2 A 111/11

Tatbestand 1 Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu Straßenausbaubeiträgen aufgrund des Ausbaus einer Teillänge des Straßenzuges mit dem Namen Schmidtstraße und zwar von der Kreuzung mit der Brüderstraße im Süden bis zur Kreuzung mit der Heinrichstraße im Norden. Die Klägerin ist Eigentümerin mehrerer, in den angefochtenen Bescheiden der Beklagten näher bezeichneter Grundstücke, gelegen an dieser Teillänge der Schmidtstraße. 2 Die Verkehrsanlage mit dem Straßennamen Schmidtstraße mündet im Norden in die Kastanienstraße und endet im Süden an derjenigen Stelle, wo der Straßenverlauf um 90 Grad Richtung Westen abknickt und den Straßennamen Hospitalstraße trägt. Diese Hospitalstraße mündet schließlich im Westen in die Lübecker Straße. Der Straßenzug mit dem Namen Hospitalstraße hat eine Länge von etwa 230 m und der sich anschließende Straßenzug mit dem Namen Schmidtstraße eine Gesamtlänge von etwa 770 m. Die Teillänge der Schmidtstraße zwischen Bürderstraße und Heinrichstraße beträgt etwa 415 m. Ausweislich der Lichtbilddokumentation der Beklagten war die Fahrbahnoberfläche in diesem Bereich mit Natursteinpflaster befestigt, welches Unebenheiten aufwies und stellenweise mit Bitumen ausgebessert worden war, die Gehwege waren teils mit Mosaiksteinpflaster und teils mit Betonsteinen befestigt, wobei die Oberflächenbefestigung infolge von Aufbrüchen teilweise fehlte oder deutliche Unebenheiten aufwies. Infolge von Unebenheiten des Natursteinpflasters im Bereich der Rinnen war die Funktion der Fahrbahnentwässerung stellenweise nicht gegeben. Zur Straßenbeleuchtung existierten Leuchten auf Betonmasten auf der ganzen Länge der Schmidtstraße. Die nördlich der Kreuzung mit der Heinrichstraße beginnende Teillänge der Schmidtstraße (200m) bis zur Kreuzung Kastanienstraße verfügte bereits – nach Angaben der Beklagten seit 1992 – über eine Fahrbahnoberfläche aus Bitumen (Dünnschichtbelag) auf der Pflasterung. Die Gehwege sind einheitlich mittels Betonsteinplatten befestigt. Aus den in die mündliche Verhandlung ergänzend eingeführten Lichtbildern sind Spuren von Ausbesserungen der Fahrbahnoberfläche erkennbar. 3 In den Jahren 1998 und 2000 erteilte die Beklagte jeweils an verschiedene Bauunternehmen Aufträge zur Durchführung von Straßenbauarbeiten im Bereich der vorgenannten Teillänge zwischen Brüderstraße und Heinrichstraße und zwar zum grundhaften Ausbau der beidseitigen Gehwege, zur erstmaligen Herstellung eines einseitigen Parkstreifens, zur Herstellung einer Entwässerungsrinne und Erneuerung von Borden zur Entwässerung, zur Erneuerung der Beleuchtungseinrichtung und zur Herstellung der Fahrbahnoberfläche im sogenannten Hocheinbau mittels Bitumen auf dem vorhandenen Großpflaster. Die letzte Unternehmerrechnung für die vorgenannten Arbeiten datiert vom 24.11.2000. Abweichend von den Arbeiten an den flächenmäßigen Teileinrichtungen wurde ausweislich der in die mündliche Verhandlung eingeführten Lichtbilder die Straßenbeleuchtung auch in dem – im Übrigen nicht ausgebauten - Teilbereich erneuert und durch Leuchten an Metallmasten ersetzt. 4 Am 08.04.1999 beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin die Zweite Straßenbaubeitragssatzung über die Erhebung von Beiträgen für straßenbauliche Maßnahmen (Straßenbaubeitragssatzung), deren Text entsprechend § 23 der zu diesem Zeitpunkt geltenden Hauptsatzung der Antragsgegnerin vom 29.10.1998 im Amtsblatt für die C. vom 26.05.1999 veröffentlicht wurde und gemäß § 17 dieser Satzung rückwirkend zum 09.10.1997 in Kraft treten sollte. Nachdem das Verwaltungsgericht Magdeburg in seinem Urteil vom 12.07.2001 - 2 A 869/99 MD - festgestellt hatte, dass die Satzung wegen der ihr anhaftenden schwerwiegenden Mängel insgesamt nichtig sei, beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin in seiner Sitzung am 11.10.2001 die Erste Änderungssatzung zur Zweiten Straßenbaubeitragssatzung über die Erhebung von Beiträgen für straßenbauliche Maßnahmen - SBS 01-, mit der die vom Verwaltungsgericht beanstandeten §§ 4 Abs. 2; 10 SBS neu gefasst und im Amtsblatt für die C. vom 30.10.2001 veröffentlicht wurden; auch die Neufassung sollte gemäß Art. 3 der Ersten Änderungssatzung zum 09.10.1997 rückwirkend in Kraft treten. 5 Eine Neufassung der Straßenausbaubeitragssatzung wurde danach am 12.01.2006 beschlossen – SBS 06 -, geändert durch Änderungssatzung vom 05.11.2009, jeweils öffentlich bekanntgemacht in den Amtsblättern der Beklagten vom 09.03.2006 und 22.01.2010. Die Anliegeranteile am beitragspflichtigen Aufwand wurden jeweils erhöht und unter der Überschrift „Entstehung, Heranziehung und Fälligkeit des Beitragsanspruchs“ durch § 11 Abs. 2 (erstmals) bestimmt: 6 „In den Fällen der Kostenspaltung und/oder Abschnittsbildung mit der Beendigung der beitragsauslösenden (Teil-)Maßnahme und der Beschlussfassung des Ausschusses für Stadtentwicklung, Bauen und Verkehr über vorgenannte Fälle.“ 7 Mit Datum vom 23.07.2010 legte die Verwaltung der Beklagten dem Ausschuss für Stadtentwicklung, Bauen und Verkehr des Stadtrates der Beklagten einen Beschlussvorschlag mit dem Ziel der Abschnittsbildung in der Verkehrsanlage Schmidtstraße von Kastanienstraße bis Brüderstraße vor. In der Begründung der Beschlussvorlage heißt es u. a.: 8 „Die Verkehrsanlage Schmidtstraße von Kastanienstraße bis Brüderstraße befindet sich im Stadtteil Neue Neustadt der C.. Begrenzt wird sie im Norden durch die Kastanienstraße und im Süden durch die Brüderstraße. Im Abschnitt „Heinrichstraße bis Brüderstraße“ wurden die Fahrbahnen, die Gehwege (beidseitig), die Parkflächen (beidseitig), die Straßenentwässerung sowie die Straßenbeleuchtung im Zeitraum vom 15. April1998 bis zum 26. Juni 1998 sowie vom 17. Juli 2000 bis zum 25. Oktober 2000 ausgebaut. 9 Ein abschließender Ausbau der Verkehrsanlage ist (auch aufgrund der momentanen Haushaltssituation) mittelfristig nicht geplant. …“ 10 Der Ausschuss für Stadtentwicklung, Bauen und Verkehr beschloss gemäß der Vorlage am 29.09.2010 einstimmig die vorgeschlagene Abschnittsbildung. Wegen des Inhalts der vorausgegangenen Beratung wird auf deren Niederschrift in den Akten der Beklagten verwiesen. 11 Mit ihren Bescheiden vom 29.10.2010 zog die Beklagte die Klägerin jeweils zur Zahlung von Straßenausbaubeiträgen für den Ausbau des vorgenannten Abschnitts der Schmidtstraße heran und zwar für das Flurstück Nr. 69 in Höhe von 2.577,72 €, für das Flurstück 87/1 in Höhe von 4.169,85 €, für das Flurstück Nr. 88 in Höhe von 2.982,07 € und für das Flurstück Nr. 10000 in Höhe von 985,60 € und zwar unter Zugrundelegung der Verteilungsregelungen ihrer Straßenausbaubeitragssatzung vom 12. Januar 2006 in der Fassung der ersten Änderungssatzung vom 05. November 2009. 12 Den Widerspruch des Prozessbevollmächtigten der Klägerin wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 05.04.2011 zurück. Wegen der Begründung wird auf den Inhalt des Widerspruchsbescheides zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen. 13 Am 05.05.2011 hat die Klägerin Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen vorträgt, dass sich der Abschnittsbildungsbeschluss als fehlerhaft erweise, denn das Bauprogramm der Beklagten reiche nicht weiter als der beschlossene Abschnitt. Ausgehend hiervon sei im Zeitpunkt des Erlasses der Beitragsbescheide bereits Festsetzungsverjährung eingetreten. Dessen ungeachtet liege auch keine beitragsrechtlich relevante Maßnahme vor, sondern sei lediglich eine Instandhaltung der Verkehrsanlage durchgeführt worden. Schließlich habe die Beklagte nicht berücksichtigt, dass ein Dritter sich zur Kostentragung an der Maßnahme verpflichtet habe. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die der Klagebegründung dienenden schriftlichen Ausführungen der Prozessbevollmächtigten der Klägerin Bezug genommen. 14 Die Klägerin beantragt, 15 wie erkannt. 16 Die Beklagte beantragt, 17 die Klage abzuweisen. 18 Sie wiederholt und vertieft die Begründungen der angefochtenen Bescheide und verteidigt diese. Insbesondere sei sie als Trägerin der Straßenbaulast der Schmidtstraße zu einem derzeit noch nicht bestimmbaren Zeitpunkt gehalten, die Verkehrsanlage auf ganzer Länge auszubauen. Der Zeitpunkt oder der Zeitraum bis zu dem tatsächlichen Ausbau der Restlänge sei aber auch im Zeitpunkt des Abschnittsbildungsbeschlusses noch nicht bestimmbar gewesen. 19 Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der eingeführten Lichtbilder von den örtlichen Gegebenheiten, der Verwaltungsvorgänge der Beklagten und der Niederschrift des Protokolls der mündlichen Verhandlung verwiesen. Entscheidungsgründe 20 Die Beitragsbescheide der Beklagten vom 29.10.2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 05.04.2011 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). 21 Der Beitragsanspruch der Beklagten war im Zeitpunkt der Beitragsfestsetzung bereits erloschen (Festsetzungsverjährung), §§ 13 Abs. 1 Nr. 4 KAG LSA, 169 ff. AO. Die sachliche Beitragspflicht ist mit der Beendigung der beitragsauslösenden (Teil-)Maßnahme im Jahre 2000 mit dem Inkrafttretens der SBS 01 am 31.10.2001 entstanden, § 6 Abs. 6 Satz 1 KAG LSA. 22 Ausgehend hiervon sind Beitragspflichten für die Erneuerung und Verbesserung der Teileinrichtungen Fahrbahn, Gehwege, Parkstreifen, Entwässerung und Beleuchtung der Verkehrsanlage „Schmidtstraße“ auf ganzer Länge infolge des Ausbaus der erheblichen Teillänge von 415 m von Brüderstraße bis Heinrichstraße am 31.10.2001 entstanden. Die am 29.10.2010 bezogen auf diese Teillänge beschlossene Abschnittsbildung konnte an der zuvor bereits entstandenen sachlichen Beitragspflicht nichts ändern und erweist sich im Übrigen mangels eines über den Abschnitt hinausreichenden Ausbauprogramms im Zeitpunkt der Beschlussfassung als unwirksam. 23 Beitragsauslösende Ausbaumaßnahme im Sinne von § 6 Abs. 6 Satz 1 KAG-LSA ist diejenige Straßenbaumaßnahme, die die Anlage als deren Gegenstand in einen dem Bauprogramm entsprechenden Zustand versetzt. Das Bauprogramm hat damit neben dem Anlagenbegriff entscheidende Bedeutung für die Beantwortung der Frage, ob eine Beendigung der beitragsauslösenden Maßnahme vorliegt und zu welchem Zeitpunkt der Beitragstatbestand erfüllt worden ist. Denn maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Heranziehungsbescheide ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflichten. 24 Grundsätzlich bleibt die Beitragsfähigkeit des Ausbaus einer Teillänge unterhalb der Länge der Gesamtanlage unberührt, wenn hierdurch die Verbesserung der Gesamtanlage unter Aussparung von nach Einschätzung der Gemeinde nicht verbesserungsbedürftiger Teile bewirkt wird (Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 32 Rn. 13 m.w.N.). Die Gemeinde ist allerdings gehalten, in diesem Fall sowohl die Notwendigkeit eines nur teilweisen Ausbaus als auch Umfang sowie Beendigung der Baumaßnahme deutlich zu machen (OVG Lüneburg, Urteil vom 07.09.1999, 9 L 393/99 – KStZ 2000, 74). Mangels der Notwendigkeit einer satzungsmäßigen Regelung der Herstellungsmerkmale im Straßenbaubeitragsrecht wäre andernfalls für die Beitragspflichtigen nur schwer erkennbar, ob und wann die beitragsauslösende Maßnahme beendet ist. 25 Hinzu kommt, dass die Beantwortung der Frage, ob eine Teileinrichtung wegen der Festlegungen im Bauprogramm als nicht auf ganzer Länge (programmgemäß) ausgebaut gelten kann, von dem jeweils maßgeblichen Anlagenbegriff abhängt. 26 Der Begriff der Verkehrsanlage i. S. v. § 6 Abs. 1 Satz 1 KAG LSA ist in Sachsen-Anhalt identisch mit dem erschließungsbeitragsrechtlichen Anlagenbegriff (vgl. OVG LSA, Beschl. v. 26.02.2004 – 2 L 33/04 -). Bei der Beantwortung der Frage, ob eine Straße bzw. ein Straßenzug eine einzelne Erschließungsanlage ist oder aus mehreren Anlagen besteht und wie weit die Fläche einer bestimmten Erschließungsanlage reicht, ist demgemäß auch im Straßenbaubeitragsrecht auf eine natürliche Betrachtungsweise abzustellen. Maßgebend ist insoweit das durch die tatsächlichen Gegebenheiten wie Straßenführung, Straßenlänge, Straßenbreite und Straßenausstattung geprägte Erscheinungsbild, d. h. der Gesamteindruck, den die jeweiligen tatsächlichen Verhältnisse einem unbefangenen Beobachter vermitteln (vgl. BVerwG, U. v. 22.4.1994 - 8 C 18.92 -, KStZ 1995, 209; BVerwG, U. v. 22.3.1996 - 8 C 17.94 -, BVerwGE 101, 12; BVerwG, U. v. 07.6.1996- 8 C 30.94 -, DÖV 1997, 294). 27 Unterscheiden sich Straßenteile nach dieser Betrachtungsweise derart, dass die Unterschiede jeden Straßenteil zu einem augenfällig abgegrenzten Element des Straßennetzes machen, ist jeder dieser Straßenteile als eine eigene Erschließungsanlage anzusehen (Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Aufl., § 31 Rn. 15). 28 Ausgehend hiervon hat die Verkehrsanlage jedenfalls eine größere Länge, als die ausgebaute Teillänge. Soweit sie den Straßennamen „Schmidtstraße“ trägt und geradlinig in Nord-Süd-Richtung verläuft, handelt es sich um eine Verkehrsanlage nach der o. a. natürlichen Betrachtungsweise. Die Straßenausstattung und –breite ist nahezu gleich und es kommt keiner ihrer Kreuzungen mit anderen Straßen gleicher Funktion und Ausstattung bis zur Einmündung in die Kastanienstraße eine trennende Wirkung zu (vgl. BayerVGH, Urteil vom 01.12.2011 – 6 B 09.2893 – n. juris). Ob die Anlagenausdehnung über die Kreuzung mit der Brüderstraße im Süden weiter reicht und ob der Straßenzug mit dem Namen „Hospitalstraße“ bis zu seiner Einmündung in die Lübecker Straße ebenfalls nach natürlicher Betrachtungsweise der Anlage zuzurechnen ist, kann offenbleiben. 29 Selbst dann, wenn Letzteres der Fall sein sollte, erreicht die ausgebaute Teillänge – gemessen an der Gesamtausdehnung der Anlage von in diesem Fall 1000 Metern - eine nicht nur untergeordneten Teillänge. Allein auf diese Teillänge von 415 Metern bezog sich das Ausbauprogramm der Beklagten, welches vorliegend – mangels der allgemein üblichen Planzeichnungen und Erläuterungsberichte lediglich durch die Auftragsvergabe und Abnahme der Bauleistungen belegt ist. Ein solches „faktisches“ Ausbauprogramm ist erfüllt, wenn die technischen Bauarbeiten beendet sind. Letzteres war vorliegend im Jahre 2000 der Fall. Über konkrete Planungen für einen weitergehenden Ausbau verfügte die Beklagte weder im Zeitpunkt der Beendigung der Bauarbeiten im Jahre 2000 noch im Zeitpunkt des Abschnittsbildungsbeschlusses am 29.09.2010. 30 In einem solchen (Ausnahme-)Fall sprechen die Erneuerungsbedürftigkeit einerseits und das Gebot einer sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung dafür, eine Erneuerungs- oder Verbesserungsmaßnahme einer Teilstrecke – wie hier – als beitragsfähig in Bezug auf die gesamte Anlage anzuerkennen (OVG Lüneburg, Urteil vom 11.07.2007 – 9 LC 262/04 -; a. A. wohl OVG LSA, Beschl. v. 13.06.2012 – 4 L 162/10-). 31 So liegt der Fall auch hier. Im Rahmen ihres weiten Ermessens bei der Entscheidung über das Bauprogramm hat die Beklagte in den Jahren 1998 und 2000 dieses auf die Teillänge beschränkt, welche sich ausgehend vom Grad der Abnutzung in einem deutlich schlechteren Zustand befand, als die übrigen Längen der Anlage. Insbesondere die Restlänge bis zur Kastanienstraße wies ausgehend von dem heutigen Zustand, also selbst 12 Jahre nach der Auftragsvergabe, einen qualitativ deutlich besseren Ausbauzustand auf. Die Fahrbahn war bereits mittels Bitumenüberzug verbessert worden und die Gehwege wiesen keine ihre Benutzbarkeit beeinträchtigenden Schäden oder Abnutzungserscheinungen auf. In einem solchen Fall steht der Beitragsfähigkeit nicht entgegen, wenn die Gemeinde sich bei der Entscheidung über das Bauprogramm nur für einen Teillängenausbau „auf absehbare Zeit“ entscheidet. Andernfalls würde die Gemeinden zu unnötigen, dem Grundsatz von Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung widersprechenden Ausbauentscheidungen genötigt werden, wenn man für die Beitragsfähigkeit einer Verbesserungsmaßnahme in jedem Einzelfall einen vollständigen Ausbau auf ganzer Länge verlangen würde. Es bestünde so die Gefahr, das Merkmal der Erforderlichkeit zur Herbeiführung der Beitragsfähigkeit einer Verbesserungsmaßnahme zu missachten (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 16.02.2005 - 4/2 M 455/04 – zit. n. juris). 32 Schließlich ist durch die exakte Beschränkung der tatsächlichen Ausbauarbeiten auf die in der Örtlichkeit als schadhaft erkennbare Teillänge einerseits und die Erneuerung/Verbesserung der Straßenbeleuchtungseinrichtung andererseits auf ganzer Länge der Anlage im selben Zeitraum auch für die Anlieger ersichtlich geworden, dass die Ausbaumaßnahme damit ihr Bewenden hat und ein weitergehender Ausbau nicht vorgesehen ist. Immerhin sind bis zu dem Abschnittsbildungsbeschluss im Jahre 2010 zehn Jahre vergangen, ohne dass ein weitergehender Ausbau stattfand und ohne dass sich der Zustand der - mit Ausnahme der Straßenbeleuchtung - nicht ausgebauten Teillänge erkennbar verschlechtert hat. 33 Ausgehend hiervon ist die Beitragspflicht in Bezug auf die gesamte Verkehrsanlage (nach der o. a. natürlichen Betrachtungsweise) mit der Beendigung der Baumaßnahmen im Jahre 2000 entstanden, die im Jahre 2010 beschlossene Abschnittsbildung vermochte hieran nichts mehr zu ändern. 34 Dessen ungeachtet und die Entscheidung selbständig tragend ist der Abschnittsbildungsbeschluss vom 29.09.2010 unwirksam. 35 Die Abschnittsbildung nach § 6 Abs. 4 KAG LSA ist kein Verwaltungsakt, der den Anforderungen des § 121 der Abgabenordnung an die Begründung von Abgabenbescheiden unterliegt. Welche Erwägungen die Gemeinde in ihre Entscheidung einzustellen hat, wird bestimmt durch den vom Gesetzgeber mit diesem Institut verfolgten Zweck. Nach dem Willen des Gesetzgebers aller kommunalen Abgabengesetze stellt die Abschnittsbildung - ebenso wie die Kostenspaltung und die Vorausleistungserhebung - ein im Interesse der Finanzsituation der Gemeinden zugelassenes Vorfinanzierungsinstitut dar. Deshalb haben die innerdienstlichen Ermessenserwägungen sich grundsätzlich auf diese Vorfinanzierungsfunktion zu beschränken, d. h., die Gemeinde hat sich bei ihrer Entscheidung über eine Abschnittsbildung in erster Linie an ihrer Haushaltslage zu orientieren (OVG LSA, B. v. 20.02.2002 – A 2 S 521/98 -). Voraussetzung für einen ermessensfehlerfreien Ratsbeschluss über eine Abschnittsbildung ist grundsätzlich, dass dem Gemeinderat die für seine Ermessensentscheidung maßgeblichen Tatsachen mit der Beschlussvorlage zur Kenntnis gegeben werden. Das gilt vor allem für Inhalt und Umfang des weiterführenden Bauprogramms. Ist indes – wie hier – die Baumaßnahme von vornherein nur auf einen bestimmten Abschnitt beschränkt gewesen, ist auch für eine Abschnittsbildung kein Raum und kein Bedarf, denn Gegenstand der Abrechnung einer beitragsfähigen Maßnahme ist immer die Verkehrsanlage auf ganzer Länge und zwar selbst dann, wenn aus finanziellen Gründen nur eine Teillänge, die wegen ihrer Eigenart auch Gegenstand einer Abschnittsbildung sein kann, ausgebaut worden ist (s. o.). Sinn der Abschnittsbildung ist eine zügige Refinanzierung bauabschnittsweise durchgeführter Maßnahmen vor der Entstehung der endgültigen Beitragspflicht für die gesamte Maßnahme (OVG BB, Beschl. v. 30.11.2009 – OVG 9 S 67/09 –; OVG Lüneburg, Beschl. v. 22.12.2009 – 9 ME 108/09 -, jew. zit. n. juris). 36 An einem solchen, über den Abschnitt hinausreichenden Bauprogramm fehlt es hier. Die bloße Bekundung in der Beschlussvorlage vom 23.07.2010, ein abschließender Ausbau der Verkehrsanlage sei mittelfristig nicht geplant, erfüllt nicht die Mindestanforderungen an ein Bauprogramm. Hiervon kann erst die Rede sein, wenn der zeitliche Rahmen bis zur endgültigen Herstellung absehbar ist und die Planungen einen hinreichenden gestalterischer Detaillierungsgrad erreicht haben (OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 21.10.2009 – 2 LB 15/08 -). Dass es hieran „mittelfristig“ fehlt, belegt auch der Zeitraum von zehn Jahren seit Beendigung der Ausbauarbeiten in den fraglichen Abschnitt. 37 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. 38 Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. 39 Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 GKG.