay. VGH, Beschluss vom 23. Dezember 1996 - 26 CS 96.2760 -, juris Rn. 16). 2. Das TabakerzG sieht für keine der nach § 29 TabakerzG möglichen Maßnahmen einen gesetzlich angeordneten Sofortvollzug nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO vor, auch nicht bei Vorliegen eines über die typischen Gefahren des Konsums hinausgehenden ernsten Risikos insbesondere für die Sicherheit und Gesundheit von Personen im Sinne des § 29 Abs. 4 TabakerzG. 3. Ein besonderes Interesse am Sofortvollzug einer gegenüber einem Hersteller und Vertreiber von Rauchtabakerzeugnissen erlassenen Rücknahmeverfügung nach § 29 TabakerzG lässt sich nicht allein mit dem ohnehin bestehenden öffentlichen Interesse an der Umsetzung eines rechtmäßigen Verwaltungsaktes (Erlassinteresse) begründen. Es bedarf eines im Einzelfall darüber hinausgehenden besonderen Vollzugsinteresses. Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 17. Juni 2024 - 5 L 2512/23.F - mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung abgeändert. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 10. August 2023 gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 27. Juli 2023 wird wiederhergestellt. Der Antragsgegner hat die Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500,00 Euro festgesetzt. Die zulässige Beschwerde ist begründet. Die Antragstellerin wendet sich gegen die Vollziehung des Bescheides vom 27. Juli 2023, mit dem sie verpflichtet wurde, sofort sämtliche Chargen der durch sie hergestellten und vertriebenen Rauchtabakerzeugnisse, welche Linalool und/oder Geraniol enthalten, zurückzunehmen. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts erweist sich auf der Grundlage des Beschwerdevorbringens, das die Prüfung des Senats gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO bestimmt, als fehlerhaft. Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO hat bereits deshalb Erfolg, weil die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht den Anforderungen an die Begründungspflicht nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügt. In den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO hat die Behörde die Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO besonders zu begründen. Dabei rechtfertigt allein das öffentliche Interesse an der Vollziehung des Verwaltungsaktes regelmäßig nicht die Anordnung des Sofortvollzugs nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO. Der Eintritt der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage nach § 80 Abs. 1 VwGO ist der gesetzliche Regelfall, ungeachtet dessen, dass stets ein öffentliches Interesse an der Vollziehung eines (rechtmäßigen) Verwaltungsaktes besteht. Da es sich bei der behördlichen Anordnung der sofortigen Vollziehung nach der Wertung des Gesetzgebers um einen Ausnahmefall handelt, muss neben das ohnehin bestehende öffentliche Interesse an der Umsetzung eines rechtmäßigen Verwaltungsaktes (Erlassinteresse) ein besonderes Vollzugsinteresse treten, das das Absehen vom Regelfall der aufschiebenden Wirkung und die Befugnis der Behörde, einen Verwaltungsakt auch schon vor Eintritt der Bestandskraft mit Zwangsmitteln durchzusetzen, zu rechtfertigen vermag. Diesem Erfordernis trägt § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO Rechnung. Die danach bestehende Begründungspflicht soll der Behörde den Ausnahmecharakter der Vollziehungsanordnung vor Augen führen und sie veranlassen, mit Sorgfalt zu prüfen, ob tatsächlich ein überwiegendes öffentliches Interesse den Ausschluss der grundsätzlich vorgesehenen aufschiebenden Wirkung von Anfechtungsrechtsbehelfen erfordert. Dem Erfordernis einer schriftlichen Begründung ist dabei nicht bereits dann Genüge getan, wenn überhaupt eine solche gegeben wird; es bedarf vielmehr einer schlüssigen, auf den konkreten Einzelfall bezogenen und substantiierten Darlegung der wesentlichen Erwägungen, warum aus Sicht der Behörde gerade im vorliegenden Einzelfall ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung gegeben ist und das Interesse des Betroffenen am Bestehen der aufschiebenden Wirkung ausnahmsweise zurückzutreten hat. Auf die inhaltliche Richtigkeit oder Tragfähigkeit der Begründung kommt es bei der Prüfung des Vorliegens der Voraussetzungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO hingegen nicht an, da diese Vorschrift eine formelle und keine materielle Rechtmäßigkeitsvoraussetzung normiert. Formelhafte, also für beliebige Fallgestaltungen passende Wendungen, formblattmäßige oder pauschale Argumentationsmuster sowie die bloße Wiederholung des Gesetzestextes reichen nicht aus, da daraus nicht erkenntlich wird, ob und aus welchen Gründen die Behörde vom Vorliegen eines Ausnahmefalls ausgegangen ist, der ein Abweichen vom Grundsatz des § 80 Abs. 1 VwGO rechtfertigen kann. Diesen Anforderungen wird die Begründung der sofortigen Vollziehung der Rücknahmeverpflichtung nicht gerecht. Der Antragsgegner hat den angeordneten Sofortvollzug damit begründet, dass dieser „nötig [ist], um sicherzustellen, das verbotene Produkte unmittelbar vom Markt genommen werden (Ziffer 1). Rauchtabakwaren dürfen verbotene Stoffe nach § 4 in Verbindung mit Anlage 1 Tabakerzeugnis Verordnung nicht enthalten. Die Stoffe Geraniol und Linalool gelten als inhalationsfördernde Stoffe und wurden daher zum Schutz des Verbrauchers in die Liste der verbotenen Stoffe aufgenommen. Weitere zeitliche Verzögerungen auf Grund eines Widerspruchs- oder Klageverfahrens würden eine andauernde Verbrauchergefährdung durch verbotene Zusatzstoffe in Rauchtabakerzeugnissen bedingen. Insoweit wiegt das Gesundheitsschutzinteresse der Verbraucher schwerer als die wirtschaftlichen Interessen der F..“ Das Verwaltungsgericht ist der Ansicht, diese Begründung sei äußerst knapp, lasse jedoch gerade noch erkennen, dass im Einzelfall von einem besonderen Interesse am sofortigen Vollzug des Bescheides ausgegangen worden sei. Es werde nicht pauschal auf den grundsätzlichen Zweck von Maßnahmen nach § 29 TabakerzG verwiesen, sondern auf die im konkreten Einzelfall in untersuchten Rauchtabakerzeugnissen der Antragstellerin nachgewiesenen Stoffe Geraniol und Linalool. Es würden die konkreten Auswirkungen der verbotenen Zusatzstoffe in den streitgegenständlichen Rauchtabakerzeugnissen - hier ihre inhalationsfördernde Wirkung, die eine Verbrauchergefährdung darstelle - benannt und damit auch vom abstrakt-allgemeinen Zweck des Verbots von Zusatzstoffen unterschieden. Hiergegen wendet die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde zu Recht ein, dass für einen angeordneten Sofortvollzug Gründe dargelegt werden müssen, die über den ohnehin der Regelung zugrunde liegenden Zweck hinausgehen. Ein über das ohnehin bestehende Erlassinteresse im Einzelfall hinausgehendes besonderes Vollzugsinteresse ist vorliegend nicht dargetan. Das TabakerzG sieht im Gegensatz zu den lebensmittelrechtlichen Vorschriften (vgl. § 39 Abs. 7 Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch - LFGB) für keine der nach § 29 TabakerzG möglichen Maßnahmen einen gesetzlich angeordneten Sofortvollzug nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO vor, auch nicht bei Vorliegen eines über die typischen Gefahren des Konsums hinausgehenden ernsten Risikos insbesondere für die Sicherheit und Gesundheit von Personen im Sinne des § 29 Abs. 4 TabakerzG. Der Gesetzgeber hat damit offenbar keine Veranlassung gesehen, insbesondere auch für die hier in Rede stehenden Verstöße gegen § 4 TabakerzV aufgrund verbotener Zusatzstoffe, vom Regelfall der aufschiebenden Wirkung von Rechtsbehelfen nach § 80 Abs. 1 VwGO abzusehen. Soweit der Antragsgegner vorliegend mit einer ansonsten andauernden Gesundheitsgefährdung der Verbraucher argumentiert, handelt es sich hierbei gerade um die typischen Gefahren des Konsums von Tabakerzeugnissen, die nach der grundsätzlichen Wertung des Gesetzgebers gerade nicht ausreichen, ein besonderes Vollzugsinteresses im Einzelfall zu begründen. Abgesehen von der Verkennung des gesetzlichen Regel-Ausnahmeverhältnisses fehlen in der Begründung auch konkrete Aussagen im Einzelfall dazu, warum die Zusatzstoffe Geraniol und Linalool Gefahren darstellen, die über die typischen - den Erlass der Rücknahmeverpflichtung nach § 29 Abs. 2 Nr. 5 TabakerzG rechtfertigenden - Gefahren einer inhalationsfördernden Wirkung (s. Nr. 4 d) der Anlage 1 zu § 4 TabakerzV) hinausgehen, so dass ausnahmsweise der Sofortvollzug gerechtfertigt sein könnte (vgl. BayVGH, Beschluss vom 2. August 2022 - 20 CS 22.1540 -, juris Rn. 3 ff.; VG München, Beschluss vom 5. September 2024 - M 26b S 24.829 -, juris Rn. 39 ff.). Letztlich sind auch keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass das Erlassinteresse ausnahmsweise mit dem Interesse an der sofortigen Vollziehung zusammenfällt, etwa zum Schutz überragend wichtiger Gemeinschaftsgüter oder weil der Gesetzeszweck ohne Anordnung des Sofortvollzugs überhaupt nicht erreichbar wäre. Im Übrigen lässt die Begründung unberücksichtigt, dass das TabakerzG überwiegend gesundheitspräventive Zwecke unter Hinnahme der Gesundheitsschädlichkeit des Tabakkonsums verfolgt und damit lediglich mittelbar dem Gesundheitsschutz dient, indem der Konsum von Tabakerzeugnissen weder gefördert noch erleichtert werden soll (vgl. BayVGH, Beschluss vom 2. August 2022 - 20 CS 22.1540 -, juris Rn. 7 m. w. N.). Für die in der Rechtsprechung teilweise vertretene Auffassung, eine fehlerhafte Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung habe die bloße Aufhebbarkeit der Anordnung der sofortigen Vollziehung zur Folge, findet sich im Gesetz keine Stütze. Trotz Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist die Behörde nicht gehindert, die Anordnung der sofortigen Vollziehung mit ausreichender Begründung zu erneuern. Denn die Bindungswirkung einer Entscheidung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO geht nur soweit wie die Gründe, die sie tragen. Der materielle Gehalt dieses Beschlusses beschränkt sich auf die Regelung, dass der Verwaltungsakt so lange nicht vollzogen werden darf, wie die Vollzugsanordnung nicht ordnungsgemäß schriftlich begründet ist (so auch OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 18. Juni 2020 - 4 MB 21/20 -, juris Rn. 12 m. w. N.; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 2. Dezember 1993 - 4 M 10/93 -, juris Rn. 3 ff. m. w. N.; Hess. VGH, Beschluss vom 22. Oktober 1982 - IV TH 36/82 -, NJW 1983, 2404; Schoch, in: Schoch/Schneider, VwGO, 46. EL August 2024, § 80 Rn. 442 f.; Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 80 Rn. 154; a. A. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 25. August 1976 - X 1318/76 -, NJW 1977, 165 und vom 29. Juni 2018 - 5 S 548/19 -, juris Rn. 12; OVG Thüringen, Beschluss vom 28. Juli 2011 - 1 EO 1108/10 -, juris Rn. 30 m. w. N.; Bay. VGH, Beschluss vom 23. Dezember 1996 - 26 CS 96.2760 -, juris Rn. 16). Einer Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Vollziehung der getroffenen Regelung und dem Interesse des Betroffenen an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung auf der Grundlage einer summarischen Prüfung der Sachlage nach den Erfolgsaussichten in der Hauptsache bedarf es somit nicht. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus §§ 1 Abs. 2 Nr. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2, 47 GKG i. V. m. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2025. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).